暗訪督查如何運行：一個縱向府際信息互動的分析視角

郭道久 涂天誠

摘 要：作為常態(tài)化的信息監(jiān)督方式，暗訪督查如今被廣泛應用于縱向府際治理中。從縱向府際信息互動的視角看，暗訪督查的啟動原因在于緩解縱向府際“督查—迎檢”過程中的信息不對稱問題。其適用的信息場域體現出下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強烈與各類信息工具的種類多元等特征。暗訪督查的運行流程體現為機制運行前對督查信號的模糊化處理、機制運行中對各類信息獲取方式的應用以及機制運行后對政策糾偏信息的反饋。目前督查實踐中頻繁出現的“暗訪失靈”現象則根源于下級政府信息反監(jiān)督所帶來的負面效應。無論是非正式信息網絡的運作，還是上級在場域內信息采集過程中遭遇的阻礙，均會影響暗訪督查的實際運行效能。走出“暗訪失靈”困境的突破口也正在于此。

關鍵詞：暗訪；督查機制；縱向府際互動；委托代理理論；信息監(jiān)督

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0013－11

一、問題的提出

2023年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》指出：“要加強督查調研，檢查工作是否真正落實、問題是否真正解決。”^［1］作為科層制內自上而下開展監(jiān)督檢查的組織行為，督查機制能夠通過政策追蹤、考核問責與目標糾偏的方式促進縱向府際間治理方向的整合。在所有督查方式中，類似暗訪暗查這種“不打招呼、輕車簡從”式的現場監(jiān)督形式近年來正頻繁進入公眾視野，成為政府強化治理成效的常態(tài)化手段之一。

暗訪督查指的是上級政府在未向下級傳達督查信息的情況下，直插治理現場開展考核監(jiān)督的行為。在中央層面，作為監(jiān)督方式的暗訪被初步納入政府督查的軌道始于1992年國務院開展的行業(yè)糾風工作。此后，暗訪成了國務院部門開展的以安全生產領域為核心的各類專項治理中常用督查手段之一。2014年9月，國家安監(jiān)總局正式建立起安全生產“四不兩直”^①暗查暗訪工作制度，對暗訪督查的方式方法、主要內容、工作程序等進行了初步的規(guī)范要求，這標志著暗訪初步成為政府督查體系中制度化、規(guī)范化的工作方式之一。此后，以“四不兩直”為主要運行模式的暗訪機制在安全生產督查領域全面鋪開，并在日益成熟定型中得到普遍推廣，被逐漸應用于環(huán)境保護、社會治安、脫貧攻堅等其他領域的督查工作中。2019年開展的第六次國務院大督查將三分之二以上人員和時間用于暗訪，要求各領域大督查以不發(fā)通知、不要陪同、直奔問題的方式進行^［2］。2020年，我國政府督查領域首部行政法規(guī)《政府督查工作條例》頒布，正式將暗訪列為政府開展督查的固定工作方法。自此，暗訪完全嵌入政府督查體系中，成為國家縱向府際治理愈發(fā)依賴的重要信息監(jiān)督方式之一。

事實上，我國政府在縱向治理過程中建立起了“委托—代理”關系，信息不對稱則是這一關系存在的核心問題之一。漫長的府際信息互動鏈條導致了政策理解、任務分解和決策執(zhí)行中的信息扭曲和失真現象，造成了政策效果的偏離，使縱向府際治理陷入困境。督查機制就是上級政府為改進委托代理關系而做出的針對性治理安排^［3］。相比于明查等其他督查方式，暗訪的突出特點在于上級釋放的督查信號存在模糊性與隨機性，這大大降低了下級政府隱藏信息的成功率，有助于上級政府全面準確地獲取治理現場的信息，實現縱向府際信息監(jiān)督的目標。同時，該特征也使得暗訪在運行邏輯方面與其他督查方式存在差異。因此，本研究關注的問題是：在目前“委托—代理”關系造成信息不對稱的宏觀背景下，作為縱向府際間重要信息監(jiān)督方式的暗訪督查有著怎樣的運行流程？具體而言，其設計初衷、適用場域和工作環(huán)節(jié)是怎樣的？除此以外，暗訪督查的運行效能又受到哪些因素的影響？為解答這些問題，本研究基于縱向府際信息互動視角，試圖將現實中零散的暗訪督查現象置于構建的理論框架內，勾勒出一幅較為完整的暗訪督查運行圖景。

