民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念及其制度實現(xiàn)

關(guān)鍵詞：民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法 立法理念 基本原則 合法權(quán)益保護(hù) 公平發(fā)展 扶持激勵

民營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量。促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展，是國家長期堅持的重大方針政策。當(dāng)前我國促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障尚不完備，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)規(guī)范多以政策和地方性立法呈現(xiàn)，缺乏統(tǒng)合性的高位階立法對相關(guān)規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)；既有的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)的相關(guān)規(guī)范以非規(guī)范性條款居多，不具備法律后果要件，可執(zhí)行性有待提高：“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的民營經(jīng)濟(jì)法治化發(fā)展保障格局有待建立。在此背景下，黨的二十屆三中全會明確提出制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的重要工作部署，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會。2024年10月10日，《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》（以下簡稱民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案））向社會公開征求意見。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是我國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律， 既是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)法， 也是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障法，是統(tǒng)合制度、深化改革、提供保障、提振信心、改善環(huán)境的系統(tǒng)性方案，對于構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重要意義。學(xué)界關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)立法的探討主要集中于立法定位、原則等宏觀層面。例如，有學(xué)者提出民營經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)實現(xiàn)從“促進(jìn)型立法”向“激勵型立法”的轉(zhuǎn)變，也有學(xué)者提出民營經(jīng)濟(jì)立法本質(zhì)是促進(jìn)型立法的定位，激勵機(jī)制只是其中的一種規(guī)范類型；另有學(xué)者提出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)以平等和自由為立法原則；還有學(xué)者基于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境探討民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中的法治保障措施。本文旨在以民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法理念這一基本問題為主線，遵循黨的二十大精神和二十屆三中全會對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要論述和指引， 通過考察民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法的時代背景，闡明民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)確立的立法理念，深入探討民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法中的難點并找尋破解方案，明確民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念的制度轉(zhuǎn)化路徑，為民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）提出優(yōu)化建議。

一、立法理念的重點面向

立法理念是一種高度系統(tǒng)化、抽象化的終極法律意識，是對法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法的生命所在，正所謂“法律制定及運用之最高原理，為之法律之理念”。作為我國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法具有鞏固改革成果，回應(yīng)各方關(guān)切，提振發(fā)展信心的制度期待，立法理念決定著民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的具體規(guī)范，也影響著營造有利于各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的法治環(huán)境和社會氛圍的實施效果?！胺l、法規(guī)好比軀殼，同樣的軀殼置于不同的靈魂（立法理念），就成為不同的體制，效果不盡相同，甚至大相徑庭”。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定應(yīng)以問題為導(dǎo)向，彰顯立法的時代性特征，以具有中國特色的立法方案回應(yīng)中國問題。為此，需要從民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際困難出發(fā)，突破思維束縛，提煉出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法理念，從本質(zhì)上破解民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困局，使民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法真正成為促進(jìn)和保障民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的法治保障。作為回應(yīng)型立法，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本理念之厘定應(yīng)以“促進(jìn)”與“發(fā)展”為目標(biāo)導(dǎo)向，在合法權(quán)益保護(hù)、公平發(fā)展、扶持激勵、規(guī)范經(jīng)營四個維度確立對促進(jìn)與發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的指引。此四個維度的提煉邏輯在于，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，應(yīng)以合法權(quán)益保護(hù)為基點，推動民營經(jīng)濟(jì)與其他經(jīng)濟(jì)主體的公平發(fā)展，依托民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持激勵政策，再輔以民營企業(yè)主體自身的規(guī)范經(jīng)營，實現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)從政府驅(qū)動型轉(zhuǎn)至市場驅(qū)動型發(fā)展，進(jìn)一步釋放民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。

（一）合法權(quán)益保護(hù)理念

快速持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長往往依賴于可靠的產(chǎn)權(quán)、競爭、開放和經(jīng)濟(jì)自由。囿于制度上對不同所有制經(jīng)濟(jì)的差異化規(guī)定及社會觀念的認(rèn)識差異，民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益的制度保障不充分，法律實施機(jī)制亦存在不足。在執(zhí)法層面，由于對監(jiān)管權(quán)力約束的規(guī)范缺位，且涉企收費事項與標(biāo)準(zhǔn)均不明確，存在對民營企業(yè)拖欠賬款、拒絕履行司法裁判等行政失信行為。在司法層面，違法查封、扣押、凍結(jié)民營企業(yè)財產(chǎn)的問題頻出。要化解民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)難題，矯正執(zhí)法與司法層面的理念偏差，加強(qiáng)對民營經(jīng)濟(jì)合法產(chǎn)權(quán)的法治保障，需要在立法層面予以回應(yīng)。因而，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法首先應(yīng)確立合法權(quán)益保護(hù)理念，確保民營企業(yè)和民營企業(yè)家的合法權(quán)利不受侵害，這對提振民營經(jīng)濟(jì)信心、增強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)預(yù)期具有重要意義。

合法權(quán)益保護(hù)理念涵括三個方面的內(nèi)容。其一，合法權(quán)益保護(hù)是全面平等的法治保障，是對不同主體不同維度的權(quán)益保護(hù)，民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合法權(quán)益法治保護(hù)，不僅需要關(guān)注民營企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)益，還要關(guān)涉企業(yè)家的人格及人身權(quán)益，結(jié)合兩者權(quán)益的特性采取差異化的保護(hù)措施。其二，合法權(quán)益保護(hù)理念是精細(xì)化、精準(zhǔn)化的法治保障，應(yīng)區(qū)別于抽象的宣示性保護(hù)。例如，2022年上海市市場監(jiān)管局會同市司法局出臺的《市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單（三）》中，清單內(nèi)容涉及市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰事項共50項，這是對民營企業(yè)主體合法權(quán)益予以精細(xì)化保護(hù)的具體體現(xiàn)，有助于切實化解民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際困境。同時，出臺具有法律后果要件的規(guī)范，亦有利于將合法權(quán)益保護(hù)理念落實到位。其三，合法權(quán)益保護(hù)以積極保障為主、消極保障為輔。民營企業(yè)享有充分的經(jīng)濟(jì)自主和經(jīng)營自由是民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的前提，因而對于合法權(quán)益的保障理應(yīng)具有消極保障的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)就民營企業(yè)和企業(yè)家的合法權(quán)益提供全面的保障路徑。比如，2023年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見》，細(xì)化了有關(guān)企業(yè)家人格權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，有效發(fā)揮了司法在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極能動作用。

