河南省實施高水平開放問題研究

劉 攀

【中共河南省委黨校（河南省人民政府發(fā)展研究中心）】

黨的二十大報告把“推進高水平對外開放”作為“加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展”的重要內(nèi)容，提出具體要求。習近平總書記多次強調(diào)不斷加大高水平對外開放力度，指出“中國推動更高水平開放的腳步不會停滯”“推動更深層次改革，實行更高水平開放，為構建新發(fā)展格局提供強大動力”。高水平開放是促進深層次改革、推動高質量發(fā)展、擴大國際交流合作、構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需要和必然要求。

一、河南省實施高水平開放的重要意義

高水平開放有利于河南加快融入構建新發(fā)展格局，提升開放型經(jīng)濟層次，推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，對錨定“兩個確保”、實施“十大戰(zhàn)略”具有重要意義。

（一）高水平開放是應對國際新形勢的現(xiàn)實需要

現(xiàn)階段，全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈重構、區(qū)域梯次開放弱化，貿(mào)易保護主義、單邊主義等逆全球化思潮不斷涌現(xiàn)，全球經(jīng)濟規(guī)則正從邊境開放向境內(nèi)開放的高標準化方向發(fā)展。作為不靠海、不沿邊、不臨江的內(nèi)陸腹地，河南外向型經(jīng)濟發(fā)展受到的先天性制約因素較多，實施高水平開放是應對國際新形勢、新變化的客觀現(xiàn)實需要。推進高水平對外開放，擴大高質量產(chǎn)品和服務進口，能夠更好吸引外資和對外投資、推動外貿(mào)穩(wěn)規(guī)模優(yōu)結構，促進要素有序流動和資源合理配置，實現(xiàn)更平衡更充分的高質量發(fā)展。

（二）高水平開放是融入新發(fā)展格局的必然要求

進入高質量發(fā)展階段，高水平開放包含兩方面的重要內(nèi)容，一方面是提升自主創(chuàng)新能力，解決關鍵核心技術“卡脖子”難題，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈高端；另一方面是推動制度型開放，完善開放規(guī)則制度體系，在國際經(jīng)貿(mào)領域獲得更多話語權。高水平開放是河南深度融入國家重大戰(zhàn)略和開放大局，加快融入構建新發(fā)展格局，不斷提升國際國內(nèi)大循環(huán)層級的關鍵。全面實施高水平開放有利于河南加快供給體系改革，提升國際經(jīng)貿(mào)合作質量和水平，形成參與國際經(jīng)濟競爭的新優(yōu)勢。

（三）高水平開放是建設開放強省的必由之路

河南目前正處于戰(zhàn)略疊加、蓄勢躍升、調(diào)整轉型的關鍵時期，高水平開放是參與構建國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則、適應服務業(yè)開放為主的對外開放新特點的戰(zhàn)略選擇。新階段，建設開放強省，河南迫切需要加快構建系統(tǒng)性、更高水平的開放型經(jīng)濟新體制，推動新一輪高水平開放。不斷推動自由貿(mào)易試驗區(qū)等國家平臺載體制度型開放體制機制規(guī)則創(chuàng)新，構建開放政策外溢效應最大化的開放型經(jīng)濟制度體系，擴大河南自身區(qū)位、資源、政策和產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，為建設開放強省奠定堅實基礎。

二、河南省實施高水平開放面臨的制約因素

近年來，河南實施開放帶動戰(zhàn)略，走出了內(nèi)陸開放新路子。一方面，河南開放進入新的發(fā)展階段；另一方面，隨著全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈重構、區(qū)域梯次開放弱化，河南開放面臨的難題進一步增加。

（一）發(fā)展要素弱化，制度型開放尚未形成有效接續(xù)

從發(fā)展對外貿(mào)易的比較優(yōu)勢看，商品和要素流動型開放仍然是河南對外開放的立足點和基本歸宿。但隨著形勢變化，觀察近年來外貿(mào)數(shù)據(jù)，可以看出相較前期憑借勞動力、綜合成本較低等資源稟賦優(yōu)勢所快速發(fā)展起來的對外貿(mào)易，商品和要素流動型開放增速放緩，貿(mào)易額進入瓶頸期。