二、研究回顧與理論框架

在研究層面，部分學者從概念本源入手，著重考察了督查機制的發(fā)生邏輯^［3］、運行機制^［4］與模式類型^［5］。還有學者則更加關注督查機制的功能定位，如實現科層組織運動化治理^［6］、推動政策層級統(tǒng)籌^［7］、跟進式反饋政策運行信息等^［8］。針對近年來實踐中頻繁發(fā)生的“督查悖論”現象，學者們也從提升督查策略與政策場域的契合度^［5］、合理調配督查與其他組織控制工具的適用范圍^［9］、規(guī)范縱向府際督考權^［10］等角度提出了學理建議。而對于暗訪這一具體的督查方式，部分研究關注到了其在縱向府際間的一些運行細節(jié)。例如，有學者發(fā)現，在上級開展暗訪督查的前后階段，下級政府會扮演多重角色，并通過調適迎檢過程中的不同矛盾張力推動政策的有效執(zhí)行^［11］。還有學者認為，暗訪督查機制能夠打破縱向府際間官僚體制的重重阻隔，但在實踐中也會產生消解績效或破壞科層穩(wěn)定性等負面效應^［12］。通過梳理現有文獻可以發(fā)現，目前研究主要聚焦于作為整體性制度安排的督查，而對以暗訪督查等具體督查方式為核心主題的研究則相對薄弱。少部分著眼于督查實踐中暗訪的相關研究也呈現出零散化與碎片化的特征，并未能將其置于整體性的理論框架之下系統(tǒng)性地探討暗訪督查的運行邏輯。這些未盡的議題為進一步研究留下了空間。

在組織學視域中，信息是組織決策的基礎^{［13］（p.163）}，其重要性毋庸置疑。政府是一種龐大且復雜的科層制組織，信息是達成政府治理目標的工具之一^{［14］（p.188）}。治理機制的效率與其搜集、傳遞、儲存、處理和利用信息的能力密切相關^［15］。因此，完善的信息治理機制是構建現代化政府的基礎，信息監(jiān)督即是其中重要的一類。所謂公共政策中的信息監(jiān)督，是指政策主體對系統(tǒng)內部所產生信息資源的真實性、有效性和及時性展開的審查^［16］。

政府是一種縱向的治理體系， 其作為一個科層組織主要體現為一種自上而下的縱向權力安排^［17］。我國縱向府際關系呈現出“委托—代理”的特征，即上級政府作為委托方，會授予下級政府在地方治理過程中一定的職責權限。而這一委托代理鏈條會衍生出縱向府際不對稱的信息結構，其主要原因在于代理方會罔顧委托方的利益，依靠其信息來源優(yōu)勢，以信息加工過濾或者“共謀”^［18］“變通”^［19］“應付”^［20］等方式來謀求私利，這會導致治理信息在縱向府際傳遞過程中失真。而且隨著上下級政府間距離層級的增加，其委托代理鏈條也會相應延伸，信息不對稱現象會愈發(fā)凸顯。該問題使得上級政府無法全面精準地獲取下級治理的實際信息，進而導致雙方政策目標和意志的偏離，這無疑給縱向府際治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

有鑒于此，委托方會采用監(jiān)督措施以防止代理方采取機會行為，減少雙方間的利益沖突，借此降低信息不對稱造成的損失^［21］。一個完整監(jiān)督過程的第一步便是監(jiān)督主體對監(jiān)督對象行為信息的獲取^［22］。從信息互動的角度看，委托方會在監(jiān)督前發(fā)布有關信號，然后采取各種信息獲取措施以充分了解代理方的治理現狀，進而重新掌握信息主動權。這些措施主要可分為兩種思路：一是打破傳統(tǒng)意義上的科層制信息傳遞層級，通過上下級政府直接面對或者上級直接親臨一線的“一竿到底”等方式減少信息流通環(huán)節(jié)，進而降低真實信息的損耗程度；二是拓寬上級政府的信息來源渠道，通過走訪調查、查閱資料、群眾信訪等方式，在原本漫長的信息鏈條外搭建信息采集的“直升梯”。在監(jiān)督結束后，上級會以獲得的督查信息為依據，通過向下發(fā)布政策指導與懲罰問責等糾偏反饋信息，厘清政策規(guī)則與權責關系，統(tǒng)合縱向府際治理方向。

然而，委托方的信息監(jiān)督效能通常是不定的。雖然委托方試圖通過信息監(jiān)控等機制控制代理方，但代理方會表現出一定的防御性反應并實施反監(jiān)控行為^{［23］（pp.156-162）}。有學者從實踐中發(fā)現，在上級政府的監(jiān)督過程中，基層政府能夠通過目標解析、任務打包、信息篩選和督察引導等非正式方式再次掌控真實信息的控制主動權，使委托方無功而返^［24］。因此，能否突破下級政府在信息反監(jiān)督過程中構筑的重重壁壘，重新獲取其真實治理信息，并以此糾正雙方的政策執(zhí)行偏差，是決定上級政府信息監(jiān)督成敗的關鍵因素。

