公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的問題與對(duì)策

稂平

吉安市建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃研究院 江西 吉安 343000

1 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要意義

1.1 行使法律賦予公民的正當(dāng)權(quán)利

我國(guó)于2008年1月1日正式施行《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，它是我國(guó)各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門行政的法律依據(jù)，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和各項(xiàng)建設(shè)必須遵守的行為準(zhǔn)則?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的機(jī)制，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，分別對(duì)應(yīng)著城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制階段與實(shí)施階段。在編制階段，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”在規(guī)劃實(shí)施階段，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布?！币虼?，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃具有法律依據(jù)，是公民權(quán)利的正當(dāng)行使。

1.2 提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性與合理性

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，在經(jīng)過專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)之后，由相關(guān)職能部門持續(xù)推進(jìn)，然而有些設(shè)計(jì)規(guī)劃存在脫離實(shí)際的情況。公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中去，可以集思廣益，關(guān)注到更多的細(xì)節(jié)問題，讓設(shè)計(jì)規(guī)劃更加貼近實(shí)際，有效提升了城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。以歷史人文街區(qū)為例，規(guī)劃者出于歷史人文保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，注重保持街區(qū)的原汁原味，還忽略了居民的現(xiàn)實(shí)需求，存在設(shè)施老舊、機(jī)動(dòng)車停放困難、基本服務(wù)跟不上等問題，這些問題導(dǎo)致了古街區(qū)內(nèi)居民生活十分不便。如果公眾能夠有效參與到規(guī)劃設(shè)計(jì)中去，就能夠做出積極合理的溝通，及時(shí)糾正規(guī)劃設(shè)計(jì)中一些脫離實(shí)際的地方，做到文化保護(hù)與居民生活便利的有機(jī)協(xié)調(diào)。

1.3 保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實(shí)施

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)化、綜合化、復(fù)雜性的項(xiàng)目，其涉及的部門多、利益主體雜，且影響的范圍十分廣泛。在實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，如果處理不到位，很可能導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，而公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃可以有效避免這一問題。相關(guān)部門在規(guī)劃制定階段進(jìn)行信息公開，確保公眾能夠充分了解規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施與監(jiān)督的具體事項(xiàng)，并拓寬公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的渠道，反復(fù)溝通與優(yōu)化，對(duì)公眾的合理利益訴求進(jìn)行有效整合。只有這樣，才能使公眾對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目有更高的認(rèn)同感，進(jìn)而減小城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過程中的阻力，保障規(guī)劃的順利實(shí)施。除此之外，公眾出于自身利害關(guān)系會(huì)提出一定建議，相關(guān)部門審核論證之后，對(duì)公眾的合理建議予以采納，這將大大激發(fā)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性，使其樹立主人翁意識(shí)，形成良性循環(huán)。

2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題

2.1 缺乏法律保障途徑

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然明確規(guī)定，公眾既有遵守經(jīng)合法批準(zhǔn)并公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的義務(wù)，也同時(shí)具備參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中的權(quán)利，但是關(guān)于一些細(xì)項(xiàng)問題仍然略有不足，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：①《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定公眾具有控告和舉報(bào)相關(guān)部門違反規(guī)劃的行為，但并沒有明確的控告與舉報(bào)的途徑與渠道條文；②專家或者具備專業(yè)知識(shí)的認(rèn)識(shí)可以參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中的四個(gè)階段，即編制與審批階段的意見提出、實(shí)施階段的評(píng)估、修改階段的成果論證，這是法律中明確指出的，但是相關(guān)的細(xì)節(jié)問題不夠具體與詳細(xì)，法律條文也相對(duì)較少。同時(shí)，法律中也沒有對(duì)專家的概念進(jìn)行明確界定，也沒有針對(duì)專家論證會(huì)的具體程序作出詳細(xì)說明。除此之外，現(xiàn)階段論證會(huì)與聽證會(huì)是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要形式，然而從實(shí)際情況來看，很多參加論證會(huì)的人都是政府部門的工作人員，有“走過場(chǎng)”嫌疑，論證會(huì)的獨(dú)立性與公正性得不到保障[1]；③《城鄉(xiāng)規(guī)范法》沒有對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體程序作出規(guī)范，尤其缺失規(guī)劃審批階段的條文，這樣很容易造成政府的權(quán)力得不到合理制衡，公正參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的層次不深，大多仍停留在“表面參與階段”（圖1為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的程度示意圖）。

