地方政府間環(huán)境約束目標競爭：理論分析與實證檢驗

徐妍，鄭冠群，沈悅

（1. 長安大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710064；2. 西安電子科技大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710126；3. 西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院，陜西 西安 710061）

我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段以來，區(qū)域環(huán)境保護工作成績顯著?！笆奈濉遍_局之年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確將“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”列為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標。要求“協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，推動綠色轉(zhuǎn)型實現(xiàn)積極發(fā)展”。然而，在地方政府積極開展環(huán)境治理工作的同時也面臨多重挑戰(zhàn)。其一，如何將經(jīng)濟增長與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。地方政府面臨的“政治激勵”主要圍繞經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩方面，隨著《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)〔2011〕35 號）的發(fā)布，生態(tài)文明建設(shè)納入地方各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的重要內(nèi)容，實行環(huán)境保護一票否決制。而傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長中“高耗能，高投資，短平快”的項目往往更受青睞，是拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的主要力量。因此，如何平衡經(jīng)濟增長與環(huán)境保護成為地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一[1-2]。其二，如何與鄰近地區(qū)間實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。地方政府在執(zhí)政期間會與周邊政府進行策略性互動，表現(xiàn)為溢出效應(yīng)、標尺競爭效應(yīng)以及資源流動效應(yīng)，造成污染企業(yè)在區(qū)域間集聚、轉(zhuǎn)移，或者市場分割的區(qū)域經(jīng)濟景觀。如何在地方政府競爭中實現(xiàn)競相向上的良性局面是面臨的另一重挑戰(zhàn)[3-6]。其三，如何在現(xiàn)有市場制度與經(jīng)濟規(guī)模的條件下，突破原有的路徑依賴，實現(xiàn)從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)型。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模等因素的影響，任期內(nèi)政府能否突破原有發(fā)展路徑限制，在治理規(guī)制、區(qū)域重大規(guī)劃和保護環(huán)境等方面發(fā)揮積極作用，為區(qū)域帶來新知識、新技術(shù)乃至新產(chǎn)業(yè)，從而為區(qū)域經(jīng)濟增長創(chuàng)造新的路徑[7]，成為地方政府亟須突破的又一挑戰(zhàn)。

基于此，本文主要研究地方政府間的環(huán)境治理目標競爭，包括地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟規(guī)模的影響以及與鄰近政府的溢出機制。首先，在現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上，本文以有限理性為前提分析地方政府之間的博弈策略，通過演化博弈模型找出不同環(huán)境參數(shù)下地方政府的策略選擇，為地區(qū)之間協(xié)同發(fā)展提供依據(jù)。其次，從實證分析的角度，選取275 個地級市為樣本，檢驗鄰近地方政府之間的溢出效應(yīng)以及地區(qū)經(jīng)濟情況影響環(huán)境治理目標選擇的機制。再次，根據(jù)前文分析得到針對性的政策建議。與現(xiàn)有文獻相比較，本文可能的邊際貢獻在于：一是以地方政府面臨的考核激勵方式不斷發(fā)展完善為背景，探討地方政府的環(huán)境治理目標約束特征的相互影響，拓展地方政府競爭方面的理論研究；二是選擇地方政府環(huán)境治理目標約束這一核心變量時，通過整理2006—2018 年各地級市政府的工作報告，緩解以往環(huán)境治理目標的內(nèi)生性問題；三是針對理論分析的假設(shè)，檢驗了鄰近地方政府之間的溢出效應(yīng)和區(qū)域異質(zhì)性，豐富了地方政府治理的研究內(nèi)容。

1 文獻綜述

從地方政府的異質(zhì)性治理行為解析中國經(jīng)濟不平衡發(fā)展已逐漸成為一種主流的觀點，也是近幾十年制度經(jīng)濟學(xué)、新經(jīng)濟地理學(xué)等領(lǐng)域最熱門的話題之一。研究者們從中國式分權(quán)的政治體制入手，認為中央政府對地方官員形成直接的政治激勵，而承受治理結(jié)果的居民和企業(yè)卻不能直接影響地方官員的晉升，因此群眾監(jiān)督機制無法對地方官員的自利性投資形成有效的約束。為了贏得“晉升錦標賽”稀缺的入場券，地方官員任期內(nèi)可能形成短視化偏好，將地區(qū)資源向投資周期短、見效快的項目配置。以環(huán)境保護為目標的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級或注重長期發(fā)展的創(chuàng)新類投資項目難以成為任期內(nèi)政府官員的關(guān)注對象[8-10]。20 世紀80 年代以來，中央政府向地方政府的財政放權(quán)，使其對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展擁有極大的影響力，為地方政府形成異質(zhì)性治理偏好提供可能性。一旦形成投資性偏好，地方政府往往還會通過產(chǎn)業(yè)政策或稅收政策引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)企業(yè)投資，包括設(shè)立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、建立融資平臺等方式。造成轄區(qū)內(nèi)企業(yè)跟隨從眾、向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)靠攏、設(shè)立行業(yè)門檻威懾潛在企業(yè)等問題，以“非市場力量”左右地區(qū)資源配置[11-13]。隨著政策當局將可持續(xù)發(fā)展納入考核目標，并增強污染物減排實績考核力度以來，地方政府著力推動清潔類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總量信息優(yōu)勢，激勵資源密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型，給予“清潔產(chǎn)業(yè)”更多的補貼優(yōu)惠等?？梢?，中國式分權(quán)的體制會激勵地方政府形成異質(zhì)性發(fā)展偏好，改變區(qū)域資源配置，這是形成地方政府間競爭的重要因素。