綜上，在“委托—代理”的宏觀情境下，本研究將縱向府際信息互動視角下的政府信息監(jiān)督分為三個階段（參見圖1）。在第一階段，下級政府會將當地治理過程中所產生的對己方不利的信息進行偽造或隱藏，以此維護利益或逃避問責。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的起因。在第二階段，上級政府會在發(fā)布監(jiān)督信號后使用有效的信息獲取手段，以全面精準地了解下級治理現狀，并通過糾偏信息的向下反饋，促使下級重新依照正確的治理目標行事。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的過程。在第三階段，下級政府會通過各種非正式方式進行信息反監(jiān)督，削弱上級政府對信息權的控制，導致縱向府際信息監(jiān)督的失敗。與之對應地，上級政府同樣會采取各種手段使下級的反監(jiān)督手段失效，以實現縱向信息監(jiān)督的初衷。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的結果。

督查機制是縱向府際場域中上級政府開展信息監(jiān)督的重要方式。督查方能夠通過各種手段監(jiān)督檢查下級對各項決策的實施進展情況，并從中獲取真實的治理信息^［7］。如今，隨著應用頻率的提升與適用范圍的拓展，暗訪也已成為各級政府常態(tài)化的督查方式之一。從實踐中可以發(fā)現，暗訪督查存在如下兩方面特征。一方面，暗訪督查的運行邏輯內嵌于縱向府際信息互動視角下的政府信息監(jiān)督規(guī)律中，二者形成了整體運轉過程上的“同構”；另一方面，由于暗訪督查存在督查信號模糊化等特征，其在各階段的具體運行邏輯又與一般意義上的縱向府際信息監(jiān)督方式有所不同，二者在部分運行細節(jié)上存在“異形”的情況。鑒于此，本研究將以縱向府際信息互動視角下的政府信息監(jiān)督為基礎理論框架，針對性地探究暗訪督查的運行邏輯。

三、暗訪督查的運行流程

暗訪督查的設計初衷在于克服明查等傳統(tǒng)督查方式的固有缺陷，即通過督查信號模糊化處理的方式，解決縱向府際“督查—迎檢”過程中的信息傳遞失真問題。而上級政府要想保證該機制的流暢運轉，必須將其置于合適的縱向府際信息場域內。此外，同其他縱向府際信息監(jiān)督方式相類似的是，暗訪督查也涵蓋了“向下發(fā)布信號”“向上獲取信息”以及“向下糾偏反饋”三個工作環(huán)節(jié)，但各階段的具體運行邏輯均與其機制特征相對應?？傮w而言，暗訪督查的設計初衷、適用場域和工作環(huán)節(jié)共同構成了其運行流程。

（一）緣何啟動：暗訪督查的設計初衷

在信息不對稱的背景下，上級政府采用了各種監(jiān)督方式以清晰獲取下級政府治理的相關信息，督查機制便是其中應用廣泛且成效顯著的一類。在傳統(tǒng)的科層制信息傳輸渠道之外，督查機制以運動的方式搭建起了縱向政府間一套額外的信息反饋體系。在機制啟動前，上級會以高位推動的姿態(tài)自上而下釋放督查信號。此信號涵蓋了檢查時間、地點、人員、事項以及方式等關鍵的督查信息。從實踐來看，督查信號的提前發(fā)布無疑具有雙面效應。它在促使下級聞訊而動、積極調配資源以迎接檢查的同時，也為其隱藏真實治理信息留下了時間和空間。明查督查的這一特點使得高層的督查行動大概率過早地掉入基層精心設計的“政績陷阱”中，這不僅導致上級的信息監(jiān)督愿景失敗，也催生了下級的一系列“留痕主義”“造假主義”等信息屏蔽行為，使督查機制“以督促效”的運行目標完全落空。

暗訪督查的啟動原因與設計初衷正是針對這一弊病。在督查信號被模糊化處理后，下級將難以從中準確判斷出督查的詳細信息，其心理和行為預期也隨之降低，超前共謀被打破。地方政府在迎檢過程中產生的治理空轉^［25］等問題同時得以化解。依靠暗訪督查，上級政府能夠重新實現縱向信息監(jiān)督，并再次掌握下級治理現場真實信息的主導權，從而為精準、及時地反饋政策糾偏信息打下基礎。例如，南充市就曾通過變明查為暗訪的方式，更清晰地知曉了基層治理的實際信息，獲取了更多的問題線索，提升了縱向府際的信息監(jiān)督效能。在當地的脫貧攻堅任務中，上級先是啟用了明查督查方式，基層工作人員“層層陪同，既要開會匯報工作，又要提供書面材料”^［26］，在不得已的情況下只能將檢查資料做得大而全以包裝政績?！盀榱藴蕚涿繎魩装夙摰馁Y料，我們有時通宵達旦，有一次一天用完13箱A4紙?！?sup>［26^］在意識到問題后，南充市縣積極調整督查方式，更多啟用了以“四不兩直”為核心的暗訪督查。此后，基層干部發(fā)現，“最近基本看不到監(jiān)督檢查組的影子……（但其實）他們現在都在‘暗處行動哩，什么時候來什么時候走，被監(jiān)督檢查單位一般不知情”^［26］。在暗訪督查過程中，上級先后發(fā)現問題多達103個，移交了26條有關線索^［26］，許多基層治理過程中出現的問題得到了及時糾正，這也讓許多干部終于可以將全部精力投入到脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興治理的實際工作中。

