基于鎮(zhèn)村聯(lián)編模式的村莊規(guī)劃研究

摘 要：為探索鎮(zhèn)村聯(lián)編模式下的村莊規(guī)劃情況，本文以A鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃為研究對象，提出在統(tǒng)籌思想的指導下，鎮(zhèn)村兩級應同時開展工作，避免陷入單一規(guī)劃的困境，并通過統(tǒng)籌協(xié)同等方式，構建完善傳導機制，編制更具實用性的實用型村莊規(guī)劃。

關鍵詞：鎮(zhèn)村聯(lián)編；村莊規(guī)劃；編制探索

自《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（下稱《通知》）發(fā)布以來，村莊規(guī)劃就有了更為權威的法定參考依據(jù)，在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃成為鄉(xiāng)村地區(qū)開展規(guī)劃活動的最詳細規(guī)劃之一。因此，《通知》能夠促進鎮(zhèn)村與山、水、林、田、湖、草等自然環(huán)境協(xié)調一致，形成整體性較強的空間關系，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌利用各種空間資源，加強全面布局[1]。同時還有利于開放城鄉(xiāng)綠道，開放城鎮(zhèn)空間系統(tǒng)，加強文化走廊建設等，但要注意管控邊界，明確約束性條件，制定控制機制，同時，在區(qū)域層面加強頂層設計，協(xié)調人居環(huán)境，建設生態(tài)環(huán)境，明確歷史資源與人文資源之間的關系，掌控好資源底線，凸顯區(qū)域特色，為鎮(zhèn)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供支持[2]。本文選取某鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和某村規(guī)劃為研究對象，對其實際項目進行探究，總結經驗，為規(guī)劃編制提供思路和參考。

一、鎮(zhèn)村規(guī)劃研究背景

鎮(zhèn)村聯(lián)編要結合當?shù)貙嶋H，不能想當然地推行一套方案。只有立足規(guī)劃區(qū)域的實際，結合自然環(huán)境情況，了解當?shù)氐臍v史人文信息和地域特點，才能在緊跟時代步伐的基礎上發(fā)揮優(yōu)勢，充分彰顯我國鎮(zhèn)域空間規(guī)劃優(yōu)勢，打造獨特的空間形態(tài)，形成具有區(qū)域特色的空間布局。為此，需要對鎮(zhèn)域內的相關資源進行識別，加強評估，了解鎮(zhèn)域內的自然山水以及人文文化，根據(jù)當?shù)孛褡逄厣l(fā)展獨具特色的都市空間，并且要使區(qū)域文化與公園體系協(xié)同發(fā)展，突出地方特色。在進行規(guī)劃之前，要了解當?shù)氐逆?zhèn)域性質，分析當?shù)氐馁Y源稟賦，根據(jù)國家頂層設計的情況，合理定位，加強布局，充分尊重公眾意愿。規(guī)劃設計要突出差異化，結合資源的差異化開展設計，確定鎮(zhèn)域發(fā)展的特色，遵循因地制宜、因時制宜等原則，突出地方差異性，凸顯國土空間的特色。因此，突出差異性的規(guī)劃，可以對地方特色資源進行差異化利用。例如，安徽省啟動的省域內村莊規(guī)劃選擇了10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間進行規(guī)劃，在16個試點村實施鎮(zhèn)村聯(lián)編，然后總結出經驗，引導全省各地合理開展鎮(zhèn)村聯(lián)編工作，推進有關工作又好又快進行?？偟膩碚f，自從國家大力推進規(guī)劃編制以來，我國國土空間規(guī)劃體系也在不斷完善，各地區(qū)各級政府主導的規(guī)劃實踐也在不斷豐富，尤其是安徽省，一直走在探索的前沿，形成了200多個村莊規(guī)劃，成為鎮(zhèn)村聯(lián)編模式的典型案例（如圖1所示）。

二、A鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃村莊發(fā)展指引

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制要從制定發(fā)展戰(zhàn)略、落實國土空間管控、加強頂層設計等方面著手。

（一）制定鎮(zhèn)域發(fā)展戰(zhàn)略

規(guī)劃指引綱要的編制要在深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及其區(qū)位特點的基礎上進行，規(guī)劃的總體定位要結合實際確定。因此，A鎮(zhèn)的總體定位是“以道口經濟和田園休閑為主的現(xiàn)代特色城鎮(zhèn)”，構建“一帶一環(huán)，四區(qū)多點”國土空間。

（二）落實國土空間管控

1.統(tǒng)籌落實三區(qū)三線

國土空間規(guī)劃不能觸碰國家明確下達的永久基本農田和生態(tài)保護紅線，A鎮(zhèn)在不觸及底線的基礎上，傳達有關要求，將各項指標分解，下發(fā)到村級單位，確定國土空間規(guī)劃的邊界、規(guī)模、管控要求。在劃定上位規(guī)劃開發(fā)邊界基礎上，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界確定下來，重點布局集中建設區(qū)、特別用途區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)，加強管控，合理開發(fā)。

