數(shù)字消費補貼與公平競爭政策*

鐘 洲 蔡躍洲

引 言

建設全國統(tǒng)一大市場是加快國內大循環(huán)、構建新發(fā)展格局的基礎性支撐。中共中央、國務院于2022年4月出臺《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求“打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環(huán)的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。黨的二十大報告也專門強調，“構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系……加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷”。

數(shù)字平臺，特別是消費互聯(lián)網平臺的發(fā)展為構建全國統(tǒng)一大市場、建設高標準市場體系提供了有效載體。一方面，進入平穩(wěn)成熟期的消費互聯(lián)網平臺幾乎實現(xiàn)了對國內所有潛在消費者和商戶的全覆蓋，①根據(jù)中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）第50 次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2022 年6 月，我國網民規(guī)模為10.51億，互聯(lián)網普及率達74.4%。數(shù)字平臺的實時鏈接，配合傳統(tǒng)基建的觸達，最大限度消除了包括信息不對稱在內的各種市場進入壁壘，在某種意義上形成了無差別的全國統(tǒng)一；另一方面，結合數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢，各級政府得以以“數(shù)字化”創(chuàng)新各類財政、貨幣及競爭政策，提高政策實施效率。其中，以數(shù)字消費補貼政策為典型代表。借助數(shù)字平臺的全覆蓋和數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，可以更有效地識別補貼對象，提高消費補貼政策實施的精準度。新冠疫情暴發(fā)以來，通過數(shù)字平臺發(fā)放消費補貼迅速成為各級政府實施財政政策的重要舉措，對擴大國內需求、恢復消費起到積極作用。②北京大學國家發(fā)展研究院課題組：《我國消費券發(fā)放的現(xiàn)狀、效果和展望研究》，《中國經濟報告》2020年第4期。

以數(shù)字平臺作為載體發(fā)放消費補貼，既是財政補貼政策實施方式的創(chuàng)新，也是數(shù)字經濟的一種創(chuàng)新活動。當前，各國數(shù)字經濟的創(chuàng)新主體和治理對象主要為數(shù)字平臺，相關創(chuàng)新活動也主要圍繞雙邊平臺中“消費者”和“商戶”兩方主體開展，幾乎沒有以數(shù)字平臺作為財政政策實施載體和中介的先例。中國是唯一一個大規(guī)模、系統(tǒng)性出臺數(shù)字消費補貼政策的國家，中國數(shù)字消費補貼的創(chuàng)新涉及政府、數(shù)字平臺、消費者和商戶四方，創(chuàng)新主體既包括數(shù)字平臺，也包括各級政府。隨之而來的一個重要理論問題是，在數(shù)字消費補貼政策的出臺過程中，是否存在濫用行政權力排除、限制競爭的風險？在數(shù)字經濟背景下，又應如何平衡這項財政政策創(chuàng)新與公平競爭治理？

基于2020年以來各省及主要城市數(shù)字消費補貼政策出臺情況的梳理，本文發(fā)現(xiàn)依托數(shù)字平臺發(fā)放數(shù)字消費補貼，很容易產生“對適用商品、商戶進行不合理限制”“對發(fā)放、核銷數(shù)字平臺進行不合理限制”兩類行政性壟斷風險。在此基礎上，本文著眼于提高數(shù)字消費補貼政策與競爭政策治理的協(xié)調，就發(fā)揮數(shù)字平臺提高補貼政策效率優(yōu)勢的同時防止行政性壟斷，進而維護全國統(tǒng)一大市場，提出應對策略。本文認為，以數(shù)字經濟創(chuàng)新財政政策與維護公平競爭并不沖突，相反，在數(shù)字消費補貼政策出臺過程中更加重視競爭政策的基礎性地位，既可以提高數(shù)字消費補貼的發(fā)放效率，也有利于加快建設我國統(tǒng)一大市場。

一、文獻綜述與制度背景

（一）文獻綜述

消費補貼是一種重要的宏觀調控手段，是國家為了實現(xiàn)特定的政治經濟目標，通過財政安排專項資金，對指定事項，向企業(yè)或個人消費提供的一種補貼?，F(xiàn)有有關消費補貼的研究主要涉及政府發(fā)放消費補貼的法律屬性，相關程序的合理、合法性與消費補貼的有效性，對數(shù)字平臺發(fā)放消費補貼所涉及的行政性壟斷問題，以及數(shù)字消費補貼政策與公平競爭治理的協(xié)調則關注較少。