（二）何處適用：暗訪督查的適用場域

上級政府對于破解下級信息屏蔽、發(fā)揮督查治理效能的需求并非啟用暗訪督查的充要條件。事實上，任何機制只有扎根于適合它的土壤才能高效運行。從縱向府際信息互動的角度看，適用暗訪督查的信息場域包含以下三種特征：下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強烈、各類信息工具的種類多元。本部分將以中央在生態(tài)環(huán)保領域開展的暗訪督察^②為例對此進行闡釋。

第一，下級治理信息的模糊度較高。治理信息的模糊度是指在特定治理場域下治理目標清晰化和治理行為程序化的水平^［27］。在“委托—代理”的情境下，某些特定領域的政策任務難以被精細分解，治理績效也難以被準確量化，這使得代理方官僚能夠積累更多的信息優(yōu)勢，也更易出現向上的信息瞞報行為，進而加重其與委托方之間的信息不對稱程度。因此，在這些領域，上級政府難以通過明查等傳統(tǒng)的督查手段精準地獲取下級治理信息，轉而依靠暗訪等特殊的督查方式。地方的環(huán)境治理在治理區(qū)域、條塊結構和治理主體層面呈現出“復合碎片化”的特征^［28］。各地政府生態(tài)環(huán)境責任的分割與職能的內卷、錯綜復雜的利益關系干擾等因素使得地方生態(tài)治理領域的信息極為模糊化，由此催生了一系列信息虛報瞞報和形式主義整改等現象。這迫使中央在近年來的環(huán)保督察中頻繁啟用暗訪督查方式，試圖透過該場域信息迷霧，獲取地方的一手環(huán)境治理信息。

第二，上級獲取治理信息的需求強烈?！拔小怼鼻榫诚?，委托方需要付出包括監(jiān)督投入在內的各種成本，以使代理方的行為滿足委托方的偏好^［29］。與其他督查方式相比，上級政府為支持暗訪督查流暢運轉所付出的成本更加高昂。除常規(guī)的組織人員、財政經費以及時間精力方面的資源投入外，上級還要付出更多的信息控制成本以保持其機密性。因此，只有當其獲取下級有關信息的需求足夠強烈時，才會選擇投入相應成本以激活暗訪督查方式，而這一需求集中體現為上級對不同治理領域的注意力強度。注意力代表著政府決策者對特定事務的關注^［30］。黨的十八大以來，黨和政府對生態(tài)環(huán)保事務的關注程度顯著提升，向該領域分配的注意力強度也隨之增加，這充分激發(fā)了中央了解地方生態(tài)治理相關信息的強烈意愿，也成為生態(tài)環(huán)保督察中暗訪督查方式被頻繁啟用的原因之一。

第三，各類信息工具的種類多元。信息工具是督查機制基礎性的治理要素之一^［5］。在督查過程中，上級政府對各類信息工具的應用程度，將直接影響其在下級治理場域中所獲取的信息質量。暗訪督查除沿用情況通報、公開會議等各類傳統(tǒng)的行政化信息工具以外，還多借助于群眾走訪、受理舉報等相對隱秘的社會化信息收集渠道。這在保持暗訪機密性的同時，還使督查方獲取的一線信息更加全面準確。因此，在那些督查信息工具種類更豐富的治理領域，上級更愿意啟用暗訪方式以充分發(fā)揮其督查效能，生態(tài)環(huán)保領域便符合這一特征。生態(tài)環(huán)境治理與人民群眾的切身利益密切相關，許多群眾對當地的環(huán)境保護質量都有切身感受，部分群眾還掌握了一些較為隱蔽的生態(tài)問題線索。中央環(huán)保督察暗訪組可以通過實地交流或者接受舉報的方式，增進對地方環(huán)境保護實際情況的了解。例如，進駐山東的督察組就在基層暗訪中與群眾面對面溝通交流，從中收集到了有關當地工業(yè)污水直排的問題線索。有群眾就在交流時向暗訪工作人員提到：“這個流口不但長期溢流，而且一到下雨，污水就會從井蓋上冒出來，導致我經營的桃樹毀于一旦?！?sup>［31^］

（三）如何運轉：暗訪督查的工作環(huán)節(jié)

