行政執(zhí)法視域下污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之運(yùn)用路徑

高 昕,朱雙慶

(合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,安徽 合肥 230009)

在深入推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的大背景下,“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管執(zhí)法”在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域被廣為運(yùn)用,而污染源自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)便是環(huán)境非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的一把“利器”。 科技具有兩面性,在提升執(zhí)法效率的同時(shí),也帶來了法律上的爭(zhēng)議。 對(duì)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備獲得的數(shù)據(jù),過去都是由行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行有效性審核,通過審核后方能作為證據(jù)用于生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法。 然而,在2017 年取消行政機(jī)關(guān)有效性審核后,改為由排污單位來對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的正常運(yùn)行和數(shù)據(jù)的有效性負(fù)責(zé)。 2023年《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱處罰辦法)結(jié)合近年來實(shí)務(wù)中所積累的經(jīng)驗(yàn),在以往要求的基礎(chǔ)上,又進(jìn)一步要求排污單位要按照生態(tài)環(huán)境部的規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)記,以此來確認(rèn)每一條監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否有效。 如此,便帶來了新的政策下污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)如何運(yùn)用于行政執(zhí)法的問題,當(dāng)下亟待解決自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的證據(jù)資格以及證明力限度等一系列問題。

1 污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之法律定位

污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng),是對(duì)污染物的排放及運(yùn)行參數(shù)、耗能情況等進(jìn)行監(jiān)測(cè)的設(shè)備。[1]而污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是指符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并安裝在污染物排放現(xiàn)場(chǎng)的儀器、流量(速)計(jì)等設(shè)備產(chǎn)生的并經(jīng)環(huán)保部門有效性審核通過的數(shù)據(jù),包括實(shí)時(shí)及其累計(jì)數(shù)據(jù)。[2]污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為電子證據(jù)的一種,有著電子證據(jù)的特性。 《人民檢察院電子證據(jù)鑒定程序規(guī)則》中指明電子證據(jù)是伴隨著信息技術(shù)的出現(xiàn)能夠?qū)κ聦?shí)進(jìn)行證明的材料及派生物。 《電子數(shù)據(jù)司法鑒定通用實(shí)施規(guī)范》中將電子數(shù)據(jù)定義為基于計(jì)算機(jī)應(yīng)用和通信等電子技術(shù)手段形成的客觀資料。

我國(guó)排污企業(yè)數(shù)量眾多,行政機(jī)關(guān)依職權(quán)開展監(jiān)測(cè)活動(dòng)難度大,因此便在行政執(zhí)法中要求企業(yè)一方證明其排污符合法律規(guī)范。 關(guān)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為執(zhí)法依據(jù)的立法始于2005 年的《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》,其中第五條表明,重點(diǎn)排污企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝負(fù)有法定義務(wù)。 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定,對(duì)于在線監(jiān)控及其他技術(shù)手段所獲取的違法行為證據(jù),經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)定有效后,可以用作證明其有違法行為的證據(jù)。 但對(duì)于何種級(jí)別的主體依什么樣的程序可以進(jìn)行認(rèn)定并未給出具體規(guī)范指引,這也是基于當(dāng)時(shí)情況的審慎規(guī)定。 2016 年發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》也規(guī)定“環(huán)境保護(hù)部門可以用自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法的依據(jù)?！本C上可知,自2005 年以來,對(duì)于在環(huán)境行政執(zhí)法中如何運(yùn)用自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是一個(gè)立法不斷變動(dòng)優(yōu)化的過程。 但主線是一貫的,即自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)。

2 污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在執(zhí)法中應(yīng)用的難點(diǎn)

2.1 數(shù)據(jù)失真與合法性問題存疑

真實(shí)性是數(shù)據(jù)可以作為證據(jù)使用的先決條件,是證據(jù)的基本屬性。 而對(duì)真實(shí)性的證明在于順利實(shí)現(xiàn)證據(jù)向據(jù)以定案的事實(shí)之轉(zhuǎn)變,是證據(jù)具有可采性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[3]監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)真實(shí)性的嚴(yán)苛要求主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部門非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察和非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中。