（二）公平發(fā)展理念

“平等”和“公平”是黨的二十屆三中全會在闡述高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中多次強(qiáng)調(diào)的重點，資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化的實現(xiàn)，需要更加公平、更有活力的市場環(huán)境。以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)各種所有制經(jīng)濟(jì)的平等發(fā)展，然而不平等對待民營經(jīng)濟(jì)的情況時有發(fā)生。例如，國有企業(yè)與民營企業(yè)雖然在形式上實現(xiàn)了法律地位平等，但在實質(zhì)上卻無法實現(xiàn)規(guī)則平等。一方面，民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的顯性壁壘和隱性壁壘同時存在，現(xiàn)有市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度缺乏具體實施措施。在部分特殊行業(yè)，如電力行業(yè)和港口行業(yè)，雖然并無針對民營企業(yè)進(jìn)入的消極性規(guī)定，但民營企業(yè)依然面臨市場進(jìn)入障礙。另一方面，民營企業(yè)在融資支持、土地征用、人才引進(jìn)等市場要素獲取方面亦無法與國有企業(yè)獲得同等對待， 企業(yè)規(guī)模的差異導(dǎo)致中小企業(yè)在政府政策、投資信息、信貸支持等信息獲取方面處于劣勢地位。主體地位平等是民商法一以貫之的基本理念和原則，從民商法發(fā)展史看，平等是將因稟賦差異帶來的實質(zhì)不平等的各主體視為形式上的法律人格平等，以最大程度保障各主體間的意思自治，進(jìn)而提高社會總體效率。以社會總體效率的“帕累托改進(jìn)”為目的，無論是公有制經(jīng)濟(jì)抑或非公有制經(jīng)濟(jì)，均應(yīng)被平等對待。正如學(xué)者指出，要發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，平等原則和自由原則是應(yīng)當(dāng)同時重申、貫徹的。

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)確立并強(qiáng)調(diào)公平發(fā)展理念， 保障民營經(jīng)濟(jì)能夠依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，創(chuàng)立平等競爭的營商環(huán)境。對于民營經(jīng)濟(jì)而言，公平發(fā)展理念的貫徹首先應(yīng)致力于實現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)的平等、公平對待。具體包含三個維度的意涵：其一，公平發(fā)展應(yīng)以主體地位平等為核心，無論國有企業(yè)與民營企業(yè)的規(guī)模、資產(chǎn)等稟賦方面存在多大差異，法律均應(yīng)視其為平等的市場主體，真正實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營的意思自治，以實現(xiàn)市場對資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。故需明確民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)作為市場主體的地位平等，澄清對于不同所有制形態(tài)的經(jīng)濟(jì)主體差異的誤讀，破解國有企業(yè)和民營企業(yè)的公平性難題。其二，公平發(fā)展應(yīng)以實現(xiàn)公平競爭為前提。民營企業(yè)相較于國有企業(yè)在參與市場競爭中往往處于弱勢地位，因此需要通過市場規(guī)制實現(xiàn)形式上的競爭起點公平、機(jī)會公平，以及實質(zhì)上的競爭規(guī)則公平、結(jié)果公平。其三，政府干預(yù)市場經(jīng)營的界限應(yīng)保持競爭中性，市場主體間的公平競爭和政府對于不同主體的公平對待是公平競爭的兩個基本面向，政府既要保障民營企業(yè)發(fā)展過程中的平等地位，又需將競爭中性理念貫徹于扶持激勵傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)數(shù)字化改造的過程中，才能平衡民營企業(yè)發(fā)展過程中遇到的守成性與發(fā)展性的價值難題，以有效維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。此外，公平發(fā)展理念實現(xiàn)的制度保障，亟待全國統(tǒng)一大市場的有效建立，消除地方政府對市場競爭的不當(dāng)干預(yù)，實現(xiàn)市場主體的有序競爭。

（三）扶持激勵理念

改革開放以來民營經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，無論在數(shù)量上、質(zhì)量上，還是在規(guī)模上，新時代民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都達(dá)到前所未有的高度。然而，民營經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的保障缺失，發(fā)展方向的激勵引導(dǎo)不足，成為制約我國民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展的不利因素。一方面，民營企業(yè)創(chuàng)新動力及長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)缺失，這在中小企業(yè)中尤為明顯。民營中小企業(yè)受限于企業(yè)規(guī)模和融資能力，難以持續(xù)投入核心高新技術(shù)的研發(fā)，加之中小企業(yè)原始創(chuàng)新保護(hù)存在缺位，因而面臨較大市場退出風(fēng)險。這使得中小企業(yè)更傾向于追求短期經(jīng)營目標(biāo)下的低成本盈利，而非技術(shù)升級和制度革新帶來的長期發(fā)展效益。另一方面，民營企業(yè)“出海難”的問題普遍存在，國際化發(fā)展受阻。“一帶一路”倡議提出和實施后，中國企業(yè)在2014年對外直接投資規(guī)模首次超過實際利用外資， 然而民營企業(yè)特別是中小微企業(yè)由于規(guī)模較小、抗風(fēng)險能力較弱、缺乏對國際市場的考察和了解，以及海外融資不順暢等，其“走出去”的效果并不理想，甚至部分企業(yè)在出海過程中遭受制裁，給其發(fā)展帶來沉重打擊。

為了實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效引導(dǎo)和有力保障，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)確立扶持激勵理念，從而為民營經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供有效支持。對于扶持激勵理念的解讀可從三個維度展開：其一，扶持激勵是針對弱勢民營企業(yè)的矯正式扶持、保障式扶持和發(fā)展型激勵。民營企業(yè)中存在外資企業(yè)與本土企業(yè)、大型企業(yè)與中小微企業(yè)之間發(fā)展不平衡的問題，因而需要充分發(fā)揮政府“有形之手”的扶持激勵功能，保障弱勢企業(yè)的發(fā)展、鼓勵民營企業(yè)積極轉(zhuǎn)型和開拓國際市場。其二，扶持激勵的對象應(yīng)主要集中于中小微民營企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)和國際化發(fā)展企業(yè)。立足于中小微民營企業(yè)、科技創(chuàng)新企業(yè)、國際化發(fā)展企業(yè)面臨的發(fā)展風(fēng)險，具有傾斜性的扶持激勵是推動該類型企業(yè)增強(qiáng)市場競爭力、優(yōu)化企業(yè)自身發(fā)展條件的有效路徑。其三，扶持激勵是以化解民營企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實阻礙為目標(biāo)的多元化扶持激勵。

