打破官僚控制：以莫迪政府軍政關(guān)系改革為例

楊 路

【內(nèi)容提要】以西方國家實踐為基礎(chǔ)的主流軍政關(guān)系理論很難解釋發(fā)展中國家軍政關(guān)系問題。本文以主要行為體之間權(quán)力關(guān)系為變量，構(gòu)建軍人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三種軍政關(guān)系類型，并以印度為例，對其所屬的官僚控制模式進(jìn)行探究。印度自獨(dú)立之初便確立了官僚控制模式，該模式在確保文官政府對軍隊絕對控制的同時，也限制了其軍事制度的改革與發(fā)展。在多任領(lǐng)導(dǎo)人改革嘗試失利的背景下，莫迪政府開展了獨(dú)立以來規(guī)模最大、程度最深的軍政關(guān)系改革。具體而言，莫迪政府通過領(lǐng)導(dǎo)人集權(quán)、向軍方賦權(quán)、對文官官僚削權(quán)的手段調(diào)整軍政關(guān)系主要行為體的權(quán)責(zé)范圍，試圖打破官僚控制模式的桎梏。軍政關(guān)系調(diào)整屬于長周期工程，作為一項仍在進(jìn)行中的改革嘗試，莫迪政府的改革舉措有助于軍政關(guān)系的改善以及軍事力量的整合。展望未來，印度軍政關(guān)系改革面臨兩大考驗：一是未來軍政領(lǐng)導(dǎo)人能否堅持當(dāng)前改革思路；二是改革舉措能否真正實現(xiàn)制度化?？傊?，印度的官僚控制模式改革之路充滿阻礙。

近年來，傳統(tǒng)軍事沖突和戰(zhàn)爭重新回歸國際政治，學(xué)者們在關(guān)注戰(zhàn)爭進(jìn)程與結(jié)果的同時，對當(dāng)事國軍政關(guān)系的探討日漸興起。然而，反映西方國家軍政關(guān)系實踐的主流理論范式往往無法充分描述和解釋發(fā)展中國家的軍政關(guān)系現(xiàn)實。這一方面源于發(fā)展中國家獨(dú)特的建國和建軍歷史，另一方面則深植于主流范式對發(fā)展中國家“政變—無政變”二分法的研究偏見。(1)郝詩楠：《比較政治學(xué)研究中的軍政關(guān)系：趨勢、議題與未來議程》，《比較政治學(xué)研究》2019年第1輯，第74-96頁。即對于發(fā)展中國家而言，沒有出現(xiàn)過軍事政變的軍政關(guān)系制度便是好的制度。這種偏見影響了學(xué)界對一些國家軍政關(guān)系的認(rèn)知。

以印度為例，關(guān)于印度軍政關(guān)系研究的主流文獻(xiàn)多給予其高度評價，其中最主要的原因便是它從未像鄰國巴基斯坦那樣遭遇軍事政變。(2)Dhirendra K.Vajpeyi，“Chapter 3.Civil-Military Relations in India and Pakistan，”in Civil-Military Relationships in Developing Countries，Lexington Books，2013；Shahid Ahmed Afridi，“Civil Military Relationship：Pakistan and India in Comparison，”South Asian Studies，Vol.31，No.1，2016，pp.69-83；Kotara M.Bhimaya，Civil-Military Relations：A Comparative Study of India and Pakistan，Doctoral Dissertation，RAND Graduate School，1997，p.217；Sumit Ganguly，“A Tale of Two Trajectories：Civil-Military Relations in Pakistan and India，”Journal of Strategic Studies，Vol.39，No.1，2016，pp.142-157；Paul Staniland，“Explaining Civil-Military Relations in Complex Political Environments：India and Pakistan in Comparative Perspective，”Security Studies，Vol.17，No.2，2008，pp.322-362；Veena Kukreja，“Civil-Military Relations In South Asia，”Sage Publications，1991，pp.185-215；Zillur R.Khan，“Civil-Military Relations and Nuclearization of India and Pakistan，”World Affairs，Summer 2003，pp.24-36.然而這種評價已經(jīng)落后于印度軍政關(guān)系的實踐。其一，對于年度軍費(fèi)開支全球第三的地區(qū)軍事大國而言，有無政變不應(yīng)成為衡量制度好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)；其二，歷史上印度曾多次就其軍政關(guān)系的弊端進(jìn)行過改革嘗試，說明其制度設(shè)計遠(yuǎn)非完善。莫迪政府執(zhí)政以來，頻繁運(yùn)用軍事手段實現(xiàn)對內(nèi)和對外目標(biāo)，并對軍政關(guān)系進(jìn)行具有創(chuàng)新性的改革。國內(nèi)學(xué)界從多個角度對莫迪政府的歷次軍事行動及影響進(jìn)行了詳細(xì)的探討與分析，取得豐碩的研究成果。(3)參見：葉海林：《自我認(rèn)知、關(guān)系認(rèn)知與策略互動——對中印邊界爭端的博弈分析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第11期，第4-23頁；胡仕勝：《洞朗對峙危機(jī)與中印關(guān)系的未來》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第11期，第9-22頁；林民旺：《超越洞朗對峙：中印關(guān)系的“重啟”及前景》，《太平洋學(xué)報》2019年第6期，第42-51頁；孫西輝：《大國脆弱性與風(fēng)險平衡：印度軍事干涉的邏輯》，《當(dāng)代亞太》2018年第5期，第32-65頁；謝超：《洞朗對峙中的錯誤認(rèn)知與危機(jī)緩和》，《國際政治科學(xué)》2020年第1期，第61-89頁；Thorsten Wojczewski，“Populism，Hindu Nationalism，and Foreign Policy in India：The Politics of Representing ‘the People’，”International Studies Review，Vol.22，No.3，2020，pp.405-408；Sumit Ganguly，“Hindu Nationalism and The Foreign Policy of India’s Bharatiya Janata Party，”Transatlantic Academy Paper Series，No.2，2015，pp.6-9.然而，與軍事行動同等重要的軍政關(guān)系變化卻較少受到關(guān)注。(4)袁群、黑然：《印度軍事改革：動因、現(xiàn)狀及困境》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第7期，第50-58頁；程智鑫：《印度軍事改革的滯后性及其原因探析》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2021年第3期，第85-107頁。

本文在借鑒前人理論成果的基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建新的軍政關(guān)系解釋模型，并以此解釋印度的軍政關(guān)系改革。第一部分以權(quán)力關(guān)系為核心變量構(gòu)建價值中立的軍政關(guān)系解釋框架，重點(diǎn)闡釋官僚控制模式的特點(diǎn)；第二部分以印度為案例，剖析莫迪政府旨在打破官僚控制模式的動因與舉措；第三部分評估印度軍政關(guān)系改革的成效，并對其發(fā)展趨勢與面臨挑戰(zhàn)進(jìn)行展望。

一、軍政關(guān)系中的官僚控制模式

軍政關(guān)系(Civil-Military Relations)就概念而論有廣義和狹義兩種界定，廣義的軍政關(guān)系指軍隊和政府、社會之間的關(guān)系，以莫里斯·簡諾維茨(Morris Janowitz)對美國職業(yè)軍人的社會學(xué)研究為代表；(5)[美]莫里斯·簡諾維茲：《專業(yè)軍人：社會與政治的描述》，臺北：黎明文化事業(yè)出版社，1998年。狹義的軍政關(guān)系指的是軍政關(guān)系中特定要素之間的關(guān)系，如軍隊同國防部、軍隊同政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系，以薩繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)在《軍人與國家》中對軍人和文官關(guān)系原則的討論為代表。(6)Samuel P Huntington，the Soldiers and the State，Cambridge，Massachusetts：Belknap Press，1981.本文探討軍隊和文官集團(tuán)之間的關(guān)系，在研究范疇上屬于狹義的軍政關(guān)系。

(一)軍政關(guān)系研究的主要路徑

當(dāng)代軍政關(guān)系理論源于對美國、歐洲國家和日本等軍事強(qiáng)國的研究，后逐漸擴(kuò)展到發(fā)展中國家軍政關(guān)系研究，因而主流軍政關(guān)系理論不可避免地帶有較為濃厚的西方中心主義色彩。如何運(yùn)用理論框架理解和分析各國復(fù)雜的軍政互動與實踐，是軍政關(guān)系研究的核心議題。在該議題之下，學(xué)術(shù)界創(chuàng)造了許多富有洞見和影響力的理論。根據(jù)研究視角的不同，可將與此相關(guān)的理論群劃分為三種研究路徑。

第一種研究路徑為分工論。從軍政權(quán)責(zé)劃分的角度，由分工結(jié)構(gòu)推導(dǎo)出理想的權(quán)力結(jié)構(gòu)，該路徑以亨廷頓為典型代表。亨廷頓以是否尊重軍事專業(yè)主義為標(biāo)準(zhǔn)，將文官集團(tuán)對軍隊的控制類型分為主觀文人控制和客觀文人控制。主觀文人控制中，文官集團(tuán)不承認(rèn)軍事的專業(yè)性，把軍事領(lǐng)域視為與其他文官事務(wù)相同的領(lǐng)域，通過對軍隊日常事務(wù)事無巨細(xì)的管理以實現(xiàn)對軍隊的控制?？陀^文人控制與主觀文人控制相反，它尊重專業(yè)主義，通過賦予軍方在軍事領(lǐng)域的自主權(quán)以換取軍方的政治中立，借此將軍方的政治權(quán)力削減到遠(yuǎn)低于文官集團(tuán)的水平，從而確保國家軍事安全。亨廷頓主張客觀文人控制，提倡軍政分離。亨廷頓有關(guān)軍政權(quán)力劃分的理論和軍事專業(yè)主義的理念遭到了諸如簡諾維茨(Morris Janowitz)、芬納(Samuel E.Finer)、薩奇先(Sam C.Sarkesian)等學(xué)者的強(qiáng)烈批判，但這些批評基本仍在權(quán)力結(jié)構(gòu)范疇之內(nèi)，并未超出亨廷頓的理論框架。

