地質調查立法若干問題研究

關鍵詞：自然資源；地質調查；地質調查立法；法律體系；行業(yè)治理

中圖分類號：D922.33；D922.68 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）04-0097-06

1地質調查立法的法哲學基礎

1.1地質調查立法是中國式現代化的法治需求，是滿足14億人現代化的地球資源精細管理現實需要

一是中國式現代化是人口規(guī)模巨大的現代化，但是我國人均自然資源稟賦水平總體低于世界平均水平，亟須加強對地球資源的精細化管理。中國14億人生活在廣袤的陸地土地上，管轄300萬平方千米的海洋，但人均國土面積在全球排名第120位，國土精細化管理要求高，海洋地質管理壓力大，必然要求加強對地球資源精明管理。

二是中國地球資源的精細化管理必須地質調查先行。毛澤東同志指出，“地質工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行”。地質調查工作是國民經濟建設和國家安全保障的先行性、基礎性、公益性和戰(zhàn)略性工作，為工業(yè)、農業(yè)和城市建設提供基本地質資料、地質服務、基礎數據和技術支撐，為地調工作者生命財產安全提供堅實保障，為生態(tài)文明建設提供科學依據。

1.2地質調查立法是生態(tài)文明立法的重要組成部分，是國家治理能力和治理能力現代化的客觀需要

一是中國式現代化是人與自然和諧的現代化，人與自然和諧的現代化亟須通過生態(tài)文明的系列立法來實現。黨的十八大將生態(tài)文明提升至國家戰(zhàn)略層面，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。制度建設是生態(tài)文明建設的重要抓手，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，系統部署生態(tài)文明體制改革，為加快美麗中國建設明確方向?！稊底种袊ㄔO整體布局規(guī)劃》提出要加快數字技術在生態(tài)治理中的應用，推動生態(tài)治理現代化水平不斷提升。

二是生態(tài)文明建設需要地質調查評價提出基礎支撐和決策依據，地質調查立法存在生態(tài)文明立法系統之中。《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出研究制定節(jié)水、應對氣候變化、生態(tài)補償、濕地保護、土壤環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)，修訂土地管理法、水污染防治法、節(jié)約能源法、礦產資源法等。亟須加強地下水、能源礦產、土壤地質調查等方面的立法支撐，保障生態(tài)文明建設立法的完整性和系統性。

1.3地質調查立法是落實“山水林田湖草沙”生命共同體理念，開展“星空地海井”調查的法治頂層設計

一是踐行“山水林田湖草沙”生命共同體理念需要系統開展綜合地質調查。黨的二十大會議報告指出，要健全堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理?！吧剿痔锖萆场笔且粋€生命共同體，其本質是堅持生態(tài)文明建設的系統論，應從地質多樣性出發(fā)，構建地球關鍵帶調查理論方法體系，緊緊圍繞土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島七類資源開展調查、監(jiān)測與模擬示范工作。

二是開展“星空地海井”探測觀測監(jiān)測需要提高法律頂層設計層次。星空地海井探測觀測監(jiān)測從航天、航空、地面、海洋及井中等多空間層次對地球系統進行探測、觀測及監(jiān)測，獲取空間或時間尺度上地質、物理、化學和生物信息，了解和掌握自然資源、環(huán)境、災害和氣候等現狀和變化規(guī)律，探測陸域和海域能源資源、礦產資源，研究地球內部結構等，提出了地質調查的空間對象領域、調查手段和調查成果，是地質調查的新范式，亟須立法予以保障。

1.4地質多樣性理論和地球關鍵帶研究為地質調查立法提供了技術理論支持

一是地質多樣性理論為地質調查可持續(xù)發(fā)展提供理論支撐。地質多樣性（Geodiversity）與生物多樣性都是自然資本的重要組成部分，是決定生物、文化、景觀多樣性的關鍵和可持續(xù)發(fā)展的根基[1]。地質多樣性概念于1993年在英國馬爾文地質和景觀保護國際會議中提出，學者們發(fā)現地質多樣性不僅包含文化、經濟和科學等價值[2][3]，還能促進可持續(xù)發(fā)展目標的實現。2019年，Schrodt等人認為：要實現自然資源保護和可持續(xù)利用，應將地質多樣性納入生態(tài)系統服務體系，并與地質系統有機結合[4]?？梢哉f，地質多樣性理論也是自然資源綜合調查的理論基礎之一。