究其原因，一方面，隨著經(jīng)濟積累和發(fā)展階段變化，受勞動力價格、土地供給、產(chǎn)業(yè)結構等因素影響，傳統(tǒng)要素稟賦的邊際效應和比較優(yōu)勢減弱，以商品和要素流動型開放為主的開放市場增量空間受到制約；另一方面，隨著國際市場進入深層次開放新階段，特別是以CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》）、USMCA（《美墨加三國協(xié)議》）為代表的區(qū)域貿(mào)易協(xié)議推出高標準、廣覆蓋、公平意識更強的貿(mào)易規(guī)則體系，制度型開放向著更深層次、更深內(nèi)涵演進，從過去“要素流動”“要素分工”為主的“邊境開放”，全面進入以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準無縫銜接為主的“邊境后開放”。面對開放的新形勢變化，河南制度型開放還不能在全省范圍內(nèi)形成有效接續(xù)。

一是制度供給和成果運用的協(xié)調(diào)性不足。河南先后頒布實施了一系列法規(guī)條例、規(guī)劃意見、實施方案，初步形成了層次分明的制度型開放政策體系，尤其是出臺了《河南省實施制度型開放戰(zhàn)略工作方案》，從全貌上勾畫出高水平對外開放的總圖景。但制度型開放是高級形態(tài)的對外開放，是區(qū)域內(nèi)外相關制度安排相互作用、相互適應的復雜過程。一方面，需要制度供給者根據(jù)形勢變化持續(xù)靈活不斷進行帕累托改進；另一方面，需要制度踐行者解放思想、吃透精神、執(zhí)行到位。

對河南而言，在制度供給方面，構建制度型開放新模式、新體制，打造制度型開放新高地等方面力度不足，對既有制度欠缺細化配套措施，導致開放政策的操作性、執(zhí)行性不夠強，市場主體獲得感偏弱；在實際操作層面，部分實施主體存在思維固化僵化問題，法無依據(jù)不作為，沒有成例不敢為，導致多部門協(xié)作能力較弱，不能在改革創(chuàng)新、制度設計、復制推廣等環(huán)節(jié)形成合力，自貿(mào)區(qū)開放創(chuàng)新聯(lián)動區(qū)建設相對緩慢，制度創(chuàng)新成果在各市縣的知曉度不高、推廣示范作用發(fā)揮不充分。簡言之，沒有真正形成覆蓋全省的“分析研判、制度供給、成果運用、制度再創(chuàng)新”的良性循環(huán)。

二是制度創(chuàng)新的前瞻性和風險性研究不夠。隨著世界對中國經(jīng)濟依存度不斷提升和數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則加速重構，中國話語權顯著提升，這為河南參與制定過去由歐美日韓等發(fā)達國家主導的經(jīng)貿(mào)規(guī)則提供了契機。但面對這類引領型貿(mào)易政策，河南受產(chǎn)業(yè)結構、信息壁壘、專業(yè)復合型人才匱乏等因素影響，研判不夠、前瞻性不足，導致錯失良機。同時，“一帶一路”、RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》）合作組織以發(fā)展中國家為主，其利益主體更看重實際利益，契約精神相對欠缺，但河南目前的合作機制與經(jīng)貿(mào)規(guī)則以發(fā)展為核心，對潛在利益與風險研究相對薄弱，危機應對還顯得較為被動。

三是產(chǎn)業(yè)開放領域的創(chuàng)新性和定制化程度不高。對制度型開放而言，基于不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域的不同特征，需設計不同的開放政策、制度體系，由標準化向定制化轉變。從新形勢下高水平開放的要求看，結合產(chǎn)業(yè)全鏈條和企業(yè)全生命周期，河南目前產(chǎn)業(yè)政策的重點還在要素和資本等準入環(huán)節(jié)，準營、準營后等整個生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)相對薄弱。在高質量發(fā)展階段，踐行好對外開放新路子，缺乏精準有力的事關開放的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導和支持的政策體系，尤其是在服務業(yè)特別是生產(chǎn)性服務業(yè)開放領域，需要從要素供給、制度保障等方面構建起服務業(yè)開放的“四梁八柱”。

