用法治力量守護黃河安瀾

于琪洋

黃河是中華民族的母親河，保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。2023年4月1日，《中華人民共和國黃河保護法》正式施行。這是提升黃河保護治理法治化水平的迫切需要。

黃河保護法是一部堅持生態(tài)優(yōu)先的綠色法、系統(tǒng)治理的流域法、節(jié)水為重的特別法、高質(zhì)量發(fā)展的促進法、協(xié)同共治的合作法，為在法治軌道上推動重大國家戰(zhàn)略實施、守護黃河安瀾提供了堅實保障，在中華民族黃河治理史上具有重要里程碑意義。

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障，橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大臺階。黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱，上游的高原冰川、三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，如黃河流域水土流失面積25.5萬平方公里，占流域總面積的32%。

治理黃河，重在保護、要在治理。黃河保護法以促進黃河生態(tài)系統(tǒng)良性永續(xù)循環(huán)、增強生態(tài)屏障質(zhì)量效能為出發(fā)點，建立了上游水源涵養(yǎng)，中游水土保持、防沙治沙，下游河口治理保護，生態(tài)流量（水位）保障，自然保護地建設(shè)等全流域生態(tài)保護修復(fù)制度，為提升上游“中華水塔”水源涵養(yǎng)能力、中游水土保持水平和下游濕地等生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性提供法治保障。

譬如，針對水土流失嚴(yán)重問題，黃河保護法明確應(yīng)當(dāng)推進小流域綜合治理、坡耕地綜合整治、整溝治理，因地制宜開展淤地壩建設(shè)等措施。針對生態(tài)流量保障問題，黃河保護法要求保障基本生態(tài)用水，確定生態(tài)流量和生態(tài)水位的管控指標(biāo)，將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運行調(diào)度規(guī)程。

下一步，水利部門將堅持生態(tài)優(yōu)先，加大黃河干支流源頭保護力度；加強砒砂巖區(qū)、多沙粗沙區(qū)、水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)和沙漠入河區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域保護和治理，開展土壤侵蝕和水土流失狀況評估，實施重點防治工程；突出抓好黃河多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)綜合治理，大力開展黃土高原高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè)，加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造，實施固溝保塬工程。

流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性。黃河的問題，表象在黃河，根子在流域。

黃河保護法立足全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌上下游、干支流、左右岸各區(qū)域，統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)各領(lǐng)域，統(tǒng)籌資源、環(huán)境、能源各要素，統(tǒng)籌防洪減淤、城鄉(xiāng)供水、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電各目標(biāo)，對流域相關(guān)事務(wù)作出整體性制度安排，是一部特色鮮明的流域法。

在適用空間上，黃河保護法將適用范圍界定為集水區(qū)域所涉及的9省區(qū)的相關(guān)縣級行政區(qū)域，實現(xiàn)流域區(qū)域全覆蓋。在調(diào)整事務(wù)上，對流域生態(tài)保護修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控和防洪安全、污染防治、高質(zhì)量發(fā)展和文化保護傳承弘揚等各類工作作出規(guī)定，充分體現(xiàn)流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害、水文化等涉水事務(wù)管理的綜合性和系統(tǒng)性。在規(guī)范對象上，黃河保護法既規(guī)范企業(yè)和個人的生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動，也規(guī)范國家、流域和地方各級各有關(guān)部門的監(jiān)督管理活動，實現(xiàn)調(diào)整對象全覆蓋。

黃河保護法強化流域一盤棋意識，要求按照流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的原則編制流域相關(guān)規(guī)劃，對節(jié)約、保護、開發(fā)、利用水資源和防治水害作出部署。明確規(guī)定建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調(diào)度體系，實施水工程統(tǒng)一調(diào)度。黃河保護法體現(xiàn)出了鮮明的流域性，為大江大河保護治理立法提供了典范、樹立了標(biāo)桿。

下一步，水利部門將繼續(xù)完善黃河流域水利規(guī)劃體系，為節(jié)約、保護、開發(fā)、利用水資源和防治水害等工作提供有力支撐；建立健全流域水資源、水沙、防洪防凌多目標(biāo)綜合調(diào)度體系，強化水資源統(tǒng)一配置調(diào)度和干支流控制性水工程聯(lián)合調(diào)度，充分發(fā)揮防洪抗旱和水資源綜合效益。

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線?！坝卸嗌贉荻嗌兖x”，量水而行、節(jié)水為重成為黃河保護法的重要原則，相應(yīng)規(guī)定一系列特殊制度措施加以落實。

黃河保護法首次將水資源剛性約束制度“入法”，明確提出國家在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，促進人口和城市科學(xué)合理布局，構(gòu)建與水資源承載能力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

黃河保護法第一次在立法中具體規(guī)定規(guī)劃水資源論證制度，要求黃河流域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林草業(yè)、能源、交通運輸、旅游、自然資源開發(fā)等專項規(guī)劃和開發(fā)區(qū)、新區(qū)規(guī)劃等，涉及水資源開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)進行規(guī)劃水資源論證。這是從規(guī)劃源頭促進落實“四水四定”的重要制度。