具體而言，消費券相關經濟學文獻主要關注消費補貼的有效性。早期基于境外實體消費券的研究普遍認為，面向企業(yè)發(fā)放補貼對其效率的影響具有不確定性，③Richard Harris and Catherine Robinson,“Industrial Policy in Great Britain and Its Effect on Total Factor Produc?tivity in Manufacturing Plants, 1990-1998”, Scottish Journal of Political Economy, vol.51, no.4, 2004, pp.528-543；邵敏、包群：《政府補貼與企業(yè)生產率——基于我國工業(yè)企業(yè)的經驗分析》，《中國工業(yè)經濟》2012年第7期。但對需求端/消費者進行補貼通常能有效刺激短期消費。①Hilary W. Hoynes and Diane Whitmore Schanzenbach, “Consumption Responses to In-kind Transfers: Evidence from the Introduction of the Food Stamp Program”, American Economic Journal: Applied Economics, vol. 1, no. 4, 2009,pp.109-139;Chang-Tai Hsieh,Satoshi Shimizutani,and Masahiro Hori,“Did Japan's Shopping Coupon Program Increase Spending”,Journal of Public Economics,vol.9,no.4,2010,pp.523-529.近期國內學者基于數(shù)字消費券的研究則普遍支持數(shù)字消費補貼的積極效果。例如，林毅夫等（2020）通過微信支付數(shù)據(jù)、疫情數(shù)據(jù)和城市經濟狀況數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，發(fā)放數(shù)字消費券對消費有積極效果，且在第三產業(yè)占比高的地區(qū)，數(shù)字消費券會顯著增加交易活躍程度。②林毅夫、沈艷、孫昂：《中國政府消費券政策的經濟效應》，《經濟研究》2020年第7期。類似地，基于數(shù)字平臺數(shù)據(jù)的研究也支持了數(shù)字消費補貼的積極影響。③汪勇、尹振濤、邢劍煒：《數(shù)字化工具對內循環(huán)堵點的疏通效應——基于消費券紓困商戶的實證研究》，《經濟學（季刊）》2022年第1期。

相關法學文獻主要關注政府發(fā)放消費補貼的法律屬性與規(guī)制問題。對應的現(xiàn)實背景是，雖然消費補貼政策已成為常見財政政策工具，但我國并未明確消費補貼發(fā)放的統(tǒng)一規(guī)范。④財政部曾于2009年發(fā)布《財政部關于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導意見》，該文件在2016年因“簡政放權”改革、依法行政需要等因素被財政部主動廢止。當前，大部分研究強調從財政法角度規(guī)范、規(guī)制政府消費券的發(fā)放。少數(shù)學者基于其他法律框架對政府消費券的發(fā)放進行了研究，如熊偉（2020）從財政法、經濟法、社會法、競爭法、金融法等不同視角，就消費券發(fā)放規(guī)則進行了檢視。⑤熊偉：《新冠肺炎疫情背景下政府消費券發(fā)放規(guī)則的法律檢視》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》,2020年第5期。陳兵和郭光坤（2023）則從競爭法角度，對相關政策出臺的公平競爭審查問題進行了研究，對經濟發(fā)展政策與競爭政策的協(xié)調問題進行了探討。⑥陳兵、郭光坤：《全國統(tǒng)一大市場視域下公平競爭審查制度實施的法治推進——以規(guī)范消費券政策實施為引例》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》2023年第2期。本文同樣強調消費補貼發(fā)放過程中的公平競爭問題，但與前述文獻不同，本文重點關注數(shù)字消費補貼發(fā)放過程中的行政性壟斷風險，以及相應的數(shù)字消費補貼政策與公平競爭治理的協(xié)調。

數(shù)字經濟發(fā)展對治理體系和治理能力提出了新要求，為此，許多文獻就數(shù)字經濟創(chuàng)新與治理的協(xié)調進行了研究，主要涉及兩類文獻。其中一類研究主要涉及數(shù)字平臺及生態(tài)系統(tǒng)內部治理結構的優(yōu)化。⑦Liang Chen,Tony W.Tong,Shaoqin Tang and Nianchen Han,“Governance and Design of Digital Platforms:A Re?view and Future Research Directions on a Meta-Organization”,Journal of Management,vol.48,no.1,2022,pp.147-184.另一類研究則側重市場、國家和社會對數(shù)字技術、數(shù)字經濟企業(yè)的治理，如蔡躍洲（2021）從數(shù)字化轉型視角提出新型舉國體制的科技創(chuàng)新治理思路，肖紅軍和李平（2019）研究平臺型企業(yè)社會責任的內容邊界，并提出契合平臺情境的社會責任生態(tài)化治理范式。⑧蔡躍洲：《中國共產黨領導的科技創(chuàng)新治理及其數(shù)字化轉型——數(shù)據(jù)驅動的新型舉國體制構建完善視角》，《管理世界》2021年第8期；肖紅軍、李平：《平臺型企業(yè)社會責任的生態(tài)化治理》，《管理世界》2019年第4期。這些文獻的共同特點是，治理的對象主要為數(shù)字經濟企業(yè)或生態(tài)。與既有文獻不同，本文主要研究數(shù)字經濟背景下，各級政府創(chuàng)新的公平競爭治理。