第二種路徑為環(huán)境論。以邁克爾·德什(Michael C.Desch)為代表，該理論跳脫關(guān)于軍政權(quán)力和制度結(jié)構(gòu)的討論，進(jìn)而探求影響甚至決定軍政關(guān)系形態(tài)的外部因素。在《文人對軍隊的控制：變化中的安全環(huán)境》一書中，提出內(nèi)部威脅和外部威脅兩個變量，并根據(jù)二者的高低列出2*2矩陣，將軍政關(guān)系劃分為四種情形。按照德什的理論，當(dāng)國家面臨的外部威脅較大而內(nèi)部威脅較小時，軍人和文人會團(tuán)結(jié)一致，此時軍政關(guān)系最為穩(wěn)定；當(dāng)外部威脅小而內(nèi)部威脅大時，文人政府往往會加強(qiáng)對軍隊的主觀文人控制，而軍隊通常會內(nèi)向凝聚，可能干預(yù)國內(nèi)政治，因而此種狀態(tài)下軍政關(guān)系最不穩(wěn)定；當(dāng)外部威脅和內(nèi)部威脅都很高的時候，文官疲于應(yīng)對內(nèi)外威脅，會極力加強(qiáng)對軍隊的主觀文人控制，而軍方由于國內(nèi)混亂的局勢可能會增加對文官政府的干涉，因而此時軍政關(guān)系處于比較糟糕的狀態(tài)；當(dāng)外部威脅和內(nèi)部威脅都很低的時候，德什認(rèn)為軍政關(guān)系會出現(xiàn)混合的情況。(7)Michael C.Desch，Civilian Control of the Military：The Changing Security Environment，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2001，pp.10-19.德什的環(huán)境論使軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)具有了動態(tài)，在一定程度上推動了研究議程的進(jìn)步。

第三種路徑為過程論。該路徑嘗試通過對軍政互動過程的研究得出一般性結(jié)論，以彼得·費(fèi)沃(Peter Feaver)為代表。他借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“委托—代理”模型對軍政關(guān)系展開探討，以微觀視角分析軍政行為偏好。(8)Peter D.Feaver，“Crisis as Shirking：An Agency Theory Explanation of the Souring of American Civil- Military Relations，”Armed Forces and Society，Vol.24，No.3，Spring 1998；Peter D.Feaver，Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil Military Relations，Cambridge，MA：Harvard University Press，2003.費(fèi)沃將軍政關(guān)系類比為經(jīng)濟(jì)活動中委托人和代理人之間的關(guān)系，指出政府將軍事權(quán)委托給軍方，并采用各種方式以確保軍隊按照政府的預(yù)期行事。費(fèi)沃對軍政關(guān)系進(jìn)行了全新的解釋：文人通過強(qiáng)化對軍方的監(jiān)控手段，促使軍方按照契約行事；軍方根據(jù)文人的監(jiān)控技術(shù)和懲罰手段，靈活地履行文官的政策和要求。軍方與文官處于動態(tài)博弈的過程，當(dāng)軍方發(fā)現(xiàn)文人監(jiān)控放松時，他們會停止履行應(yīng)盡的義務(wù)或者盡力逃脫文人的監(jiān)控?！拔小怼蹦Ｐ蜑檐娛抡螌W(xué)研究帶來經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，豐富了軍政關(guān)系研究議程。

以上三種路徑從不同視角呈現(xiàn)出軍政關(guān)系的諸多面向，擴(kuò)展了軍政關(guān)系的研究范疇。與此同時，這些理論亦存在缺陷與不足，由于篇幅所限，在此不作具體評述。本文僅從理論對非西方國家軍政關(guān)系解釋力的維度對既有理論提出批判。亨廷頓的主觀、客觀文人控制論在解釋美國之外國家的軍政關(guān)系時常陷入失靈的窘境。例如，按照其標(biāo)準(zhǔn)，美國和印度都屬于客觀文人控制，但兩國的軍事制度差距甚遠(yuǎn)，在此問題上亨廷頓理論的解釋力頗為有限。(9)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，Doctoral Dissertation，Johns Hopkins University，2012，pp.64-68.德什的環(huán)境論同樣更擅長解釋發(fā)達(dá)國家規(guī)范的軍政關(guān)系制度，這些國家一般擁有成熟穩(wěn)定的決策機(jī)制，各方能夠按照穩(wěn)定的預(yù)期行事。而對一些國內(nèi)政治發(fā)展不甚成熟、決策機(jī)制不夠穩(wěn)定的發(fā)展中國家而言，理論預(yù)言往往失準(zhǔn)。相較于前面兩種路徑而言，費(fèi)沃的“委托—代理”模型更具普適性，然其不足之處在于，“委托—代理”模型簡單地把軍政關(guān)系抽象為一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，大大削減了其內(nèi)涵，不能恰當(dāng)?shù)胤从耻娬P(guān)系的全貌。(10)James Burk，“Review of Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil-Military Relations，by P.D.Feaver，”Armed Forces &Society，Vol.30，No.3，2004，p.486.更為重要的是，軍人并不總像費(fèi)沃所假設(shè)的那樣是理性和自利的，完全忽視軍人的特殊屬性和職業(yè)精神亦削弱了其解釋力。

(二)權(quán)力關(guān)系視角下的官僚控制模式

既有研究成果的不足為新的知識增長點(diǎn)指明了方向。本文的理論構(gòu)建大體沿襲了亨廷頓為代表的結(jié)構(gòu)主義思路，將主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)作為核心變量。亨廷頓從軍政分工入手，以軍事專業(yè)主義(Military Professionalism)推導(dǎo)出合理的軍政分工模式，從而建構(gòu)客觀文人控制這一規(guī)范的軍政關(guān)系模式，用應(yīng)然研究指導(dǎo)國家的軍事實踐。與之不同的是，本文立足于各國軍政關(guān)系的現(xiàn)實，通過發(fā)掘核心變量對既有軍政關(guān)系類型進(jìn)行分類。本文嘗試擺脫“軍事專業(yè)主義”等具有價值判斷的軟性概念，用軍政關(guān)系最硬性的權(quán)力變量提煉核心概念，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出理論模型。

在軍政關(guān)系領(lǐng)域乃至所有的組織間關(guān)系領(lǐng)域，權(quán)力關(guān)系都是最為核心的變量之一。(11)此處強(qiáng)調(diào)軍政關(guān)系權(quán)力結(jié)構(gòu)而非制度結(jié)構(gòu)，主要考慮到制度安排并不總能反映實際權(quán)力運(yùn)行，這一情形在軍政府或軍人擁有巨大政治影響力的國家尤為顯著。軍政關(guān)系一般涉及兩邊三方的組織間關(guān)系：一邊是文官集團(tuán)，主要由政治領(lǐng)導(dǎo)人和管理軍事事務(wù)的專職文官機(jī)構(gòu)兩個行為體組成；(12)不同國家對國防機(jī)構(gòu)的稱呼有很大不同，如安全部、國防安全部、防務(wù)省等，下文統(tǒng)稱為國防部。另一邊為軍方，主要由陸?？盏雀髯鲬?zhàn)單元構(gòu)成。按照權(quán)力關(guān)系的不同，可以將控制類型分為軍人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三種類型。

圖1為軍人控制模式。該模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，軍方主導(dǎo)軍政關(guān)系，政治領(lǐng)導(dǎo)人和國防部依次居于從屬地位。主要有兩種表現(xiàn)形式：一種為軍政府，即軍事領(lǐng)導(dǎo)人兼任文官集團(tuán)領(lǐng)袖，軍人主導(dǎo)包括軍事在內(nèi)的國家政治事務(wù)；另一種形式為傀儡政府，政治領(lǐng)導(dǎo)人名義上是軍隊總司令，而實際上在軍事領(lǐng)域的影響力甚微，國防部只是名義上的文官機(jī)構(gòu)，實際上由軍方控制，其核心要員本質(zhì)上為披著文官外衣的軍官。非洲、拉美地區(qū)一些國家軍人政權(quán)即屬于此種類型。

圖1 軍人控制模式資料來源：筆者自制

圖2為政治控制模式。政治領(lǐng)導(dǎo)人是該模式權(quán)力結(jié)構(gòu)中的最高權(quán)威，在其主導(dǎo)下，國防部文官與軍方處于大致均衡的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)。之所以為大致均衡，主要有兩方面的內(nèi)涵：其一，國防部依法享有對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其權(quán)力地位高于軍方，雙方地位并非完全對等；其二，雖然國防部占據(jù)權(quán)力上的優(yōu)勢地位，但軍方擁有充足的途徑制衡國防部文官的強(qiáng)勢地位，以確保決策的科學(xué)性。(13)國防部擁有對軍隊的主導(dǎo)權(quán)與軍方與國防部大致處于均衡狀態(tài)并不矛盾。以美國為例，軍方經(jīng)常與國防部出現(xiàn)摩擦，在國防部擁有對軍方絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的情況下，軍方可以通過影響政治領(lǐng)導(dǎo)人、國會等方式實現(xiàn)與國防部相沖突的主張。詳見左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年。在實踐中多數(shù)西方國家沿用此種控制模式。

圖2 政治控制模式資料來源：筆者自制

圖3為官僚控制模式。該模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈金字塔式：政治領(lǐng)導(dǎo)人居于頂層，國防部文官居于次層，軍方居于底層。之所以稱之為官僚控制，主要因為政治領(lǐng)導(dǎo)人將實際權(quán)力委托給國防部行使，導(dǎo)致國防部文官實際掌握軍政關(guān)系的控制權(quán)。(14)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.2；Kapil Kak，“Direction of Higher Defense II，”Strategic Analysis，Vol.22，No.4，July 1998，p.504.官僚控制模式有三個顯著特征：第一，政治領(lǐng)導(dǎo)人雖居于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，但對國防事務(wù)的介入程度較低；第二，軍方領(lǐng)導(dǎo)人的政治地位和等級顯著低于國防部官員；第三，在軍事安全決策中，軍方在大多數(shù)時候無法制衡國防部的決定，在二者關(guān)系中處于弱勢和從屬地位。以印度、烏克蘭為代表的部分發(fā)展中國家采用官僚控制模式。

圖3 官僚控制模式資料來源：筆者自制

本文主要研究印度軍政關(guān)系，因而在此只針對印度所對應(yīng)的官僚控制模式進(jìn)行詳細(xì)探討。(15)本節(jié)所涉及的印度軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)皆為莫迪政府改革之前的狀態(tài)。作為一種特殊的軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)，官僚控制模式具有以下三個特征。

第一，官僚控制模式是一種保守的制度設(shè)計。官僚控制模式常見于晚近成立的發(fā)展中國家，由于其政治體制運(yùn)轉(zhuǎn)不夠成熟，體制設(shè)計者們在初定軍政關(guān)系體制時往往傾向于保守的立場，對暴力機(jī)關(guān)嚴(yán)加管理。這種嚴(yán)格的管控一方面是對軍人政治素養(yǎng)的懷疑，而更重要的則是對文官集團(tuán)治理水平信心不足。歷史多次表明，軍人推翻文官政權(quán)并非僅僅出于權(quán)力欲的膨脹，文官政府的無能與腐敗及其治下的社會失序和混亂亦是引發(fā)軍人奪權(quán)的重要誘因。(16)William R.Thompson，“Regime Vulnerability and the Military Coup，”Comparative Politics，Vol.7，No.4，1975，pp.485-487.因而，官僚控制模式集中體現(xiàn)了一國政治發(fā)展不健全背景下的保守主義思維。

