“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)路徑探析

李莎 吳若芊

引言

“參與式社區(qū)災害風險管理”課程項目是以社區(qū)為基本單元，以社會組織、第三方團隊為師資，以社區(qū)管理者、社區(qū)利益相關者為授課對象，以災害風險識別、風險評估、風險處置等為授課內容，通過全員參與本社區(qū)風險管理全流程，進而明確社區(qū)災害風險及處置方式方法，提高社區(qū)內居民風險意識，增強自救互救為目的的系列課程規(guī)劃，項目主要包括全員參與式的理論學習和實操練習兩部分內容。

“參與式社區(qū)災害風險管理”并不是新生事物，它正式誕生于1984 年的國際減災計劃實施會議，并由亞洲備災中心于2012 年較為系統(tǒng)地引入我國。在實踐層面，我國民政部與亞洲基金會曾以項目的形式開展過“參與式社區(qū)災害風險管理”合作，這些項目均以選定社區(qū)為試點，以培訓為抓手，以培訓社區(qū)管理者為手段，以鼓勵社區(qū)居民代表、社區(qū)管理者等社區(qū)利益相關者共同參與社區(qū)治理為目的，曾以點帶面地對促進試點社區(qū)應急管理水平起到過一定的效果。

經梳理相關資料發(fā)現(xiàn)，“參與式社區(qū)的災害風險管理”大都以亞洲備災中心、亞洲基金會引進的課程項目為主導，培訓師資也都以項目方為主力，源自我國本土的參與式社區(qū)災害管理的課程項目很少，在沒有外部專家指導下，基于現(xiàn)有課程資料，無法培養(yǎng)出引導社區(qū)開展參與式災害管理的相關人員。面對我國自然災害多發(fā)頻發(fā)、各種突發(fā)事件層出不窮的現(xiàn)狀，如何從根本上提升社區(qū)的應急管理能力，使我們有必要也有義務基于本地化開發(fā)“參與式社區(qū)災害風險管理”課程，使基層工作人員能夠基于從文本資料（“參與式社區(qū)災害風險管理”課程資料）入手，通過參與學習，根據既定流程，利用所掌握的方法舉一反三地處理各種突發(fā)事件，做好各類事件的風險防范應對工作。

“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)的應然目標

（一）適應社區(qū)居民需要

社區(qū)是社會最基本的單元，社區(qū)居民是社會最基本單元中的基礎群體，不論是城市型社區(qū)還是農村型社區(qū)，抑或是城鄉(xiāng)接合部型社區(qū)，不同社區(qū)的社區(qū)環(huán)境各不相同，社區(qū)文化亦有所差異，社區(qū)居民群體性特征更是千差萬別，突出表現(xiàn)在社居居民的年齡結構、身體素質、受教育水平、災害認知、自救互救能力方面都截然不同，“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)基于社區(qū)實際，能滿足社區(qū)居民顯在的和潛在的需要。一方面課程內容符合居民日常生活需要，能引起社區(qū)公眾共鳴。如社區(qū)內曾發(fā)生過或可能會發(fā)生的災害事件、應對方法、自救互救能力提升，短時間內可以提高居民自我認知的事件等。另一方面課程形式適合居民需要，能吸引社區(qū)公眾參與。“參與式社區(qū)災害風險管理”課程不是傳統(tǒng)的說教，而是強調全員參與，從社區(qū)利益相關者的集思廣益中尋找最優(yōu)方案，大大提升公眾的參與感，凸顯居民的主人翁精神。