（四）規(guī)范經(jīng)營理念

民營經(jīng)濟(jì)的規(guī)范有序運行涉及企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營治理的規(guī)范性以及行政部門外部監(jiān)管的有效性。兩者的關(guān)系應(yīng)以內(nèi)部管理的規(guī)范性為常態(tài)，外部監(jiān)管應(yīng)在“事中事后”的行為或結(jié)果產(chǎn)生負(fù)外部性時進(jìn)行介入為補(bǔ)充。然而在實踐中，我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，民營企業(yè)尚未形成穩(wěn)定成熟的群體規(guī)模發(fā)展態(tài)勢，法律理應(yīng)為其長遠(yuǎn)發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期及方向指引。相較于域外普遍推行的職業(yè)經(jīng)理人公司治理模式，我國民營企業(yè)“家族式”治理模式導(dǎo)致所有權(quán)—經(jīng)營權(quán)混同的內(nèi)部治理機(jī)制普遍亟待完善。民營企業(yè)內(nèi)部治理的高效運營，既需要通過長期的市場實踐培養(yǎng)出商業(yè)意識，也需要在法律上對其經(jīng)營權(quán)予以保障，促進(jìn)引導(dǎo)其完善治理結(jié)構(gòu)和管理制度、規(guī)范企業(yè)家行為、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管，實現(xiàn)規(guī)范治理，讓先進(jìn)的公司治理制度更快落地適用。

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)確立規(guī)范經(jīng)營理念，實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有效引導(dǎo)。規(guī)范經(jīng)營理念主要指向市場主體本身，強(qiáng)調(diào)民營企業(yè)的經(jīng)營行為和內(nèi)部管理應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定及外部監(jiān)管的要求。企業(yè)規(guī)范經(jīng)營有利于降低監(jiān)管成本，形塑市場規(guī)制的權(quán)力邊界，推動行政權(quán)的謙抑性行使。因此，企業(yè)內(nèi)部規(guī)范經(jīng)營與外部有效監(jiān)管在降低制度成本、提高市場運作效率等方面具有一致性。規(guī)范經(jīng)營理念將對民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展提供以下重要助力：首先，規(guī)范經(jīng)營有助于促進(jìn)民營企業(yè)主動對可能發(fā)生的企業(yè)風(fēng)險進(jìn)行審查，預(yù)先開展有效防范與應(yīng)對，避免行政權(quán)力過度干預(yù)，提升企業(yè)自我發(fā)展的能力；其次，規(guī)范經(jīng)營有助于通過發(fā)揮內(nèi)部治理作用為民營企業(yè)的長期發(fā)展提供機(jī)遇，提升民營企業(yè)的競爭優(yōu)勢、商業(yè)聲譽(yù)和國際競爭力；最后，規(guī)范經(jīng)營有助于實現(xiàn)法律風(fēng)險的預(yù)防治理，因為經(jīng)由企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的內(nèi)部控制之后，民營企業(yè)的行政違法、刑事犯罪等風(fēng)險都將明顯降低，將法律風(fēng)險控制于未發(fā)生之時，有助于塑造良好的營商環(huán)境，也有助于提升經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政與司法效率。

二、立法理念的理解與適用

重點論證合法權(quán)益保護(hù)、公平發(fā)展、扶持激勵、規(guī)范經(jīng)營的立法理念，并勾勒出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本框架，但在具體立法過程中仍面臨不同調(diào)整對象的利益訴求需要平衡、同階的立法價值需要取舍、多種立法路徑需要選擇等難點。為此，應(yīng)正視并立足于立法中的難點，在通盤考量各方因素的前提下作出正確的理解適用。

（一）調(diào)整對象的平衡

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的調(diào)整對象及其關(guān)系具有多元性，無論是民營經(jīng)濟(jì)外部的國有企業(yè)與民營企業(yè)關(guān)系，還是民營經(jīng)濟(jì)內(nèi)部不同類型民營企業(yè)之間的關(guān)系，都需要在立法中依據(jù)立法理念予以利益平衡。

1.國有企業(yè)和民營企業(yè)的公平性實現(xiàn)

無論從合法權(quán)益保護(hù)理念，還是從公平發(fā)展理念出發(fā)，國有企業(yè)和民營企業(yè)的平等保護(hù)和公平發(fā)展皆是應(yīng)有之義。但在“以公有制經(jīng)濟(jì)為主體”的基本經(jīng)濟(jì)制度中如何具體實現(xiàn)兩者的公平對待卻是難題。國有企業(yè)和民營企業(yè)公平性難題的規(guī)范根源，可以追溯到憲法中對國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)的二元劃分結(jié)構(gòu)。實踐中，行政權(quán)力介入市場主體的公平競爭，超越法律的授權(quán)范圍對國有企業(yè)進(jìn)行過度保護(hù)，加上市場準(zhǔn)入的壁壘、扶持政策的偏好等，使得國有企業(yè)和民營企業(yè)間的公平競爭關(guān)系發(fā)生異化。面對這些發(fā)展障礙，部分民營企業(yè)甚至試圖通過建立違法利益關(guān)聯(lián)來克服“有形之手”對企業(yè)發(fā)展的不利影響，不僅嚴(yán)重阻礙了親清新型政商關(guān)系的構(gòu)建，還擠壓了其他民營中小企業(yè)的生存空間，也對營商環(huán)境法治化建設(shè)產(chǎn)生不利影響。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)平等對待國有企業(yè)和民營企業(yè)，消解對民營經(jīng)濟(jì)的差別對待誤區(qū)。 憲法業(yè)已隱含平等保護(hù)的基本立場———實施市場經(jīng)濟(jì)的前提是各類市場主體處于平等地位。在部門法層面，民法典“保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”、反壟斷法“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭”均是對憲法中經(jīng)濟(jì)平等原則的確認(rèn)與細(xì)化。作為民營經(jīng)濟(jì)保障和促進(jìn)的專門立法，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)貫徹保障民營企業(yè)平等性保護(hù)的理念，明確和強(qiáng)調(diào)對民營經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)同等對待平等保護(hù)。