暗訪督查的工作環(huán)節(jié)一般包括三部分，分別為機制運行前對督查信號的模糊化處理、機制運行中對各類信息獲取方式的應用、機制運行后對政策糾偏信息的反饋。

首先，在暗訪正式開始前，上級會在制定工作方案后，通過組建專門的暗訪機構并吸納組織人員，在短期內黏合督查方的注意力與政治權威。此后，各部門的分管領導會將督查安排以會議或文件的方式傳遞給下級，推動代理方迅速橫向整合以迎接檢查。但和其他督查方式所不同的是，上級對督查安排中的具體地點、時間和內容均不作詳細通知，僅規(guī)劃一個大致的范圍。這種做法淡化了督查驗收的考核信息，最大限度地阻止了下級通過“針對式任務包裝”等方式隱藏一線的真實信息。其次，在暗訪過程中，督查方會親臨一線，將高層的注意力和權威等控制信號帶入督查場域，同時更多借助于現場觀察、考核問詢、隨機走訪等社會化渠道廣泛地獲取治理信息。此外，由于信息采集手段的隱秘性，暗訪人員還會通過影像或文字的方式對獲取信息加以記錄與佐證。最后，在暗訪結束后，督查方會對收集到的下級治理信息進行整理和總結，形成完整的暗訪評價報告并向上反饋。而且為實現“以督促效”的目標，督查方通常會在此時期召開暗訪督查總結會議。督查及其反饋會議具有協(xié)調上下級間任務執(zhí)行方向、裁決政策具體適用范圍、調整層級間權責邊界的作用^［32］。通過會議階段的調研復盤、督考評價與問題通報，上級政府能夠實現政策方向的糾偏，為縱向府際治理注入長足的動力。

以國家應急管理部開展的暗查暗訪工作為例，本部分將對其運作流程作詳細說明^③。在實踐過程中，上級暗訪單位首先會制定工作方案，確定檢查任務、現場路線以及考核對象，并且嚴格執(zhí)行不告知檢查制度，不向被督查方透露有關檢查的任何詳細信息。之后，上級會開展人員培訓和組織建設，明確各暗訪組成員的任務分工及注意事項。在暗訪正式開始后，督查方會前往現場，通過實地考察與走訪問詢，詳細了解當地的安全生產情況，排查隱患問題，并借助攝錄技術完成取證工作。待暗訪結束后，暗查單位會繼續(xù)完善相關工作臺賬，對收集到的地方安全生產信息進行整理和歸檔，并在每月的安全生產調度會議或其他相關會議上進行集中匯報。與此同時，暗訪督查方會向被督查單位及當地政府部門反饋檢查情況，后續(xù)將對發(fā)現的問題和隱患進行督辦整改與跟蹤追查。

總體來看，暗訪督查的運行流程與縱向府際信息互動視角下政府信息監(jiān)督過程的前兩個階段相對應（參見圖2）。在第一階段，下級政府在接收到上級的督查信號后，通過信息加工的方式完成對政績的包裝，向上屏蔽地方的真實治理信息。該階段是暗訪督查的啟動原因。在第二階段，上級政府會在縱向府際信息場域符合三個條件（即下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強烈、各類信息工具的種類多元）的情況下正式啟用暗訪督查，通過機制運行前對督查信號的模糊化處理、機制運行中對各類信息獲取方式的應用以及機制運行后對政策糾偏信息的反饋，力圖實現對下級政府的信息監(jiān)督，矯正其治理行為偏差，進而合理統(tǒng)籌縱向府際的治理方向。該階段則體現了暗訪督查工作過程的三個環(huán)節(jié)。

四、暗訪督查的運行效能

與運用其他府際信息監(jiān)督方式相似的是，上級政府難以保證每次啟用暗訪督查均能取得理想的信息監(jiān)督成效。尤其是近年來，隨著各級政府在督查過程中廣泛采用暗訪方式，各類“暗訪失靈”現象的發(fā)生概率也顯著提升，這導致上級政府開展的許多暗訪行動未能實現預期的信息監(jiān)督目標。從縱向府際信息互動的視角看，暗訪督查失效根源于下級信息反監(jiān)督所帶來的負面效應。為此，各地政府從問題入手，積極革新暗訪督查方式，在縱向府際間的監(jiān)督信息博弈中重新贏得了主動，為走出暗訪督查的現實困境并重新實現機制效能的最大化提供了“新解法”。

（一）走向失靈：暗訪督查的失效

盡管上級政府為減輕縱向府際的信息不對稱、提升督查治理效能而啟用暗訪督查，但從各地實踐中不難發(fā)現，各種形式的“暗訪失靈”現象也屢有發(fā)生。這些現象可被劃分為兩類：一是在督查機制運行前，上級為督查工作保密而采取的各種模糊化處理措施失效，驗收考核信息以各種非正式途徑泄露，使暗訪異化為明訪，下級信息造假現象猶存；二是上級雖然在一定程度上完成了對督查信息的保密工作，但在暗訪督查的實際運行過程中卻出現了信息收集“跑偏脫靶”及“管中窺豹”等問題，使其信息獲取效能大大降低，預設的督查目標就此落空。這些現象的出現均意味著暗訪督查的正常運行過程受到了下級信息反監(jiān)督措施的干擾。從縱向府際信息互動的角度，本研究將下級信息反監(jiān)督導致暗訪督查失效的原因歸為兩類。