自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備數(shù)據(jù)失真主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:其一,排污企業(yè)偽造數(shù)據(jù)。 自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備安裝于企業(yè)污染源現(xiàn)場(chǎng),并由排污單位負(fù)責(zé)維護(hù),這種模式導(dǎo)致排污單位時(shí)刻處于排污行為可能帶來的制裁壓迫下,由此產(chǎn)生了偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的誘因,使得排污單位在接受排污制裁和掩蓋排污行為兩種選擇之間依可預(yù)見的法律后果做出抉擇。 其二,設(shè)備技術(shù)故障問題。 排污監(jiān)測(cè)具有很強(qiáng)的技術(shù)依賴性,其外在地表現(xiàn)為設(shè)備硬件的品質(zhì)及穩(wěn)定性,而內(nèi)在地表現(xiàn)為以算法為核心的軟件技術(shù)上,并且機(jī)器不可避免地會(huì)有僵硬死板的缺陷,這都會(huì)影響到整體監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

在自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性問題上,取證主體的合法性是最難以保證的。 證據(jù)合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一便是要由適格主體來調(diào)查收集證據(jù),否則證據(jù)便不能具備相應(yīng)的證據(jù)能力。 我國(guó)《行政訴訟法》沒有對(duì)取證主體做明確要求,但《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》和最高法關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋中,都提到了程序法定這一原則。 而程序法定原則當(dāng)然地包括程序和人員的雙重法定,這即是主體合法在行政法律規(guī)范中的淵源。 然而作為數(shù)據(jù)最初獲得者的排污單位并非行政法傳統(tǒng)意義上的適格主體,并且排污單位的“收集”行為是迫于法律強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行的,加之非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法突破了傳統(tǒng)行政法對(duì)于執(zhí)法過程的要求,故而自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在主體合法性方面難保無法律缺陷。

2.2 證據(jù)資格取得條件不統(tǒng)一

所謂證據(jù)資格,是指證明案件事實(shí)的相關(guān)資料能夠具備進(jìn)入訴訟領(lǐng)域,作為認(rèn)定案件事實(shí)根據(jù)的基本資格。 在取消有效性審核后,由于缺乏上位法的明確指導(dǎo),各地關(guān)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)如何在行政執(zhí)法中運(yùn)用的立法不盡相同。 在對(duì)全國(guó)20 余個(gè)省市自動(dòng)監(jiān)測(cè)規(guī)范進(jìn)行研究后得知,對(duì)證據(jù)資格的準(zhǔn)入問題上,由寬至嚴(yán)大致分為以下6種:監(jiān)測(cè)設(shè)備產(chǎn)生的數(shù)據(jù)單獨(dú)即可;經(jīng)驗(yàn)收的設(shè)備正常運(yùn)行產(chǎn)生的數(shù)據(jù);設(shè)備與自動(dòng)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)平臺(tái)完成聯(lián)網(wǎng)調(diào)試;數(shù)據(jù)通過有效性審核;經(jīng)驗(yàn)收的設(shè)備產(chǎn)生的數(shù)據(jù)通過有效性審核;計(jì)量檢定或經(jīng)校準(zhǔn)合格的設(shè)備產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及標(biāo)記情況,并經(jīng)審核認(rèn)定有效。 也有個(gè)別地區(qū)存在特殊規(guī)定,如上海要求備案后的數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù),詳見表1。