第二，官僚控制模式是一種安全穩(wěn)定的軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)。需要指出的是，此處“安全”主要針對文官集團(tuán)而言。軍政關(guān)系最大的隱患來自于軍事政變，而杜絕政變最有效的方法便是建立起對軍隊的嚴(yán)密監(jiān)控以及時發(fā)現(xiàn)和制止任何不良勢頭?，F(xiàn)代國家政務(wù)繁多，僅靠政治領(lǐng)導(dǎo)人個人權(quán)勢明察三軍不免力有不逮。官僚控制模式中，領(lǐng)導(dǎo)人將實際權(quán)力下放到分工細(xì)致且政治中立的文官官僚手中，通過強(qiáng)大的職業(yè)文官隊伍實現(xiàn)對軍方的嚴(yán)密控制，最大程度確保文官集團(tuán)的安全。同時，文官官僚雖然掌管國防事務(wù)的命脈，但是在專業(yè)軍事領(lǐng)域為軍方留下自主空間，這在一定程度上緩解了軍人的不滿。此外，一些文官官僚在實踐中亦會根據(jù)軍方的反應(yīng)頗具彈性地行使權(quán)力，以確保軍政關(guān)系的穩(wěn)定?？傮w而言，盡管不對稱的權(quán)力關(guān)系之下軍方與文官的摩擦頻發(fā)，但整體軍政關(guān)系往往能夠保持長期的穩(wěn)定。

第三，官僚控制模式是一種僵化的軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)。金字塔式的結(jié)構(gòu)造就了封閉而頑固的集團(tuán)利益，使一國的軍事制度調(diào)整、特別是軍事改革難以施行。20世紀(jì)末以來，軍事科技和軍事理念發(fā)展日新月異，客觀上要求軍事制度做出相應(yīng)的調(diào)整。與此同時，軍事專業(yè)化程度的大幅度提升加大了國防部文官的管理難度。作為官僚控制模式最大的既得利益者，文官官僚天然地具有維持現(xiàn)狀的傾向，而軍事管理工作難度的提升加劇了其現(xiàn)狀取向。軍方在官僚控制模式中處于弱勢地位，即使軍方發(fā)出強(qiáng)烈的改革意愿，龐大官僚集團(tuán)的阻隔決定了它們難以自下而上推動改革進(jìn)程。

穩(wěn)定與僵化是官僚控制模式的一體兩面，強(qiáng)大的文官官僚確保了對軍隊的穩(wěn)固控制，但同時也扼殺了軍政關(guān)系朝著平衡方向發(fā)展的可能性。對于多數(shù)國家而言，戰(zhàn)爭都是頗為遙遠(yuǎn)的事情，因而即使存在機(jī)制上的落后，其消極影響也容易被和平的現(xiàn)狀所掩蓋，故而軍事制度與軍隊建設(shè)落后于時代潮流的國家比比皆是。對于時常陷入戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭邊緣的國家而言，軍事制度的落后會令政府付出較為慘痛的代價，印度即是較為典型的案例。

(三)印度軍政關(guān)系中的官僚控制模式

印度自20世紀(jì)50年代起即確立了穩(wěn)固的官僚控制模式。在獨(dú)立之初，以尼赫魯(Jawaharlal Nehru)為代表的國大黨建國者們對軍事和軍隊持有消極的看法。尼赫魯曾告訴陸軍司令羅布·洛克哈特(Rob Lockhart)，“印度的政策是非暴力，我們沒有預(yù)見到軍事威脅，陸軍沒什么作用，我們的警察力量足以保衛(wèi)國家安全。”(17)Jaswant Singh，Defending India，London：Macmillan，1999，pp.44-45.尼赫魯對軍隊輕視與貶低的背后暗藏著對軍人的懷疑和提防心理，這一心理體現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)人對軍隊“殖民地基因”根深蒂固的成見。其一，獨(dú)立后的印度軍隊繼承了英屬殖民地時期的軍事力量，建國者們認(rèn)為他們浸染了濃烈的殖民者氣息，尤其是本土高級軍官的英式貴族做派遭到印度民族主義者的蔑視。(18)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.96；Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，Washington D.C.：Brookings Institution Press，2013，p.3；Nazir Ahmad Mir，“Dynamics of ‘Civil-Military’ Relations in India，”Strategic Analysis，2016，Vol.40，No.1，p.58.其二，印度爭取民族獨(dú)立過程中踐行“非暴力不合作”理念，國大黨領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為軍人的角色與其理念在根本上是沖突的。其三，印度軍人在國家獨(dú)立過程中非但沒有做出正面貢獻(xiàn)，反而協(xié)助英殖民者鎮(zhèn)壓國大黨領(lǐng)導(dǎo)的政治運(yùn)動，因而以尼赫魯為首的國大黨人排斥軍方在印度政府中發(fā)揮作用，并設(shè)法對軍隊進(jìn)行限制。(19)章節(jié)根：《印度的核政策》，時事出版社，2016年。在政治領(lǐng)導(dǎo)人和文官官僚的一拍即合下，與英殖民時代軍政關(guān)系迥然不同的官僚控制模式便在印度落地生根。

圖4直觀地呈現(xiàn)了印度軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)的金字塔特征。首先，印度政治領(lǐng)導(dǎo)人始終居于軍政權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端。印度總理作為實際上的三軍總司令，牢牢掌握對軍隊的控制權(quán)，在軍事事務(wù)上的絕對權(quán)威地位從未受到過挑戰(zhàn)。歷史上印度軍政摩擦不斷，但主要發(fā)生在軍隊領(lǐng)導(dǎo)人與國防部長或文官官僚之間，政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威從未受到過軍方的質(zhì)疑。與此同時，印度政治領(lǐng)導(dǎo)人在和平時期極少行使軍政大權(quán)，遑論對軍事發(fā)展做出指導(dǎo)與規(guī)劃。大多數(shù)人選擇將軍政大權(quán)委托于國防部行使，從而將更多的精力投放于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等領(lǐng)域。數(shù)十年的實踐折射出印度領(lǐng)導(dǎo)人對軍隊的一貫心態(tài)，即把軍隊視為需要嚴(yán)苛管控的暴力工具，而非需要規(guī)劃發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。

圖4 印度軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)圖資料來源：筆者自制(20)資料整理自印度國防部網(wǎng)站：https：//www.mod.gov.in/launch/ORCHART.htmlART.html，上網(wǎng)時間：2023年8月22日。虛線框內(nèi)軍事事務(wù)司為2020年新設(shè)立機(jī)構(gòu)。

其次，國防部文官近乎不受約束地行使對軍隊的管理權(quán)。(21)印度國防部由政治任命的國防部長和文官官僚共同組成，國防部長作為領(lǐng)導(dǎo)人意志在部門的投射，實質(zhì)上可歸屬于政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力范疇。本文探討的“官僚控制”把國防部長排除在外，主要基于兩種考慮。其一，典型的官僚控制模式中，由于官僚系統(tǒng)的強(qiáng)大，國防部長在常規(guī)國防事務(wù)中的角色較少，更多的任務(wù)是維持既有秩序的穩(wěn)定。其二，結(jié)合印度軍政關(guān)系的歷史，印度歷任國防部長在其中鮮有作為。一方面，印度國防部長的平均任職年限不足兩年，體現(xiàn)了該角色的臨時性特征；另一方面，大多數(shù)國防部長缺乏安全領(lǐng)域任職經(jīng)驗，這也部分地解釋了國防部長這一職位在印度軍政關(guān)系中相對弱化的角色。如圖4所示，2020年以前印度國防部所有部門要職皆由文官官僚擔(dān)任，對軍方形成全方位的權(quán)力壓制。從整體行政地位而言，軍隊更像是國防部的“仆從”。具體而言，國防部雖不介入專業(yè)軍事行動，但掌握國防預(yù)算、武器裝備采購、軍隊發(fā)展規(guī)劃以及軍事學(xué)說等審批權(quán)，從各關(guān)鍵領(lǐng)域管理和約束軍方的行為。除此之外，國防部文官還掌控國防生產(chǎn)制造、國防研發(fā)和退伍軍人福利等關(guān)鍵領(lǐng)域，這在一定程度上壓縮了軍方的自主空間。更為重要的是，國防部控制著軍方與政治高層之間的對話通道，且在絕大多數(shù)情況下代表軍方和政治領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行溝通，壟斷了對政治高層的軍事建議權(quán)。(22)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，2013.

最后，軍方擁有有限的自主權(quán)。印度軍隊不屬于國防部的組織架構(gòu)，只有軍種聯(lián)合司令部被納入國防部正式結(jié)構(gòu)中，軍方整體上處于由國防秘書領(lǐng)銜的國防司的管理之下。直至2001年以前，三軍司令部嚴(yán)格意義上不屬于國防部的正式組成部分，而是國防部的附屬機(jī)構(gòu)(Attached Organization)。1962年中印邊境沖突之后，印度文官官僚整體上恪守不干預(yù)軍隊內(nèi)務(wù)的原則，在士兵招募、基層軍官提拔、軍事訓(xùn)練、軍事部署等領(lǐng)域交由軍方自主決定。然而，這種自主權(quán)處于文官的束縛之下：士兵招募必須遵循文官制定的區(qū)域平衡的原則，使部隊的民族地域結(jié)構(gòu)多元化；(23)Steven I.Wilkinson，“Chapter 4 Protecting the New Democracy”in Army and Nation，Cambridge，Massachusetts：Harvard University Press，2015，pp.95-97.高級軍官的提拔經(jīng)常受到國防部的干預(yù)；軍事部署有時亦會遭遇文官的介入。這些限制將軍方的自主活動空間壓縮在較小的范圍內(nèi)。更為特殊的一點(diǎn)是，印度長期實施三軍分立的政策，陸?？哲姼鞒梢惑w，地位平等，并沒有統(tǒng)一的軍方領(lǐng)導(dǎo)人，這實際上分化了軍隊作為一個整體的政治影響力，使軍方喪失了制衡文官官僚的實力。