2.加強頂層設計

無論是鎮(zhèn)村聯(lián)編，抑或是國土空間總體規(guī)劃，均需要加強頂層設計，鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間規(guī)劃的良好融合需要有關人員從歷史角度來分析問題，尊重歷史和經濟的發(fā)展規(guī)律，全面了解國家的戰(zhàn)略意圖，確保鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃融合期間產生的各類問題得到良好解決[3]。

根據(jù)大量的實踐經驗可以得知，各地方政府應加強頂層設計，并認真分析總體城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃融合之間存在的問題，并采取良好的解決對策，進一步明確兩者的未來發(fā)展趨勢，樹立正確的融合目標，在滿足城市可持續(xù)性發(fā)展需求的同時，促進兩者之間的完美融合。

（三）做好空間的戰(zhàn)略引導工作

在國土空間總體規(guī)劃當中，鎮(zhèn)村聯(lián)編具有承上啟下作用，根據(jù)國土空間規(guī)劃工作的具體開展情況可以得知，樹立正確的發(fā)展目標，并加強空間戰(zhàn)略引導力度，進行準確的性質定位，能夠確保鎮(zhèn)村聯(lián)編水平得到進一步提升[4]。因為鎮(zhèn)村聯(lián)編位于國土空間規(guī)劃頂層，通過以現(xiàn)有的空間戰(zhàn)略作為重要引導，可以取得較好的規(guī)劃效果。

（四）樹立正確的發(fā)展目標

鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃之間的有效融合，需要確保最終的結構具備一定的可操作性，通俗來講，兩者的有效融合，能夠更好地保障廣大人民群眾的利益。從另一個層面來講，因為鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃之間具有一定的差異性，將兩者有效融合，可以確保城市空間更加穩(wěn)定[4]。例如，在國土空間規(guī)劃工作當中，通過有效融合鎮(zhèn)村聯(lián)編理念，能夠為城市居民提供良好環(huán)境，確保現(xiàn)有問題得到良好解決，早日實現(xiàn)融合目標。另外，將鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃完美融合，針對城市的實際生產經營，以及土地利用規(guī)劃進行科學的布局與規(guī)劃，可以確保鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間規(guī)劃融合效果得到良好的體現(xiàn)，減少不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)。詳見下表（表1）。

三、A鎮(zhèn)規(guī)劃傳導與反饋

（一）A鎮(zhèn)現(xiàn)狀特征

1.得天獨厚的生態(tài)狀況

某村是交通樞紐，生態(tài)系統(tǒng)完善，常住人口約2，700人。村莊面積為5.6km2，農作物以水稻、番薯為主。

2.厚重的歷史文化底蘊

A鎮(zhèn)有文物石塔一座，歷史建筑三處，古樹林一處，傳統(tǒng)風貌建筑14處。村莊的宗祠寺廟、建筑風貌、街巷布局等都還保留著明清和民國時期的風貌。

（二）A鎮(zhèn)規(guī)劃重點內容

1.明確村莊發(fā)展方向

充分了解城鄉(xiāng)資源情況，加強引導，促進城鄉(xiāng)與山、水、林、田、湖、草等自然環(huán)境的協(xié)調，構建完善整體空間關系，加強人工建設，促進其與自然景觀和諧共生。城鄉(xiāng)空間具有明顯差異性，需要加強空間秩序引導，充分體現(xiàn)城市空間的繁榮與鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的安寧，形成彰顯城鄉(xiāng)特色的景觀體系，完善城鄉(xiāng)空間形態(tài)。

2.各項指標精準配置

對A鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間資源進行類別劃分，將其分為四類：鄉(xiāng)村地區(qū)、歷史文化資源、山水人文格局、空間形態(tài)重點管控地區(qū)。按照不同資源空間的特點，確定這些空間的發(fā)展目標，找出需要重點管控的節(jié)點和廊道，通過城市設計方法，形成不同的分類設計指引。按照詳細規(guī)劃，進一步加強空間形態(tài)管理，增強城市空間的引導性，為空間優(yōu)化提供技術指導和理論支持。圍繞歷史文化資源和自然景觀資源，劃定保護線，重新確定廊道和節(jié)點，明確整體空間，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）公共服務共建共享

按照《安徽省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》有關要求，將村莊的基礎設施和公共服務設施的建設標準確定下來，為了村莊經濟發(fā)展，可以考慮配套一定量的旅游服務設施和農業(yè)生產設施。村莊規(guī)劃要一村一個政策，在分析每個村的資源優(yōu)勢后，協(xié)商好公共服務設施的建設標準，通過共建共享模式，完成有關工作。