關(guān)于地方政府間環(huán)境治理競爭表現(xiàn)形式的研究日臻成熟，一種觀點認為地方政府競爭以“競優(yōu)”為主。具體來看，地方政府競爭可能激勵其對優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的追逐，通過提升環(huán)境治理標準進行篩選，留下發(fā)展前景明確的清潔產(chǎn)業(yè)，謀求區(qū)域長期可持續(xù)發(fā)展[14-17]。另一種觀點認為地方政府之間展開逐底競爭，以“競次”為主。具體來看，地方政府為了爭奪生產(chǎn)資源和贏得政治晉升，主動降低環(huán)境治理標準，引起污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、污染物回流等現(xiàn)象。更進一步，部分學(xué)者還量化了這種污染轉(zhuǎn)移效應(yīng)的空間范圍[18-21]。“競次”的結(jié)果往往會減弱環(huán)境治理的力度，抑制地區(qū)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，甚至產(chǎn)生“綠色悖論”[22-23]。

進一步，從地方政府治理政策的執(zhí)行力度來看，有研究將約束分為“軟約束”和“硬約束”，但多見于對地方經(jīng)濟增長目標的描述。劃分標準是政策對于經(jīng)濟增長目標描述的準確度，“硬約束”是指那些對經(jīng)濟增長目標進行明確量化的，例如提出下一年度經(jīng)濟增長速度為某一具體數(shù)值的表達；反之，“軟約束”是指經(jīng)濟增長目標采取較為模糊的說法，以“留有余地”的方式設(shè)定，往往搭配“區(qū)間”或“左右”等表述，偏重于強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟的增長底線。異質(zhì)性地方經(jīng)濟增長目標約束治理的效果也不盡相同，有學(xué)者認為硬約束的經(jīng)濟增長目標設(shè)定不利于地級市全要素生產(chǎn)率提升，而軟約束則更能提升地區(qū)的經(jīng)濟增長效率[13]。同時“硬約束”還可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、政績工程，甚至是公共品等非營利性物品供給不足的問題[13,24]。然而，關(guān)于地方政府環(huán)境治理約束目標異質(zhì)性的研究卻稍顯不足，分析多圍繞地區(qū)異質(zhì)性展開，將環(huán)境治理政策在東部、中部、西部的差異化效果進行比較?？偟膩砜?，這都是從結(jié)果入手檢驗環(huán)境治理政策的執(zhí)行效果，然而地區(qū)環(huán)境治理政策從制定到執(zhí)行環(huán)節(jié)眾多，不確定性較強，可能會出現(xiàn)地方政府環(huán)境治理初衷大打折扣，甚至出現(xiàn)相違背的情況。本文認為，雖然對環(huán)境治理政策執(zhí)行效果的檢驗很重要，但也需要從環(huán)境治理目標約束的制定入手，兩者結(jié)合才能有效解決現(xiàn)實中我國地區(qū)間環(huán)境治理政策差異大、治理效果參差不齊的問題[25]。

基于此，本文認為引導(dǎo)地方高質(zhì)量發(fā)展、促進地區(qū)間協(xié)同發(fā)展有必要從環(huán)境治理目標約束入手，剖析異質(zhì)性策略的執(zhí)行效果和政策之間的溢出效應(yīng)。

2 地方政府環(huán)境約束競爭的理論分析

我國財政分權(quán)的經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟增長與環(huán)境保護內(nèi)生于地方政府的治理策略，在“政治激勵”和“經(jīng)濟激勵”的雙重壓力下，地方政府有動力制定適宜的環(huán)境規(guī)制目標，并根據(jù)其他同級地方政府的策略不斷調(diào)整。基于此，本文構(gòu)建了兩個相鄰地方政府制定環(huán)境約束目標時的演化博弈模型。根據(jù)本文對地方政府工作報告中關(guān)于環(huán)境約束目標的分析和整理，將其分為“硬約束”與“軟約束”兩類，“硬約束”是指提出明確環(huán)境治理標準，有具體數(shù)值標準的約束，“軟約束”是指環(huán)境治理標準表達較為模糊、采取“留有余地”式設(shè)定的約束形式。

2.1 模型的基本假設(shè)

（1）選擇相鄰的代表性地方政府A 和地方政府B，環(huán)境治理的目標約束策略包括硬約束和軟約束兩種，可以細分為：①雙方同時制定環(huán)境治理硬約束；②地方政府A 選擇軟約束、地方政府B 選擇硬約束；③地方政府B 選擇軟約束、地方政府A 選擇硬約束；④雙方同時制定環(huán)境治理軟約束等四種策略。

（2）地方政府A 與B 進行區(qū)域發(fā)展治理時，有不同的政策偏好，兩者對環(huán)境保護的傾向程度分別記為α1、α2，對經(jīng)濟發(fā)展的偏好程度分別記為β1、β2。

（3）地方政府間進行聯(lián)合治理時，產(chǎn)生的環(huán)境收益記為ER，按照 的比例在地方政府A 與B 之間分配。假如地方政府中一方選擇軟約束進行治理，會使所在地區(qū)損失環(huán)境收益，這部分損失取決于地方政府對經(jīng)濟增長的偏好程度，即意愿在多大程度上犧牲環(huán)境促進經(jīng)濟增長，記為β1×ER、β2×ER。

（4）當兩個地方政府實施不同環(huán)境約束時，政策之間有明顯的“示范效應(yīng)”，存在外部性作用機制。外部污染示范效應(yīng)程度由地方政府異質(zhì)性環(huán)境治理政策引發(fā)的“污染轉(zhuǎn)移”和“環(huán)境績效損失”所決定。具體來說，當?shù)胤秸瓵 施行軟約束，鄰近的地方政府B 實施硬約束時，污染行業(yè)有動力從B 地區(qū)流向A 地區(qū)，產(chǎn)生“污染轉(zhuǎn)移”的區(qū)域經(jīng)濟景觀，給A 地區(qū)帶來環(huán)境損失。此外，實施軟約束的地區(qū)對環(huán)境污染的容忍度更高，會引起任期內(nèi)政府面對考核時損失績效，地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模越大，越容易引起上級政府的重視和不滿。因此，A 地區(qū)遭受的收益損失由地區(qū)經(jīng)濟增長規(guī)模G1和外部性系數(shù)λ共同決定，記為λG1。這部分損失可視為對鄰近地方政府的“示范效應(yīng)”，督促B 政府增加環(huán)境保護力度，避免環(huán)境損失。