2.本土發(fā)展與國際拓展的平衡性調(diào)諧

民營經(jīng)濟(jì)立足本土與海外拓展的平衡性難題，應(yīng)從扶持激勵原則中尋求解決之道。以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局要求我國各類市場主體應(yīng)以本土市場為核心，同時積極拓展海外市場，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢。但民營經(jīng)濟(jì)參與國際化發(fā)展的通道并不通暢：首先，融資約束直接抑制了民營企業(yè)尤其是中小型民營企業(yè)對外直接投資的可能性與規(guī)模擴(kuò)張；其次，民營企業(yè)進(jìn)入海外市場后容易水土不服，在企業(yè)文化、經(jīng)營管理、合規(guī)治理等方面難以適應(yīng)海外環(huán)境；最后，民營企業(yè)抵御國際環(huán)境不確定性風(fēng)險的能力較弱，需要通過一定的政策支持來培育民營企業(yè)的國際競爭力。為此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法不僅要立足于本土營商環(huán)境的改善，還應(yīng)關(guān)注民營企業(yè)國際市場競爭能力的培養(yǎng)， 在企業(yè)經(jīng)營和風(fēng)險預(yù)防上提供更多制度保障和行為引導(dǎo)，推動民營企業(yè)的國際化發(fā)展，而這正是扶持激勵原則的精髓所在。促進(jìn)、激勵本國民營企業(yè)國際化發(fā)展的同時，對進(jìn)入本土市場的外資企業(yè)應(yīng)給予平等對待。世界銀行的營商環(huán)境排名新設(shè)“市場競爭”指標(biāo)，將一國對待外資的態(tài)度作為重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在為本土民營企業(yè)提供激勵的同時，應(yīng)避免歧視外資帶來的負(fù)面評價。與此同時，平等對待外資企業(yè)也有利于培育健康、成熟的本土市場，有利于提升本土市場民營企業(yè)的安全生產(chǎn)水平與市場競爭力。

（二）立法價值的協(xié)調(diào)與平衡

在立法價值的協(xié)調(diào)與平衡方面，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法面臨著民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的守成性和發(fā)展性的價值協(xié)調(diào)，以及規(guī)范屬性的規(guī)制性與謙抑性的界限厘定等問題。為此，需要通過扶持激勵理念和規(guī)范經(jīng)營理念的解讀以實現(xiàn)調(diào)和。

1.守成性和發(fā)展性的價值協(xié)調(diào)

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法既要回應(yīng)民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營制度性保障的廣泛訴求，又要有針對性地激勵民營企業(yè)關(guān)注市場與技術(shù)的創(chuàng)新，引導(dǎo)民營企業(yè)走長期發(fā)展之路，因此在立法價值上面臨守成性與發(fā)展性的價值協(xié)調(diào)難題。一方面，從事傳統(tǒng)行業(yè)的民營企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的基本盤，立法應(yīng)對其日常經(jīng)營行為加以保障以穩(wěn)固其基本經(jīng)濟(jì)預(yù)期。另一方面，在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是民營經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的重要領(lǐng)域，立法應(yīng)扶持其創(chuàng)新發(fā)展以突破傳統(tǒng)商業(yè)模式與技術(shù)壁壘。發(fā)展導(dǎo)向下民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法所提供的制度激勵措施必然具有差異性，此種差異化的激勵可能引致民營經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的不平等對待，從而對公平競爭造成損害。為此，需要通過對扶持激勵理念的解讀，明確鼓勵支持民營經(jīng)濟(jì)在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中積極作為，引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)國家戰(zhàn)略需要、行業(yè)發(fā)展趨勢和世界科技前沿，加強(qiáng)研究和技術(shù)開發(fā)，鼓勵民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新。具體實施時應(yīng)認(rèn)真審視該差異化對待的合理性：這種差異對待帶來的不平等是否有利于促進(jìn)社會總體效率的提高？ 還是僅僅滿足了一部分利益相關(guān)者的利益訴求，卻以更多利益相關(guān)者的損失為代價？ 以針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)如新能源企業(yè)的財政補(bǔ)貼為例，如果這一補(bǔ)貼有利于在國家層面實現(xiàn)新的產(chǎn)業(yè)升級，在國際上取得更多競爭優(yōu)勢以及奪得定價權(quán)，那么這種差異化對待就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是合理的。調(diào)和守成性與發(fā)展性價值之間的張力，關(guān)鍵在于確立實質(zhì)公平的目標(biāo)導(dǎo)向。實質(zhì)公平是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的底色，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)將競爭中性作為均衡守成性和發(fā)展性的評價標(biāo)準(zhǔn)，在以整體平等保障為基礎(chǔ)、以創(chuàng)新公平促進(jìn)為方向的基本要求下，強(qiáng)化超越競爭中性法律規(guī)范的正當(dāng)性論證，避免民營經(jīng)濟(jì)的差異化激勵導(dǎo)致對市場競爭的扭曲。

2.規(guī)制性與謙抑性的界限厘定

規(guī)制性是經(jīng)濟(jì)法的基本屬性，明晰民營經(jīng)濟(jì)中公法主體與私法主體應(yīng)為、可為與不為的具體內(nèi)容對于民營企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營具有重要意義，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法不僅不能脫離經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制性，反而要以行為規(guī)范的形式明確規(guī)制邊界。但民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法保障與促進(jìn)的基本取向決定了其謙抑性，實踐中不乏公法主體借規(guī)制之名行侵?jǐn)_之實的情形，因而需要在規(guī)制中保持謙抑以保障民營企業(yè)的財產(chǎn)安全與經(jīng)營安寧。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)在法律干預(yù)的謙抑性與市場行為的規(guī)范性之間取得理念平衡。規(guī)范經(jīng)營理念的確立正是為了在規(guī)制理念和謙抑理念中達(dá)到平衡，具體來說，規(guī)制理念與謙抑理念分別對應(yīng)民營經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營行為規(guī)范與公法主體的監(jiān)管行為規(guī)范。就規(guī)制而言，現(xiàn)行刑法、行政法與經(jīng)濟(jì)法規(guī)范共同作用于民營經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營行為，因此民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法凸顯規(guī)制理念的規(guī)范仍需以實質(zhì)賦權(quán)和有效激勵為主，強(qiáng)調(diào)民營企業(yè)經(jīng)營的充分自主性，引導(dǎo)民營企業(yè)依法經(jīng)營，實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)中違法行為的預(yù)防治理。就謙抑性而言，增設(shè)準(zhǔn)用性規(guī)范或引致條款，對不當(dāng)行使行政權(quán)力直接明確責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對行政權(quán)謙抑性要求的規(guī)范剛性。例如，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中可以規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)合法、合理、高效、便民、誠信、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)一致，并參照適用行政法中的相關(guān)法律責(zé)任條款，以體現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的謙抑性。

（三）民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法路徑的選擇

立法理念的立法表達(dá)通過立法路徑實現(xiàn)。合法權(quán)益保護(hù)理念、公平發(fā)展理念、扶持激勵理念和規(guī)范經(jīng)營理念皆以保障和促進(jìn)為主，因此在立法表達(dá)上，應(yīng)實現(xiàn)促進(jìn)型立法與激勵型立法的融合，同時應(yīng)當(dāng)從縱向上歸納和吸收國家政策和地方立法已有的有益嘗試，在橫向上將其他部門法中符合民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念的規(guī)范進(jìn)行鏈接，以完善規(guī)范體系。