（四）彰顯村莊特色風貌

1.走資源保護開發(fā)之路

深入挖掘各類資源，完善休閑農業(yè)產業(yè)鏈，發(fā)揮原生態(tài)農耕文化優(yōu)勢，在發(fā)展與規(guī)范、嚴格保護生態(tài)環(huán)境的原則下，A鎮(zhèn)發(fā)展度假休閑、農業(yè)觀光、農業(yè)體驗等為主的生態(tài)旅游產業(yè)，緊緊圍繞“村民富、村莊美、村風好”的工作目標，突出建設重點，打造產業(yè)特色，發(fā)展“吃、游、研、學”鄉(xiāng)鎮(zhèn)田園綜合體，高起點、高標準打造好美麗宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范。在開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)的過程中，A鎮(zhèn)積極與上級部門對接，爭取項目建設資金，大大地加快了“美麗鄉(xiāng)村”建設的發(fā)展步伐，也得益于鎮(zhèn)村、組干部因地制宜、因人施策，加強組織與引導，引導村民根據(jù)自身特點，積極創(chuàng)業(yè)，打造特色產業(yè)、重點產業(yè)、致富產業(yè)，為建設“美麗鄉(xiāng)村”提供了源源不斷的動力，完善休閑農業(yè)產業(yè)鏈。A鎮(zhèn)根據(jù)這里人均耕地面積少、 山地面積相對多的情況，分析土壤和氣候條件，選擇產量高、品質好的菌菇生產作為主導的農產業(yè)，目標確定后，結合這里的旅游，引導產品的銷售，實行產前、產中、產后一條龍服務。菌菇成為名副其實的“一村一品”，這種因村選項的科學規(guī)劃，發(fā)揮了較高的經濟效益。

2.走鄉(xiāng)村振興之路

要深化農業(yè)供給側結構性改革，興農戰(zhàn)略要以質量、綠色為先，確保農業(yè)增產之后，要督促其提質，農業(yè)生產基礎能力必須夯實，以此構建正確的農村第一、二、三產業(yè)融合發(fā)展模式，提高農業(yè)創(chuàng)新力、競爭力、生產率，在確保我國農業(yè)安全的同時，力求實現(xiàn)由農業(yè)大國轉變?yōu)檗r業(yè)強國。綠色發(fā)展的道路要確保人與自然的和諧共生，具體而言，要以綠色為生態(tài)振興導向，治理好山水林田湖草，治理好農村突出的環(huán)境問題，盡快完善生態(tài)多元補償機制，增加相關補給，力求實現(xiàn)百姓富生態(tài)美，走鄉(xiāng)村文化振興的道路，傳承并發(fā)揚優(yōu)秀農耕文明，盡快建設好農村公共文化樂園，加強農村思想道德建設，積極移風易俗，保證民風文明淳樸，增強鄉(xiāng)村社會文明度。

四、規(guī)劃優(yōu)勢與成果

鎮(zhèn)村聯(lián)編要實現(xiàn)“四個有效”，就必須打破“孤島式”編制的束縛，走“協(xié)同式”發(fā)展之路。對村級單位而言，要推動村村協(xié)調發(fā)展，就要多指標全面落地，均衡布局公共設施，牢牢守住建設底線。因此，鎮(zhèn)村聯(lián)編要做到下列幾點：第一，調研要下沉到村里，鎮(zhèn)村聯(lián)合調研，做到真調研，得出真實信息，編制真實資料。第二，節(jié)約時間成本。鎮(zhèn)村同步開展工作，節(jié)省走流程的時間，工作匯報鎮(zhèn)村統(tǒng)籌進行。第三，統(tǒng)一規(guī)劃思路。規(guī)劃統(tǒng)一進行，協(xié)同推進。第四，統(tǒng)籌用地及有關標準。用地要優(yōu)先考慮教育、醫(yī)療、道路需要，因此，必須做好內部統(tǒng)籌。

總之，現(xiàn)階段的鎮(zhèn)村聯(lián)編只有進行時，沒有完成時，必須時刻處于積極探索的狀態(tài)，要做好鎮(zhèn)村聯(lián)編工作，就要打破鄉(xiāng)村振興困境，發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用，為城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)者、鄉(xiāng)村的人民群眾提供更好的發(fā)展思路。

參考文獻：

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[2]張立，李雯騏，張尚武.國土空間規(guī)劃背景下構建鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的思考——兼議村莊規(guī)劃的管控約束與發(fā)展導向[J].城市規(guī)劃學刊，2021（06）：70-77.

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[4]劉伍洋，劉靜，張成智，等.基于“精明收縮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“收縮型規(guī)劃”轉型路徑及趨勢研究：以衡南縣寶蓋鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)建設，2021，39（09）：45-55.

作者簡介：馬琤（1988－），男，漢族，安徽宿州人，本科，工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃、全域綜合整治規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地集約利用評價等。