第一，在暗訪督查機制運行前，非正式信息網絡運作導致督查信號被提前泄露。非正式制度是指政府官員在日常工作中所表現出的那些未經官方認可甚至與正式制度相悖，但體現為穩(wěn)定的、廣為接受的價值取向和行為方式^［33］。地方政府的科層體制早已被大量盤根錯節(jié)的非正式關系網絡所覆蓋，這些關系網承載與傳遞信息的功能不可忽視。政府官員會在信息不確定的情況下主動經營自身保護的安全網^［18］。通過“飯局宴請”^［34］“舊有交情”^［20］等私人方式或者“府際合謀”^［24］等集體方式搭建的非正式關系網絡，上級的考核檢查信息經常不脛而走，暗訪督查也無秘密可言。而具有私人信息的一方會試圖將該信息運用到他的私人利益中去^{［35］（p.140）}，這也就意味著下級會再次走上信息造假的老路，同時預示上級將難以從督查中獲取地方真實的治理信息。例如，中央環(huán)保督察組就曾在開展暗訪前發(fā)現，有企業(yè)早早便知曉了暗訪組的具體行程及車牌號，原因在于地方通過熟人關系，從中央部門和省市機關那里提前獲取了相關信息^［36］。這些現象的發(fā)生導致督察組無法及時了解當地的環(huán)境質量情況，暗訪工作無功而返。

第二，在暗訪督查機制運行中，場域內信息采集困境導致上級信息獲取低效?，F實表明，即使上級的暗訪消息沒有提前走漏，也并不能保證其從督查現場獲取高質量的相關信息。其原因在于，督查方在場域內進行信息收集的過程中，遭遇了下級反監(jiān)督措施所構筑的重重信息壁壘。這具體源于兩個方面。一是督查場域內雙方信息結構具有天然的不平衡性。相比于臨時進入下級場域，對當地的地理、語言、人員等情況完全陌生的暗訪人員，本地政府早已在“自己的地盤”上積累了足夠多的信息優(yōu)勢，這大大增加了督查方獲取及篩選場域內真實信息的難度。例如，中部某市領導就因為對地方環(huán)境不熟悉，在扶貧暗訪中走錯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導致獲取的督查信息出了差錯^［37］。另有地方政府利用督查方的信息短板，通過“重點布景”^［38］“陪同引導”^［24］等方式，將暗訪人員的注意力引向不易暴露地方治理問題的區(qū)域，使督查方收集的信息片面化、偏差化。二是反監(jiān)督導致社會化督查信息工具失靈。如前所述，暗訪督查會借助包括社會化信息工具在內的多種信息渠道來收集下級信息。事實上，很多暗訪人員內心也清楚地方政府的造假傾向，在督查過程中會有意回避與其的正式互動，選擇直接深入基層群眾以獲取信息。然而，一些地方政府與民眾間以及民眾內部早已聯(lián)結為利益共同體，他們通常會出于對地方整體利益的考量，“合謀”以應對上級暗訪。有的地方干部就預先授意村民，“不要胡亂說話，年邁的裝聾作啞，小孩轉移到他處躲一陣，以免露出馬腳”^［20］。還有居民甚至自發(fā)性地成立小團體以專門抵制檢查^［39］。這些現象導致暗訪人員“一竿到底”式的信息獲取嘗試同樣以失敗告終，督查方很難掌握下級的真實治理情況。

（二）走出困境：暗訪督查的生效

雖然近年來暗訪督查在地方實踐中發(fā)揮的治理效能大打折扣，給縱向府際的信息監(jiān)督帶來了新的難題，但事實上，在意識到上述問題后，各級政府大力推動暗訪督查方式創(chuàng)新，力圖重塑暗訪督查模式，收效顯著。因此，本研究認為：暗訪督查依然有效，且將始終在縱向府際的信息監(jiān)督過程中扮演關鍵角色。從問題出發(fā)，上級政府走出暗訪失靈困境，破解下級信息反監(jiān)督屏障的舉措也可以分為以下兩條思路。