1.促進(jìn)型立法與激勵型立法的融合

民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的促進(jìn)型立法倚重利用“促進(jìn)”的調(diào)整機(jī)制并體現(xiàn)為“事前控制”。促進(jìn)型立法意味著具體規(guī)范條款以鼓勵、引導(dǎo)、提倡性為主要內(nèi)容，應(yīng)減少認(rèn)可型或管理型立法中濃厚的管制與干預(yù)色彩。同時，促進(jìn)型立法也存在因原則性、宣示性過強(qiáng)而導(dǎo)致規(guī)范可操作性弱、實質(zhì)賦權(quán)不足、法律效果虛化等缺陷。例如，中小企業(yè)促進(jìn)法中規(guī)定了中小企業(yè)財稅支持、融資促進(jìn)等內(nèi)容，但是相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范卻沒有分類明確，僅在第九章監(jiān)督檢查部分作概括規(guī)定。責(zé)任規(guī)范的弱化減損了中小企業(yè)促進(jìn)法的實施效果。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在吸收促進(jìn)型立法特征的同時，應(yīng)盡可能避免促進(jìn)型立法的缺陷。有學(xué)者主張通過強(qiáng)化實質(zhì)激勵的“激勵型立法”來改善促進(jìn)型立法的不足，通過優(yōu)化激勵機(jī)制、增設(shè)責(zé)任條款和廓清適用領(lǐng)域等方式調(diào)動相關(guān)主體的積極性，避免促進(jìn)型立法的空泛化。筆者認(rèn)為，可融合激勵型立法的優(yōu)勢，通過層次化的利益導(dǎo)向，對民營經(jīng)濟(jì)的既得利益、預(yù)期利益和可能利益進(jìn)行保護(hù)、引導(dǎo)與激勵，實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、重點發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的全面促進(jìn)。為避免責(zé)任規(guī)范的缺失，應(yīng)在理念上明確激勵與責(zé)任并重，即以引導(dǎo)性的行為規(guī)范為基礎(chǔ)，探索激勵與責(zé)任的雙重維度，明確對民營經(jīng)濟(jì)積極行為的法律激勵與行政主體消極行為的責(zé)任承擔(dān)。具體而言，在法律激勵維度，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)充分利用財稅支持、融資促進(jìn)等措施，通過激勵的工具差異與強(qiáng)度差異實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)的類型化激勵，并依托引導(dǎo)、賦權(quán)與強(qiáng)制三重強(qiáng)度實現(xiàn)精細(xì)化激勵；在法律責(zé)任維度，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)重點明確與其他相關(guān)法律規(guī)范之間關(guān)于主體責(zé)任確認(rèn)、規(guī)范執(zhí)行等內(nèi)容的協(xié)調(diào)與銜接，從法律激勵與權(quán)利保障兩個方面促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.內(nèi)部體系與外部規(guī)范的銜接

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)統(tǒng)籌好內(nèi)部規(guī)范之間的縱向邏輯體系，以及外部與其他民營經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律制度之間的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)內(nèi)部體系與外部規(guī)范的有效銜接和適用。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法過程是由下往上、先分后統(tǒng)，作為統(tǒng)一立法的重要實踐基礎(chǔ)。此前，不少地方已出臺了相應(yīng)的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)在立法理念、立法技術(shù)和法律內(nèi)容等制度設(shè)計層面存在較大差異，如多個省份的“民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)實施條例”均涉及發(fā)展環(huán)境、人力、融資的要素支持、權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，亦有各省的創(chuàng)新舉措如建立統(tǒng)一企業(yè)服務(wù)綜合平臺（浙江）、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（湖北）。對這些地方性立法，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)采取歸納和演繹相結(jié)合的立法技術(shù)，提取各地規(guī)范的共通點和創(chuàng)設(shè)性規(guī)則。同時，可參考世界銀行“監(jiān)管框架、公共服務(wù)、整體效率”三位一體的新指標(biāo)體系，合理配置民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的職責(zé)與權(quán)能，對公共服務(wù)與整體效率進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益的專門性法律，亦應(yīng)通過與其他部門法進(jìn)行銜接來實現(xiàn)對民營經(jīng)濟(jì)的整體性保護(hù)。其一，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)針對民營企業(yè)的特殊需求對現(xiàn)有保障機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充，例如通過提供明確指引健全民營企業(yè)規(guī)范管理體系。其二，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)汲取相關(guān)立法的有效經(jīng)驗，如吸納公司法的“弘揚企業(yè)家精神”內(nèi)容，深化對民營企業(yè)家的人身和財產(chǎn)安全保障?？傊?，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法要明確定位注重協(xié)調(diào)，在實體方面，與民商法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等規(guī)范相銜接，如在競爭法、政府采購、市場準(zhǔn)入層面構(gòu)建公平競爭規(guī)范銜接制度；在程序方面，明確民行刑責(zé)任銜接機(jī)制，使糾紛解決機(jī)制清晰便捷可操作。

三、立法理念的制度轉(zhuǎn)化

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念通過立法基本原則和核心規(guī)則的提煉，實現(xiàn)立法中的制度轉(zhuǎn)化。具體而言，基本原則是構(gòu)建整個法律框架的基石，為整部法律目的的實現(xiàn)指明方向，借助基本原則的確立，法律的規(guī)范對象得以特定化，規(guī)范內(nèi)容實現(xiàn)具體化，從而完成法律體系由較高位階到較低位階的轉(zhuǎn)換過程，并為整部法律的體系搭建指明方向。進(jìn)言之，盡管民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法屬于經(jīng)濟(jì)法的分支，但其調(diào)整范圍特定、調(diào)整方法柔和，因而民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本原則不能簡單照搬經(jīng)濟(jì)法的基本原則，應(yīng)當(dāng)反映民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征。在調(diào)整范圍方面，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法只適用于民營經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)法的基本原則貫穿于各項制度始終，調(diào)整范圍更加廣泛和普遍；在調(diào)整手段方面，經(jīng)濟(jì)法的基本原則體現(xiàn)出更多的強(qiáng)制性，如經(jīng)濟(jì)法中的經(jīng)濟(jì)安全原則，其目的在于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，而民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法促進(jìn)與發(fā)展的立法宗旨決定了此部法律在法律強(qiáng)制性的特征體現(xiàn)上較為柔和。因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本原則不應(yīng)承繼其他經(jīng)濟(jì)法部門法的做法，而應(yīng)將合法權(quán)益保護(hù)、公平發(fā)展、扶持激勵、規(guī)范經(jīng)營四大立法理念進(jìn)行轉(zhuǎn)化，確立民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本原則，并在法律中予以規(guī)定。如此既能將立法理念這一“靈魂”予以實體化，同時也能在法律解釋、漏洞填補(bǔ)等過程中確保立法理念的本意被遵循。