黃河保護法創(chuàng)造性地打出了一套節(jié)水政策“組合拳”，明確國家在黃河流域?qū)嵭袕娭菩杂盟~管理制度，實行高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度，建立促進節(jié)約用水的水價體系，實行水效標(biāo)識管理，培育合同節(jié)水等節(jié)水市場，強化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排和城鎮(zhèn)節(jié)水降損措施，提高非常規(guī)水利用比例。這其中賦予強制性用水定額的法律約束力，充分體現(xiàn)了黃河流域水資源問題的特殊性和節(jié)約用水的重要性。

下一步，水利部門將堅持節(jié)水優(yōu)先，強化水資源最大剛性約束，組織開展黃河流域水資源評價和承載能力調(diào)查評估，根據(jù)水資源承載能力實施水資源差別化管理；科學(xué)論證、規(guī)劃和建設(shè)跨流域調(diào)水和重大水源工程，加快實施國家水網(wǎng)重大工程；嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，加快推進取水口取水監(jiān)測計量體系建設(shè)；研究制定并監(jiān)督實施黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強制性用水定額，打好黃河流域深度節(jié)水控水攻堅戰(zhàn)。

黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問題突出，上中游7省區(qū)同東部地區(qū)及長江流域相比存在明顯差距，流域9省區(qū)貨物進出口總額僅占全國的12.3%。黃河流域還面臨洪水威脅，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等問題尚未解決，下游灘區(qū)仍有大量人口受洪水威脅。

黃河保護法完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，設(shè)專章對水沙調(diào)控和防洪安全、促進高質(zhì)量發(fā)展作出規(guī)定。在制度設(shè)計上，注重與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略有效協(xié)同，注重與西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略互促共進，平衡好保護與發(fā)展、保護與利用的關(guān)系，規(guī)定了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、碳達峰碳中和等政策措施。法律緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，第一次明確規(guī)定水沙調(diào)控和防洪工程體系建設(shè)，將調(diào)水調(diào)沙實踐經(jīng)驗制度化。專門對黃河灘區(qū)人口管理、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作出規(guī)定，構(gòu)筑了確保灘區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全的穩(wěn)固防線。

下一步，水利部門將加快建設(shè)以水庫、河道及堤防、蓄滯洪區(qū)為主要組成的流域防洪工程體系，繼續(xù)完善水沙調(diào)控體系方案以及防御洪水方案、洪水調(diào)度方案、防凌調(diào)度方案等；加快構(gòu)建氣象衛(wèi)星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”；制定完善黃河灘區(qū)名錄，加強河道、湖泊、水庫管理，開展黃河懸河和游蕩性河道整治，確保防洪安全。

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國家確立中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣落實的工作機制。黃河保護法圍繞落實這一工作機制，針對黃河治理保護中的“九龍治水”、多頭管理問題，系統(tǒng)規(guī)定了各類主體的權(quán)責(zé)義務(wù)、政府和市場的各種措施。

法律不僅明確國務(wù)院、地方各級人民政府及其有關(guān)部門、社會主體在黃河保護、治理、發(fā)展等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任、任務(wù)、要求、相應(yīng)的法律責(zé)任，規(guī)定各級河湖長負責(zé)河道、湖泊管理和保護相關(guān)工作，還建立了一系列部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)作機制。在體制上，規(guī)定建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，建立省際河湖長聯(lián)席會議制度。在法治上，加強地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定等方面的協(xié)作，建立跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，組織開展流域司法協(xié)作。在信息上，建立健全流域信息共享系統(tǒng)，組織建立智慧黃河信息共享平臺。

黃河保護法堅持兩手發(fā)力，有為政府與有效市場相互結(jié)合，既規(guī)定了編制規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、制定政策措施、強化執(zhí)法監(jiān)管、實行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價等政府職責(zé)，也規(guī)定了綠色信貸、綠色債券、綠色保險、生態(tài)保護補償、用水權(quán)市場化交易等市場化機制，體現(xiàn)了治理手段的協(xié)同性，為共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理提供了有力保障。

下一步，水利部門將會同各方面強化河湖長制，落實好省級河湖長聯(lián)席會議制度；推深做實普法宣傳，加快健全配套制度、規(guī)劃和政策，完善定額、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范；加強與法院、檢察院、公安機關(guān)、司法行政等部門在聯(lián)合辦案、線索移送、流域統(tǒng)籌協(xié)同等方面的機制建設(shè)，增強執(zhí)法合力；協(xié)同加強古河道、古灌溉工程等水文化遺產(chǎn)保護，開展黃河保護治理重大科技問題研究攻關(guān)，加快建設(shè)數(shù)字孿生黃河，為保障黃河安瀾提供有力科技支撐。

（摘自《瞭望》新聞周刊2023年第38期。作者為水利部政策法規(guī)司司長）