客觀而言，官僚控制模式確保了印度文官政府的安全與穩(wěn)定。學(xué)者們經(jīng)常以鄰國巴基斯坦與印度作對比以說明印度軍政關(guān)系模式的成功。巴基斯坦獨(dú)立之初對軍隊采取政治控制模式，即充分信任軍方并給予其相當(dāng)廣泛的自主權(quán)，結(jié)果建國不久文官政府便遭遇軍事政變，此后長期受到軍人干政的困擾。(24)巴基斯坦發(fā)生軍事政變是多種因素的疊加，其中過度依賴軍方的軍政關(guān)系是重要的誘發(fā)因素。印度政府憑借對軍方的嚴(yán)密管控，獨(dú)立以來從未遭遇軍事政變的困擾，軍政關(guān)系始終保持大體穩(wěn)定的狀態(tài)。

與此同時，官僚控制模式的弊端同樣顯而易見，并為國內(nèi)各界詬病。(25)印度學(xué)界和媒體界自20世紀(jì)60年代起便開始呼吁軍事改革，比較有代表性的作品包括：K.Subrahmanyam，“Five Years of Indian Defence Effort in Perspective，”International Studies Quarterly，Vol.13，No.2，June 1969，pp.159-189；Jerrold F.Elkin and W.Andrew Ritezel，“The Debate on Restructuring India’s Higher Defense Organization，”Asian Survey，Vol.24，No.10，October 1984，pp.1069-1085；Glynn L.Wood and Daniel Vaagenes，“Indian Defense Policy：A New Phase？，”Asian Survey，Vol.24，No.7，July 1984，pp.721-735.一是軍方與文官官僚摩擦不斷。軍方與文官在預(yù)算分配、裝備研發(fā)和裝備采購等領(lǐng)域長期存在尖銳矛盾，軍方不滿于冗長的行政審批程序和微小的財政自主權(quán)，希望削減對文官官僚的權(quán)力依賴。二是軍方內(nèi)部力量渙散。機(jī)制層面，印度三軍共有十七個軍區(qū)和一個三軍聯(lián)合司令部，不同軍種之間的武器系統(tǒng)和通訊系統(tǒng)無法完全統(tǒng)一，協(xié)作能力低下。實戰(zhàn)層面，不僅軍種間協(xié)同作戰(zhàn)經(jīng)驗匱乏，而且軍事行動中軍種之間拒絕協(xié)作或互相拆臺的事件屢屢發(fā)生。三是軍事戰(zhàn)略缺乏頂層設(shè)計。在領(lǐng)導(dǎo)人角色缺失的情況下，文官官僚未能成功補(bǔ)位，對軍方制定的中長期國防規(guī)劃不置可否，致使印軍各項安排呈現(xiàn)顯著的臨時性(Ad hoc)特征。

印度文官政府并非沒有認(rèn)識到官僚控制模式所帶來的負(fù)面效應(yīng)。1962年中印邊境沖突、1971年第三次印巴戰(zhàn)爭、1999年卡吉爾沖突(Kargil Conflict)等戰(zhàn)爭和沖突之后，尼赫魯、英迪拉·甘地(Indira Gandhi)、瓦杰帕伊(Atal Vajpayee)等領(lǐng)導(dǎo)人都曾針對性地進(jìn)行過軍事制度改革，然而，由于各方力量反對以及領(lǐng)導(dǎo)人改革動力不足等原因，印度始終沒能推動軍政關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改革，歷次改革本質(zhì)上只是小修小補(bǔ)，未能從根本上革除官僚控制模式的弊端。

二、莫迪政府的軍政關(guān)系改革實踐

縱觀金字塔式的官僚控制模式，理論上它的唯一改變動力來自于塔頂?shù)恼晤I(lǐng)導(dǎo)人。事實證明，印度歷史上所有的軍事改革皆由政治領(lǐng)導(dǎo)人自上而下發(fā)起。在莫迪政府上臺以前，印度政府的改革思路為增量改革，即不斷地增設(shè)新的機(jī)構(gòu)以解決出現(xiàn)的問題，而很少對既有的機(jī)制進(jìn)行整合，結(jié)果加劇了多重管理、機(jī)構(gòu)冗雜局面。因此，積弊已久的軍政關(guān)系、鮮有成效的改革嘗試構(gòu)成了莫迪政府軍政關(guān)系改革的制度背景。

(一)莫迪政府推動軍政關(guān)系改革的原因

官僚控制模式的弊病為莫迪政府改革軍政關(guān)系提供了原始的動力。盡管多次改革嘗試皆收效甚微，但是印度軍政關(guān)系亟需調(diào)整已經(jīng)成為歷屆印度政府的共識。莫迪政府較早地認(rèn)識到軍事改革對于國家安全的重要性，并對此展開謀劃。然而，從科學(xué)的角度而言，該控制模式自獨(dú)立之后不久便已存在，雖然隨著時間推移產(chǎn)生了一些變化，但更接近于一個常量，因此它并非莫迪政府改變軍政關(guān)系的充要條件?；诖耍覀冃枰獜哪险氖┱砟?、國內(nèi)政黨共識以及莫迪政府對周邊安全環(huán)境的認(rèn)知三個變量進(jìn)一步探討其打破常規(guī)、推動軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整的緣由。

首先，莫迪政府對軍事的重視是改革最為直接的原因。作為實現(xiàn)有聲有色大國抱負(fù)的重要抓手，軍事改革既契合莫迪政府經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略的需要，又能夠帶來切實的選舉收益。經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上，國防領(lǐng)域的自主生產(chǎn)有助于實現(xiàn)“印度制造”的宏大目標(biāo)。2014年9月，莫迪政府上臺不久即把“印度制造”列為優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，希望提升制造業(yè)在GDP中的比重，而國防制造業(yè)恰好是印度制造業(yè)的軟肋所在。據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)研究報告，印度在2008—2012年和2013—2017年連續(xù)兩個五年蟬聯(lián)世界第一大武器裝備進(jìn)口國稱號，進(jìn)口額約占全球的12%。(26)Pieter D.Wezeman，Aude Fleurant，Alexandra Kuimova，Nan Tian and Siemon T.Wezeman，Trends in International Arms Transfers，2017，Stockholm International Peace Research Institute，March 2018，p.6.深究緣由，除了受技術(shù)水平所限之外，軍政雙方在國防采購領(lǐng)域的分歧與摩擦是掣肘印度國防產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。因而，從推動實現(xiàn)“印度制造”的角度考慮，莫迪政府需要對軍政關(guān)系做出調(diào)整。安全戰(zhàn)略上，莫迪政府以將印度打造成引領(lǐng)性世界大國為目標(biāo)，試圖實現(xiàn)國家的全方位崛起。對于任何引領(lǐng)性大國而言，強(qiáng)大的軍事實力都是不可或缺的要素，也是印度相對于其他大國的短板。因此，相對于前任領(lǐng)導(dǎo)人，莫迪更為重視國家安全議題，也更急于實現(xiàn)軍隊現(xiàn)代化。政治選舉方面，炒作安全議題有利于印人黨獲取選票。印人黨一直以國家利益捍衛(wèi)者的身份自居，竭力塑造強(qiáng)硬可靠的政治形象。通過渲染外部威脅、強(qiáng)化軍隊建設(shè)不僅有助于印人黨政府整合國家力量，更有助于贏得潛在選民支持，是體現(xiàn)強(qiáng)人形象最為便捷有力的工具之一。2019年全國大選中，印人黨便從強(qiáng)硬的對外軍事行動中獲益匪淺。從政治收益的角度分析，重視國防事務(wù)有利于印人黨的選舉表現(xiàn)。

其次，一向反對軍政關(guān)系改革的國大黨的立場轉(zhuǎn)變減少了莫迪政府面臨的政治阻力。(27)程序上而言，執(zhí)政黨設(shè)立新的行政職位無需經(jīng)過在野黨的同意，但涉及到軍政關(guān)系調(diào)整問題時，執(zhí)政黨可能傾向于主要政治力量的共識。以尼赫魯為首的國大黨領(lǐng)導(dǎo)人一手創(chuàng)立了嚴(yán)格束縛軍隊的官僚控制模式，模式背后暗含的對軍人的提防心理也一路延續(xù)下來。國大黨領(lǐng)導(dǎo)層長期以來對既有體制的支持導(dǎo)致國內(nèi)主要政治力量無法就軍政關(guān)系的調(diào)整達(dá)成共識，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)次對軍政關(guān)系的改革嘗試皆以失敗收場。1972年時任總理英迪拉·甘地曾希望提拔在1971年第三次印巴戰(zhàn)爭中立下戰(zhàn)功的陸軍參謀長馬內(nèi)克肖(Sam Manekshaw)擔(dān)任國防參謀長，但在黨內(nèi)要員和部分軍方人士的反對下只好作罷。(28)V.K.Singh，Leadership in the Indian Army：Biographies of Twelve Soldiers，SAGE Publications，2005.2001年印人黨總理瓦杰帕伊再度推動以設(shè)立國防參謀長為主要目標(biāo)的軍政關(guān)系改革，但由于國大黨的反對最終未能落實。莫迪政府第一任期遇到了同樣的情形，關(guān)于軍政關(guān)系改革的核心提案遲遲無法獲得主要政黨的一致同意。(29)參見國防部回復(fù)人民院議會問詢資料：Ravneet Singh，“Chief of Defence Staff，”Sixteenth Lok Sabha，India，No.1835，http：//loksabhaph.nic.in/Questions/QResult15.aspx？qref=47815&lsno=16，訪問時間：2023年9月22日。

2019年3月，國大黨突然拋出《印度國家安全戰(zhàn)略》報告，闡釋其在軍事改革和軍政關(guān)系調(diào)整等方面的施政綱領(lǐng)，其中在諸如設(shè)立國防參謀長和戰(zhàn)區(qū)制改革等方面的基本立場與印人黨已相距無幾。(30)D.S.Hooda，India’s National Security Strategy，March 2019.國大黨選擇在2019年人民院議會大選前夕出臺該報告，主要為修復(fù)本黨在軍事方面立場模糊、政策軟弱的形象，減少在該領(lǐng)域相對于印人黨的巨大差距，其選舉取向非常明顯。盡管如此，國大黨至少在明面上失去了反對莫迪政府對軍政關(guān)系進(jìn)行改革的理由。