（二）我國數(shù)字消費補貼發(fā)放情況

根據(jù)本文梳理，中國是唯一大規(guī)模、系統(tǒng)性出臺數(shù)字消費補貼政策的國家。由于缺乏完備的數(shù)字基礎設施，其他國家和地區(qū)主要通過發(fā)行紙質消費券或事后申報的方式進行消費補貼。如日本政府早在20世紀90年代就曾發(fā)放“地域振興券”以刺激消費，印度政府亦針對低收入家庭發(fā)放“食品消費券”。部分發(fā)達國家雖具有發(fā)達的數(shù)字基礎設施，但卻采取直接發(fā)放現(xiàn)金的補貼策略。例如，英國政府在疫情期間向無法工作的居民發(fā)放工資80%的補貼，美國為中低收入人群每人發(fā)放1200美元（兒童發(fā)放500美元）的疫情補貼。

為應對新冠疫情沖擊，依托數(shù)字平臺全域覆蓋的特點和數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢發(fā)放數(shù)字消費補貼，已成為我國各級政府創(chuàng)新財政政策實施方式的重要舉措。根據(jù)本文梳理，截至2022年底，全國31個省、自治區(qū)和直轄市，所有一線、新一線城市都對居民發(fā)放了消費補貼，且絕大部分消費補貼都為通過數(shù)字平臺發(fā)放的“數(shù)字消費券”。①“數(shù)字消費券”是數(shù)字消費補貼的一種特定形式，其以在特定時間、適用范圍內進行消費為前提，提供數(shù)字消費補貼，居民亦無法將數(shù)字消費補貼轉為現(xiàn)金。從各地實踐來看，各級政府出臺的數(shù)字消費補貼政策具有以下共性：

一是通過第三方數(shù)字平臺進行發(fā)放、核銷。除部分省市的汽車補貼外，幾乎所有數(shù)字消費補貼都通過數(shù)字平臺發(fā)放、核銷。其中，大部分都通過微信、支付寶、云閃付等數(shù)字平臺，或銀行數(shù)字平臺進行發(fā)放、核銷，僅少數(shù)政府將部分數(shù)字消費補貼通過其自有數(shù)字平臺發(fā)放。

二是以數(shù)字消費券的形式出臺數(shù)字消費補貼。采用數(shù)字消費券形式使得居民只有在特定時間、適用范圍內進行消費，才能獲得相應補貼，而無法將數(shù)字消費補貼轉為現(xiàn)金。

三是許多省市都采用“滿減”形式提供數(shù)字消費券。如上?！皭圪徤虾！毕M券包含1張消費滿100元以上抵50元券和2張消費滿50元以上抵25元券；西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)針對金額滿20.01元、30.01元與50.01元的單筆訂單分別提供立減20元、30元及50元的消費券。

相比于傳統(tǒng)紙質消費券與直接發(fā)放現(xiàn)金補貼，數(shù)字消費補貼具有明顯優(yōu)勢。首先，相比傳統(tǒng)紙質消費券，數(shù)字消費補貼覆蓋范圍更寬、運營成本更低。借助大型數(shù)字平臺，數(shù)字消費補貼能夠大范圍且快速發(fā)放到特定區(qū)域、特定人群手中，由于采用電子形式，數(shù)字消費補貼制作的邊際成本接近于零，且具備天然防偽能力。

其次，相比于現(xiàn)金補貼，數(shù)字消費補貼既能在短期補貼居民消費，又能精準扶持補貼特定受困行業(yè)。特別地，許多地方政府發(fā)放的數(shù)字消費券大多設置了使用門檻和抵用率，因而可以實現(xiàn)刺激消費乘數(shù)效應，更大范圍地帶動消費增長。例如，公開信息顯示，深圳市于2022年5月至7月發(fā)放4億元消費券，帶動了13.3億元以上的零售品銷售，乘數(shù)達3.3倍。