一方面，對地區(qū)B 來說，污染行業(yè)流出可視為地區(qū)B 的環(huán)境收益增加，表現(xiàn)為治理難度降低、監(jiān)督成本下降、環(huán)保執(zhí)行力增強等；另一方面，A 地政府績效考核的降低，也使得B 政府更容易脫穎而出。因此，A 地實施軟約束所造成的損失也可以看作B 地的環(huán)境收益。

進一步，采取環(huán)境軟約束的地區(qū)會收獲額外的經(jīng)濟收入，記為β1×GC1、β2×GC2，其中GC1、GC2分別代表了地方政府的治理能力，一般來說，治理能力越高的政府能夠獲得更好的經(jīng)濟收益。根據(jù)假設(shè)條件，地方政府A 與B 之間的演化博弈支付矩陣如表1 所示。

表1 地方政府的階段博弈支付矩陣

2.2 地方政府間演化博弈模型構(gòu)建

假設(shè)地方政府A 選擇硬約束的概率為x，實施軟約束的概率為1-x；類似地，地方政府B 選擇硬約束的概率為y，施行軟約束的概率為1-y，其中0 ≤x，y≤1。那么，地方政府A 選擇硬約束的適應(yīng)度為：

選擇軟約束的適應(yīng)度為：

平均適應(yīng)度為：

根據(jù)Malthusian 方程的做法，得到地方政府A 的復(fù)制動態(tài)方程為：

同理，得到地方政府B 的復(fù)制動態(tài)方程為

利用雅可比矩陣的局部穩(wěn)態(tài)分析法對上述復(fù)制動態(tài)方程進行解析，雅可比矩陣為：

在該系統(tǒng)內(nèi)，令x=0，y=0，得到均衡點O(0, 0)，A(1, 0)，B(0, 1)，C(1, 1)，將均衡點的數(shù)值代入，整理得到相關(guān)的行列式和跡的表達式，如表2 所示。

表2 系統(tǒng)均衡點對應(yīng)的矩陣行列式和跡的表達式

2.3 模型的演化穩(wěn)定策略分析

根據(jù)演化博弈理論中演化穩(wěn)定點（ESS）的要求，對不同情形下的演化博弈穩(wěn)定策略進行討論。

假設(shè)一：地方政府選擇環(huán)境治理目標受鄰近地方政府的影響，表現(xiàn)為選擇相同類型的治理模式，存在正向的“示范效應(yīng)”。

接下來，具體考察地方政府環(huán)境治理目標選擇的“示范效應(yīng)”，

情形二：當?shù)胤秸嗷ビ绊懙耐獠啃猿潭圈薌1、λG2比較大，且分別大于兩個地方政府治理的凈收益λG1＞β2GC2-(1- )β2ER，λG2＞β1GC1-β1ER時，整個系統(tǒng)的均衡點的穩(wěn)定性判斷如下：此時，穩(wěn)定的ESS 策略點為策略點(1, 1)，兩個地方政府均選擇環(huán)境治理的硬約束策略。表示當?shù)胤秸g的外部性程度比較大，大于任何一方地方政府單獨追求經(jīng)濟增長的凈收益時，地方政府會根據(jù)對方的治理策略制定自己的環(huán)境策略，最終穩(wěn)定在實施（硬約束，硬約束）的治理策略上。

假設(shè)二：地方政府之間的污染示范效應(yīng)較大時，雙方會傾向選擇硬約束的環(huán)境治理策略。

情形三：當?shù)胤秸嗷ビ绊懙耐獠啃猿潭圈薌1、λG2較小，λG1＜β2GC2-(1- )β2ER且λG2＜β1GC1-β1ER，但地方政府的經(jīng)濟發(fā)展偏好β1、β2存在較大不同時，各均衡點的穩(wěn)定性判斷如下表，整個系統(tǒng)的ESS 策略點為(0, 0)，即雙方均選擇環(huán)境治理的軟約束策略。表示當?shù)胤秸瓵 經(jīng)濟發(fā)展偏好較大，一定程度上愿意以犧牲環(huán)境為代價促進經(jīng)濟增長，選擇了環(huán)境治理的軟約束。此時，地方政府B 采取軟約束的收益大于地方政府A 通過污染轉(zhuǎn)移所帶來的外部性，因此，地方政府B 的最優(yōu)治理策略也為軟約束。

假設(shè)三：地方政府的經(jīng)濟增長偏好越高，越傾向選擇軟約束的環(huán)境治理策略，影響鄰近地方政府也選擇環(huán)境治理的軟約束。

情形四：當?shù)胤秸慕?jīng)濟規(guī)模差異較大，即G1＞G2，且λG2＞β1GC-β1ER、λG2＜β2GC2-(1- )β2ER時，當?shù)胤秸瓵 實施硬約束，B 實施軟約束的環(huán)境治理策略時，A 對B 的污染轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境收益大于地方政府A 追求經(jīng)濟增長的收益，所以地方政府A 選擇環(huán)境治理的硬約束。進一步，當?shù)胤秸瓵 實施硬約束時，區(qū)域內(nèi)污染產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移，此時，地方政府B 實施軟約束時會獲得更多收入，因此會選擇環(huán)境治理的軟約束。整個系統(tǒng)各個均衡點的穩(wěn)定性判斷如表2 所示，ESS 策略點為A(1, 0)，表示當?shù)胤秸g經(jīng)濟規(guī)模差異性較大時，產(chǎn)出水平較高的一方會主動選擇環(huán)境治理的硬約束策略，而產(chǎn)出水平偏低的一方會選擇環(huán)境治理的軟約束策略。