最后，莫迪政府對周邊環(huán)境認(rèn)知的變化是促使印度政府決意改革軍政關(guān)系的重要誘因。印度雖然將中國視為最強(qiáng)大的軍事“假想敵”，但長期以來戰(zhàn)略防御重心一直在印巴邊境。莫迪政府上臺以后，印巴關(guān)系高開低走，頻繁的軍事摩擦和強(qiáng)化的政治對立使莫迪對周邊安全局勢做出了消極判斷。與此同時，莫迪政府對華安全政策出現(xiàn)顯著轉(zhuǎn)折。莫迪政府對中國的軍事動態(tài)較為敏感，將中國視作優(yōu)先防范對象。2014年以來，印度國防部年度報告中屢屢給中國打上所謂“威脅者”“侵犯印度主權(quán)者”和“侵略者”等負(fù)面標(biāo)簽，對華軍事動態(tài)產(chǎn)生了錯誤知覺。(31)楊思靈，徐理群：《印度地區(qū)安全知覺中的中國意象—基于2002～2003年度至2018～2019年度印度國防報告的分析》，《南亞研究》2020年第1期，第25-27頁。黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民解放軍進(jìn)行了新中國成立以來最為廣泛、最為深刻的國防和軍隊改革，重構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、現(xiàn)代軍事力量體系、軍事政策制度，在“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”原則的指導(dǎo)下，中國的綜合軍事實力取得長足的進(jìn)展。(32)中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《新時代的中國國防》，2019年7月；鈞政：《馬克思主義軍事理論中國化的新飛躍》，《解放軍報》，2022年8月1日，第1版。面對“假想敵”軍事實力的大步前進(jìn)，莫迪政府重拾零和博弈的冷戰(zhàn)思維，將中國的發(fā)展視為重大安全威脅，因而更加急切地希望通過軍政關(guān)系改革以加速實現(xiàn)軍事現(xiàn)代化。

(二)莫迪政府軍政關(guān)系改革舉措

官僚控制模式最大的弊病在于三點(diǎn)：一是政治領(lǐng)導(dǎo)人介入過少；二是軍隊權(quán)限過??；三是文官賦權(quán)過重。針對這三個方面的問題，莫迪政府分別運(yùn)用集權(quán)、賦權(quán)和削權(quán)的方式推動制度改革。一是集權(quán)，即政治領(lǐng)導(dǎo)人收回部分軍事權(quán)力，并深度介入軍事事務(wù)；二是削權(quán)，即削弱國防部官僚過大的權(quán)力，將其轉(zhuǎn)移到領(lǐng)導(dǎo)人和軍隊；三是賦權(quán)，即在整治軍隊的基礎(chǔ)上，賦予軍方更大自主權(quán)，平衡軍政關(guān)系。在此思路的指導(dǎo)下，莫迪政府從以下三個方面開展改革。

第一，政治領(lǐng)導(dǎo)人加強(qiáng)集權(quán)。政治領(lǐng)導(dǎo)人是官僚控制模式中影響力最大的行為體，其意志將決定著軍政關(guān)系的走向。莫迪上臺后，一改印度政治領(lǐng)導(dǎo)人漠視軍務(wù)的傳統(tǒng)做法，就軍隊建設(shè)、國防規(guī)劃、軍工發(fā)展等議題發(fā)表意見并采取行動。

一方面，莫迪加大了對日常軍事事務(wù)的介入力度，在關(guān)鍵軍務(wù)中扮演主導(dǎo)角色。2016年印度政府出人意料地任命比平·拉瓦特(Bipin Rawat)擔(dān)任陸軍參謀長。按照印軍傳統(tǒng)，陸軍參謀長通常由現(xiàn)役資歷最高的中將接任，而拉瓦特的資歷當(dāng)時在陸軍中僅排第三，理論上接任的希望極為渺茫，因而這一提拔打破慣例之舉令各界嘩然不止。反對黨指責(zé)莫迪政府破格提拔拉瓦特破壞了傳統(tǒng)，而陸軍內(nèi)部也對此頗有微詞。(33)黑然：《印度三軍國防參謀長拉瓦特》，《國際研究參考》2020年第5期，第53頁。另外，拉瓦特在2016年從陸軍第三兵團(tuán)司令到南方軍區(qū)總司令，到陸軍副參謀長，再到陸軍參謀長的“火箭式”跨越在軍隊內(nèi)部也頗有爭議，普遍認(rèn)為不尋常的擢升路徑表明政府在將軍事事務(wù)政治化。

拉瓦特之所以能夠接任陸軍參謀長，除了出色的專業(yè)履歷外，很重要的原因在于其軍事思維和理念與莫迪本人非常契合。拉瓦特鼓吹打贏“兩場半戰(zhàn)爭”，大肆宣揚(yáng)中國和巴基斯坦對印度國家安全構(gòu)成的威脅，迎合了莫迪政府煽動民族主義的策略。擔(dān)任陸軍參謀長期間，拉瓦特配合莫迪政府的冒險性對外戰(zhàn)略，親自指揮了多起針對周邊國家的軍事行動，借此贏得了莫迪的充分信任。事實表明，其策劃的2016年越過印巴實際控制線對巴基斯坦進(jìn)行“外科手術(shù)式”打擊以及2019年跨境空襲巴基斯坦事件等，都直接或間接地助益印人黨在地方和中央的選舉。(34)Manoj Joshi,“Dividing to Conquer，”https：//www.tribuneindia.com/news/archive/comment/dividing-to-conquer-759056，訪問時間2024年1月8日。

另一方面，莫迪政府在機(jī)制上做文章，設(shè)立國防計劃委員會(Defense Planning Committee)，將國防戰(zhàn)略制定權(quán)收回總理團(tuán)隊。莫迪政府調(diào)整軍政關(guān)系結(jié)構(gòu)的第一步并非直接向軍方賦權(quán)，而是設(shè)立了由多部門代表組成的國防計劃委員會專職負(fù)責(zé)長期國防規(guī)劃等事宜，將國家中長期安全戰(zhàn)略規(guī)劃的制定權(quán)從國防部剝離，轉(zhuǎn)而置于總理心腹—國家安全顧問(National Security Advisor)的領(lǐng)導(dǎo)之下。該委員會的主要成員由軍種參謀長(35)2020年1月國防參謀長履新后成為該機(jī)構(gòu)的新增成員。、國防秘書、外交秘書和財政秘書組成。國防計劃委員會著眼于戰(zhàn)略層面，主要負(fù)責(zé)起草國家安全戰(zhàn)略、制定能力發(fā)展計劃、處理軍事外交事務(wù)以及改善印度國防制造生態(tài)系統(tǒng)，扮演著核心安全智囊機(jī)構(gòu)的角色。(36)Ananth Shreyas，“Modi Government Eyes New National Security Strategy，”Financial Express，April 19，2018.

國防計劃委員會成立之前，國家中長期軍事規(guī)劃的任務(wù)主要由國防部下屬的國防司主導(dǎo)。國防司作為文官機(jī)構(gòu)，本身不參與具體內(nèi)容的制定，主要負(fù)責(zé)審定軍方提交的草案。然而由于程序冗雜等多方面原因，軍方制定的規(guī)劃很難獲批。以2007-2022年綜合長期遠(yuǎn)景計劃為例，當(dāng)前該規(guī)劃的時效業(yè)已走完，但其仍未獲得國防部的正式批準(zhǔn)，導(dǎo)致印度軍事建設(shè)在缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的情況下運(yùn)行，僅僅依靠年度軍事計劃做出防務(wù)安排。(37)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，pp.53-97；Gurmeet Kanwal，Neha Kohli，Defence Reforms：A National Imperative，New Delhi：Institute for Defence Studies and Analyses，2018，pp.83-84；Anil Ahuja，“Budget 2019：Defence Allocation Methodology and Rationale Remain Elusive，”Financial Express，F(xiàn)ebruary 4，2019.

頂層設(shè)計對于軍事長期發(fā)展至關(guān)重要，莫迪政府任命多瓦爾(Ajit Doval)坐鎮(zhèn)國家中長期安全戰(zhàn)略的規(guī)劃工作，大幅度提升了該項工作的優(yōu)先級別。工作流程上，政府將外交和財政官員一并納入國防政策制定環(huán)節(jié)，在稀釋國防部文官官僚影響力的同時亦可精簡決策流程，提高決策的科學(xué)性。雖然國防計劃委員會制定的規(guī)劃和報告仍需提交國防部長批準(zhǔn)，但由于報告是跨部門高級官員共同的智識成果，因此國防部的最終批準(zhǔn)更多地只是程序性行為。

第二，賦予軍方自主權(quán)。官僚控制模式的核心弊病便是軍隊缺乏足夠的自主權(quán)。莫迪政府上臺后圍繞清除軍隊冗余和促進(jìn)聯(lián)合行動兩個目標(biāo)對軍隊進(jìn)行全面整治和賦權(quán)。客觀而言，盡管印度軍隊相對于文官部門顯得孱弱，但印軍內(nèi)部的僵化程度絲毫不亞于文官官僚。長期以來，印度軍隊經(jīng)濟(jì)腐敗、軍紀(jì)渙散和冗員繁多等負(fù)面消息頻發(fā)，軍種利益尾大不掉，已經(jīng)成為軍事改革的障礙。因而，在對軍政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整之前，莫迪政府率先對軍隊進(jìn)行整治，重點(diǎn)優(yōu)化陸軍結(jié)構(gòu)，并通過設(shè)立國防參謀長職務(wù)使軍方在國防事務(wù)中有了更大的話語權(quán)，為更大規(guī)模的軍事改革做前期準(zhǔn)備。

一方面，莫迪政府重點(diǎn)解決軍隊冗余問題。2016年6月莫迪任命前陸軍中將謝卡特卡(D.P.Shekatkar)對印度軍隊存在的問題進(jìn)行研究。當(dāng)年12月謝卡特卡委員會向政府提交報告，就提高軍隊?wèi)?zhàn)斗力和平衡軍隊的國防開支提出具體方案，隨后印度政府正式著手對位高權(quán)重的陸軍發(fā)起兩波改革。針對陸軍齒尾比(Teeth to Tail Ratio)過低的問題，印度國防部發(fā)起第一波陸軍改革，裁撤和優(yōu)化后勤部門。(38)齒尾比為戰(zhàn)斗部隊與后勤支援部隊之間的比率，齒尾比并沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，該值越小意味著后勤支援部隊占比越大。主要采取五項舉措：一是裁減非戰(zhàn)斗單元，關(guān)閉39家軍營農(nóng)場以及非交戰(zhàn)區(qū)的軍隊郵政機(jī)構(gòu)；二是重組陸軍各級軍械維修梯隊，使集團(tuán)軍擁有基地維修廠和固定維修站等維修機(jī)構(gòu)；三是優(yōu)化包括無線電監(jiān)測部隊、空中支援信號部隊、復(fù)合信號部隊等在內(nèi)的信號部隊；四是簡化庫存控制機(jī)制，重新部署包括車輛倉庫、地方軍械庫和中央軍械庫在內(nèi)的軍械梯隊；五是優(yōu)化對供應(yīng)和運(yùn)輸部隊以及動物運(yùn)輸部隊的使用。(39)Government of India,“Recommendations Made by Shekatkar Committee，”http：//pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx？relid=177071，訪問時間：2024年1月8日。第一波改革共涉及57000名軍官、士兵和軍方文職雇員，這種改革規(guī)模在獨(dú)立以來的印度尚屬首次。