（二）提升社區(qū)居民科普素質

《全民科學素質行動規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》提出要開展基層科普能力提升工程，“參與式社區(qū)災害風險管理”課程從性質上來說屬于科普類課程，需要在實施的過程中將風險理念、風險的應對方法以簡單易懂的形式傳授給學員，并且重點圍繞“5.12”全國防災減災日、安全生產月、國際減災日等特定的節(jié)點開展系列宣傳科普活動，并通過各種演練、演習等讓公眾參與到相關活動中去，以此提高公眾的防災減災救災意識，進而增強居民的自救互救技能。從這個意義上來說，“參與式社區(qū)災害風險管理”課程是開展基層科普能力提升工程的重要組成部分，能在一定程度上提升社區(qū)居民的科普素質。

（三）提升基層應急管理能力

《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》明確要求，要提升基層治理能力，加強安全文化建設，健全社會服務體系，推動共建共治共享，筑牢防災減災救災的人民防線?！皡⑴c式社區(qū)災害風險管理”課程的實施地點在社區(qū)，通過在社區(qū)開展系列課程培訓內容，引導社區(qū)利益相關者全流程、全方位地參與社區(qū)災害風險管理工作，使社區(qū)居民能夠掌握社區(qū)災害風險管理的相關概念、識別、分析和評估社區(qū)災害風險，在群體共同努力下能找到應對社區(qū)風險的方法，并適時地開展自救互救。從這個意義上來說，“基于社區(qū)的災害風險管理”不僅為居民參與社區(qū)共建共治提供了途徑，也為實施網格化管理，推進應急文化建設提供了重要渠道，能極大地提升基層應急管理能力。

（四）實現(xiàn)社區(qū)資源共享

《“十四五”國家綜合防災減災規(guī)劃》提出要推進基層社區(qū)應急能力標準化建設，實現(xiàn)每個社區(qū)“六個一”目標，即一個預案、一支隊伍、一張風險隱患圖、一張緊急疏散路線圖、一個儲備點、每年至少一次演練，不斷夯實群防群治基礎?！皡⑴c式社區(qū)災害風險管理”課程設計，充分借鑒上海建設“八有”村居的經驗，并結合河北省實際，通過設計“七有”課程教學體系，即有隊伍、有制度、有清單、有物資、有防災明白卡、有風險一張圖、有演練，力爭推進基層社區(qū)應急能力標準化。通過開發(fā)“參與式社區(qū)災害風險管理”課程，不僅可以理順基層應急管理工作全流程，還可以幫助社區(qū)連接外部資源，做好社區(qū)治理工作。

案例研究：石家莊市長安區(qū)廣安街道冠誠苑社區(qū)災害風險管理實踐

（一）石家莊市自然災害現(xiàn)狀

石家莊市，簡稱“石”，河北省轄地級市、省會、特大城市，地處河北省中南部、環(huán)渤海灣經濟區(qū)，首都北京市西南方向，跨華北平原和太行山地兩大地貌；全市總面積14530 平方千米，下轄8 區(qū)11 縣，代管3 個縣級市。石家莊市地處中低緯度亞歐大陸東緣，臨近太平洋所屬渤海海域，屬于溫帶季風氣候，四季分明，寒暑分明，雨量集中于夏秋季節(jié)。干濕期明顯，夏冬季長，春秋季短，石家莊市轄區(qū)內河流分屬海河流域大清河水系和子牙河水系。石家莊市自然災害多發(fā)頻發(fā)，容易發(fā)生風雹、洪澇、低溫冷凍、雪災、森林草原火災等自然災害，給當?shù)鼐用裆a、生活帶來一定影響。試點選取石家莊市長安區(qū)廣安街道冠誠苑社區(qū)，截至2021 年年末，長安區(qū)廣安街道冠誠苑社區(qū)常住人口為3000 人，從歷史上看，容易發(fā)生強降雨、大風等自然災害，發(fā)生過家庭火災等事故災害。