假設(shè)四：地方政府進行環(huán)境治理策略博弈，受經(jīng)濟規(guī)模差距影響，產(chǎn)出水平較高的一方傾向于選擇環(huán)境治理的硬約束策略，而產(chǎn)出水平較低的一方會選擇軟約束策略。

3 地方政府環(huán)境約束競爭的研究設(shè)計

3.1 模型設(shè)定

前文假設(shè)一認為地方政府環(huán)境治理目標約束存在策略互動，為了進一步檢驗這種區(qū)域演化特征是隨機產(chǎn)生抑或是具有相關(guān)性的，設(shè)計如下模型：

式中：i=1, 2, ...,N;t=1, 2, ...,T分別表示地區(qū)、時間，城市樣本覆蓋275 個地級市，X為其余控制變量，εit是隨機擾動項。Env_Dit為第i個地方政府在t年的環(huán)境治理目標約束的特征變量，Env_Dit=1 表示地方政府采取“硬約束”的治理形式，Env_Dit=0 表示地方政府采取“軟約束”的治理形式。Sur_Polit為核心解釋變量，表示與地方政府i相鄰的其他地級市政府j1、j2…的政策傾向，即與地方政府i相鄰的其他同級政府選擇“硬約束”環(huán)境治理政策的情況，反映其對地方政府i影響的強度，Xit為控制變量集。

為減輕因雙向因果而產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，采取了兩種方法估計模型（1）。首先，將變量Sur_Polit滯后一期，考察L.Sur_Polit的回歸系數(shù)，檢驗鄰近地方政府的環(huán)境治理政策的“硬約束”特征對地方政府i的政策選擇的影響。其次，將變量Env_Dit滯后一期，檢驗t期的政策環(huán)境變量對t-1 期地方政府環(huán)境選擇的影響。

為了檢驗假設(shè)二，構(gòu)建如下模型：

式中：i=1, 2, ...,N;t=1, 2, ...,T分別表示地區(qū)、時間，X為控制變量集，εit是隨機擾動項，Extit為地方政府i鄰近的其他地級市政府j1、j2…的污染示范外部效應(yīng)，系數(shù)β1＞0 表明周邊地級市政府的污染示范效應(yīng)越大，地方政府i越傾向選擇環(huán)境治理的硬約束。同樣，為了減緩內(nèi)生性問題，采取兩種方法估計模型（2）。首先，將變量Extit滯后一期，考察L.Extit的回歸系數(shù)，我們可檢驗鄰近地方政府的污染轉(zhuǎn)移外部性效應(yīng)對地方政府i的政策選擇的影響。其次，將變量Env_Dit滯后一期，檢驗t期的污染轉(zhuǎn)移效應(yīng)對t-1 期地方政府環(huán)境選擇的影響。

為了檢驗假設(shè)三，構(gòu)建如下模型：

式中：i=1, 2, ...,N;t=1, 2, ...,T分別表示地區(qū)、時間，X為控制變量集，εit是隨機擾動項，Prefit為地方政府i的經(jīng)濟增長偏好，系數(shù)β1＞0 表明地方政府的投資性偏好越強，越會促使其選擇環(huán)境治理的“軟約束”。

為了檢驗假設(shè)四，構(gòu)建如下模型：

式中：i=1, 2, ...,N;t=1, 2, ...,T分別表示地區(qū)、時間，X為控制變量集，εit是隨機擾動項，D_GDPit為地方政府i與鄰近的其他地級市政府j1、j2…的收入差距，系數(shù)β1＞0 表明隨著地方政府之間經(jīng)濟規(guī)模差距增大，產(chǎn)出水平較高的地區(qū)傾向選擇“硬約束”的環(huán)境治理目標，產(chǎn)出水平較低的地區(qū)則會傾向選擇“軟約束”的治理目標。

3.2 變量選擇

3.2.1 地方政府環(huán)境治理目標約束

傳統(tǒng)文獻對地方政府環(huán)境治理的描述，多采用“環(huán)境規(guī)制”這一概念，使用SO2處理率[26]、廢水達標率[27]、污染治理投資額[23,28-29]等。從環(huán)境治理的結(jié)果入手，反推地區(qū)環(huán)境治理政策的執(zhí)行力度，與“經(jīng)濟增長、區(qū)域發(fā)展”等變量可能存在內(nèi)生性的問題。隨著地方政府考核體系中“環(huán)境治理”的重要性日益突出，理論研究需要更加小心甄別“環(huán)境治理目標約束”，特指那些預(yù)設(shè)的環(huán)境治理要求，而非正在實施的環(huán)境治理政策，因此，我們采取更具外生的設(shè)定方式，刻畫地方政府執(zhí)行環(huán)境保護的能動性。本文通過文件梳理發(fā)現(xiàn)，地方政府的環(huán)境治理政策更多以法規(guī)和規(guī)范性文件出現(xiàn)，且都以當年的地方政府工作報告為核心。另外，政府工作報告中反映的環(huán)境治理目標問題，不僅體現(xiàn)了中央政府環(huán)境治理的要求，還充分表達了地方政府對地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃。因此，選擇地方政府工作報告中對于環(huán)境治理的目標設(shè)定，成為一個較優(yōu)的選擇。