（一）權(quán)益保障原則及配套規(guī)則

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）充分體現(xiàn)合法權(quán)益保護(hù)理念，在第七章以專章的形式對民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，不僅立足于防范民營經(jīng)濟(jì)權(quán)益受侵害的防御性保護(hù)，更針對賬款拖欠問題、“背靠背條款”、“新官不理舊賬”等民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展痛點進(jìn)行專門治理，全方位構(gòu)建民營合法權(quán)益保護(hù)體系。筆者認(rèn)為，有必要在總則中進(jìn)一步規(guī)定“權(quán)益保障原則”，以統(tǒng)攝民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對合法權(quán)益的保護(hù)，并彰顯對民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益保護(hù)的重視程度。可將現(xiàn)有第56條修改后提前到總則中，規(guī)定“國家堅持同等保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營自主權(quán)等合法權(quán)益，為合法權(quán)益的實現(xiàn)提供保障，禁止任何侵害民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的行為”。權(quán)益保護(hù)原則的落實需要健全配套規(guī)范，應(yīng)當(dāng)既注重對民營企業(yè)家人格權(quán)的保障，又注重對民營企業(yè)和民營企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)的保障，在民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）已有權(quán)益保護(hù)措施的基礎(chǔ)上，特別應(yīng)當(dāng)加入法院和相關(guān)部門的自查機(jī)制和糾偏糾錯集中審查制度， 將第52條規(guī)定的自查糾錯機(jī)制從行政執(zhí)法擴(kuò)展到司法領(lǐng)域，切實降低民營經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者的維權(quán)成本。

1.構(gòu)建民營企業(yè)家人格權(quán)益保護(hù)規(guī)則

企業(yè)家在民營經(jīng)濟(jì)中扮演著資源配置主體的角色，企業(yè)家在企業(yè)這個“合同連接體”內(nèi)有能力更高效地配置生產(chǎn)要素，降低交易成本，因此保護(hù)民營企業(yè)家人格權(quán)益是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的應(yīng)有之義。為此，首先需要重視民營企業(yè)家的“人格平等”，給予民營企業(yè)家基本的人格尊重，匹配同等的待遇與機(jī)會，更應(yīng)保障民營企業(yè)家在行業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定方面的平等參與權(quán)，使其可以平等提出利益訴求，以及設(shè)置糾正侵犯民營企業(yè)家人格權(quán)益案件的常態(tài)機(jī)制。

2.健全民營經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制

在民營企業(yè)財產(chǎn)保護(hù)方面，應(yīng)在檢視法律干預(yù)的合法性和合理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建責(zé)任分配機(jī)制及糾偏糾錯機(jī)制。在實體法層面，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分民營企業(yè)與企業(yè)家所承擔(dān)的法律責(zé)任，厘清經(jīng)濟(jì)糾紛與違法犯罪的分歧，同時重點審視糾紛化解法律工具運用的適當(dāng)性，建立一套責(zé)任分配的協(xié)調(diào)機(jī)制，在把握民營經(jīng)濟(jì)立法規(guī)制性與謙抑性理念的前提下妥當(dāng)進(jìn)行執(zhí)法歸責(zé)，防范民營企業(yè)與企業(yè)家的財產(chǎn)權(quán)益因謙抑性不足而受損。在程序法層面，可以設(shè)立專門的民營經(jīng)濟(jì)糾紛執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)和案件糾偏法律援助機(jī)構(gòu)，探索建立潛在無辜者識別機(jī)制，為民營企業(yè)提供更便捷、高效的糾紛解決機(jī)構(gòu)。與此同時，可以構(gòu)建針對民營經(jīng)濟(jì)糾紛的法院自審自查機(jī)制，增設(shè)糾偏糾錯集中審查制度，保障糾偏機(jī)制實質(zhì)運轉(zhuǎn)，使司法作為最后一道防線能夠有效保障民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益，讓民營企業(yè)切實感受公平正義。

（二）平等原則和公平原則及配套規(guī)則

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）以專章規(guī)范“公平競爭”，體現(xiàn)出公平發(fā)展理念。筆者認(rèn)為，為從根本上消除民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等問題，應(yīng)當(dāng)專門規(guī)定平等原則和公平原則，分別確立民營經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)的法律地位平等，以及公平地享有相同的發(fā)展機(jī)會。例如，可以在總則規(guī)定的“民營經(jīng)濟(jì)組織與其他各類經(jīng)濟(jì)組織享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”基礎(chǔ)上，修改為“民營經(jīng)濟(jì)組織與其他各類經(jīng)濟(jì)組織享有平等的法律地位，公平、相同的市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利，國家建立全國統(tǒng)一大市場，禁止任何單位和個人實施、制定妨礙公平競爭的行為、文件”。在具體規(guī)則方面，考慮到各地“行政發(fā)包制”的路徑依賴，地域間營商環(huán)境各有差異，甚至與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀并不完全一致，嚴(yán)重阻礙了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中的公平發(fā)展原則應(yīng)當(dāng)以打擊地方保護(hù)主義、改善各地營商環(huán)境、構(gòu)建親清政商關(guān)系為目的展開敘事，實現(xiàn)全國各種要素配置的“帕累托改進(jìn)”效果。為此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中應(yīng)當(dāng)完善市場準(zhǔn)入制度和促進(jìn)資源的市場化配置等相關(guān)配套制度，以切實保障平等原則和公平原則的落實。