表1 部分省市關(guān)于污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政執(zhí)法的要求

續(xù)表1

2.3 證明力弱及執(zhí)法中證據(jù)鏈運(yùn)用不足

自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)證明力弱也是由于其先天不足決定的,自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)在形成、傳輸、存儲(chǔ)的過程中,易受多種因素的影響。 首先,監(jiān)測(cè)所運(yùn)用的方法有很強(qiáng)的技術(shù)性,算法何以適應(yīng)排污情況的復(fù)雜性,以及何以保證程序不被人為篡改等技術(shù)問題都難以被公眾知曉。 其次,如由第三方進(jìn)行系統(tǒng)的運(yùn)行和維護(hù),以及在其他技術(shù)主體的多元介入下,參與的主體越多越會(huì)影響數(shù)據(jù)證明力。 最后,電子證據(jù)是由數(shù)據(jù)存儲(chǔ)媒介和電子設(shè)備組成,這暴露了其自身的脆弱性特點(diǎn),容易被毀壞、修改、刪除。 而根據(jù)最佳證據(jù)規(guī)則,原件才是可靠程度最高的證據(jù)形式,這給數(shù)據(jù)信息的復(fù)制帶來了挑戰(zhàn),常用的數(shù)據(jù)備份技術(shù)能否在不便提供原始存儲(chǔ)介質(zhì)時(shí)獲得司法機(jī)關(guān)對(duì)備份數(shù)據(jù)安全無損傷的認(rèn)可仍有待更多司法實(shí)踐的驗(yàn)證。 同時(shí),最常使用的計(jì)算機(jī)取證工具EnCase、X-way 均是外國(guó)軟件技術(shù),這就帶來了其是否能與我國(guó)設(shè)備兼容并與我國(guó)算法保持一致的問題。

各地對(duì)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能單獨(dú)作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的依據(jù)已是普遍共識(shí)。 證明力是指證據(jù)對(duì)待證事實(shí)證明的強(qiáng)弱程度,由多個(gè)證據(jù)組成的環(huán)環(huán)相扣的用來證明案件事實(shí)的鏈條是證據(jù)鏈。[4]因此,應(yīng)加強(qiáng)證據(jù)鏈在實(shí)踐中的運(yùn)用以提高證明強(qiáng)度。 2016 年,在河南省環(huán)保部門收到的上級(jí)復(fù)函中指明“用于行政執(zhí)法的自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與其它證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈”。[5]2023 年,新出臺(tái)的處罰辦法也進(jìn)一步表明了自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為證據(jù)的證明力不能獨(dú)立支撐非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法,需運(yùn)用更多手段提高其證明力。[6]在孤證不能定案的前提下,各地也沒有明確如何構(gòu)成證據(jù)鏈以達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn),如江西省的規(guī)定也只是粗簡(jiǎn)地提到可以與其他證據(jù)一起作為行政處罰的依據(jù)。 規(guī)范的缺失必然會(huì)導(dǎo)致在行政執(zhí)法過程中弱化證據(jù)鏈的運(yùn)用。

2.4 自證其罪導(dǎo)向下的法理定位不明

2016 年,我國(guó)的排污許可制度改革拉開序幕,排污許可制開始在污染源治理中扮演日益重要的角色。 《實(shí)施方案》要求排污單位依法申領(lǐng)排污許可證,按證排污并自證守法。 但何謂“自證守法”在理論和實(shí)務(wù)界一直熱議不斷。 有的學(xué)者認(rèn)為自證守法要求企業(yè)提高思想認(rèn)識(shí),依法依證排污,開創(chuàng)自我要求、自證清白的新模式。[7]但此種理解下難免產(chǎn)生舉證責(zé)任倒置的疑問和有罪推定的導(dǎo)向,即企業(yè)如不能提供自身合法排污的證據(jù),就會(huì)處于違法的境地。 也有學(xué)者認(rèn)為,排污制度改革的目的之初,就是要進(jìn)一步明確政府與企業(yè)之間的責(zé)任邊界,政府不再對(duì)企業(yè)進(jìn)行“家長(zhǎng)式”的監(jiān)管,而自行監(jiān)測(cè)的實(shí)行就是在將權(quán)利和責(zé)任過渡給企業(yè),以期建立對(duì)污染源管控更為行之有效的政企互動(dòng)模式。[8]無論上述哪種觀點(diǎn),均不能客觀全面地闡明排污制度的核心規(guī)則和自動(dòng)監(jiān)測(cè)材料的合理定位,究其原因也是對(duì)自證守法這一理念沒有給出明確界定。 自證守法一詞來源于對(duì)域外概念的誤譯,本意應(yīng)是合規(guī)證明,其做法無疑是從責(zé)任劃分層面加重了企業(yè)的義務(wù),但結(jié)合效率考慮,更大可能是企業(yè)最終獲益。[9]作為一種有益的探索,亟待后續(xù)的論證對(duì)這一概念進(jìn)行闡釋,以使其獲得更加清晰的法理定位。