本文以2006—2018 年275 個地級市的面板數(shù)據(jù)為樣本，整理了政府工作報告中對于環(huán)境治理目標的描述，將其分為“硬約束”和“軟約束”兩類。其中，“硬約束”是指報告中對于當年的環(huán)境保護目標提出明確的數(shù)值標準的，采用類似吉林市2011 年地方政府工作報告中提及的“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放均比2010 年降低15%”或北京市2016 年地方政府工作報告中提及的“生活垃圾無害化處理率達到99.8%以上，污水處理率高于95%”的表達。這一類表述針對化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、水耗、煙粉塵等污染物提出明確的量化目標，配合“削減、降低”等較為肯定的動詞?！坝布s束”的環(huán)境治理目標表明地方政府有強烈的環(huán)境治理意愿，也可認為其有較強的環(huán)境治理壓力，需要采取嚴格的治理政策，是地方政府在“自我施壓”與“政治激勵”雙重推動下的選擇。

“軟約束”則是指地方政府制定的較為寬松的、“留有余地”的環(huán)境治理目標，采用“努力做到”“力爭”等較為模糊的動詞，且并未確立明確量化目標的表述方式。這一類目標反應(yīng)地方政府在當年的環(huán)境治理問題上未受到強烈的壓力，能夠在“經(jīng)濟發(fā)展”與“環(huán)境治理”目標上進行權(quán)衡取舍。因此，通過語境分析和對比，本文設(shè)定地方政府環(huán)境治理指標Env_D為代理變量，Env_D=1是硬約束，Env_D=0 是軟約束。

3.2.2 環(huán)境污染外部性

模型（2）中涉及的外部污染示范效應(yīng)（Extit），衡量地方政府i受鄰近地方政府j1、j2…的影響。現(xiàn)有文獻中對于污染轉(zhuǎn)移的測量主要采用三種方法，其一是使用空間計量模型測度地區(qū)之間的污染溢出程度，研究主題圍繞“環(huán)境規(guī)制下區(qū)域之間污染溢出”“高污染行業(yè)的空間演變”。通過設(shè)定地理權(quán)重矩陣判斷相關(guān)地方政府之間是否相互影響，以及空間溢出效應(yīng)的方向[30-33]。其二是采用環(huán)境庫茲涅茨曲線進行擬合，根據(jù)殘差項測度污染轉(zhuǎn)移量區(qū)分“自生性污染”與“轉(zhuǎn)移性污染”，多應(yīng)用于特定區(qū)域的計算[34-35]。其三是構(gòu)建污染產(chǎn)業(yè)分布指數(shù)，對比地區(qū)與全國的污染產(chǎn)業(yè)增長速度，判斷污染轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地[28,36-37]。

根據(jù)前文邏輯，考慮本文重點研究的是地理上鄰近的地方政府之間的問題，結(jié)合現(xiàn)有的做法，設(shè)置如下指數(shù)。首先，本文選取地理權(quán)重的Queen 型0-1 鄰接矩陣（W），當?shù)胤秸甶與地方政府j邊界相鄰時，Wij=1，不相鄰時則為Wij=0。其次，根據(jù)地理權(quán)重矩陣選擇與地方政府i相鄰的地區(qū)j1、j2…，計算地區(qū)j1、j2…人均排放二氧化硫的平均值與地區(qū)i人均排放量的差。指數(shù)小于零說明區(qū)域i排放污染物的體量大于周邊地區(qū)的平均值，表明地區(qū)j1、j2…是污染轉(zhuǎn)入地，地區(qū)i為污染轉(zhuǎn)出地。指數(shù)大于零說明地區(qū)j1、j2…的污染排放物均值大于區(qū)域i，地區(qū)j1、j2…為污染轉(zhuǎn)出地，地區(qū)i為轉(zhuǎn)入地。指數(shù)越大說明周邊地區(qū)的污染排放越高于地區(qū)i，地區(qū)i由污染轉(zhuǎn)出地變?yōu)檗D(zhuǎn)入地，換言之，鄰近地區(qū)j1、j2…對地區(qū)i的污染示范效應(yīng)隨著指數(shù)的增加而增加。

3.2.3 地方政府偏好

現(xiàn)有成果對政府偏好的研究，隨著內(nèi)生經(jīng)濟增長理論的發(fā)展而完善，在中國財政分權(quán)的體制下，晉升激勵影響地方政府偏好，改變其治理模式[38]。一是來自同級政府的“競爭效應(yīng)”或“標尺效應(yīng)”，地方政府為了在“晉升錦標賽”中脫穎而出，有動力利用其在市場資源的主導(dǎo)地位，將資源配置在那些投資周期短、見效快、風(fēng)險低的項目上，特別是加大對固定資產(chǎn)或基礎(chǔ)設(shè)施的投資，使其任期內(nèi)能夠快速提升地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模[11]。這會對鄰近同級政府產(chǎn)生示范效應(yīng)，使周邊地級市政府均有激勵偏向生產(chǎn)性投資；二是上級政府對地方政府的政績考核，以及群眾監(jiān)督力量，都能有效地改變政府偏好。分稅制改革后中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障地方政府提供公共物品的能力，通過政治激勵引導(dǎo)地方政府加大創(chuàng)新型投資，走可持續(xù)發(fā)展的高質(zhì)量經(jīng)濟增長之路。而公眾服務(wù)也有助于糾正地方政府偏好的偏差，群眾監(jiān)督下的服務(wù)滿意度測評能夠激勵地方政府踐行公共服務(wù)責(zé)任?？梢?，地方政府的投資偏好存在異質(zhì)性，對短平快項目的選擇，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及固定資產(chǎn)的投資體現(xiàn)了地方政府對直接促進經(jīng)濟增長的偏好。因此，參考后小仙等[9]和吳延兵[10]的做法，以固定資產(chǎn)投資占地區(qū)財政收入的比重為代理變量，表明政府的經(jīng)濟增長偏好。

3.2.4 控制變量

參考相關(guān)文獻，本文選擇了以下一系列控制變量，β2控制變量的系數(shù)，對變量的描述性統(tǒng)計見表3。

表3 模型變量的描述性統(tǒng)計

3.3 數(shù)據(jù)來源

本文選擇了2006—2018 年中國275 個地級市面板數(shù)據(jù)，樣本覆蓋了除去西藏及港澳臺地區(qū)外的所有省級行政單位，具有足夠的代表性。地方政府工作報告來源于各地方政府的官方網(wǎng)站、城市年鑒和統(tǒng)計局公開網(wǎng)站。