1.完善市場準(zhǔn)入制度

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）中規(guī)定了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)則與公平競爭審查規(guī)則，但仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。就市場準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)則而言，雖然市場準(zhǔn)入門檻呈不斷放開趨勢，但常因具體標(biāo)準(zhǔn)不明造成隱性阻礙，故為全面落實市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，需建立市場準(zhǔn)入壁壘投訴機(jī)制，以便企業(yè)能夠及時反映和解決市場準(zhǔn)入問題，同時逐步推進(jìn)市場準(zhǔn)入效能評估制度的建立和實施。這將有助于評估市場準(zhǔn)入政策的實際效果，及時調(diào)整政策措施以提高市場準(zhǔn)入的透明度和公平性。而公平競爭審查作為行政機(jī)關(guān)“自我審查”的法律制度安排，能夠從源頭甄別和清理威脅公平競爭的政策措施，但仍需進(jìn)一步明確審查標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，統(tǒng)一審查尺度，對于明確違反審查標(biāo)準(zhǔn)的情形要保證審查尺度的剛性化。需要說明的是，政府對不同企業(yè)采取的差異化激勵措施并不必然違反公平發(fā)展的原則。倘若區(qū)別對待有利于提高新興產(chǎn)業(yè)的競爭力，惠及更多的利益相關(guān)者，提高社會總體效率和國家的經(jīng)濟(jì)競爭力，那么此種區(qū)別對待不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是對公平審查原則的違反。但是，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對“區(qū)別對待”作出合理解釋，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法可以設(shè)置相關(guān)條款，要求監(jiān)管機(jī)關(guān)履行“遵守或解釋”義務(wù)。

2.促進(jìn)資源的市場化配置

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)構(gòu)建公共資源交易長效清理制度與市場培育服務(wù)平等供給規(guī)則，以促進(jìn)資源的市場化配置。公共資源的公共職能極易引發(fā)政府對資源交易實施過多積極干預(yù)，故需遵循市場優(yōu)先原則，排除公共資源交易中的限制性規(guī)定及各類加重交易負(fù)擔(dān)的規(guī)定，同時圍繞公平競爭主旨及時清理各類沖突規(guī)定，以規(guī)范公共資源交易行為，提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）規(guī)定了“公共資源交易活動應(yīng)公開透明、公平公正，依法平等對待包括民營經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織”，但并未規(guī)定對于各種限制性規(guī)定和沖突規(guī)定的及時清理，難以解決實踐中的“玻璃門”現(xiàn)象，因此筆者建議進(jìn)一步完善長效清理制度。同時，遵循市場優(yōu)先原則和公平競爭主旨，可以建立更加公正、透明的交易環(huán)境，激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)新活力和發(fā)展?jié)摿?。因此，持續(xù)推進(jìn)公共資源交易規(guī)則的優(yōu)化是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，有助于建設(shè)更加公平、高效的市場經(jīng)濟(jì)體系。平等的市場培育服務(wù)供給制度則有助于市場資源要素的高效配置。在供應(yīng)范圍方面，應(yīng)兼顧傳統(tǒng)與新興行業(yè)的市場培育需求。在供應(yīng)強(qiáng)度方面，既應(yīng)回應(yīng)要素平等獲取的現(xiàn)實需求，也需保障政府在要素層面對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)予以引導(dǎo)和激勵，兼顧差異性與競爭性，對處于不同發(fā)展周期、不同行業(yè)類型的民營企業(yè)提供差異化的市場培育條件，形成梯級培育制度，推動市場競爭實質(zhì)公平和結(jié)果公平的實現(xiàn)。

（三）促進(jìn)發(fā)展原則及配套規(guī)則

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）第三章“投資融資促進(jìn)”和第四章“科技創(chuàng)新”的規(guī)定，體現(xiàn)了對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)和支持，是扶持激勵理念的集中表達(dá)。筆者認(rèn)為，可以進(jìn)一步規(guī)定“促進(jìn)發(fā)展原則”，通過統(tǒng)合總則中關(guān)于支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)規(guī)范，在總則中規(guī)定“國家堅持依法鼓勵、支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級政府應(yīng)當(dāng)為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有力的扶持和激勵措施”。在具體規(guī)范中，由于單一的經(jīng)濟(jì)激勵無法協(xié)助民營企業(yè)應(yīng)對新時代復(fù)雜的發(fā)展困境， 應(yīng)積極構(gòu)筑涉外法律工具箱，推動國際政治協(xié)商等多元化扶持規(guī)范體系，對于不同的企業(yè)類型采取不同幅度的激勵措施，才能推動民營經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.完善中小微民營企業(yè)的財稅激勵制度

在規(guī)范體系構(gòu)建上，應(yīng)重點關(guān)注中小微民營企業(yè)面臨的科技創(chuàng)新投資成本高、投資周期長以及勞動密集型產(chǎn)業(yè)收益低等問題，構(gòu)建突出貢獻(xiàn)中小微企業(yè)財稅獎勵制度。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）中并未引入財稅激勵制度，留有一定的遺憾，可借鑒地方性立法經(jīng)驗，通過諸如研發(fā)費用加計扣除、設(shè)備加速折舊、科技成果和小規(guī)模納稅人稅收減免等措施，以及對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)具有突出貢獻(xiàn)的中小微民營企業(yè)實行財稅優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)獎勵等政策，從而通過利益的調(diào)控，有效降低民營企業(yè)的經(jīng)營成本和風(fēng)險，實現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為激勵法的積極作用。

2.優(yōu)化民營企業(yè)出海扶持制度

民營企業(yè)“出?！边^程中存在出口國外資企業(yè)和本土企業(yè)發(fā)展懸殊的問題。為減少民營企業(yè)拓展海外市場時遭遇的地方保護(hù)主義與當(dāng)前復(fù)雜的逆全球化國際環(huán)境所帶來的發(fā)展風(fēng)險，培育和強(qiáng)化民營企業(yè)的國際競爭力，需要逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)激勵為主的激勵路徑，轉(zhuǎn)向采取多元化及組合式扶持方式。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）以“立足本土”為主，對于“海外拓展”較少予以激勵和扶持。盡管55條規(guī)定“國家支持引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)組織在海外依法合規(guī)開展投資經(jīng)營等活動，完善海外利益保障機(jī)制，維護(hù)民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者海外合法權(quán)益”，但該規(guī)定過于原則性，缺乏可執(zhí)行性。筆者建議可以在立法中增加更為明確和綜合的支持措施，包括打造“出海服務(wù)”平臺以及構(gòu)建海外特區(qū)布局規(guī)則體系，為民營企業(yè)“出?！碧峁┍Ｕ稀Ｔ谄髽I(yè)國際化發(fā)展的初期階段，可為民營企業(yè)提供面向海外市場的“出海服務(wù)”和“出海展銷”平臺，幫助他們更好地進(jìn)入國際市場。同時，在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要國際市場，設(shè)立專門的海外特區(qū)和園區(qū)，為其國際化發(fā)展提供便利和支持。這種舉措不僅可以幫助民營企業(yè)更好地適應(yīng)國際市場的需求和挑戰(zhàn)，還有助于提升其國際競爭力，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過這種多元化和綜合化的扶持方式，民營企業(yè)在國際化發(fā)展過程中將更具競爭優(yōu)勢，并能夠更好地實現(xiàn)跨國經(jīng)營的目標(biāo)。