3 強(qiáng)化污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在行政執(zhí)法中應(yīng)用的路徑

3.1 保障數(shù)據(jù)真實(shí)性和合法性

自數(shù)據(jù)的有效性審核被環(huán)保部門取消后,企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)落實(shí)其主體責(zé)任。 重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)自行或通過第三方專業(yè)技術(shù)部門的支持,根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開展比對(duì)監(jiān)測(cè)、定期檢定和校準(zhǔn)校驗(yàn),從而確保所產(chǎn)生數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性。 強(qiáng)化例行檢查制度,在數(shù)據(jù)產(chǎn)生、搜集方面,要依據(jù)《排污口規(guī)范化整治技術(shù)要求》進(jìn)行排污口的合理設(shè)置,檢查采樣點(diǎn)位是否符合要求,檢查自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的各個(gè)部分是否完備并處于正常運(yùn)行的狀態(tài)。 在算法方面,要明確依算法裁量的邊界,算法只能主導(dǎo)一定程度的非核心領(lǐng)域,在重要問題方面人類必須維持自己的權(quán)威。 在數(shù)據(jù)傳輸方面,檢查數(shù)據(jù)的傳輸及儲(chǔ)存是否符合HJ 75—2017、HJ 345—2019、HJ 477—2009 等的有關(guān)規(guī)定,并且核對(duì)分析儀數(shù)據(jù)、數(shù)采儀數(shù)據(jù)與監(jiān)控中心數(shù)據(jù)三者是否一致。

排污單位作為監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的取證主體也有其法律淵源,排污許可管理的核心是排污許可證制度,這一點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)法》中已有明確,而排污單位負(fù)有對(duì)污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)并存檔的義務(wù)也在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中有所指明?！杜盼墼S可證管理?xiàng)l例》也進(jìn)一步明確了排污單位在開展自動(dòng)監(jiān)測(cè)活動(dòng)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),排污單位對(duì)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝、維護(hù)和和保障自動(dòng)監(jiān)測(cè)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)有責(zé)任。

由于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)收集、固定均在生態(tài)環(huán)境部門完成,而數(shù)據(jù)卻最終來源于排污企業(yè)一方,這便需要保護(hù)企業(yè)方的申辯權(quán),行政主體啟動(dòng)行政執(zhí)法時(shí),要及時(shí)向排污企業(yè)反饋核實(shí),告知當(dāng)事人違法事實(shí)。 若其有異議,由其負(fù)舉證責(zé)任,生態(tài)環(huán)境部門對(duì)其異議應(yīng)當(dāng)經(jīng)調(diào)查后在合理期間內(nèi)做出回應(yīng)。 但與此同時(shí),仍需堅(jiān)守構(gòu)成違法的明確界限,不過度開放對(duì)排污企業(yè)的免責(zé)范圍,如煙臺(tái)碧海水務(wù)訴煙臺(tái)市生態(tài)環(huán)境局一案中,關(guān)于監(jiān)測(cè)設(shè)備的進(jìn)水超標(biāo)問題是否應(yīng)當(dāng)作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由的爭(zhēng)議,根據(jù)〔2020〕魯06 行終200 號(hào)判決書可知,國(guó)家的強(qiáng)制要求是排污單位要依國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排放并且要確保不突破重點(diǎn)水污染物排放總量指標(biāo),對(duì)違反該強(qiáng)制性規(guī)定,法院認(rèn)為現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)的免責(zé)事由和例外規(guī)定。