最后，數(shù)字消費補貼流通軌跡易監(jiān)測，便于后續(xù)決策。數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷都通過數(shù)字平臺進行，數(shù)字平臺能夠準確、快速地檢測到每一份消費補貼信息，如消費補貼的使用時間、地點和方式等。這些數(shù)據(jù)便于政府部門了解消費補貼流向和評估效果，從而為政府不斷優(yōu)化和調整消費補貼政策提供數(shù)據(jù)支撐。

二、數(shù)字消費補貼實踐中的公平競爭問題與治理思路

在我國，財政補貼政策與公平競爭政策長期存在“效率與公平”的沖突。在過去，二者的沖突一般以選擇性產業(yè)政策與公平競爭政策相沖突的形式出現(xiàn)，雖然有一些財政補貼也直接發(fā)放至消費端，但主要為扶貧濟困救災救助類消費補貼，或為配合產業(yè)政策而針對性發(fā)放的消費補貼，如針對新能源汽車發(fā)放的消費補貼。因此，財政政策與競爭政策并不存在顯著的沖突。而在數(shù)字經濟背景下，財政補貼通過數(shù)字平臺得以大范圍向消費端發(fā)放，從而可能直接影響社會經濟活動，進而可能開始與公平競爭政策產生直接沖突。因此，有必要對數(shù)字消費補貼政策出臺過程中，可能出現(xiàn)的行政性壟斷風險進行系統(tǒng)梳理。

進一步而言，如果在數(shù)字消費補貼政策出臺過程中確實存在濫用行政權力排除、限制競爭的風險，應如何解決效率和公平的沖突？在既有研究中，有觀點認為應嚴格執(zhí)行競爭政策，在產業(yè)、財政政策與競爭政策產生沖突時，應該以競爭政策為優(yōu)先。而另外有觀點則認為，不應“濫用”競爭政策的基礎性地位，相關政策體系設計必須在總體保持剛性和穩(wěn)定性的基礎上，保留必要的靈活性和相機評估空間。①賀俊、李偉、江飛濤等：《直面問題：產業(yè)政策與競爭政策的沖突與協(xié)調》，北京：中國社會科學出版社，2022年，第2—5頁。數(shù)字經濟可以顯著提高財政政策的效率，但數(shù)字消費補貼政策的制定過程又可能引發(fā)行政性壟斷風險，應該嚴格貫徹競爭政策的基礎性地位，還是進行“相機決策”，成為理論界需要回應的重要問題。

（一）數(shù)字消費補貼發(fā)放過程中的行政性壟斷風險

行政性壟斷的本質是行政性進入壁壘，由非經濟因素或某種外生于市場的人為干預而形成。②陳林：《公平競爭審查、反壟斷法與行政性壟斷》，《學術研究》2019年第1期。為防止行政機關濫用行政權力排除、限制競爭，《反壟斷法》第五章特別規(guī)定了涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭的各類行為。2016年，國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），要求行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織就制定市場準入、產業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規(guī)范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施進行公平競爭審查，以期對行政機關實施排除、限制競爭行為形成有效的預防性約束。

公開信息顯示，自2020年初至2022年底，31個省、自治區(qū)和直轄市，所有一線、新一線城市都曾發(fā)放數(shù)字消費補貼。③限于篇幅，本文未展示各省及主要城市數(shù)字消費券發(fā)放的詳細情況，留存?zhèn)渌鳌；谙嚓P公開信息，本文發(fā)現(xiàn)在數(shù)字消費補貼政策出臺過程中，可能存在兩類相關行政性壟斷風險：一是限制適用商品或適用商戶，二是限制發(fā)放平臺或核銷平臺。在表1中，本文對應《意見》提出的識別相關政策可能濫用行政權力排除、限制競爭的四個標準，總結了在數(shù)字消費補貼政策出臺過程中，可能存在的各類行政性壟斷風險點。

表1 數(shù)字消費券的行政性壟斷風險

1.對數(shù)字消費補貼的適用商品、商戶進行不合理限制

典型的行政壟斷行為是排斥或者限制外地產品、外地經營者進入本地市場，或通過選擇性產業(yè)政策，補貼本地產品或本地經營者。而在實踐中，更多省市的數(shù)字消費補貼并不直接排斥或限制外地產品、經營者進入本地市場，而是將消費補貼的適用范圍限定在特定商品、商戶。這將很容易影響消費者最終購買決策，而間接排除、限制相關領域的公平競爭。換言之，補貼需求端為主的消費補貼雖不直接影響市場競爭，但其可以通過補貼對特定商品、商戶的購買來促使消費者更傾向于購買這些產品，或在這些商戶購買相關產品。只要商品、商戶所在相關市場大于補貼的適用范圍，就會對未能適用數(shù)字消費補貼的商品、商戶產生負面影響。