二是國際社會地球關鍵帶的研究和調查行動夯實了地質調查立法的實踐基礎。地球關鍵帶作為地球表層系統研究的實體操作框架，支撐地球表層生態(tài)系統健康運行，提供人類生存和發(fā)展的環(huán)境和物質需求。自工業(yè)革命以來，城市化、工業(yè)化和全球化等大規(guī)模人類活動快速重構地表格局，引發(fā)了水土資源退化和生物多樣性銳減等資源環(huán)境問題，明顯降低了地球宜居性，威脅人類社會的可持續(xù)發(fā)展[5]。自2001年以來，美國國家研究理事會將地球關鍵帶確立為21世紀地球科學的優(yōu)先發(fā)展領域，國際社會越來越重視地球關鍵帶的研究和調查，并推進地球關鍵帶觀測站項目。

2地質調查立法的國內外現狀

2.1美加澳英等國地質調查立法經驗

一是美國地質調查法律淵源多樣，但美國法典對其進行匯編。美國地質調查局提供一系列地球、水、生物和測繪數據和專業(yè)知識，以支持有關環(huán)境、資源和公共安全問題的決策，并建立相關法律法規(guī)對調查活動進行限制與保護。涉及美國地質調查活動的法律法規(guī)有兩個層次：第一，美國地調局上級單位或者議會出臺的法規(guī)或者法案。其中，1992年美國通過《國家地質填圖法案》最為典型，這為美國地質填圖提供了法律依據。此外，關于地質調查勘探還有《土地遙感政策法案》《大陸科學鉆探和勘探法》。和地質調查相關的法案還有《地表采礦控制和開墾法》《采礦和礦物政策法》《聯邦土地政策與管理法》《資源保護和回收法》等。第二，美國地調局自身出臺的法規(guī)性文件。美國法典第43節(jié)第2章總計35條，系統地梳理總結了美國地質調查局應遵守的法律法規(guī)，包括局長職責和組織機構、承擔的職責和產出的服務產品、財政撥款和資金來源及使用原則等。

二是加拿大地質調查法規(guī)體系完善，地質調查標準國際通用。加拿大地質調查工作的基本任務是開展相應的地球科學研究和技術調查，為國家經濟和社會發(fā)展提供公共地球科學服務[6]。加拿大地質調查局（GSC）擁有177年發(fā)展歷史，從起初開展地質調查支持能源和水資源的可持續(xù)發(fā)展，指導環(huán)境保護，應對地質及相關自然災害等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。加拿大地質法規(guī)有兩個層次：第一，上位法對地質調查工作的要求。其中最重要的是部長級“政府間地球科學協議（IGA）”，由加拿大地質調查局（GSC）和12個省、區(qū)（領地）地質調查局共同承擔。此外，《礦產法》《環(huán)境保護法》《水資源法》等，亦為地質調查提出了部分要求。為公司的勘探、開采和生產提供了堅實的法律保障。第二，加拿大的地質標準工作體系。包括《NI43-101》和《JORC》等多個國際公認的標準，為地質勘探和開采提供了一系列的技術規(guī)范和要求，保證了勘探、開采及生產的質量和安全性。加拿大的地質行業(yè)標準化管理規(guī)定公司必須按照相關規(guī)定進行財務、環(huán)境等多方面的報告和公示，確保信息的透明度和真實性。

三是澳大利亞聯邦和州兩級推進地質調查立法工作。澳大利亞的礦產資源管理采取聯邦與州/地區(qū)分權模式，其中聯邦政府主要負責環(huán)境立法以及與采礦業(yè)政策協調和發(fā)展的相關立法工作，而各州和地區(qū)政府則負責其管轄范圍內的礦業(yè)活動管理。澳大利亞礦產開發(fā)利用相關法律有《采礦法》和《環(huán)境保護法》等，對相關地質調查活動進行規(guī)范、評估和審批。澳大利亞地球科學局（GA）致力于為政府和行業(yè)提供科學支持，推動可持續(xù)資源開發(fā)和保護，于2019年發(fā)布《澳大利亞地球科學局戰(zhàn)略2028年》，與地質調查相關的優(yōu)先事項有：調查和評估澳大利亞礦產和能源資源潛力；鼓勵包括關鍵礦產在內的礦產勘探投資；掌握地下水系統的估測資源量等。