3.2 明確證據(jù)資格標(biāo)準(zhǔn)

證據(jù)資格標(biāo)準(zhǔn)的明確對(duì)加強(qiáng)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)在行政處罰中的運(yùn)用至關(guān)重要,應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部牽頭,多部門協(xié)調(diào)共建具有普遍指導(dǎo)意義的證據(jù)資格標(biāo)準(zhǔn),將各省市規(guī)范中的合理部分加以提煉,形成準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章。 證據(jù)資格標(biāo)準(zhǔn)不宜太過嚴(yán)苛,其在整個(gè)證據(jù)體系中本就處于“準(zhǔn)入門檻”的地位。 在推定有效方面,廈門市生態(tài)環(huán)境局與廈門中環(huán)污水處理廠糾紛中,中環(huán)公司認(rèn)為涉案的氨氧自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備沒有經(jīng)過適用性檢測(cè),因而其所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)不能用作行政處罰,而根據(jù)〔2020〕閔02 行終137 號(hào)判決書可知司法機(jī)關(guān)以法律已明文廢止有效性審核為由否定了其觀點(diǎn),并表明未按時(shí)進(jìn)行對(duì)比監(jiān)測(cè)不會(huì)導(dǎo)致自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的當(dāng)然無效,而且中環(huán)公司在發(fā)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)的情況下可自行開展對(duì)比監(jiān)測(cè),以證明自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的異常。 這便以司法的方式肯定了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以推定有效。 在對(duì)前述16個(gè)省市規(guī)范進(jìn)行研究后得知,除個(gè)別地方有額外附加的特殊標(biāo)準(zhǔn)外,均要求自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備處于正常運(yùn)行條件。 因此可將區(qū)域性的特色規(guī)定作為證明力的考量因素,在當(dāng)?shù)貓?zhí)法、司法中加以適用。

從影響證據(jù)資格的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性方面加以考量,重點(diǎn)在于加強(qiáng)真實(shí)性與合法性的判定,因自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)本就是直接反映排污企業(yè)排放污染物的現(xiàn)實(shí)情況,直接表明違法與否。 因此在確保數(shù)據(jù)真實(shí)的前提下,關(guān)聯(lián)性自毋需多言。

3.3 注重證據(jù)鏈之執(zhí)法運(yùn)用

自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法所得到的證據(jù)相互印證,從而證明確實(shí)存在違法行為時(shí),可用自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為證據(jù)進(jìn)行行政處罰。 現(xiàn)實(shí)往往情況復(fù)雜,每起案件中的環(huán)境違法行為與所需要的證據(jù)也大相逕庭,并且在執(zhí)法過程中對(duì)案件的初步定性也可能與案件最終的結(jié)果走向不一致。 因此,在執(zhí)法中過程中應(yīng)盡可能地摒棄主觀判斷,形成相對(duì)固定的、程式化的執(zhí)法取證規(guī)范。

證據(jù)鏈?zhǔn)侵赣蓛蓚€(gè)及以上的證據(jù)通過鏈頭連接所組成的內(nèi)容相互印證,能夠提高證據(jù)證明力的證據(jù)組合體。[10]因此,證據(jù)鏈所需的證據(jù)不是單一的,并且每個(gè)證據(jù)的來源應(yīng)不相同。 自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)為證據(jù)鏈的核心,但并不能說明圍繞其有效性產(chǎn)生的相關(guān)材料也屬于有獨(dú)立來源的證據(jù),并作為整個(gè)證據(jù)鏈的組成部分。例如,調(diào)查、檢查、詢問并形成書面材料,是行政執(zhí)法過程中的應(yīng)然行為,但在其是否能構(gòu)成獨(dú)立的證據(jù)上要有所區(qū)分,如圍繞自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行問題而形成的材料屬于證明自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備產(chǎn)生的數(shù)據(jù)有證據(jù)資格的證據(jù),屬于輔助性證明,而非獨(dú)立的證據(jù)。 若是執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、調(diào)查形成的筆錄,則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其有證據(jù)資格。 因此,要注重對(duì)不同證據(jù)和同一證據(jù)不同形式的區(qū)分。 同時(shí),對(duì)于不同證據(jù),技術(shù)越簡(jiǎn)單、成熟,參照物廣泛,干擾項(xiàng)少,所采數(shù)據(jù)證明力就會(huì)越強(qiáng);反之,技術(shù)越復(fù)雜,干擾項(xiàng)多,參照物缺乏,證明力則愈弱。[11]要對(duì)具體證據(jù)結(jié)合相關(guān)規(guī)范進(jìn)行單個(gè)評(píng)價(jià),具體分析其證明力。