（二）石家莊市“參與式社區(qū)災害風險管理”試點工作實踐

石家莊市“參與式社區(qū)災害風險管理”試點工作邀請了來自全省各地的20 余名基層應急管理工作者和石家莊市冠城苑社區(qū)居民代表、熱心商戶和藍天救援隊等社會組織約50 余人，設計了管理類和實踐類兩類課程，具體課程包括：社區(qū)災害風險治理概述、韌性社區(qū)建設路徑——基于上?；鶎由鐓^(qū)的經驗、社區(qū)災害風險管理實踐、社區(qū)民眾安全意識培訓、參與式風險評估、參與式風險地圖繪制等。

管理類課程中，廣大參與人員在老師的帶領下，結合自身工作經驗和教師授課，通過“個人分享+小組作業(yè)”的形式，對災害風險管理的基本術語和概念、綜合減災工作方案編制、特定災害情境下應急預案的編制等進行了深入的學習，所有參與人員均根據自身工作經驗，分享了對災害的認識，并以小組為單位制訂了綜合減災工作方案、不同災害情境下的社區(qū)應急預案，并作了成果分享（圖1、圖2）。通過理論授課和分享交流的形式，廣大參與人員對社區(qū)災害風險有了更深的認知，對社區(qū)綜合減災工作方案和社區(qū)應急預案編制有了更全面的了解。

圖1 學員分享小組應急預案成果

圖2 學員依據自身經驗介紹對災害的認識

在社區(qū)實踐活動中，參與人員共同學習了社區(qū)安全、風險評估、風險地圖繪制等課程，石家莊市長安區(qū)冠城苑社區(qū)的志愿者、居民代表在老師的引導下比較精準地找出可能存在于本社區(qū)的風險點，列出了社區(qū)風險清單，并對照清單進行了風險評估，最后在老師的指導下繪制出了本社區(qū)的災害風險地圖（圖3～圖5）。通過本次實踐活動，社區(qū)書記表示要將本次災害風險管理實踐中學到的知識和技巧學以致用，謀劃帶領社區(qū)創(chuàng)建全國綜合減災示范社區(qū)。

圖3 社區(qū)書記介紹社區(qū)基本情況

圖4 試點小區(qū)居民進行社區(qū)風險識別

圖5 試點小區(qū)居民代表制作社區(qū)風險地圖

（三）石家莊市社區(qū)災害風險管理工作成效與不足

石家莊市社區(qū)災害風險管理工作試點是“參與式社區(qū)災害風險管理”工作的有益嘗試，充分體現(xiàn)了社區(qū)共治的理念，能夠聚集社區(qū)的利益相關者針對社區(qū)的災害風險進行分析、研究，探討解決方法，是建設安全社區(qū)的重要途徑，也在一定程度上提升了社區(qū)居民的風險管理意識，對提高群眾的防災減災救災意識，增強自救互救能力具有一定的指導意義。在實施過程中，如何把社區(qū)綜合減災工作與社區(qū)常規(guī)性工作結合起來？如何使專業(yè)性的技術、術語符合當?shù)卣Z言習慣？如何最大限度地調動所有社區(qū)相關利益者的積極性？都是值得我們去反思、去探索的問題。

“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)的技術路線

在總結石家莊市“參與式社區(qū)災害風險管理”試點工作成效基礎上，我們得出結論：“參與式社區(qū)災害風險管理”課程構建的應然目標集中體現(xiàn)在將其轉化為“參與式社區(qū)災害風險管理”實踐上。社區(qū)應在充分梳理歷史災害、辨識風險、實施災害風險管理的基礎上，從課程體系、課程環(huán)境、課程內容等不同維度將社區(qū)的災害風險管理實踐化，使其最大限度地促進社區(qū)應急能力的提升。