四是英國地質調查立法根據國家戰(zhàn)略進行調整。學者約書亞把英國的霸權時代劃定為1815—1945年，然后資本主義世界進入美國霸權時代。1835年英國地質調查局成立，1845年出臺了《英國地質調查法》。從歷史的視野看，英國在掌握世界霸權的時候出臺了《英國地質調查法》，為其獲取全球資源奠定了工作基礎。1945年后，英國在全球的領導地位下降。1965年英國《科學技術法》取代《英國地質調查法》，強調英國地質調查的科學研究屬性，即調查就是科研。21世紀后發(fā)布的系列戰(zhàn)略規(guī)劃如《可持續(xù)發(fā)展的根基》《面向不斷變化的應用地學》《通往地球之門》等，明確將英國地質調查局定位于“應用型地學機構”，體現該局從傳統性地質調查向更多關注知識管理和傳播的成功轉型[7]。

總之，發(fā)達國家在地質調查領域形成了獨具特色的立法模式，通常在礦業(yè)開發(fā)規(guī)模較大以及為全球提供大量公共產品的背景下，制定了一系列地質調查相關法律。這些法律為地質調查工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性和公正性提供了有力保障[8]。我國已經成為全球礦產品最大的生產國、消費國和貿易國，亟須加強地質調查立法，加強地質調查工作，為“一帶一路”建設和人類命運共同體建設提供基礎公益服務。

2.2我國地質調查立法淵源的現狀

一是憲法和法律關于地質調查的有關規(guī)定。我國憲法第9條規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”。自然資源的合理利用必然以地質調查為基礎，第9條為地質調查提供了上位法依據。我國礦產資源法對地質調查活動進行區(qū)域劃分和行為限制。強調礦產資源法規(guī)定區(qū)域地質調查按照國家統一規(guī)劃進行，區(qū)域地質調查的報告和圖件按照國家規(guī)定驗收，提供有關部門使用。

二是行政法規(guī)和政府規(guī)范性文件關于地質調查的有關規(guī)定。國務院先后出臺了《地質資料管理條例》《地質災害防治條例》《地質勘查資質管理條例》（已廢止）等行政法規(guī)，2005年《國務院關于加強地質工作的決定》從科學發(fā)展、主要任務、體制機制、科技創(chuàng)新、管理水平五個方面提出了相關任務和要求，《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》對生態(tài)保護紅線內地質調查提出了工作要求。

三是中國地質調查局出臺的系列具有行業(yè)管理意義的指導性文件。中國地質調查局發(fā)布系列標準和地質調查工作管理規(guī)程，如《地質勘查單位質量管理規(guī)范》《地質調查項目管理辦法》（試行）《地質調查規(guī)程規(guī)范》，明確地質調查局職責和工作安排落實，以及制度建設與執(zhí)行，指導和規(guī)范地質勘查單位的質量管理活動和項目管理工作。

2.3我國地質調查立法面臨挑戰(zhàn)和機遇

改革開放以來地質調查立法，尤其是新世紀以來的地質調查立法，為我國持續(xù)推進地質改革事業(yè)，支撐國家建設作出了重要貢獻，但是當前已不適應國家治理體系現代化法治化的需要，主要有四個方面：一是地質調查立法不適應地質行業(yè)主要矛盾的變化。新時代以來，我國地質工作從業(yè)人員規(guī)模、地質行業(yè)管理模式、地質行業(yè)經濟結構都發(fā)生了巨大改變，地質勘查的供給和需求發(fā)展明顯不平衡。主要矛盾是地質勘查供給側存在嚴重的不適應，包括結構上的不適應、體制上的不適應、觀念上的不適應和生產要素配置上的不適應。地質工作要適應地質行業(yè)矛盾的變化，推進地質領域治理體系的現代化，開展立法工作。二是總體設計上，沒有和生態(tài)文明立法體系進行全面銜接和聯動，地質調查立法總體位階不高。三是立法內容上存在分散化、碎片化和重復率高等問題，大多屬于行為規(guī)范，基本上沒有涉及主體規(guī)范或責任規(guī)范。在實踐過程中中央和地方的職責分工尚未建立起合理的協調機制，地質調查工作效率有待提升。四是立法技術上，對地質工作治理好的實踐做法沒有上升到立法層面，對地質工作的部分體制和機制的現實問題沒有通過立法予以解決。