有鑒于此，在數(shù)字消費補貼政策的出臺過程中，有必要對上述行政性壟斷風險進行重點防范。根據(jù)梳理，本文發(fā)現(xiàn)當前許多省份、主要城市的數(shù)字消費券都僅適用特定的商品或商戶，具體可能存在四種類型。

一是將消費補貼的適用商品限定為特定轄區(qū)內生產、提供的特定商品。例如，某省的汽車補貼僅限于省內生產的車輛。如前所述，其可能帶來的風險是，轄區(qū)內生產、提供的特定商品與轄區(qū)外生產、提供的商品常常屬于同一相關地域市場，因此將消費補貼的適用限定為特定轄區(qū)內生產、提供的特定商品很可能會損害相關市場的公平競爭。

二是限定為特定特征、型號、功能的商品。如一些地方政府將消費補貼限制為適用特定價位的汽車，或特定本地生產的特定型號的汽車。如果在同一相關市場內，適用消費補貼的商品與不適用消費補貼的商品相競爭，則限制適用商品的范圍也將對相關市場的競爭產生負面影響。

三是將消費補貼的適用商戶直接限定為特定轄區(qū)或場所內的商戶，包括將消費補貼的適用商戶限定為特定地域范圍內的企業(yè)，或限定為特定數(shù)字平臺、線下商場內的企業(yè)。類似做法相當于給特定經營者以補貼，進而很可能排除、限制商戶之間的公平競爭。

四是雖未直接限定商戶，但對商戶、場所遴選進行不合理的限制，進而影響商戶之間的公平競爭。如某地綠色節(jié)能消費補貼規(guī)定家居建材零售企業(yè)直營門店不少于3家；超市直營門店不少于10家；家電零售企業(yè)直營門店不少于20家。這事實上將同一轄區(qū)內的中小商戶排除在外，進而扭曲商戶間的公平競爭。

2.對數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷平臺進行不合理限制

通過數(shù)字平臺發(fā)放、核銷數(shù)字消費補貼是當前各級地方政府的常見做法。但與此同時，各級地方政府可能對數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷平臺進行不合理限制，從而也可能引發(fā)排除、限制競爭的行政性壟斷風險。從識別行政性壟斷風險角度來看，判斷對數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷平臺進行不合理限制的理論基礎不同于判斷對數(shù)字消費補貼的適用商品、商戶進行不合理限制。

首先，與限制數(shù)字消費補貼的適用商品、商戶不同，為提高發(fā)放、核銷效率，由有限個數(shù)字平臺進行相關工作可以提高發(fā)放、核銷效率，從而具有一定合理性。其次，如果相關招投標、遴選標準不透明，存在歧視性，則可能事實上構成對數(shù)字平臺競爭的不合理限制。對發(fā)放環(huán)節(jié)進行不合理限制將在一段時期內顯著影響特定地域內，不同數(shù)字平臺的“流量”。對核銷環(huán)節(jié)進行不合理限制則將影響數(shù)字平臺的“交易量”。

有鑒于此，“對數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷平臺進行不合理限制”對市場競爭與社會福利的負面影響可能較輕，潛在行政性壟斷風險點也更為隱蔽。根據(jù)對相關情況的梳理，本文發(fā)現(xiàn)，當前各地發(fā)放的數(shù)字消費券亦存在以下行政性壟斷風險。

一是未經公平競爭審查，直接限定第三方發(fā)放平臺。地方政府通過自身平臺進行發(fā)放消費補貼是一種行政過程性行為。據(jù)統(tǒng)計，26%的一線、新一線城市在發(fā)放數(shù)字消費券過程中，都限定由一個數(shù)字平臺進行發(fā)放、核銷，如果未進行嚴格的公平競爭審查，將存在行政性壟斷風險。而根據(jù)本文對公開信息的檢索，僅少數(shù)省市公布了消費補貼發(fā)放的公平競爭審查工作的通知。