圖1 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的程度示意圖

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的職能無法充分發(fā)揮

目前狀況下，很多城鄉(xiāng)規(guī)劃部門面臨著如下的境況：部門規(guī)模相對(duì)較小，人員尤其是專業(yè)技術(shù)人員不足，地方政府對(duì)該部門不夠重視，工作職能不足。這些問題的存在使得城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的管理工作不完善，主要表現(xiàn)為管理力度小、管理制度難以落實(shí)到實(shí)處、部分管理工作流于形式。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在城縣規(guī)劃中發(fā)揮了十分重要的作用，如果其職能與行政力量無法得到有效的發(fā)揮，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的推進(jìn)將十分困難。然而在實(shí)踐過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的權(quán)利與權(quán)限往往會(huì)受到限制，主要存在如下幾個(gè)方面的原因：首先，各部門的職能之間存在著一定程度的沖突與矛盾，為了保證各部門的穩(wěn)定，政府在對(duì)沖突與矛盾的協(xié)調(diào)和處理時(shí)往往會(huì)采用相對(duì)折中的辦法，這樣一來，又會(huì)帶來政府參與度不足的問題，使得管理力度無法進(jìn)一步加強(qiáng)；其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理在推進(jìn)的工程中存在多方力量相互掣肘的情況，進(jìn)而造成了較大的管理阻力。例如某地的城鄉(xiāng)規(guī)劃包含城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展，然而城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源支持都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的過程中缺乏理論依據(jù)作為指導(dǎo)，使得規(guī)劃方向明顯傾斜于城市，使得城市與農(nóng)村的城鄉(xiāng)管理工作差距增大，各方不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性的視角對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行審視，進(jìn)而增加了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的阻力，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展也受到了很大程度的制約。

2.3 政府關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公開程度不夠

現(xiàn)階段，很多地方的政府對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開存在一定程度的局限性，所公開的信息內(nèi)容往往是相關(guān)信息發(fā)布與規(guī)劃結(jié)果公開，而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段與審批階段的信息公開程度明顯不足，而這兩個(gè)階段在整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中有著十分重要的作用，如果缺乏公眾的參與和監(jiān)督，很容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)果不合理或者脫離實(shí)際。公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批階段的參與渠道缺失，等到知悉城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)事宜時(shí)，已經(jīng)是城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)果。因此，政府關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公開程度不夠，使得公眾了解城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)信息實(shí)效性得不到保障，也沒有明確的渠道參與其中，進(jìn)而公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃無法落實(shí)到實(shí)處。

2.4 對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的宣傳不足

首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的人員配備不足，缺乏專業(yè)的宣傳工作人員，使得關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的宣傳不足或者宣傳效果不佳；其次，一些地方的城鄉(xiāng)規(guī)劃開放渠道與方法過于單一，使得公眾無法及時(shí)了解到參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)信息，或了解的信息卻沒有合適的渠道參與；再次，在一些偏遠(yuǎn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，人口綜合素質(zhì)相對(duì)較低，如果政府關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的宣傳工作不到位，公眾很難具備主動(dòng)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識(shí)，參與的積極性受到了較大程度的制約；最后，在宣傳形式方面，很多地域的宣傳仍以城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律與基本常識(shí)的普及為主，宣傳形式過于古板，公眾的接受度相對(duì)較差，無法激發(fā)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性。

3 優(yōu)化公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的對(duì)策

3.1 建立與健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)制度

3.1.1 建立與健全城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度

首先，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共主體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效提高，涉及到政府、利益集團(tuán)與公眾，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃不同階段的利益關(guān)系對(duì)參與規(guī)劃的公眾主體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定；其次，對(duì)非政府組織參與城鄉(xiāng)規(guī)劃予以進(jìn)一步明確，非政府組織是公眾與政府之間溝通的重要紐帶，且團(tuán)體性組織更能夠得到重視，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃也更加科學(xué)與理性；另外，對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，改變?cè)裙娭贿M(jìn)行事后參與的情況，為公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段與審批階段中去提供制度支持。

3.1.2 建立與健全城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開制度

城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開制度對(duì)于公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃具有重要意義，它不僅可對(duì)公眾的知情權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)，還能夠進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于政府相關(guān)部門的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公開主要是基于《政府信息公開條例》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的相關(guān)規(guī)定，但兩者對(duì)于細(xì)項(xiàng)要求的規(guī)定不足，存在一些不完善地方，而城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開制度可以對(duì)不完善之處進(jìn)行補(bǔ)充。建立與健全城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開制度，進(jìn)一步明確公眾的合法權(quán)益，例如聽證權(quán)、異議權(quán)與知情權(quán)等；對(duì)政府在公開城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的范圍、效力、程序等方面作出進(jìn)一步明確與細(xì)化，保障公眾能夠及時(shí)且有效的獲取與了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)信息[2]。