同時地質調查立法存在重大機遇。一是我國是為實現地質領域治理體系現代化，加快推動地質調查立法。我國歷來重視地質調查工作，從新中國成立初期的“開發(fā)礦業(yè)，地質先行”，到自然資源部成立后的“摸清家底”，再到國務院《關于加強地質工作的決定》明確指出，要建立健全地質勘查法規(guī)體系，嚴格依法行政，依法維護地質工作秩序[8]。2022年10月習近平總書記給山東省地礦局第六地質大隊全體地質工作者的重要回信，為地質調查立法提供了新機遇。應加快推進地質調查立法進程，推動自然資源管理能力的現代化，并以此為基點實現國家治理體系和治理能力現代化。

二是領域性法律調整成為立法趨勢為地質調查立法提供了新的機遇。李顯冬提出，自然資源屬于綜合性社會關系領域，要求法律結構合理且功能協調，使法律規(guī)范能夠充分調整該領域內的各種社會關系[10]。因此應確立“領域法學”的概念以及“領域法”的治理邏輯，以回應社會大變革時代的現實訴求[11]，為地質調查立法的推進提供了新的思維范式。國內其他相關行業(yè)，如地震監(jiān)測和基礎測繪工作，都早已有《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國基礎測繪條例》等法律法規(guī)作為保障。加快推進地質調查的領域性立法，以實現地質調查制度的自我革新，更好發(fā)揮對其他行業(yè)的服務支撐作用。

三是“大數據”時代為地質調查立法提供了新機遇。當前，數據成為經濟增長的驅動要素。地質調查行業(yè)具有產出地質大數據的特點，地質數據是地質工作的記錄和成果表達的載體。中國地質調查行業(yè)形成了海量的數據，建設了大量的數據庫，但大多數數據尚未進行資產定價，數據對經濟的驅動價值未充分體現，應從制度上加強地質大數據知識產權保護，合理利用法律及相關政策對數據濫用、產權侵犯等行為進行管理與懲戒，促進數據在風險可控原則下最大程度地開放，兼顧地質大數據的管理與共享，構建地質數據管理服務大格局，提升地質數據管理法治化水平。

3地質調查立法的法理邏輯

3.1明確地質調查立法的基本原則

構建地質調查法律體系的指導原則是地質調查立法工作具體實施中所應遵循的準則，是地質調查立法精神和價值的體現，是地質調查立法宗旨和本質的具體體現。地質調查立法應堅持四大原則：一是服務實現中國式現代化。二是服務生態(tài)文明建設。三是服務國家能源資源安全。四是堅持公益性和商業(yè)性相結合。

3.2明確地質調查立法的五類關系

地質調查包含公益地質調查與商業(yè)地質勘查兩個階段，每個階段都存在以下五類關系，需要予以明確。

一是地質調查的公益性與商業(yè)性之間的法律關系。公益性地質工作是商業(yè)性礦產勘查的前期和基礎，商業(yè)性礦產勘查構成公益性地質調查工作的需求驅動，通過公益性地質工作與商業(yè)性礦產勘查雙向互補的銜接關系，實現兩者的協調發(fā)展。公益性地質工作可減輕商業(yè)性地質工作中存在的風險，吸引更多的社會資金投入；商業(yè)性地質工作主體可豐富公益性地質工作資料信息，提高總體地質研究程度。

二是政府和市場的關系。改革開放以前，我國地質調查是中央財政包攬所有礦產勘查費用，政府用指令性計劃方式部署、管理、運作礦產勘查工作全過程的計劃經濟。改革開放后，原地質礦產部提出“三化”（地質工作成果商品化、地質勘查單位企業(yè)化、地質隊伍社會化）改革[12]，逐步走向計劃經濟向市場經濟的并軌。當前，在地質調查領域應堅持市場發(fā)揮在資源配置的決定性作用，政府要發(fā)揮更好的作用。公益性地質工作，主要有政府提供公共產品，應主要發(fā)揮政府作用，但是在公益性地質工作的運行過程中，部分地質商品要素的流動，要適當地發(fā)揮市場作用，如人才、裝備、科技產出等等。商業(yè)性地質工作，應該發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，商業(yè)地質市場要素要實現完全的市場定價和自由流動。

三是許可與產權的關系。許可與產權本質是行政權和民事權利的關系。公益性地質調查是政府部署的公共服務工作，原則上不需要許可，產生的數據產品屬于公共產品，是公共產權。在公益性地質工作中產生的部分科技產品，其知識產權具有財產權和人身權的雙重屬性，應對科技人員的知識產權予以保護，包括科技成果權、著作權、信息權等。商業(yè)性地質工作原則上需要行政許可，其產生的數據產品屬于法人資產，屬于法人產權。