二是在確定發(fā)放、核銷第三方平臺過程中，對相關遴選標準進行不合理的限制。存在行政性壟斷風險的行為包括排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動，及在相關招投標活動中，設置偏向特定經營者的標準或直接指定消費補貼發(fā)放平臺。特別地，我國《政府采購法》規(guī)定，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”。但通過財政部中國政府采購網采購公告的信息檢索，僅檢索出非常有限的消費補貼相關采購公開信息。這些公開信息亦顯示，地方政府并未將公開招標作為選擇第三方發(fā)放、核銷平臺的主要方式，而是將競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等作為選擇第三方發(fā)放、核銷平臺的主要方式。由于公開招標時間周期較長，而消費補貼常常性質特殊，對于時間要求往往較為緊急，故可以適當選擇除公開招標以外的其他采購方式。但相較公開招標而言，其他采購方式透明度低，易導致地方政府通過設定不合理條件排斥或限制其他供應商參與政府采購活動，限定或變相限定供應商，引致行政性壟斷風險。

三是未合理區(qū)分發(fā)放和核銷環(huán)節(jié)所涉第三方渠道。本文發(fā)現(xiàn)，當前許多地方政府都將消費補貼的發(fā)放和核銷限制在同一平臺，即消費者需要在同一平臺獲取消費補貼并通過該平臺進行使用。以2020年以來，一線、新一線城市數(shù)字消費券為例，58%的數(shù)字消費券政策都出現(xiàn)了發(fā)放與核銷平臺相重疊的情形。如果未進行嚴格的公平競爭審查，其既可能對發(fā)放環(huán)節(jié)相關市場的競爭產生影響，也可能對核銷環(huán)節(jié)所涉相關市場的競爭產生影響。

（二）潛在行政壟斷行為的公平競爭治理思路

與補貼供給端為主的產業(yè)政策不同，數(shù)字消費補貼直接補貼至需求端，使得其對市場競爭的影響更為間接。從短期來看，若上述行政性壟斷風險轉變?yōu)樾姓艛嘈袨?，對市場競爭所造成負面影響可能不亞于常常為學界所詬病的選擇性產業(yè)補貼政策。一是由于數(shù)字經濟具有觸達廣泛性，其有可能在短時間內大范圍影響數(shù)字消費補貼適用商品、商戶所在相關市場的競爭；二是數(shù)字平臺的網絡外部性可能放大對數(shù)字消費補貼的發(fā)放、核銷平臺進行的不合理限制，進一步排除、限制數(shù)字平臺之間的競爭；三是一些地方政府對特定商品、商戶的消費補貼可跨地域領取，進而在更大范圍內影響相關領域的競爭。例如在2022年，全國消費者都可以在某手機品牌的官方商城領取某地方政府發(fā)放的數(shù)字消費補貼，這將在全國范圍內影響手機領域的競爭。長期而言，其可能引致地方保護和市場分割，制約經濟循環(huán)與商品、要素、資源在全國范圍內的暢通流動。

那么，應如何合理確定數(shù)字消費補貼政策的治理思路，既保護創(chuàng)新，提高效率，又兼顧市場公平競爭？結合當前中國的國情與數(shù)字消費補貼的特點，不應僵化地強調競爭政策治理，而應允許一定政策彈性與相機評估空間，創(chuàng)新治理手段。但相比產業(yè)政策，相關治理不應保留過大的靈活性，也不應直接豁免各類數(shù)字消費補貼政策。值得特別強調的是，數(shù)字消費補貼政策與競爭政策治理并非簡單的“二元對立”。相反，在數(shù)字消費補貼發(fā)放過程中強化競爭政策發(fā)揮積極作用，可以進一步提高數(shù)字消費補貼政策的效率。因此，應創(chuàng)新治理思路，推動競爭友好型財政補貼政策的落地。具體而言：

首先，如前所述，數(shù)字消費補貼政策很容易淪為變相的選擇性產業(yè)補貼政策，因此需要被納入競爭政策的治理范疇。而另一方面，競爭政策的嚴格執(zhí)行需要進行相對嚴密的分析，這常常需要嚴格的法律法規(guī)體系、較長的審查時間和富有經驗的審查隊伍?？陀^而言，當前我國競爭政策的體制機制尚難以滿足相關要求，數(shù)字消費補貼的創(chuàng)新亦尚處萌芽階段，其發(fā)放亦常常具有緊迫性和時效性。因此，機械地強調競爭政策很容易淪為口號，難以為各級政府貫徹實施。有鑒于此，有必要在強化競爭政策基礎性地位的同時，允許一定政策彈性，并在體制改革過程中，創(chuàng)新競爭政策的實施方式。