（一）以風險管理過程為主線構建課程體系

風險管理理論認為，一個完整的風險管理過程包括六個階段，即風險管理規(guī)劃、識別風險、定性的風險分析、定量的風險分析、規(guī)劃風險對策、控制風險。風險管理理論認為風險管理過程是一個閉環(huán)且不斷迭代的過程，意味著在事物發(fā)展過程中，風險不會絕對的消失，當處置完一個舊的風險時，總會有新的風險產生，社區(qū)的災害風險同樣如此，在社區(qū)中，人們不僅面臨著諸如洪水、大風、冰雹等自然災害風險，同樣面臨著火災等消防安全風險，還面臨著疫情防控等公共安全風險，其中，諸多風險或單一或多種存在于社區(qū)中，這些風險有些僅僅是風險，有些在一定條件下會轉化成為災害，對于已經出現(xiàn)或者即將出現(xiàn)的災害風險，作為災害影響主體的社區(qū)，應如何應對？在課程建設過程中，我們因此參照風險管理過程來設計“參與式社區(qū)災害風險管理”課程，從社區(qū)的災害風險概述入手，按照社區(qū)災害風險管理規(guī)劃、社區(qū)災害風險識別、社區(qū)災害風險分析（定性和定量的分析）、制定社區(qū)災害風險應對策略、控制社區(qū)災害風險幾部分進行構建。

（二）以災害形成機理為核心創(chuàng)設課程環(huán)境

人們生活的很大一部分時間都在家里，社區(qū)的安全在一定程度上決定著家庭的安全，但在社區(qū)常常會有無法預料的危及人們生命財產安全的突發(fā)性事件，這類事件常包括水災、龍卷風、地震等自然災害，以及消防安全事故、燃氣安全事故、家庭火災等人為災害。

就自然災害而言，其形成的三個基本要素是致災因子、承災體和孕災環(huán)境，因此致災因子的危險性、承災體的脆弱性和孕災環(huán)境的不穩(wěn)定性是形成社區(qū)自然災害風險的三要素。在“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)過程中，要重點對社區(qū)內致災因子、承災體和孕災環(huán)境進行簡單的科學普及，如對社區(qū)內致災因子歷史發(fā)展及時空變化規(guī)律、承災體和孕災環(huán)境的變化進行梳理和分析。

就人為因素而言，形成災害性事件的原因是人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，而物的不安全狀態(tài)在很大程度上可以通過檢查、檢驗發(fā)現(xiàn)并糾正，所以在“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)中需設置社區(qū)中常見的由于居民防范不到位而引起的燃氣安全事故、家庭火災等災害性事件的課程場景，通過典型事例的顯現(xiàn)給人以警醒，提醒人們?yōu)暮﹄x我們并不遙遠，災害其實就在我們身邊。

（三）以災害風險管理理論和防災減災救災知識為重點編制課程內容

據有關數(shù)據統(tǒng)計，地震災害中的獲救者70%緣于自救，20%仰賴互救，而政府救助只占10%。換句話說，90%的第一時間救援行動都緣于社區(qū)自身。在此情況下民政部與亞洲基金會實施的課程中融入了災害管理基本概念和術語、災害管理發(fā)展趨勢、社區(qū)災害風險管理方法、社區(qū)災害風險評估工具等。廣西壯族自治區(qū)某縣在基于社區(qū)的課程培訓中設置了簡單的搜索和營救、災難醫(yī)療行動、消防安全和設施控制、災后心理疏導等課程。

“參與式社區(qū)災害風險管理”課程突出強調社區(qū)利益相關者全員參與，面向對象是社區(qū)管理者和社區(qū)居民，因此在課程內容選擇上，一要兼顧科普性，圍繞社區(qū)發(fā)生過或可能會發(fā)生的災害，普及災害風險相關常識，需要把災害風險管理的理念、術語、發(fā)展趨勢等融入進去；二要兼顧實用性，社區(qū)災害風險管理方法、社區(qū)災害風險評估工具、社區(qū)內常見災害發(fā)生歷史或存在的災害風險、防范應對方法、防災減災救災常識需要統(tǒng)籌考慮，可通過編制社區(qū)應急預案或社區(qū)演練的形式讓社區(qū)居民參與；此外，近年來社區(qū)內經常發(fā)生的消防安全事故、燃氣事故、電車上樓充電引發(fā)的火災事故等與社區(qū)居民生活密切相關的災害事故及應對方法、發(fā)生災害事件后如何迅速開展自救互救等也是在課程開發(fā)中需要考慮的內容。