針對軍隊高層機(jī)構(gòu)的弊病，印度國防部于2019年3月發(fā)起了第二波改革，對陸軍高層組織進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整。第一項舉措重點(diǎn)針對陸軍司令部人員臃腫問題，從陸軍司令部調(diào)離229名軍官，將其重新部署到印度與中國和巴基斯坦邊境地區(qū)的前線部隊，以加強(qiáng)印軍在一線作戰(zhàn)部隊的指揮和作戰(zhàn)能力。(40)“Government Approves Mega Reform in Indian Army：Sources，”The Economic Times，March 8，2019.第二項改革措施主要針對陸軍參謀長權(quán)責(zé)過度集中問題，設(shè)立負(fù)責(zé)戰(zhàn)略事務(wù)的戰(zhàn)略副參謀長的職位，主要負(fù)責(zé)軍事行動、軍事情報、戰(zhàn)略規(guī)劃和后勤四個主要領(lǐng)域的工作，此前以上四個領(lǐng)域的主管直接向陸軍參謀長匯報工作，該職位在一定程度上稀釋了陸軍參謀長的職權(quán)。第三項措施針對軍隊腐敗和侵犯人權(quán)問題。建立軍方反腐敗機(jī)構(gòu)和人權(quán)機(jī)構(gòu)，新的反腐機(jī)構(gòu)將由一名少將擔(dān)任主管，直接接受陸軍參謀長的領(lǐng)導(dǎo)，以改變當(dāng)前多重監(jiān)管的局面。人權(quán)機(jī)構(gòu)同樣由少將級別的軍官擔(dān)任主管，在陸軍副參謀長的領(lǐng)導(dǎo)下開展軍隊內(nèi)部關(guān)于侵犯人權(quán)的調(diào)查工作。(41)Abhishek Bhalla，“Army HQ Restructuring：Rajnath Singh Approves Setting up of Human Rights Cell，Moving 200 Officers to Field，”https：//www.indiatoday.in/india/story/army-hq-restructuring-rajnath-singh-approves-setting-up-of-human-rights-cell-moving-200-officers-to-field-1588596-2019-08-21，訪問時間：2024年1月8日。三項措施表明印度政府已經(jīng)決心整治軍隊各種頑疾，打擊盤根錯節(jié)的部門利益。

另一方面，莫迪政府嘗試解決軍種間缺乏協(xié)調(diào)的問題。其一，制定關(guān)于聯(lián)合行動的軍事學(xué)說。2017年4月，印度國防部發(fā)布《印度軍隊聯(lián)合學(xué)說》(The Joint Indian Armed Forces Doctrine)，從安全概念、沖突領(lǐng)域、軍事力量工具、高層軍事機(jī)構(gòu)、一體化結(jié)構(gòu)等方面闡述印度軍隊作為一個整體的理念與規(guī)劃。《聯(lián)合學(xué)說》著重強(qiáng)調(diào)三軍在軍事行動、軍事規(guī)劃、軍事情報、軍事訓(xùn)練及軍事采購等方面實現(xiàn)一體化的長期目標(biāo)，改變過去三軍在軍事領(lǐng)域缺乏協(xié)調(diào)的局面。(42)Ministry of Defence，Government of India，The Joint Indian Armed Forces Doctrine，2017.其二，設(shè)立專門推動軍種聯(lián)合行動的職位。在一系列改革的基礎(chǔ)上，莫迪政府做出印度獨(dú)立以來最重大的軍事改革決定——設(shè)立國防參謀長(Chief Of Defence Staff)職務(wù)，以結(jié)束三軍群龍無首的局面。2020年1月1日拉瓦特?fù)?dān)任獨(dú)立以來首位國防參謀長，成為所有參謀長的同儕之首(First among Equals)。對上級，國防參謀長擔(dān)任由總理領(lǐng)銜的核指揮局(Nuclear Command Authority)的軍事顧問，改善了軍方一直僅作為執(zhí)行者的尷尬處境。(43)徐進(jìn)：《試析印度核指揮與控制體系中的“文官治軍”原則》，《當(dāng)代亞太》2007年第3期，第29-31頁。在國防部內(nèi)，他是國防部長的首席軍事顧問，同時領(lǐng)導(dǎo)新設(shè)軍事事務(wù)司，主要負(fù)責(zé)日常軍隊事務(wù)管理和軍事采購等工作。在軍隊內(nèi)部，國防參謀長作為參謀長委員會的常任主席，領(lǐng)導(dǎo)包括國防網(wǎng)絡(luò)局、國防空天局、國防特種部隊等在內(nèi)的所有跨軍種機(jī)構(gòu)，促進(jìn)軍種間的聯(lián)合行動。(44)Government of India，“Cabinet Approves Creation of The Post of Chief of Defence Staff in The Rank of Four Star General，”PIB，December 24，2019.

設(shè)立國防參謀長職位是印度軍政關(guān)系改革的核心舉措，也是長期以來各個利益攸關(guān)方相持不下的焦點(diǎn)問題。文官集團(tuán)主要擔(dān)心它的出現(xiàn)可能帶來一種危險的趨勢，即軍內(nèi)權(quán)威史無前例地集中在國防參謀長一人肩上，屆時軍方的組織能力和政治影響力都將不可避免地擴(kuò)張，進(jìn)而其議價能力得以提升，致使國防部對軍方的控制能力減弱。因而莫迪政府面臨艱難的抉擇：設(shè)立一個孱弱的國防參謀長將使軍政關(guān)系改革變得有名無實，而強(qiáng)勢的國防參謀長將可能成為懸在文官集團(tuán)上方的“達(dá)摩克利斯之劍”。經(jīng)過多個方案進(jìn)行比較和推演，莫迪政府最終對該職位做出平衡的設(shè)計：作為軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，國防參謀長不具有軍事指揮權(quán)，只具有行政權(quán)。具體而言，在國防部長面前，國防參謀長是首席軍事參謀；而在軍隊面前，國防參謀長主要履行過去文官官僚的職責(zé)，處理日常軍事事務(wù)，并推動軍種間的聯(lián)合行動，充當(dāng)著軍政之間的潤滑劑。

第三，削減國防部文官職權(quán)。文官官僚掌握軍政關(guān)系主導(dǎo)權(quán)是官僚控制模式最本質(zhì)的特征，因此欲打破該模式必須要削減文官的職權(quán)。(45)前文提及的設(shè)立國防計劃委員會既是領(lǐng)導(dǎo)人集權(quán)的過程，也是削減國防部文官權(quán)力的過程，但是重點(diǎn)在于前者。長期以來，國防部幾乎由文官官僚構(gòu)成，保持了軍政領(lǐng)域的大部分權(quán)力，這一現(xiàn)象既是軍隊地位低于文官的集中體現(xiàn)，也是文官官僚決策科學(xué)性不足之根源。為此，印度政府一方面通過設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，稀釋文官的權(quán)力，另一方面通過重整文官部門下屬機(jī)構(gòu)，引入競爭機(jī)制，削弱其在專業(yè)領(lǐng)域的話語權(quán)。

首先，設(shè)立新機(jī)構(gòu)分解文官官僚職權(quán)。2020年1月，印度政府宣布在國防部下增設(shè)新的機(jī)構(gòu)—軍事事務(wù)司，該機(jī)構(gòu)由國防參謀長領(lǐng)銜。軍事事務(wù)司的職責(zé)分為兩個部分：一方面，承接了原國防司(Department of Defence)的部分職能，主要負(fù)責(zé)三軍及軍種聯(lián)合司令部行政事務(wù)管理和小宗軍事采購等內(nèi)容；另一方面，則是同國防參謀長相關(guān)的職能，主要包括促進(jìn)軍種在采購、訓(xùn)練、人事等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動，推動軍事指揮機(jī)構(gòu)重組，以及提升軍隊對本土裝備使用等。

軍事事務(wù)司最重要的意義在于它為國防參謀長提供了施展權(quán)力抓手的同時，也促進(jìn)了軍方內(nèi)部以及軍方與文官之間的制衡。在軍隊內(nèi)部，國防參謀長雖在諸位參謀長中位居首位，但手中僅掌握已淪為形式的參謀長委員會以及初創(chuàng)的國防網(wǎng)絡(luò)局、聯(lián)合特種部隊等資源，難以同獨(dú)攬軍種管理權(quán)和指揮權(quán)的軍種參謀長相提并論。在此情況下，國防參謀長很難完成促使三軍在各領(lǐng)域擱置分歧、實行聯(lián)合行動的任務(wù)。軍事事務(wù)司賦予國防參謀長一定的行政權(quán)，使其得以在日常事務(wù)中對軍種進(jìn)行管理，初步具備了敦促軍種間聯(lián)合行動的能力。軍政關(guān)系層面，軍事事務(wù)司的設(shè)立改變了國防部由文官把持的局面，國防參謀長作為軍事事務(wù)司司長不僅管理司內(nèi)事務(wù)，還將參與到綜合國防事務(wù)決策中，可能對文官官僚形成制衡，促進(jìn)決策的科學(xué)性。

其次，重整文官下屬機(jī)構(gòu)，削弱其壟斷地位。國防部下屬的國防制造司長期壟斷國內(nèi)軍工行業(yè)，并因效率低下而廣受詬病，因而成為莫迪政府改革的重要目標(biāo)。一方面，莫迪政府通過部門整合打擊部門內(nèi)部的利益集團(tuán)，提升資源利用效率。2021年10月，印度國防部宣布將兵工廠委員會下屬的41家兵工廠整合為7家大型兵工企業(yè)，由此兵工廠委員會的性質(zhì)由行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成國有企業(yè)。(46)Ministry of Defence，Government of India，“Seven New Defence Companies，Carved out of OFB，Dedicated to The Nation on The Occasion of Vijayadashami，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1764148，訪問時間：2024年1月8日。在此之前，各家兵工廠因工作效率低下、小集團(tuán)利益盤根錯節(jié)而長期遭到印度軍方的詬病。41家兵工廠分散在印度各地，同所在地方政府淵源深厚，加上兵工廠的預(yù)算較高，其涉及利益盤根錯節(jié)。更重要的是，由于壟斷武器生產(chǎn)而缺乏市場競爭的壓力，各兵工廠的積極性和創(chuàng)造性相對不足，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量問題層出不窮且屢屢延遲交付。莫迪政府以整合的方式打破過去的利益鏈條，進(jìn)而削弱文官官僚的職權(quán)。