在環(huán)境執(zhí)法規(guī)范中明確自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可與哪些證據(jù)組合構(gòu)成證據(jù)鏈,指導(dǎo)執(zhí)法人員有針對(duì)性地收集有關(guān)證據(jù),有利于最終對(duì)環(huán)境違法行為的認(rèn)定。 從證據(jù)鏈應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)來看,要符合《行政處罰法》第41 條所要求的真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確,并對(duì)記錄內(nèi)容進(jìn)行審核。 具體應(yīng)該包括關(guān)于排放行為的全部監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等具有獨(dú)立來源且對(duì)排污企業(yè)違法行為有證明力的證據(jù)。 同時(shí),要注重證據(jù)鏈與證明標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合,證明標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)待證案件事實(shí)應(yīng)達(dá)到的準(zhǔn)確程度,也是運(yùn)用證據(jù)鏈的最終目的,因此,證據(jù)鏈條上的組成部分要以證明標(biāo)準(zhǔn)為指引。[12]行政證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)相較于刑事訴訟法的排除合理規(guī)則自然要低一些,但較民事訴訟中的優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)又要高,達(dá)到清楚而又有說服力。[13]要既能夠打擊環(huán)境違法,又要注重權(quán)利保護(hù),并考慮到經(jīng)濟(jì)性、效率性等的現(xiàn)實(shí)要求。

3.4 強(qiáng)化污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之自證守法特性

將自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法中的證據(jù)使用,需要進(jìn)一步明晰排污企業(yè)自證守法的法理定位。 這對(duì)于證據(jù)的合法性、證明力以及證明標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)都具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)性意義。 在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革中,公權(quán)力機(jī)關(guān)的政府義務(wù)不斷增加,更多職能的承擔(dān)導(dǎo)致行政資源大量消耗。 于是,在政府與企業(yè)的良性有序互動(dòng)中催生出了由政府設(shè)立大的法律框架,在此規(guī)則構(gòu)成的邊界內(nèi)由企業(yè)自我規(guī)制的模式。 因其并非完全不受管制,又稱其為受規(guī)制的自我規(guī)制。

德國(guó)學(xué)者哈德·施密特-阿斯曼在其著作中表明了存在一個(gè)介乎于社會(huì)和國(guó)家的中間領(lǐng)地,并闡明如何在受規(guī)制的情況下進(jìn)行自我規(guī)制。[14]通過自證合規(guī)的責(zé)任分配,對(duì)社會(huì)上的私主體進(jìn)行合理調(diào)動(dòng),使其自我規(guī)制,參與到公共事務(wù)中來,以達(dá)到排污許可制度所追求的既定目標(biāo)。 受規(guī)制的自我規(guī)制之應(yīng)用較為突出的便是環(huán)境法領(lǐng)域,并且環(huán)境法領(lǐng)域也是規(guī)制理論與規(guī)制方法合適的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地。[15]政府與私主體之間在運(yùn)行邏輯上有交錯(cuò)互換的部分,政府將自己的一部分職能交于私主體進(jìn)行自我規(guī)制,其相互之間是一種非單純的直接控制模式,也非完全的自律行為,而是搭建起一種介乎于政府之絕對(duì)控制與私主體完全自律之間的一種全新活力形態(tài)。