第一，限制非正式信息網絡的運作以實現對督查信號的保密。諾斯認為，非正式制度具有十分重要的地位，它約束了人們的大部分行為選擇^{［40］（pp.49-50）}。因此，非正式制度在客觀上不可或缺，我們只能在治理實踐中盡量降低其負向效應，為正式制度的運轉留出充足空間。為避免暗訪督查信號通過地方非正式信息網絡的傳播而泄露，各地在暗訪督查創(chuàng)新中主要采取了以下兩種方式。一是削減這張網絡上的“節(jié)點”，即減少消息知情者的數量。例如，四川省廣元市環(huán)保局就曾制定專門的保密機制，將暗訪內部知情人員限制在小范圍內，降低相關細節(jié)走漏的可能性^［41］。二是對暗訪督查信息進行“再模糊化”處理。例如，有的地方督查組會采取“臨時指定”或“不定期變更”參與人員、行動時間和督查對象等信息的方式，還有的地方采用了“交叉式”“夜查式”“回馬槍式”^④等創(chuàng)新性的暗訪督查模式以增強行動的突然性。這些做法使許多督查人員在暗訪前都不清楚行動的具體細節(jié)，自然難以為下級“通風報信”。

第二，化解場域內信息采集中的困境以提升上級的信息獲取效率。近年來，在中央和各地的暗訪督查創(chuàng)新實踐中，有許多做法為突破督查方在收集和篩選信息時遭遇的反監(jiān)督壁壘，推動督查場域內雙方的信息結構趨于均衡提供了有益的經驗啟示。一是針對督查場域內雙方信息結構的天然不平衡性，部分地方政府延長了督查駐場時間，以此消解下級的信息優(yōu)勢。為全面獲取督查場域內的相關信息，消除暗訪人員對地方環(huán)境的陌生感，各級政府在近幾年大力推廣了“蹲點式”“追蹤式”等暗訪模式。部分督查組長期下沉一線，在熟練掌握駐扎地情況的同時，對督查對象開展不間斷的跟蹤摸排，借此避免以往因“一陣風”式的督查導致上級喪失信息獲取主動權的情況。例如，四川省林草局就曾組織各暗訪組下沉至森林火災高風險地區(qū)，開展了為期近半年的安全督查。各成員通過長時間的走訪調查，摸清了當地的實際情況，也查出了許多潛在隱患^［42］。二是針對反監(jiān)督導致的社會化督查信息工具失靈情況，部分地方政府大力推動了各類督查信息工具的積極創(chuàng)新與靈活應用。為充分發(fā)揮群眾走訪、受理舉報等社會化信息工具的效力，有的地方政府嘗試采用了“參與式”“體驗式”等暗訪模式。各暗訪人員在偽裝成普通民眾后深入督查場域，隨機走訪當地群眾，通過日常交流拉近彼此距離，并從中廣泛聽取意見建議。這種暗訪模式在很大程度上消解了督查人員與普通民眾間的身份疏離感，降低了群眾因利益顧慮而隱瞞事實的可能性，使上級獲取的信息質量大大提高。此外，隨著科技發(fā)展，眾多數字化信息工具的應用也正加速賦能暗訪督查模式創(chuàng)新。例如，在近年來的中央環(huán)保督察中，督察組就充分借助了衛(wèi)星遙感、無人機、無人船以及紅外成像等技術裝備^［43］。數字技術的應用不僅極大提升了督查方捕捉相關信息細節(jié)的效率，也進一步增強了暗訪的機密性。

總體來看，暗訪督查的運行效能體現于縱向府際信息互動視角下政府信息監(jiān)督過程的第三階段（參見圖3）。在機制運行前，非正式信息網絡的運作使得督查信號被提前泄露；在機制運行中，場域內信息采集困境降低了上級信息獲取的效率。這兩種情況均意味著下級向上反監(jiān)督措施的成功，也直接導致了暗訪督查的失靈，使上級政府在督查結束后無法向下傳遞有效的政策糾偏信息，縱向信息監(jiān)督就此失效。與之對應，上級政府需要在機制運行前通過限制非正式信息網絡運作的方式，實現督查信號的保密；而在機制運行中，則須通過化解場域內信息采集困境的方式提升其信息獲取效率。從這兩點入手突破下級的信息反監(jiān)督措施，也正是上級政府重新發(fā)揮暗訪督查效能、傳遞有效的政策糾偏信息以實現縱向信息監(jiān)督的關鍵。

五、總結與討論

作為近年來我國縱向府際治理中的常態(tài)化信息監(jiān)督手段，暗訪督查的背后隱藏著深刻的運行邏輯。本研究以縱向府際信息互動為分析視角，著重討論了暗訪督查的運行流程與運行效能。研究發(fā)現，在目前“委托—代理”關系造成縱向府際信息不對稱的宏觀情境下，暗訪督查的設計初衷出于上級政府繞過下級信息屏蔽、實現縱向信息監(jiān)督的需要。其適用的縱向府際信息場域具備下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強烈、各類信息工具的種類多元等特征。暗訪督查的具體工作過程包括機制運行前對督查信號的模糊化處理、機制運行中對各類信息獲取方式的應用以及機制運行后對政策糾偏信息的反饋三個環(huán)節(jié)。暗訪督查的運行效能則取決于下級政府信息反監(jiān)督的成敗。其失效的原因包括兩類：一是在機制運行前，非正式信息網絡的運作導致督查信號被提前泄露；二是在機制運行中，場域內信息采集困境導致上級信息獲取低效。而要使暗訪督查重新成為縱向府際信息監(jiān)督的重要手段，上級政府須從以上兩個方面入手，突破下級的信息反監(jiān)督措施。