另一方面，莫迪政府大力引入國內(nèi)私營資本以及外資以深化國防領(lǐng)域的“印度制造”，打破了國防部對國產(chǎn)武器的壟斷地位。近年來，印度政府不斷擴(kuò)大國防制造產(chǎn)業(yè)的開放力度，大量發(fā)放軍工牌照，吸引塔塔集團(tuán)、安巴尼集團(tuán)等國內(nèi)實業(yè)巨頭加入國防工業(yè)，提升裝備國產(chǎn)化水平。同時，莫迪政府為了吸引國外資本和技術(shù)，將外資控股比例從49%大幅度提升至74%。(47)Ministry of Defence，Government of India,“FDI in Defence Sector，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1654091，訪問時間：2024年1月8日。這些舉措在推動印度武器國產(chǎn)化水平的同時，大大削弱了文官官僚主導(dǎo)的國防制造司對國產(chǎn)裝備的壟斷地位，軍方由此獲得了更大的選擇空間。

通過一系列的新政，莫迪政府逐步實現(xiàn)了對軍政關(guān)系的改革，削弱了既有的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是政治領(lǐng)導(dǎo)人不再處于超脫位置，開始參與高級軍官任命、收回國防部的國防戰(zhàn)略制定權(quán)，并引領(lǐng)軍事戰(zhàn)略的頂層設(shè)計；二是軍隊不再完全處于被壓制的地位，國防參謀長作為軍事事務(wù)司負(fù)責(zé)人進(jìn)入到國防部文官系統(tǒng)，打破了文官官僚對軍政事務(wù)的壟斷；三是文官官僚的實際權(quán)力被向上和向下轉(zhuǎn)移，強(qiáng)勢的地位遭到削弱，但依舊掌握財權(quán)、采購權(quán)等軍事建設(shè)的命脈。

三、莫迪政府軍政關(guān)系改革的成效、趨勢與挑戰(zhàn)

經(jīng)過數(shù)年的實施，莫迪政府諸多舉措的影響已經(jīng)初步顯現(xiàn)，這為考察其打破官僚控制模式的效果提供樣本。一般而言，軍政關(guān)系改革是一項長周期的工程，改革進(jìn)程往往充滿變數(shù)。得益于印度近年來穩(wěn)定的國內(nèi)政局和有利的國際環(huán)境，莫迪政府的改革呈現(xiàn)較強(qiáng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性，一系列新制度的確立在一定程度上對沖了不確定性。盡管如此，正如歷史上其他改革一樣，隨著軍政關(guān)系改革的深入，所觸碰的利益面更深更廣，面臨的阻力與挑戰(zhàn)亦日趨嚴(yán)峻。

(一)軍政關(guān)系改革的成效

第一，改革使官僚控制模式得到了優(yōu)化，軍政關(guān)系得到一定程度的改善。在軍政關(guān)系改革之前，印度軍方和文官集團(tuán)處于一種地位懸殊、對話缺失、摩擦頻發(fā)的狀態(tài)。在官僚控制模式尚未發(fā)生根本性改變的情況下，莫迪政府通過領(lǐng)導(dǎo)人、國防部官僚和軍隊權(quán)責(zé)的重新劃分，構(gòu)建了更趨平衡的軍政關(guān)系。

一方面，軍方和國防部官僚的關(guān)系得到改善。二者在日常軍事事務(wù)上的摩擦構(gòu)成了軍政之間的主要矛盾。軍方認(rèn)為國防部文官缺乏決策所需的專業(yè)軍事知識，經(jīng)常利用程序拖延軍方的合理訴求，打亂軍方的行動規(guī)劃，因而是導(dǎo)致軍事發(fā)展緩慢的主要責(zé)任方。而文官認(rèn)為軍方經(jīng)常無視預(yù)算和國防科技的現(xiàn)實狀況，提出許多不切實際的要求，從而導(dǎo)致了國防部在軍事采購、軍事研發(fā)和軍工生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的拖延。(48)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，pp.140-142.僅從制度設(shè)計的角度考慮，國防參謀長和軍事事務(wù)司的設(shè)立，不僅平衡了軍方與國防部官僚之間的權(quán)力對比，而且有望降低軍人與文官交往頻率，提升軍事管理效率，故而有利于雙方關(guān)系的改善。

另一方面，軍方與政治領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系得到改善。長久以來，軍方對政治領(lǐng)導(dǎo)人疏于管理軍事事務(wù)、刻意打壓軍隊地位心懷不滿。與前任政府相比，莫迪政府對國防事務(wù)的重視程度和投入水平有明顯的提升。在軍事預(yù)算上，莫迪政府執(zhí)政期間印軍軍費(fèi)開支穩(wěn)步擴(kuò)大，至2020年已經(jīng)成為世界第三軍費(fèi)大國。尤其是旨在提升印度武器裝備現(xiàn)代化水平的大額海外軍事采購，提振了軍方對政府的信心，贏得了軍方的好感。

第二，改革將在一定程度上促進(jìn)印度武裝力量的整合。僵化的官僚控制模式之下，軍方既備受官僚部門的壓制，同時其內(nèi)部亦積弊已久。長期以來，印度武裝力量處于四分五裂的格局。一方面，跨軍種甚至同軍種的各軍區(qū)之間的軍事協(xié)調(diào)和交流較少，彼此隔閡較深，導(dǎo)致軍隊凝聚力不強(qiáng)；另一方面，許多軍區(qū)都配備醫(yī)院、補(bǔ)給站、電臺、訓(xùn)練基地等相對完整的后勤隊伍和基礎(chǔ)設(shè)施，形成相對獨(dú)立的作戰(zhàn)單位，實際上造成了設(shè)施重復(fù)建設(shè)，致使資源配置效率低下。(49)Sandeep Unnithan，“Battle of the Bulge：Bipin Rawat’s Radical Plan to Restructure Army，”India Today，January 2019.除去日常軍事事務(wù)外，三軍在作戰(zhàn)領(lǐng)域的配合與協(xié)作同樣稀缺。雖然設(shè)有旨在協(xié)調(diào)三軍聯(lián)合行動的參謀長委員會，但由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的頻繁更迭，該機(jī)構(gòu)不僅未能夠發(fā)揮促進(jìn)三軍聯(lián)合行動的作用，反而越發(fā)雞肋。(50)參謀長委員會由委員會主席主持工作，該職位一般由三軍參謀長中資歷最老的參謀長擔(dān)任，由于三軍參謀長的任期普遍為2-3年，且任命時間相互錯開，故參謀長委員會主席更替頻率較高。陸?？杖娫谖淦餮b備選擇、作戰(zhàn)學(xué)說設(shè)定、聯(lián)合軍事行動等方面長期各行其是。國防參謀長有望在一定程度上緩解印軍結(jié)構(gòu)松散的問題，其將從兩方面促進(jìn)軍事力量的整合。一方面，在軍事行動、后勤、運(yùn)輸、訓(xùn)練、支援、通訊等領(lǐng)域，將三軍納入到統(tǒng)一的軌道運(yùn)行，推動軍種間聯(lián)合行動；另一方面，改組軍區(qū)司令部，推動建立戰(zhàn)區(qū)司令部等新機(jī)構(gòu)，通過軍事組織形態(tài)的變革來整合和利用軍事資源。(51)Public Information Bureau，Government of India，“Functions of Chief of Defence Staff，”https：//pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx？PRID=1601809，訪問時間：2024年1月8日。一系列舉措若得以順利推進(jìn)，印軍將變得更加扁平化，整體結(jié)構(gòu)會更加緊密，拋去裝備因素不談，其軍事動員能力和綜合戰(zhàn)斗力或?qū)⒁虼耸芤妗?/p>

(二)軍政關(guān)系改革的趨勢

莫迪政府的諸多舉措體現(xiàn)了較強(qiáng)的延續(xù)性，這為預(yù)判其發(fā)展趨勢提供了可能。結(jié)合當(dāng)前的舉措與莫迪政府關(guān)于改革方向的公開闡述，未來印度軍政關(guān)系改革將呈現(xiàn)三大趨勢。

第一，進(jìn)一步限制和削弱文官官僚的職權(quán)。在打破官僚控制的政策中，莫迪以專業(yè)化為標(biāo)準(zhǔn)對文官部門進(jìn)行改革，即調(diào)整和取消其專業(yè)領(lǐng)域之外的權(quán)限。例如，通過新設(shè)立的軍事事務(wù)司取消了文官部門管理具體軍事事務(wù)的權(quán)力；通過將行政化的兵工廠委員會改革為企業(yè)化的大型兵工集團(tuán)，調(diào)整了文官部門掌握軍工生產(chǎn)的管理方式。與此同時，莫迪政府通過引入外資和私營資本進(jìn)入國防部文官部門壟斷的軍工研發(fā)和生產(chǎn)部門，亦削減了文官在該領(lǐng)域的話語權(quán)。未來一段時間，在專業(yè)化指引下更加細(xì)致的軍政分工應(yīng)該是印度軍政關(guān)系改革的發(fā)展趨勢，而這意味著文官部門將逐漸從過去涉足廣泛的軍事領(lǐng)域退出，回歸到其專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域。

第二，進(jìn)一步整治軍隊弊端。莫迪政府主導(dǎo)的軍事改革并非簡單地向軍方賦權(quán)，而是在擴(kuò)大軍方自主性的前提下，以現(xiàn)代化為指引，重點(diǎn)解決協(xié)同性不足以及冗員較多的問題。當(dāng)前莫迪政府正謀劃戰(zhàn)區(qū)制改革，打破過去各軍區(qū)自立門戶、缺乏配合的局面。此舉不僅有助于打壓尾大不掉的軍種利益，而且實際上賦予軍方更大的軍事自主權(quán)，有助于建立更趨均衡的軍政關(guān)系。(52)Ajai Shukla，“CDS General Bipin Rawat Reveals Shape of India’s ‘Joint Theatre Commands’，”Business Standard，September 15，2021.盡管直到2021年12月拉瓦特意外身亡，印軍也未能制定出明確的戰(zhàn)區(qū)制改革時間表，但是根據(jù)莫迪和辛格的公開表態(tài)以及印軍的建設(shè)動向，戰(zhàn)區(qū)制度改革將是具有確定性的趨勢。