其次，雖然相關治理應該保留一定靈活性，但靈活性不宜過大。過往文獻之所以認為相關治理應保留靈活性，一方面是出于現(xiàn)實可行性，另一方面則主要從產業(yè)政策有效性角度出發(fā)，認為應為一些對經濟發(fā)展與社會福利帶來積極效果的產業(yè)補貼政策“開綠燈”，即便其可能與競爭政策相沖突。①賀俊、李偉、江飛濤等：《直面問題：產業(yè)政策與競爭政策的沖突與協(xié)調》，北京:中國社會科學出版社，2022年，第162—198頁。相定數(shù)字技術發(fā)展的高度動態(tài)化，保留政策靈活度有助于為數(shù)字消費補貼政策創(chuàng)新留出“摸著石頭過河”的靈活性。但另一方面，數(shù)字消費補貼直接發(fā)放至消費者，消費者再進行購買決策，進而僅會在一定程度上影響最終消費品的銷售，不太可能對重點產業(yè)的產業(yè)升級與創(chuàng)新產生顯著的正向激勵。若提供過大的政策空間，相關政策反而很容易異化為地方保護的工具。

最后，數(shù)字消費補貼政策與競爭政策治理并非簡單的“二元對立”，相反，在數(shù)字消費補貼發(fā)放過程中強化競爭政策發(fā)揮積極作用，推動競爭友好型財政補貼政策的落地，可以進一步提高數(shù)字財政補貼政策的效率與社會福利。隨著工業(yè)化的發(fā)展，產業(yè)政策與競爭政策正逐漸從沖突對立轉向互補。例如若在數(shù)字消費補貼的適用商品、商戶確定過程中，將相關市場內的所有經營者都納入適用范圍，則可以在保障公平競爭的同時，最大程度地為消費者提供消費補貼的適用對象，既豐富了消費者的選擇權，又反過來激勵商品、商戶為爭奪消費者進行激烈競爭。

三、以“競爭中性”強化數(shù)字消費補貼出臺的監(jiān)管

近年來，許多學者都呼吁以“競爭中性”原則作為進一步推進經濟改革和發(fā)展的政策取向。①肖紅軍、黃速建、王欣：《競爭中性的邏輯建構》，《經濟學動態(tài)》2020年第5期。為在數(shù)字消費補貼發(fā)放過程中強化競爭政策作用，推動競爭友好型財政補貼政策的落地，本文建議在每一項數(shù)字消費補貼政策出臺過程中，明確競爭中性原則。競爭中性原則濫觴于澳大利亞在20世紀90年代進行的經濟改革，并逐漸成為各國維護國內統(tǒng)一大市場，國與國之間維護共同市場或高規(guī)格貿易協(xié)定所公認的基本原則。競爭中性并不禁止政府干預，而是主張公平地向所有參與市場競爭的經營者提供交易機會，限制政府對市場的歧視性干預。②劉戒驕：《競爭中性的理論脈絡與實踐邏輯》，《中國工業(yè)經濟》2019年第6期?；凇案偁幹行浴痹瓌t，各級政府在出臺數(shù)字消費補貼相關政策時，應一方面主動在政策出臺過程中，公平地對待所有適格經營者，另一方面強化公平競爭審查機制，以最大程度地避免行政性壟斷風險。

（一）以競爭中性原則明確適用商品、商戶的遴選標準

針對不合理限制適用商品、適用商戶的相關行為，由于其影響的范圍主要涉及適用商品、商戶所在相關市場的范圍，合理確定適用商品、商戶的重要步驟是明確數(shù)字消費補貼適用相關商品市場和相關地域市場?；诟偁幹行栽瓌t，數(shù)字消費補貼的發(fā)放應適用同一相關市場內的所有相關商品與商戶，以免排除、限制競爭。

根據(jù)數(shù)字消費補貼的目標，地方政府當然可以設定一定遴選標準，如疫情紓困、環(huán)保等，但相關標準應該是與發(fā)放目標直接相關的實體標準，而非限制全國統(tǒng)一大市場建設的歧視性標準。換言之，相關遴選標準應該對消費補貼產品和服務設置相關要求，而不對相關經營者進行歧視性限制。以汽車補貼為例，當前各地方政府通過數(shù)字平臺發(fā)放的汽車補貼大多以節(jié)能環(huán)保為政策目標，但補貼的適用對象常常被限定為特定品牌、型號和特定價位的汽車，與節(jié)能環(huán)保無關，這就可能對同樣節(jié)能環(huán)保的其他品牌、型號和類似價位的汽車產生“歧視”。有關部門可基于表1，識別違反競爭中性原則的歧視性政策。

（二）以競爭中性原則確定發(fā)放、核銷平臺的遴選標準

合理確定數(shù)字消費補貼發(fā)放、核銷平臺的關鍵是合理規(guī)范相關招投標、遴選程序，保障相關招投標或遴選過程既最大限度地發(fā)揮數(shù)字經濟的優(yōu)點，又符合公平競爭審查與《反壟斷法》的要求。