（四）規(guī)范經(jīng)營原則及配套措施

規(guī)范經(jīng)營理念在民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）第六章“規(guī)范經(jīng)營”中有集中體現(xiàn)，同時總則第6條也專門作為一般條款予以規(guī)定。筆者認(rèn)為，可在現(xiàn)有總則第6條的基礎(chǔ)上，增加“各級政府和有關(guān)組織為民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的規(guī)范經(jīng)營提供指引和幫助， 建立有效激勵措施”， 明確為“規(guī)范經(jīng)營原則”，從而保證立法理念表述的完整性，為激勵、引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)組織主動規(guī)范經(jīng)營預(yù)留制度空間。在具體規(guī)范上，還應(yīng)構(gòu)建民營企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的協(xié)同激勵制度并明確民營企業(yè)依法接受監(jiān)督的義務(wù)。

1.構(gòu)建民營企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的協(xié)同激勵制度

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）關(guān)于規(guī)范經(jīng)營的規(guī)定多以宣示性或引導(dǎo)性規(guī)范呈現(xiàn)，對民營企業(yè)規(guī)范經(jīng)營行為缺乏有效激勵。民營企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的激勵制度構(gòu)建可以從兩個方面展開。一方面，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)構(gòu)建行政主體對企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的引導(dǎo)規(guī)則。僅依靠民營企業(yè)的自覺與自愿難以建立起行之有效的管理體系，可將實踐中行政主體的“送法上門”規(guī)范化、體系化，鑒于涉及不同的行政主體，對民營經(jīng)濟(jì)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的行政指導(dǎo)須明確各行政主體的職責(zé)范圍。比如，《廣州市支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》明確提出市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立大型企業(yè)與中小民營經(jīng)濟(jì)組織協(xié)同合作機(jī)制，組織大型企業(yè)和中小民營經(jīng)濟(jì)組織開展項目投資、技術(shù)對接、場景開放、供應(yīng)鏈協(xié)同等活動，提高產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同協(xié)作水平，這為多元主體協(xié)同規(guī)范經(jīng)營提供了借鑒。另一方面，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)構(gòu)建民營經(jīng)濟(jì)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的激勵規(guī)則。行政主體的行政指導(dǎo)系民營企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的外部因素，最終是否能構(gòu)建行之有效的規(guī)范經(jīng)營機(jī)制，仍取決于民營企業(yè)的內(nèi)生動力?？赏ㄟ^引致條款的方式銜接相關(guān)制度，強(qiáng)化對民營企業(yè)的規(guī)范經(jīng)營激勵；并通過指導(dǎo)性規(guī)范經(jīng)營機(jī)制為民營企業(yè)提供參照，便于其依據(jù)具體情況構(gòu)建規(guī)范經(jīng)營機(jī)制。例如，國務(wù)院國資委2021年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見》明確了央企的規(guī)范建設(shè)要求，可參照相應(yīng)規(guī)范為民營企業(yè)打造指導(dǎo)性規(guī)范經(jīng)營機(jī)制。

2.明確民營企業(yè)依法接受監(jiān)管義務(wù)

接受監(jiān)管義務(wù)主要強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵行業(yè)、重點領(lǐng)域等可能產(chǎn)生重大外部性效應(yīng)的民營企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)部門的監(jiān)管。例如超級平臺治理，由于超級平臺涉及的利益相關(guān)者眾多（如數(shù)量上億的用戶），平臺內(nèi)的治理規(guī)則會受到外部監(jiān)管，如數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、消費者權(quán)益、知識產(chǎn)權(quán)等平臺治理規(guī)則都要遵從相關(guān)法律規(guī)范。國家對民營社會企業(yè)施加合規(guī)義務(wù)，不但不會被認(rèn)為是干預(yù)民營企業(yè)內(nèi)部管理，反而是被社會期待的。適當(dāng)?shù)母深A(yù)有利于保護(hù)利益相關(guān)方（尤其是消費者）、降低企業(yè)法律風(fēng)險（如法律訴訟）、促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、樹立良好的企業(yè)形象。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法可以確立接受監(jiān)管義務(wù)，并以引致條款轉(zhuǎn)至其他法律規(guī)范，引出相應(yīng)的法律責(zé)任。需要特別說明的是，受監(jiān)管義務(wù)的施加應(yīng)當(dāng)以必要性和合理性為前提，即應(yīng)提前評估實施結(jié)果是降低制度成本、提高市場的運行效率，還是降低企業(yè)的自由度和競爭力，同時對于義務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不宜過分增加民營企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）第36條第2款明確“國家機(jī)關(guān)依法對民營經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理”，同時第49條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)堅持依法行政。行政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)避免或者減少對民營經(jīng)濟(jì)組織正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響，并對其合理、合法訴求及時響應(yīng)、處置”，既明確了民營企業(yè)依法接受監(jiān)督的義務(wù)，也體現(xiàn)了對該義務(wù)的限縮解釋，但該兩條分別置于第五章“規(guī)范經(jīng)營”和第六章“服務(wù)保障”中，調(diào)整范圍并不完全相同。因此建議在第36條第2款中加入“但應(yīng)當(dāng)避免或者減少對民營經(jīng)濟(jì)組織正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響”。

結(jié)語

黨的二十大和二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的重要性，制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會的關(guān)鍵部署。一部系統(tǒng)的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法有利于營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、保障民營企業(yè)家合法權(quán)益，有利于激勵創(chuàng)新、反欺詐、吸引投資、降低制度成本，提高民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)法理念為指引，定位為促發(fā)展之法。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法內(nèi)部體系構(gòu)造應(yīng)當(dāng)確立合法權(quán)益保護(hù)、公平發(fā)展、扶持激勵、規(guī)范經(jīng)營四項立法理念，以此為基點型構(gòu)法律原則與具體規(guī)則相勾連的一體化保護(hù)路徑。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法外部體系調(diào)適應(yīng)當(dāng)注意其與中小企業(yè)促進(jìn)法等相關(guān)法律規(guī)范的銜接，還要與民商法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等形成同頻共振的法域互動效應(yīng)，在競爭法、政府采購、市場準(zhǔn)入等層面構(gòu)建公平競爭規(guī)范銜接機(jī)制。民營經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展亟須立法予以保障與推進(jìn)，只有精準(zhǔn)定位民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的目標(biāo)與價值，科學(xué)厘定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法框架，才能在規(guī)范層面破除民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實障礙，以高質(zhì)量法治護(hù)航民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。