4 實證檢驗結(jié)果與分析

4.1 基本回歸結(jié)果分析

接下來，針對模型（1）進行回歸，且因為被解釋變量Env_Dit為二值變量，所以選擇面板Logit 模型進行回歸。Sur_Pol為解釋變量，其含義為地方政府i相鄰的其他同級政府采取硬約束的強度，即周邊地區(qū)采取的環(huán)境治理目標約束的平均值，視為地方政府i面臨的“硬約束”制度環(huán)境強度。根據(jù)前文分析進行內(nèi)生化處理，將變量Sur_Polit滯后一期與Env_D進行回歸，得到的結(jié)果見表4，其中第（1）列是采用OLS 法進行回歸，第（2）列是采用面板固定效應(yīng)回歸，第（3）列和第（4）列分別采用混合Probit 和混合Logit 進行回歸，均控制了個體效應(yīng)和時間效應(yīng)。第（5）列和第（6）列分別為面板Probit 隨機效應(yīng)和面板固定效應(yīng)的Logit 回歸。第（7）列至第（10）列分別為加入控制變量后的混合Logit、混合Probit 以及面板固定效應(yīng)的Logit 和面板Probit 隨機效應(yīng)回歸結(jié)果。

表4 地方政府的環(huán)境治理環(huán)境對治理政策選擇的影響

根據(jù)前文所述，處理內(nèi)生問題的第二種做法是將Env_D取差分后與Sur_Pol進行回歸，第（1）列至第（5）列分別為OLS 回歸、混合Probit、混合Logit 以及面板固定效應(yīng)的Logit 和面板Probit 隨機效應(yīng)回歸，第（6）至（9）列為加入控制變量后的混合Probit、混合Logit 以及面板Probit 隨機效應(yīng)和面板固定效應(yīng)的Logit 回歸，結(jié)果見表5。

表5 地方政府的環(huán)境治理環(huán)境對治理政策選擇的影響

根據(jù)表4 和表5 列示的回歸結(jié)果可知，核心解釋變量Sur_Pol至少通過了10%的顯著性檢驗水平，這說明鄰近的地方政府的環(huán)境治理政策選擇會影響地方政府i的選擇。具體來看，當周邊地方政府都選擇“硬約束”的治理方式時，地方政府i也會傾向選擇“硬約束”。驗證了假設(shè)一中闡述的環(huán)境治理政策的“示范效應(yīng)”，對此，我們的解釋是：一是，在我國經(jīng)濟“三期疊加”的特殊時期，經(jīng)濟發(fā)展向高質(zhì)量方向轉(zhuǎn)型，中央政府積極引導(dǎo)各地政府開展協(xié)同治理，導(dǎo)致地方政府之間的環(huán)境治理策略趨同。特別的，在我國“十四五”規(guī)劃中也明確指出要建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、實現(xiàn)區(qū)域合作互助和區(qū)際利益補償?shù)葯C制，支持省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。這種區(qū)域共治表現(xiàn)在多個領(lǐng)域，包括流域水資源治理[39]、空氣污染共治[40]等方面。污染共治過程中雖然表現(xiàn)出演進速度緩慢、波動性大等問題，甚至引發(fā)“公地悲劇”或“搭便車”等行為，但還是使得地方政府之間的環(huán)境治理政策逐步趨同、趨緊。二是，我國財政分權(quán)的體制下，地方政府為了獲得競爭優(yōu)勢，有動力展開地區(qū)間的政策競爭[41]。中國的生態(tài)環(huán)境考核制度正處于積極完善的過程，逐步收緊，2011 年原環(huán)保部在頒布的《主要污染物總量減排考核辦法》后，明確了中央對地方政府環(huán)境考核問責(zé)制，提出環(huán)保問責(zé)的“一票否決”制，中央政府在頂層設(shè)計中增強了對地方政府節(jié)能減排的實績考核力度，堅定不移地引導(dǎo)地方政府進行綠色發(fā)展。受激勵機制變動的影響，地方政府有意愿收緊環(huán)境規(guī)制，展現(xiàn)環(huán)境治理績效。因此，相鄰地方政府面對趨嚴的激勵考核以及激烈的橫向競爭，會選擇類似的“硬約束”治理策略。

接下來，針對模型（2）進行回歸，其中被解釋變量選擇Env_D而解釋變量選擇鄰近地方政府污染的外部性（Ext）。參考現(xiàn)有文獻的做法，污染指標選擇工業(yè)廢水排放量，并用工業(yè)二氧化硫的排放量作為穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果列示見表6，第（1）列至第（5）列的核心解釋變量為工業(yè)廢水污染的外部效應(yīng)，回歸方法依次為OLS 回歸、混合Logit、混合Probit 回歸以及面板固定效應(yīng)的Logit和面板隨機效應(yīng)的Probit 回歸。第（6）列至第（10）列的核心解釋變量為工業(yè)二氧化硫排放量，回歸方法依次為OLS 回歸、混合Logit、混合Probit 回歸以及面板固定效應(yīng)的Logit 和面板隨機效應(yīng)的Probit 回歸。

表6 地方政府環(huán)境污染外部性對環(huán)境治理政策選擇的影響

回歸結(jié)果顯示，鄰近地方政府的污染外部性對地方政府i的環(huán)境治理政策有顯著的影響，核心解釋變量的系數(shù)都通過了至少10%的顯著性檢驗水平。這說明當?shù)胤秸甹1、j2…的污染示范效應(yīng)較大時，會影響地區(qū)i的環(huán)境治理目標約束，表現(xiàn)為當周邊地區(qū)的污染排放增大時，會帶來較大的污染損失，影響任期內(nèi)政府的環(huán)境政績考核。特別是隨著中央政府對地方政府的環(huán)境考核權(quán)重增大，會放大這種環(huán)境示范的外部效應(yīng)，激勵地方政府i實施嚴苛的環(huán)境治理硬約束，避免區(qū)域環(huán)境損失，影響到任期內(nèi)晉升。