3.2 加強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的體制建設(shè)

3.2.1 轉(zhuǎn)變政府管理理念，優(yōu)化政府行政管理方式

基于現(xiàn)階段公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃責(zé)任機(jī)制不健全的事實(shí)，因提升政府權(quán)力分配的合理性，轉(zhuǎn)變政府管理理念，讓公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批管理中去，確保公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式的優(yōu)質(zhì)性（圖2為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的模式）。一方面加強(qiáng)了對(duì)于政府權(quán)力的監(jiān)督與制衡，另一方面也在一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)的市政壓力予以減輕。通過政府管理理念的轉(zhuǎn)變可以對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性與合理性、城鄉(xiāng)規(guī)劃效率進(jìn)行有效的提升。

圖2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的模式

3.2.2 建立反饋機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制

通過反饋機(jī)制的建立改變?cè)裙娞岢龅慕ㄗh得不到書面答復(fù)、意見采納情況得不到公示的情況，通過建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的建議與意見進(jìn)行全面且有效的采集、分析與研究，讓公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程能夠得到積極反饋；通過激勵(lì)機(jī)制的建立對(duì)能提供合理且有價(jià)值意見的組織團(tuán)體與個(gè)人給予精神、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)公眾參與的積極性，對(duì)參與群體作出進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.2.3 提升城鄉(xiāng)規(guī)劃政務(wù)信息公開的規(guī)范性

首先，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開的及時(shí)性與準(zhǔn)確性，以城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開制度規(guī)范政府管理工作行為，加強(qiáng)公眾的監(jiān)督力量；其次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)知識(shí)的教育與宣傳，提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的能力，充分激發(fā)人民群眾的主人翁意識(shí)，發(fā)揮群策群力的重要力量；除此之外，改善宣傳方式過于單一的局面，優(yōu)化與豐富針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)宣傳形式，拉近政府與公眾之間的距離，選擇被公眾所接受的宣傳方法，保障宣傳效果。

3.3 拓寬公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的渠道

3.3.1 參與渠道多元化

首先，應(yīng)當(dāng)豐富城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開與宣傳的方式，不能僅僅依靠政府網(wǎng)站、電視、廣播、報(bào)紙等舊形式，還應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況與具體需求進(jìn)一步開拓更加“親民”的微博、微信公眾號(hào)、手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等方式，提升公眾了解與掌握信息的便利性與自由度；其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)優(yōu)化資源，增加問卷、走訪、民意調(diào)查等方式方法，對(duì)公眾的意見與建議進(jìn)行收集、匯總與分析，并通過媒體平臺(tái)進(jìn)行及時(shí)反饋。

3.3.2 信息公開智能化

充分利用諸如大數(shù)據(jù)技術(shù)、新媒體技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等新時(shí)代產(chǎn)物建立信息化平臺(tái)，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開的智能化。成立專業(yè)技術(shù)小組，以信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步開發(fā)手機(jī)應(yīng)用、咨詢網(wǎng)址等，同時(shí)將城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)的相關(guān)數(shù)據(jù)予以內(nèi)置，公眾可以在信息化平臺(tái)之上進(jìn)行溝通交流互動(dòng)，并通過一定窗口將公眾的想法反饋給政府部門，提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效率。

3.3.3 建立與完善數(shù)字化信息技術(shù)平臺(tái)

首先，充分利用地理信息技術(shù)，對(duì)地區(qū)的地址、社區(qū)、建筑、人防等專題數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，并增加數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)源，為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供數(shù)據(jù)支持，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性；其次，發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將地區(qū)內(nèi)用地、交通、水利、建設(shè)、生態(tài)等多項(xiàng)內(nèi)容整合于一張電子地圖之上，并進(jìn)行明確標(biāo)注，在此基礎(chǔ)之上制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與系統(tǒng)架構(gòu)，一方面為公眾咨詢提供便利，另一方面也可以幫助政府防范征詢意見[3]。

4 結(jié)語(yǔ)

參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是法律賦予公眾的權(quán)利，公眾有效地參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中可以提升規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實(shí)施。為了公眾能夠更好的參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中，政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理思想，建立相關(guān)制度進(jìn)行保障，加強(qiáng)信息公開與宣傳教育，拓寬公眾參與的渠道；公眾應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)知識(shí)面，合法、合理、有序地參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理當(dāng)中，政府與公眾共同努力，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)、有效的實(shí)施與推進(jìn)，為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。