強(qiáng)化自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)自證守法之特性,就是要在實(shí)踐中平衡多方利益,協(xié)調(diào)不同主體的關(guān)系。對(duì)企業(yè)而言,這種模式不可避免地會(huì)產(chǎn)生一系列包含建立、實(shí)施監(jiān)測(cè)報(bào)告在內(nèi)的經(jīng)常性成本,甚至在初始階段表現(xiàn)為巨額的啟動(dòng)成本。[16]因此,要降低其制度構(gòu)建的成本,創(chuàng)設(shè)激勵(lì)性政策措施,可從企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和政策性扶持兩方面出發(fā)。對(duì)自證合規(guī)而言,可在公司機(jī)構(gòu)中單獨(dú)規(guī)劃出一個(gè)部門來承擔(dān)環(huán)境規(guī)則的要求,這種單獨(dú)的環(huán)境保護(hù)受托機(jī)構(gòu)可以從根本上避免沖突的行為與義務(wù)集中于一處的尷尬境地。[17]政策初期可以設(shè)立專門的政府生態(tài)環(huán)境基金,對(duì)符合要求的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,以引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范有序地融入新模式;在政策執(zhí)行的中后期,實(shí)施獎(jiǎng)懲并行的舉措,對(duì)企業(yè)的遵守情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí),依據(jù)不同的等級(jí)給予其有區(qū)別的政策優(yōu)待,同時(shí)建立不合規(guī)的企業(yè)的監(jiān)管清單制度,對(duì)于上榜的企業(yè),要加強(qiáng)行政監(jiān)管力度并限制其部分經(jīng)營(yíng)權(quán)利。 厘清排污企業(yè)守法的理論淵源,對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域高效執(zhí)法,促進(jìn)政府與企業(yè)間良性互動(dòng)有重要意義。 也正如貢塔·托依布納的反身法理論所認(rèn)為,鑒于社會(huì)復(fù)雜性和法律功能的局限性,爭(zhēng)取通過抽象或間接干預(yù)的方式,并將程序規(guī)范作為前提,是一種用制度條件去推進(jìn)社會(huì)變化的連續(xù)過程,以此回應(yīng)社會(huì)功能分化而產(chǎn)生的復(fù)雜性。[18]要善于利用兩種極端之間的空間來加強(qiáng)環(huán)境合規(guī)中政府與企業(yè)的耦合,促進(jìn)排污許可制度本意的實(shí)現(xiàn),也為將自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為行政執(zhí)法證據(jù)而鋪平法理定位上的道路。

4 結(jié)語

綜上所述,污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在行政執(zhí)法中運(yùn)用的繼續(xù)深入已是大勢(shì)所趨,當(dāng)下亟待解決的是在運(yùn)用過程中出現(xiàn)的問題。 從證據(jù)的基本屬性來看,囿于污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的電子證據(jù)屬性并且來源上屬于由企業(yè)一方提供數(shù)據(jù),導(dǎo)致其本身具有脆弱性,較其他類型證據(jù)更容易存在瑕疵。 另一方面,在證據(jù)的資格取得與證明力問題上也無立法的明確規(guī)定,在實(shí)務(wù)中也尚未形成有效的共識(shí)。 因此,要加強(qiáng)污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的運(yùn)用以最終提高行政執(zhí)法效能,應(yīng)當(dāng)落實(shí)企業(yè)責(zé)任,厘清基本理論問題,在考慮地區(qū)間實(shí)際差異的基礎(chǔ)上,推行一定程度的全國(guó)統(tǒng)一立法,重點(diǎn)是要以實(shí)務(wù)為指引確定改進(jìn)方向,加強(qiáng)證據(jù)鏈在執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用。 要堅(jiān)持發(fā)展的觀點(diǎn),在后續(xù)階段根據(jù)社會(huì)現(xiàn)狀的不斷變化,適時(shí)調(diào)整行政管理策略,不斷平衡多方利益關(guān)系。