接下來，繼續(xù)檢驗假設(shè)三，針對模型（3）使用面板Logit 模型進行回歸，并選擇了多種方法進行穩(wěn)健性的檢驗?？紤]到內(nèi)生性問題，被解釋變量選擇Env_D而解釋變量選擇滯后一期的政府偏好（L.Pref）進行回歸。結(jié)果列示見表7，第（1）列至第（5）列為OLS 的回歸結(jié)果、混合Logit、混合Probit 以及面板固定效應(yīng)的Logit回歸和面板Probit 隨機效應(yīng)。第（6）列至第（9）為加入控制變量后的混合Logit、混合Probit 以及面板固定效應(yīng)的Logit 回歸和面板Probit 隨機效應(yīng)回歸。

表7 地方政府偏好對環(huán)境治理政策選擇的影響

根據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)核心解釋變量L.Pref均通過了至少10%的顯著性檢驗，說明當?shù)胤秸悠媒?jīng)濟增長，以固定資產(chǎn)投資拉動區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模成長時，會對地區(qū)環(huán)境治理策略產(chǎn)生“擠出”。換言之，地方政府越傾向通過快速經(jīng)濟增長“彰顯政績”，越有動力放松環(huán)境治理要求，以“短平快”的方式引導(dǎo)地區(qū)走粗放發(fā)展的道路。關(guān)于地方政府偏好以投資拉動經(jīng)濟增長這一觀點，學(xué)術(shù)界也從多個角度提供支持的證據(jù)。一方面，地方政府的投資偏好可以從地方債務(wù)規(guī)模的攀升“窺見一斑”，自2015 年地方政府正式被授權(quán)發(fā)行債券以來，地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎?，發(fā)行地方債務(wù)成為地方政府平滑暫時性收支缺口的重要手段。受預(yù)算軟約束的影響，地方政府存在過度借債并忽視投資效果的沖動，致使中國地方政府的債務(wù)規(guī)模具有鮮明的結(jié)構(gòu)性特征，大量地用于地方市政建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在獲得更多中央轉(zhuǎn)移支付的同時還可以迅速拉動地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模成長[42]。另一方面，我國的官員考核模式會通過政治激勵驅(qū)動地方政府官員投資周期短、見效快、風(fēng)險低的項目，短期內(nèi)提升地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模。財政分權(quán)的體制為地方政府的偏好性投資創(chuàng)造了條件，自20 世紀80 年代以來，中央政府將諸多的經(jīng)濟資源和管理權(quán)下放到地方政府，使得其對地區(qū)發(fā)展有了更大的影響力和控制力，擁有相對獨立的經(jīng)濟決策權(quán)。通過非市場力量的“有形之手”調(diào)節(jié)資源配置，形成異質(zhì)性的政府投資偏好[10]。

而環(huán)境治理對于區(qū)域政府來說不僅會占用大量資源，還可能會影響區(qū)域活躍的污染企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，第二產(chǎn)業(yè)是空氣污染、水污染以及粉塵污染的重要來源，但也是我國大部分省份經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)。一旦執(zhí)行嚴苛的環(huán)境治理政策，關(guān)停整改污染企業(yè)或要求其推行綠色生產(chǎn)技術(shù)，都會影響短期內(nèi)產(chǎn)量，不利于任期內(nèi)政府官員贏得“晉升錦標賽”。因此，地方政府越偏好以投資拉動經(jīng)濟增長，越傾向?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理的軟約束。

接下來，為了檢驗假設(shè)四，我們對模型（4）進行回歸，結(jié)果見表8，并選擇了多種方法進行穩(wěn)健性的檢驗。結(jié)果列示見表8，第（1）列至第（5）列為OLS 回歸、混合Logit、混合Probit 以及面板固定效應(yīng)的Logit 和面板隨機效應(yīng)的Probit 回歸。第（6）列至第（9）列為加入控制變量的混合Logit、混合Probit 以及面板固定效應(yīng)的Logit 和面板隨機效應(yīng)的Probit 回歸。根據(jù)表8 的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量GDP_GAP的顯著性都至少通過了10%的顯著性檢驗水平，這說明地區(qū)i與鄰近地方政府j1、j2…的經(jīng)濟規(guī)模的差距越大，越傾向選擇環(huán)境治理的硬約束。對此，我們的解釋是當?shù)貐^(qū)i經(jīng)濟規(guī)模較大，是周邊地區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)地位”時，處于標尺競爭的前端。這說明，地區(qū)i的市場力量與政府調(diào)控力量能夠較好地配合，進行合理的資源配置，政府在環(huán)境保護和經(jīng)濟增長方面取得較好的平衡，甚至已經(jīng)越過環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點，嚴格的環(huán)境治理政策進一步引起經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向低污染轉(zhuǎn)變，地區(qū)i傾向于采取環(huán)境治理的硬約束。另一方面，經(jīng)濟規(guī)模較大的地區(qū)往往有更高的政府治理能力，更加注重地區(qū)經(jīng)濟的長期發(fā)展，致力于推動產(chǎn)業(yè)綠色升級，推行綠色化生產(chǎn)方式。因此地方政府更不會刻意降低環(huán)境治理標準吸引高產(chǎn)能的污染企業(yè)，謀求短期快速的發(fā)展。