當前各界對該領域的疑問主要涉及第三方發(fā)放平臺的確定。而在本文看來，問題的關鍵在于“如何核銷”，而非“如何發(fā)放”。對核銷平臺的不合理限制常常比對發(fā)放平臺的不合理限制更可能直接排除、限制競爭，因為對發(fā)放平臺的限制僅僅決定了用戶從哪個渠道獲取消費券，而不涉及消費券的使用，而對核銷平臺的限制則直接影響了消費者的購買決策，決定了相關企業(yè)的利益分配。如前所述，許多地方政府的數(shù)字消費券都存在發(fā)放和核銷平臺重疊的情況，且大多涉及支付寶、云閃付這類兼具發(fā)放、核銷功能的平臺，相關公平競爭審查很可能僅審查了“如何發(fā)放”，而遺漏“如何核銷”。而一旦對“如何核銷”進行了不合理限制，既可能影響核銷平臺的競爭，也可能進一步影響適用商品及商戶的競爭。有鑒于此，本文認為在相關消費券政策出臺過程中，應注意在程序上區(qū)分消費券的發(fā)放與核銷，分別進行公平競爭審查。

各界對該領域的另一個疑問主要涉及第三方發(fā)放平臺的數(shù)量如何確定?；诟偁幹行栽瓌t，本文認為問題的關鍵在于“如何選”，而非“選多少”。從保護數(shù)字平臺公平競爭的角度來看，只要保障充分的事前競爭，即便只有一家企業(yè)進行消費券發(fā)放或核銷，也不會排除、限制競爭。而從保護適格商品、商戶公平競爭的角度來看，合理確定發(fā)放、核銷平臺的關鍵不僅是避免數(shù)字平臺間的競爭被扭曲，其還應保障對適用商品、商戶的競爭中性。因此，在發(fā)放、核銷平臺的遴選過程中，平臺數(shù)量的確定應以是否合計覆蓋或有能力覆蓋所有符合條件的適用商品、適用商戶為標準。若無法實現(xiàn)大范圍覆蓋，須增加發(fā)放、核銷平臺的數(shù)量。

四、結 論

借助數(shù)字平臺，各級政府得以更高效、更精準地發(fā)放消費補貼，但同時也引致了行政性壟斷風險。本文基于2020年以來，各省及主要城市數(shù)字消費補貼政策的出臺情況，對數(shù)字消費券的發(fā)放情況和行政性壟斷風險進行了研究。

本文發(fā)現(xiàn)，相比于傳統(tǒng)紙質消費券與直接發(fā)放現(xiàn)金補貼，數(shù)字消費補貼具有覆蓋范圍更廣、運營成本更低、刺激效果更顯著、流通軌跡易監(jiān)測等優(yōu)勢，已成為我國各級政府財政政策創(chuàng)新的重要舉措，也是數(shù)字平臺的一種創(chuàng)新活動。然而，在數(shù)字消費補貼發(fā)放過程，也很容易產生“對適用商品、商戶進行不合理限制”和“對發(fā)放、核銷數(shù)字平臺進行不合理限制”兩類行政性壟斷風險。結合數(shù)字經濟觸達用戶的廣泛性及平臺經濟的網絡效應，相關行政性壟斷問題有可能在短期，大范圍地影響相關商品、商戶及第三方數(shù)字平臺的公平競爭。從長期來看，若不對這些行政性壟斷風險進行提前預防、合理規(guī)范，將不利于我國統(tǒng)一大市場建設，甚至影響國內大循環(huán)和新發(fā)展格局的構建。

本質上，合理應對數(shù)字消費補貼的行政性壟斷風險要求強化數(shù)字消費補貼政策與公平競爭治理的協(xié)調。本文認為，結合當前中國國情與數(shù)字消費補貼的特點，不應僵化地強調競爭政策治理，而應允許一定政策彈性與相機評估空間，創(chuàng)新治理手段。但相比產業(yè)政策，相關治理不應保留過大的靈活性，也不應直接豁免各類數(shù)字消費補貼政策。此外，數(shù)字消費補貼政策與競爭政策治理并非簡單的“二元對立”。相反，在數(shù)字補貼發(fā)放過程中強化競爭政策作用，可以進一步提高數(shù)字補貼政策的效率。因此，應創(chuàng)新治理思路，推動競爭友好型財政補貼政策的落地。應強化競爭中性原則，明確、統(tǒng)一識別相關行政性壟斷風險的重點與公平競爭審查的審查標準。