印度政府2022年出臺的“烈火之路”征兵政策，進(jìn)一步表明了整頓軍務(wù)的趨勢。與過去的政策相比，印度政府大幅度削減了新兵轉(zhuǎn)為職業(yè)軍人的比重，降低了新兵四年服役期的薪酬待遇。(53)按規(guī)定，新兵的服役期為四年，期滿后僅有25%的士兵能夠轉(zhuǎn)為長期服役的職業(yè)軍人，從而有資格在退役之后領(lǐng)取穩(wěn)定的退休金，https：//static.mygov.in/static/s3fs-public/mygov_165537936251307401.pdf，訪問時間：2024年1月8日。此舉不僅有助于解決印軍平均年齡過高的問題，還能夠有效降低軍隊的人力成本，使軍方能夠集中更多資源實現(xiàn)武器裝備現(xiàn)代化。這一改革措施充分體現(xiàn)了莫迪政府以現(xiàn)代化為指針的軍隊改革邏輯。從長遠(yuǎn)來看，未來印度政府可能在解決軍隊冗員、促進(jìn)軍隊聯(lián)合行動等方面采取更加嚴(yán)厲的措施。

第三，進(jìn)一步擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)人的介入。領(lǐng)導(dǎo)人主動介入是莫迪政府改革成效的決定性因素?？陀^上，印度軍事發(fā)展的路線設(shè)計要求領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)加大對軍事事務(wù)的關(guān)注和投入。軍隊現(xiàn)代化和軍工自主化是戰(zhàn)略級的規(guī)劃，超出了特定部門的能力權(quán)限，因而它必須也只能依靠領(lǐng)導(dǎo)人的介入方能取得成功。當(dāng)前印度軍隊現(xiàn)代化的機(jī)制設(shè)計基本完畢，但具體實施仍面臨不少內(nèi)部阻力，在此過程中領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威不可或缺。

主觀層面，印度領(lǐng)導(dǎo)人重視軍事事務(wù)。近年來，莫迪總理以史無前例的頻次參與到國家軍事領(lǐng)域事務(wù)中，這在很大程度上弱化了官僚控制模式的特征。一是親自參與印度軍事發(fā)展的頂層設(shè)計。莫迪親自敲定了印度軍事發(fā)展路線圖，成為軍政關(guān)系改革的最大推動者；二是任命心腹主管軍事部門。莫迪在第二任期任命印人黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人辛格擔(dān)任國防部長職務(wù)。辛格對內(nèi)強(qiáng)勢介入國防部門具體事務(wù)，對外積極開展軍事外交，壓縮了文官官僚的權(quán)力。此外，莫迪精心挑選與自己治軍思路極為契合的拉瓦特?fù)?dān)任首任國防參謀長，拉瓦特意外身亡后，莫迪政府屢屢推遲新的任命，足以表明莫迪對該職務(wù)的重視。莫迪政府寧缺毋濫的做法表明了其加強(qiáng)對軍隊事務(wù)介入的整體趨勢。

(三)軍政關(guān)系改革面臨的挑戰(zhàn)

挑戰(zhàn)之一，未來的軍政領(lǐng)導(dǎo)人能否堅持既有的思路。一方面，官僚控制模式中政治領(lǐng)導(dǎo)人的因素至關(guān)重要?？v觀各國戰(zhàn)區(qū)制改革的歷史，制度的確立與定型往往需要較長的時間周期，領(lǐng)導(dǎo)人一貫而穩(wěn)定的支持格外關(guān)鍵。過去一段時間，印度之所以能夠有效推動軍政關(guān)系調(diào)整，很大原因在于莫迪本人對國防部門的重視以及堅定的軍事改革理念。在莫迪政府第二屆任期即將結(jié)束之時，印度戰(zhàn)區(qū)制改革仍未能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)的突破，按照當(dāng)前的進(jìn)展，本屆政府很難完成軍政關(guān)系改革的重任。因而2024年新一輪全國大選以后，新任領(lǐng)導(dǎo)人將引導(dǎo)印度軍政關(guān)系走向何處去，仍具有一定的懸念。

另一方面，軍方領(lǐng)導(dǎo)人的改革理念同樣至關(guān)重要。由于現(xiàn)代軍事極強(qiáng)的專業(yè)性，政治領(lǐng)導(dǎo)人的改革理念必須依靠職業(yè)軍官的輔佐方能得以貫徹實施。因而，盡管莫迪對于軍隊組織形態(tài)現(xiàn)代化和軍種聯(lián)合行動要求迫切，但也未曾插手具體的軍事改革事宜，而是將其交由軍方自主推動。在此情況下，軍方領(lǐng)導(dǎo)人的改革意愿和思路很大程度上左右了改革的進(jìn)展。首任國防參謀長拉瓦特的改革理念與莫迪極為契合，上任以來一直不遺余力地呼吁和推動軍種間協(xié)調(diào)以及建立聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)。客觀而言，拉瓦特未能實現(xiàn)戰(zhàn)區(qū)制改革并非全因軍種阻力所致，莫迪的克制、疫情的影響以及印度安全環(huán)境的變化等，都是改革無法如期推動的重要影響因素。然而，拉瓦特的意外身亡為軍事改革增添了不確定性。此前呼聲最高的繼任人選、前陸軍參謀長納拉萬(Manoj Naravane)并未能在卸任陸軍參謀長職務(wù)后接任該職務(wù)。印度各界普遍認(rèn)為，這主要因納拉萬與莫迪改革思路相左所致。納拉萬曾公開表示戰(zhàn)區(qū)制改革需要深思熟慮，認(rèn)為需要花多年才能達(dá)成目標(biāo)，而且需要“中期修正”(Mid-course Corrections)，間接否定了拉瓦特提出的時間表。(54)“‘Theaterisation to Take Number of Years，’ Says Army Chief General Naravane，”Hindustan Times，October 21，2020.因此，在制度確立的關(guān)鍵時期，莫迪和新任國防參謀長喬漢能否延續(xù)堅定的改革信念和緊密的軍政合作是至關(guān)重要的問題。

挑戰(zhàn)之二，新制度能否長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。制度的改革通常是一次性的，因而需要依靠關(guān)鍵人物的決斷而一舉定乾坤。但制度的有效運(yùn)行又是長期性的，需要整個體系各個部門的配合方可成功。當(dāng)前印度軍政關(guān)系中的兩點(diǎn)頑疾將是未來制度平穩(wěn)運(yùn)行的巨大挑戰(zhàn)。其一，國防參謀長權(quán)力問題。過去印度數(shù)次軍事改革失敗的重要原因在于空軍和海軍等弱勢軍種的反對，此次戰(zhàn)區(qū)制改革中軍種內(nèi)部仍遲遲未能達(dá)成統(tǒng)一意見。面對軍方內(nèi)部的抵制，國防參謀長并沒有足夠的手段和資源加以掣肘。2021年7月，在拉瓦特發(fā)表了“空軍是支援力量”的言論后，印空軍司令當(dāng)即對這一觀點(diǎn)進(jìn)行公開的批判，這表明國防參謀長在軍事改革中的權(quán)威與領(lǐng)導(dǎo)地位并非無可撼動。目前，國防參謀長的級別和軍種參謀長一樣皆為四星上將，而根據(jù)最新修訂的國防參謀長遴選標(biāo)準(zhǔn)，62歲以內(nèi)的三星中將也能成為該職位的潛在人選。(55)資料來源于印度中央政府網(wǎng)站：https：//www.gconnect.in/defence-services/army-amendment-rules-2022-notification.html，訪問時間：2024年1月8日。在歷來講究資歷深淺的軍隊文化中，由三星將軍升任的國防參謀長能否在未來的工作中有效整合三軍，存在一定的不確定性。與此同時，國防參謀長的崗位設(shè)置不夠完善。例如，拉瓦特意外身亡后，由于印方并未設(shè)立副國防參謀長或相關(guān)職務(wù)代理行政職能，導(dǎo)致其掌管的軍事事務(wù)司陷入停滯狀態(tài)，暴露了機(jī)構(gòu)設(shè)置的重大缺陷。

其二，國防部文官官僚的配合問題。作為軍政關(guān)系改革中利益受損最大的一方，文官官僚必然會極力維護(hù)自身的地位和利益。文官官僚向來對引入私營部門進(jìn)入軍工領(lǐng)域、設(shè)立國防參謀長職位等政策頗有微詞，而近期領(lǐng)導(dǎo)人和軍方相對強(qiáng)勢的地位使國防部文官的聲音被外界忽視了。實際上，莫迪政府的改革本質(zhì)上弱化了官僚控制，而并未改變印度官僚控制模式結(jié)構(gòu)。改革后文官官僚依舊掌握著預(yù)算、大宗采購、軍工制造和養(yǎng)老金分配等核心事務(wù)。隨著改革熱潮的散去，文官官僚的主導(dǎo)地位將再度顯現(xiàn)。在缺乏硬機(jī)制的鉗制下，如果文官仍堅持過去依靠程序控制軍方的工作文化，那么莫迪政府的軍政關(guān)系改革成果將受到巨大考驗。

結(jié)論

兵者，國之大事。軍政關(guān)系作為一國軍事體制的核心內(nèi)容，其確立與改革關(guān)乎一國內(nèi)政外交的長遠(yuǎn)發(fā)展，重要性不言而喻。官僚控制模式作為一種保守的軍政關(guān)系模式，在維護(hù)文官政府安全的同時，也鉗制了一國國防事業(yè)的正常發(fā)展。作為官僚控制模式的典型代表，莫迪政府大力推動積弊已久的軍政關(guān)系改革，顯示出其重塑印度軍政關(guān)系體制的雄心。針對體制存在的頑疾，莫迪政府以集權(quán)、賦權(quán)和削權(quán)三管齊下，對官僚控制模式進(jìn)行大刀闊斧的改革以尋求軍政權(quán)責(zé)的平衡。在領(lǐng)導(dǎo)人大力介入之下，印度的軍政權(quán)力結(jié)構(gòu)得到一定的調(diào)整與優(yōu)化，印度武裝力量的整合亦有所起色。在內(nèi)政外交局勢穩(wěn)定的情況下，印度政府或?qū)⒗^續(xù)提升領(lǐng)導(dǎo)人的角色、以專業(yè)性為準(zhǔn)繩削減和限制文官官僚權(quán)力以及以現(xiàn)代化為標(biāo)準(zhǔn)對軍方進(jìn)行整合和賦權(quán)。然而，結(jié)合印度多次改革失敗的歷史以及當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，依然難以斷言印度政府的改革嘗試最終將以何種結(jié)尾收場。