（二）市場化程度較低，開放型經(jīng)濟深層次問題仍存在

構建開放型經(jīng)濟體，河南面臨著外部形勢復雜而深刻的變化。一方面，國際經(jīng)貿(mào)格局、政治安全、科技文化等深刻調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)要素弱化，能源、資源和生態(tài)環(huán)境約束趨緊；另一方面，全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)革命加速推進，進入以數(shù)字化為核心的新經(jīng)濟時代，新模式新業(yè)態(tài)層出不窮。在此背景下，市場化發(fā)育程度成為高水平開放的最重要因素。在市場化程度高的地區(qū)，資本、人才、技術、信息、服務等要素自由暢快高效流動，開放型經(jīng)濟體構建更加順暢，資源得到優(yōu)化配置，生產(chǎn)效率顯著增強。

具體到河南，從市場化指數(shù)看，總指數(shù)連續(xù)多年居于全國中位區(qū)間，與經(jīng)濟大省的地位不相匹配。其中，要素市場發(fā)育指數(shù)、中介組織和法律指數(shù)排名相對靠后，總體市場化發(fā)育程度仍然偏低。從外向型經(jīng)濟規(guī)?？?，2022 年實際利用外資17.8 億美元，占全國的比重僅為0.94%，在中部地區(qū)位居第五，外貿(mào)依存度不足14%，遠低于全國水平，貨物貿(mào)易規(guī)模占全國的份額僅為2.1%。從經(jīng)濟活躍度看，2022年全省新增市場主體178.9 萬戶，不足廣東省新增數(shù)量的70%。綜合來看，河南的市場化發(fā)育程度不高，對新經(jīng)濟的吸引力不足。

一是營商環(huán)境有待優(yōu)化。政務服務規(guī)范化程度不夠高，各區(qū)域、部門、層級之間行政辦事流程在一定程度上交叉冗余，存在玻璃門、彈簧門等現(xiàn)象，市場準入不合理限制、隱性壁壘較多，尤其在投資項目的核準備案、規(guī)劃選址、基礎保障、環(huán)境評價、施工許可等前期手續(xù)辦理環(huán)節(jié)效率不高，缺乏標準化流程。在要素保障環(huán)節(jié)，存在土地、融資、環(huán)保、人才等堵點難點問題。除此之外，對新業(yè)態(tài)新模式也缺乏包容審慎的監(jiān)管態(tài)度。

二是法治環(huán)境有待改善。一方面，法律制度建設有待完善，尤其是涉及外資外貿(mào)方面的投訴舉報、違法案件調(diào)查處理、評價獎懲等相關配套制度相對欠缺，高質量利用外資的制度體系缺失；另一方面，公共法律服務配套體系有待健全，欠缺制度型開放領域多元化糾紛解決機制和服務體系，針對知識產(chǎn)權侵權案件缺乏咨詢、立案、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)高質量配套服務，公共法律服務能力和水平不高，對侵犯知識產(chǎn)權等行為打擊力度不夠，存在一定程度的執(zhí)法難、難執(zhí)法問題。

三是容錯糾錯機制有待確立。開放是一種創(chuàng)新、冒險與包容的多元文化追求，這就要求開放主體建立起相應的容錯糾錯機制。先行先試地區(qū)率先構建了側重過程管理、完善容錯糾錯的包容式管理機制，目前考核評價體系仍側重于結果管理，容錯糾錯機制有待進一步明確。綠色通道、聯(lián)審聯(lián)批、容缺辦理等投資服務機制還不健全，使外來的資本、產(chǎn)業(yè)等對其望而卻步。

（三）梯次開放趨勢轉弱，開放的空間領域受到制約

隨著新發(fā)展格局構建和國內(nèi)統(tǒng)一大市場建立，區(qū)域梯次開放格局弱化，產(chǎn)業(yè)梯度轉移、“雁型發(fā)展模式”被打破。疊加美國的對華政策，部分本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或東部待轉移產(chǎn)業(yè)直接選擇具有能源、土地優(yōu)勢的西部或者勞動力優(yōu)勢的越南、印度等地，中部面臨中低端產(chǎn)業(yè)外移、高端產(chǎn)業(yè)難以嫁接困境。