“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)的注意事項

同時，我們也認為“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)有一些注意事項，在此提出以供討論和關注。

（一）突出社區(qū)利益相關者的主體性參與

“參與式社區(qū)災害風險管理”重點在社區(qū)主體的多元化參與，這意味著在課程開發(fā)過程中應重點考慮到社區(qū)的利益相關者，包括但不限于社區(qū)居民、社區(qū)所在街道（辦事處）、社區(qū)管理者、社會組織、社區(qū)志愿者等相關人員。從災害影響來看，社區(qū)是受災主體，也是防災、減災、備災和災后重建的主體。在課程開發(fā)初始，應重點考慮社區(qū)的主體性，只有將多元化主體的主體性建立起來，才可能形成參與式的社區(qū)災害管理，才能積極有效地識別風險、分析和評估風險，才能更好地管理風險。因此，“參與式社區(qū)災害風險管理”課程設計、實施及評價全流程均需要突出社區(qū)利益相關者的主體性參與，既要考慮到社區(qū)所在地區(qū)政府層面的支持，還要考慮到社會組織、社區(qū)志愿者的參與，更要考慮到社區(qū)居民的支持和參與。

（二）重視當?shù)氐臏p災文化

在不同地區(qū)都有對災害的獨特認知和相關的防災減災文化傳承，如在河北省寧晉縣小南里村就有“雹神”的傳說，在課程開發(fā)中如果能整合這些“地方性知識”，一則能夠迅速建立起與當?shù)厝罕娊涣鳒贤ǖ募~帶；二則可以進一步探索當?shù)販p災文化與災害管理文化的契合點，更好地豐富減災文化；三則可以形成防災減災公民教育的內容，用于提高當?shù)孛癖妼Ψ罏臏p災救災的認知和自救互救能力。

（三）整合社區(qū)常規(guī)性工作

社區(qū)是社會的基本構成單元，是居民工作、生活的重要場所。課程開發(fā)過程中，應充分考慮社區(qū)的特殊性、社區(qū)事務的繁雜性、社區(qū)工作的重復性，在課程目標設置上不應把“參與式社區(qū)災害風險管理”作為強加的外部任務，而應與常規(guī)性工作，比如綜合示范社區(qū)的創(chuàng)建、社區(qū)網格化管理等緊密結合起來。以廣西“八桂應急先鋒”社區(qū)響應隊為例，建立的目的是提升廣西基層群眾應急知識，促進居民災害管理自治良性互動，夯實基層社會防災減災治理基礎。響應隊成立之后不僅多次參與地方防災減災宣教工作和突發(fā)事件響應工作，而且在2020 年新冠疫情暴發(fā)后，“八桂應急先鋒” 社區(qū)應急響應隊積極參與疫情防控工作。這些接受過專業(yè)培訓，熟悉社區(qū)情況的志愿力量，能夠結合社區(qū)有限的條件，在做好自身安全防護的前提下，快速有序地深入社區(qū)開展防疫宣傳、社區(qū)排查、入戶調研、環(huán)境消殺等工作，并為隔離人員和老弱病殘等生活有困難的人員提供幫扶。

結語

文章在研究分析石家莊市“參與式社區(qū)災害風險管理”試點工作的基礎上，總結提出了“參與式社區(qū)災害風險管理”課程開發(fā)的技術路線和注意事項，雖然該路線還未完全大范圍推廣應用，但為實際工作提供了很好的思路，具有一定的創(chuàng)新和實用價值。參考本路線，相關部門可以根據各地區(qū)社區(qū)實際情況，加強基層社區(qū)災害風險管理，提高基層防災減災救災水平。