另外值得注意的是，暗訪督查也有其難以避免的局限性。首先，暗訪督查高昂的運行成本會帶來較低的督查收益風險比。在實踐中，督查收益通常是難以預估的。如果預期的督查成效未能達成，暗訪較其他督查方式將消耗上級政府更多的行政資源。其次，暗訪督查對下級日常治理工作的打斷效應更加突出。由于暗訪方式的督查信號模糊化特性，下級政府被暗訪時一般都在按部就班地推進計劃內的治理任務，而上級的突然造訪無疑會干擾到地方的預先工作安排。倘若暗訪督查啟用過于頻繁，下級政府的日常治理將難以正常開展，這會造成督查初衷的落空，使其陷入另一種意義上的“督查悖論”。最后，和其他督查方式類似的是，暗訪督查具有明顯的“運動式治理”特征，一旦其效用衰減，治理績效即會出現反彈，運動期內的成效無法持續(xù)彰顯^［44］。同時，上級通過暗訪獲取的真實信息也具有時效性，只能反映一段時期內下級政府的治理情況。如何真正做到“以督促效”，使暗訪督查發(fā)揮長期的縱向府際信息監(jiān)督效能，是未來值得思考的議題之一。因此，各級政府應著重把握暗訪督查的應用限度，嚴格遵守相關適用條件，使其真正聚焦于關鍵治理場域內的重點問題，避免各種形式的“暗訪泛化”現象。另外，在督查實踐中要注重暗訪與其他督查方式間的協(xié)調互補，同時推動運動式督查機制與常態(tài)化科層機制的有效結合，以此不斷優(yōu)化委托代理鏈條的信息結構，扎實推進國家縱向府際治理長效化。

注釋：

①“四不兩直” 即不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現場。

②生態(tài)環(huán)保治理中更常用“督察”一詞，督察與督查的區(qū)別在于前者檢查問題更加聚焦、組織化程度更高，但二者在啟用原因、運行機制和治理效能等方面高度相似，故本研究不作特別區(qū)分。

③該工作流程根據2015年國家安全監(jiān)管總局辦公廳印發(fā)的《關于印發(fā)暗查暗訪工作細則的通知》等政策文件歸納得出。參見：《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關于印發(fā)暗查暗訪工作細則的通知》，中華人民共和國應急管理部官網，https：//www.mem.gov.cn/gk/gwgg/201506/t20150605_241377.shtml，2023-04-08。

④交叉式暗訪指督查組指定不同區(qū)域、不同部門之間相互開展暗訪，以破解舊有人情關系的干擾；夜查式暗訪指督查組在夜間開展突擊檢查，以形成高壓監(jiān)管態(tài)勢；回馬槍式暗訪指督查組對曾經督查過的區(qū)域再次進行暗訪，以破除下級認為“短時間內不會回訪”的僥幸心理。

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［責任編輯：張英秀］

How Do Unannounced Inspections Work： A Perspective of the Vertical Inter-Government Information Interaction

Guo Daojiu， Tu Tiancheng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：As a regular means of information supervision， the unannounced inspection is now widely used in vertical inter-government governance. Based on the perspective of vertical inter-government information interaction， this study argues that the reason for the initiation of unannounced inspection is to alleviate the information asymmetry in the process of vertical inter-government “supervision-reception inspection”. The information fields applicable to unannounced inspection reflect the characteristics of high ambiguity of subordinate governance information， strong demand for superiors to obtain governance information and diverse types of various information tools. On this basis， this study also summarizes the operation process of unannounced inspection， that is， the fuzzy processing of supervision signals before the operation of the mechanism， the application of various information acquisition methods during the operation of the mechanism， and the feedback of policy correction information after the operation of the mechanism. Aiming at the phenomenon of “unannounced inspection failure” that frequently occurs in the current supervision practice， this study argues that it stems from the negative effects brought about by the anti-supervision of lower-level governments. Both the operation of the informal information network and the obstacles encountered by superiors in the process of collecting information in the field will affect the actual operational efficiency of unannounced inspection. This is also the breakthrough point to get out of the predicament of “unannounced inspection failure”.

Key words：unannounced inspection， inspection mechanism， vertical inter-government interaction， principal-agent theory， information supervision