高水平開放空間受到制約背后的原因，一方面是高端產(chǎn)業(yè)配套能力不強，突出表現(xiàn)在產(chǎn)供協(xié)同能力不強。主導產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域組織化水平不高，部分行業(yè)特別是電子信息、新型材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)外購件和外協(xié)件本地化配套率偏低。創(chuàng)新主體能級不高，優(yōu)質企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、帶動能力不強。金融支撐明顯不足，信貸資源外流，產(chǎn)業(yè)投資基金和風險投資基金不活躍。企業(yè)融資難、融資貴等問題多年來沒有得到有效破解。另一方面是產(chǎn)業(yè)結構的剛性選擇對開放空間形成客觀制約。河南目前尚處于工業(yè)化中后期，產(chǎn)業(yè)轉型升級尚未完成，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比過高，裝備制造、食品制造、汽車制造、輕工紡織、鋼鐵、有色、建材和化工等8大產(chǎn)業(yè)規(guī)模約3.4 萬億元，約占全省工業(yè)的72%。受經(jīng)濟周期、世界地緣政治、落后產(chǎn)業(yè)能出清、能源供給結構等因素影響，能源原材料等大宗產(chǎn)品近年來處于價格上升趨勢，外商到河南進行能源、原材料等大宗商品投資的比例增加，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴張對高端產(chǎn)業(yè)招引形成擠出效應。

（四）平臺載體能級不高，服務業(yè)開放平臺載體較少

隨著要素型開放向制度型開放轉變，開放領域加速從以制造業(yè)為主轉向以服務業(yè)為主?！爸圃?服務”“產(chǎn)品+服務”成為對接國際高標準制度規(guī)則、推動實現(xiàn)高水平開放的主要方式。以經(jīng)濟學視角看，現(xiàn)代服務業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展水平與地區(qū)綜合競爭力呈正相關。具體到河南，2022 年服務業(yè)增加值占GDP 比重為49%，低于全國水平3.8 個百分點，與全球60%水平差距較大。服務貿(mào)易發(fā)展水平低于全國水平，存在服務開放的平臺載體能級不高問題。

目前，全國共有11 個建設國家服務業(yè)擴大開放綜合示范單位，河南暫未入選，失去了試點服務業(yè)制度型開放的先機，不利于爭取國家相關政策支持。同時，相對缺乏承接服務業(yè)開放的平臺載體。從全省開發(fā)區(qū)的結構看，先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)165 個、占89.7%，而現(xiàn)代服務業(yè)開發(fā)區(qū)19 個、僅占10.3%。從類型看，國家級開發(fā)區(qū)16 個，國家級服務業(yè)開發(fā)區(qū)目前占比為零。服務業(yè)的高水平開放，無論從制度的先行先試還是功能門類的招引擴容，都需要有相應的平臺載體作為基礎支撐。

（五）招商引資方式不佳，合作式招商模式有待拓展

隨著地區(qū)間營商環(huán)境均一性不斷增強，地區(qū)間逐底式政策競爭日益白熱化。傳統(tǒng)的以項目政策為核心訴求的招商引資方式陷入瓶頸，而區(qū)域合作型開放日益成為主流，在產(chǎn)業(yè)承接上也呈現(xiàn)分工招商的特征。一是外源型企業(yè)本土根植性不高。前期因優(yōu)惠政策而來的“候鳥型”企業(yè)，未能深度融入當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈條和經(jīng)濟社會發(fā)展，在優(yōu)惠政策期滿后，逐步轉移到其他政策條件更優(yōu)惠的省份或存在轉移的風險。二是招商引資模式有待優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)鏈招商功能定位和比較優(yōu)勢不明晰，政府產(chǎn)業(yè)基金示范引導效應不突出，招商方式方法待改進。三是全球性招商網(wǎng)絡亟待建立。對于重點國家（地區(qū)），駐地招商人才和網(wǎng)絡都相對欠缺，影響了全球范圍內(nèi)招商引資效果。

三、河南省實施高水平開放的政策建議

近年來，河南厚植開放優(yōu)勢、通道優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢，實現(xiàn)了內(nèi)陸腹地向開放前沿的轉變。目前，河南處于加快融入構建新發(fā)展格局、推動中部地區(qū)高質量發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的戰(zhàn)略政策疊加期，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，應加快實施制度型開放戰(zhàn)略，打造開放強省。