表8 經(jīng)濟規(guī)模差距對環(huán)境治理約束選擇的影響

4.2 異質(zhì)性檢驗

為了進一步檢驗假設(shè)在不同區(qū)域的異質(zhì)性表現(xiàn)，進行了分區(qū)域的檢驗，采用固定效應(yīng)的Logit 回歸，結(jié)果見表9。

表9 我國中東部、西北部的假設(shè)檢驗

根據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)前文的假設(shè)在不同區(qū)域都成立，就假設(shè)一來說，東部、中部省份和西北部的省份都存在環(huán)境治理政策相互影響的效應(yīng)，且中部、東部省份的表現(xiàn)更加明顯，我們認為這是由于這些省份之間的信息渠道更加暢通、溝通也更密切，因此環(huán)境治理政策的溢出效應(yīng)也更加明顯。異質(zhì)性的省份在假設(shè)二下的表現(xiàn)也略有不同，西部、東北部的效應(yīng)更加明顯，即周邊省份的環(huán)境污染外部效應(yīng)對地區(qū)i選擇“硬約束”的影響更顯著。這是因為就大部分的污染物而言，西北部省份都是主要排放來源，遭受的環(huán)境損失也更大。相關(guān)研究也從EKC的角度證明過：東部地區(qū)突破拐點的速度要快于西部地區(qū)，污染產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型也開展較早，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都相對清潔、環(huán)保。因此，污染轉(zhuǎn)移的示范效應(yīng)在西部更加明顯，而東部省份地方政府的執(zhí)政重點已經(jīng)不局限在環(huán)境治理方向，可以更合理地平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等多重目標。假設(shè)三的回歸結(jié)果表明不同區(qū)域的異質(zhì)性并不明顯，這說明地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標會對環(huán)境治理產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)。我國分權(quán)的體制下，地方政府能夠在一定范圍內(nèi)調(diào)動區(qū)域資源，引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，而以投資拉動經(jīng)濟增長與環(huán)境治理兩個目標在短期內(nèi)存在一定的矛盾。因此，地方政府在兩個目標之間的取舍會引起資源配置的改變，導(dǎo)致目標之間的擠出效應(yīng)。最后，根據(jù)第（7）列和第（8）列的回歸結(jié)果顯示，在西部和東北部地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模差距能夠促使高收入地區(qū)選擇硬約束的環(huán)境治理政策，而中東部地區(qū)的效果也不甚明顯。為了更細致地分析其中的原因，我們對東部和中部地區(qū)分開回歸檢驗政策效果（鑒于篇幅有限，具體的回歸結(jié)果未列出），其中中部的GDP_GAP系數(shù)為3.232，檢驗通過5%的顯著性水平，而東部地區(qū)的系數(shù)卻不甚顯著。我們認為中國東部地區(qū)的省份普遍都經(jīng)濟效益較好，是我國經(jīng)濟發(fā)展的“先鋒隊”，市場化程度較高、地方政府執(zhí)政能力較強，環(huán)境治理措施開展較早、產(chǎn)業(yè)的綠色化升級業(yè)已展開，相關(guān)研究顯示，我國東部大多省份都跨過了環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點。此外，中國東部沿海地區(qū)占有優(yōu)勢的地理位置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又以輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主。產(chǎn)生的污染廢棄物本就少，排放擴散的速度較快。因此，位于東部的省份的環(huán)境治理壓力本就較少，加上經(jīng)濟增速更為相近，假設(shè)四所描述的情況在統(tǒng)計上不顯著。

5 結(jié)論與建議

本文以中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為背景，從環(huán)境治理的目標約束入手，研究地方政府之間的協(xié)同治理機制。首先，構(gòu)建鄰近地方政府環(huán)境治理策略互動的演化博弈模型，討論不同情況下地方政府的環(huán)境治理政策選擇，以及由此產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。其次，通過整理中國275 個地級市2006—2018 年的政府工作報告中的環(huán)境治理目標約束，并將其分為“硬約束”和“軟約束”，用以刻畫地方政府的異質(zhì)性環(huán)境治理政策。再次，根據(jù)演化博弈模型得到的四個假設(shè)，采用地方政府環(huán)境治理目標約束為核心變量進行驗證，總體上得到了支持的數(shù)據(jù)證據(jù)。最后，對假設(shè)一至假設(shè)四的結(jié)論進行地區(qū)異質(zhì)性的檢驗，無論是中部、東部還是西北部的情況基本滿足假設(shè)，對個別統(tǒng)計上不顯著的結(jié)論，也給予了可能的分析。

根據(jù)得到的結(jié)論，首先，應(yīng)當強化地方政府間新型競爭的頂層設(shè)計，加強對地方政府生態(tài)治理效果的考核力度。將環(huán)境績效考核切實落入任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)考核體系，并將其貫徹至地級市政府層面，盡快改變以產(chǎn)出規(guī)模為導(dǎo)向的競爭模式。由于地方政府之間有正向的示范效應(yīng)，可以通過“風(fēng)向標”的作用形成地區(qū)間“以一帶多”的良性發(fā)展局面。其次，地方政府之間進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，轉(zhuǎn)移承接省份應(yīng)該加大對產(chǎn)業(yè)的調(diào)查及分析?？陀^實際地評價本省的生態(tài)環(huán)境承載能力與該產(chǎn)業(yè)的匹配程度，將“經(jīng)濟效益”和“環(huán)境效益”納入統(tǒng)一的框架下進行度量。再次，地方政府的環(huán)境治理策略需要強調(diào)結(jié)構(gòu)化特征，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡已經(jīng)成為當下不爭的經(jīng)濟現(xiàn)實，收入差距導(dǎo)致地方政府間差異化的經(jīng)濟發(fā)展策略。因此，需要調(diào)整區(qū)域發(fā)展粗放式管理的策略，在尊重資源配置和產(chǎn)業(yè)布局的現(xiàn)狀下，進行精細化管理，有序引導(dǎo)地方政府走向“高質(zhì)量發(fā)展”之路。