一是以制度型開放為重點提升開放水平。制度型開放是河南實施高水平對外開放的關鍵。要在數(shù)字貿(mào)易、電子商務、產(chǎn)業(yè)競爭政策等新規(guī)則新議題方面，積極對標國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，積極參與引領全球規(guī)則制定和治理體系建設；強化自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新功能，加大信息通信、科研和技術服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的開放力度，放寬注冊資本、投資方式等限制，建立準入后的行業(yè)引導、培育和管理制度；簡化通關手續(xù)，強化進出口商品風險預警，構建快速反應機制；繼續(xù)放寬市場準入，縮減外資準入負面清單，推動農(nóng)業(yè)和制造業(yè)全方位開放，有序擴大電信、醫(yī)療等服務業(yè)領域開放；擴大鼓勵外商投資范圍，提高利用外資質量和水平，健全外資服務體系，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。

二是以新發(fā)展格局為牽引提升開放能級。主動服務和融入新發(fā)展格局，高水平建設“通道+樞紐+網(wǎng)絡”體系，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈協(xié)作配套。圍繞擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，推動鄭州建設國際消費中心城市；完善現(xiàn)代商貿(mào)流通體系，加快構建對接產(chǎn)銷、貫通城鄉(xiāng)、聯(lián)通內(nèi)外的高標準現(xiàn)代商貿(mào)流通網(wǎng)絡；補齊流通設施短板，發(fā)展流通新業(yè)態(tài)新模式新場景；提升跨境物流能力，促進國內(nèi)外市場更好聯(lián)通。推進對外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，強化貿(mào)易領域科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式和業(yè)態(tài)創(chuàng)新；推動進口與出口、貨物貿(mào)易與服務貿(mào)易、貿(mào)易與雙向投資、貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展數(shù)字貿(mào)易、綠色貿(mào)易，完善內(nèi)外貿(mào)一體化調(diào)控體系；推動平臺經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，促進優(yōu)質產(chǎn)品進口，不斷滿足產(chǎn)業(yè)升級和人民美好生活需要。

三是以平臺載體為抓手拓展開放空間。高質量參與共建“一帶一路”，強化“空中絲綢之路”對“四路協(xié)同”的引領帶動作用，簡化河南與共建“一帶一路”國家之間的實際通關流程，最大限度地壓縮辦理時限；堅持貨運優(yōu)先，不斷拓展鄭州機場大型、特型、特殊商品的國際貨運市場空間。加快推進“中歐班列（鄭州）+”建設工程，在適當加密往返班次的同時，積極拓展新線路，分步設立一批海外分撥集疏中心和貨物物流分撥調(diào)度基地。以淮河、沙潁河等內(nèi)河水網(wǎng)為重要節(jié)點，加速實現(xiàn)河南內(nèi)河網(wǎng)絡與沿海港口的無縫銜接，全面對接“海上絲綢之路”；推動跨境電商創(chuàng)新發(fā)展，營造綠色寬松的跨境電商發(fā)展生態(tài)，加快建設E 貿(mào)易核心功能集聚區(qū)；協(xié)同推進通關與物流倉儲的智能化改造，加快各類開放口岸建設，完善功能性口岸體系，擴大水果、糧食、肉類、藥品、汽車進口等口岸業(yè)務規(guī)模。

四是以招商引資為途徑提升開放檔次。靈活運用多種新型的招商方式，引導境外省外資金更多投向高新技術產(chǎn)業(yè)，推動在豫投資進一步擴大投資規(guī)模和投資領域；突出靶向招商，重點針對日、韓、歐等國家與地區(qū)，我國港澳臺、京津冀、長三角等地區(qū)，開展登門招商；圍繞重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈細分，堅持“建鏈”“補鏈”“強鏈”，緊盯龍頭企業(yè)、擴大總部經(jīng)濟、集聚相關配套，形成配套完善、鏈條健全的產(chǎn)業(yè)集群；瞄準新業(yè)態(tài)，著力推進萬物互聯(lián)，在先進裝備、高端材料、倉儲物流等領域加大招商引資力度，縮短科技成果轉化周期，推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加強招商人才隊伍培養(yǎng)，不斷提高招商人才的整體素質和活力；充分調(diào)動各方面的積極性和能動性，推進招商引資網(wǎng)絡化，形成全面統(tǒng)籌、分工合作、聯(lián)動互動的招商格局；加快推進駐外辦事機構改革，實現(xiàn)其職能由經(jīng)濟聯(lián)系向綜合聯(lián)系轉變，加強其與駐地周邊優(yōu)質企業(yè)、科研機構、高等院校等的溝通合作，發(fā)揮好其為河南引才招商引智的橋梁作用。