四是權利和義務的關系。地質調查的行政權利和義務關系中，政府享有管理地質調查行業(yè)的行政權，謀求地質調查公共利益；地質調查單位受國家委托開展公益性地質調查工作，提供地質調查公共產品服務，接受地質調查行政管理部門的監(jiān)督和監(jiān)管。商業(yè)性地質調查原則上屬于民事權利和義務關系范疇，但地質資料匯交和公開要遵循國家強制性規(guī)定。

五是中央與地方（行業(yè)）的經濟關系。公益地質調查工作主要以中央和地方財政投入為主。中央投入經費總體上多于地方，而地方財政保障程度較低，公益類項目不足，經費不足部分需要通過承擔市場項目彌補[13]。因此，需要根據國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展布局、自然資源條件與經濟發(fā)展狀況、宏觀調控政策與地方（或行業(yè)）保護手段等情況，合理配置資源，協調地質調查與其他相關經濟關系。

3.3明確法律規(guī)制的主體

法律規(guī)制的主體主要是地質隊伍和地質隊員，提供有組織的地質工作和地質服務。

一是地質工作隊伍。地質工作隊伍分為公益性和商業(yè)性兩類，二者相互融合、相互促進。公益性地質工作為商業(yè)性地質工作降低風險，而商業(yè)性地質工作提交的成果則豐富了公益性地質工作的資料和信息。國家對公益性地質調查隊伍承擔的任務實施項目對接和業(yè)務指導，同時對項目執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并對其成果進行管理。當前關于地質隊伍的規(guī)定大多時間久遠，應與時俱進，進一步明確地質隊伍的權利和義務關系。

二是地質隊員。地質隊員開展地質工作，包含基礎地質、專項地質調查及地質災害調查等工作，應該享有具有一定的權利和義務。當前，除了中華人民共和國安全生產法規(guī)定了權利義務外，地質隊員在地質工作中的權利和義務尚無規(guī)定，從而影響了地質隊員的正當權利，也導致部分應然義務未能得到充分履行，影響了地質行業(yè)的高質量發(fā)展。

3.4明確法律規(guī)制的客體

地質調查立法的客體主要是地質資料和依據地質資料開發(fā)的地質信息產品。

一是地質資料。地質資料是指在地質工作中形成的原始、成果和實物地質資料，為礦產資源管理、環(huán)境保護政策制定和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃提供科學依據[14]。地質資料蘊含巨大的經濟效益和社會效益，不僅在傳統的地質工作被加以利用，還在農業(yè)和文旅發(fā)展、工程建設、自然災害防治、軍事斗爭等領域中被廣泛應用。因此地質資料應由國家對其實行統一匯交制度。

二是地質信息開發(fā)產品。大量的公益性地質資料距離市場轉化還有一個過程，公益性地質隊伍在此基礎上開發(fā)的地質信息產品，服務市場，可以實現成果轉化。商業(yè)性地質隊伍對公益性地質資料的再開發(fā)再應用，形成了新的產品，也應予以鼓勵。

三是地質調查基礎設施。地質調查基礎設施是支撐地質調查工作和國家重大工程建設的重要保障，包括硬件設施、軟件系統和技術服務等。其為交通、水利、能源等重大基礎設施工程提供地質條件評價和風險分析，保障工程安全。同時促進新技術、新方法在地質調查領域的應用和推廣，為政府、企業(yè)和科研機構提供決策支持，服務社會經濟發(fā)展需求。

3.5細化法律責任與規(guī)制手段

一是控制和禁止性規(guī)定?？刂坪徒剐砸?guī)定是法律限制或者禁止的地質調查行為，如對于地質資料造假等行為應該加大立法懲戒力度，保護區(qū)的地質調查的邊界應進一步明確。

二是激勵和鼓勵性規(guī)定。激勵和鼓勵性規(guī)定是法律鼓勵或者引導的地質調查行為，如科技創(chuàng)新，鼓勵工作的區(qū)域和領域等。

三是信息公開管理?！蹲匀毁Y源部辦公廳關于全面啟用地質資料信息管理服務系統的通知》提出有序推進地質資料管理和服務信息公開，向社會公示2012—2020年7.2萬個礦業(yè)權和地質工作項目地質資料匯交信息。應將相關做法吸收到立法中去。

4地質調查立法的路徑建議

構建“上位法先行，行政法規(guī)跟進，部門政策廣泛支撐”的地質調查法律體系。

一是加強和礦產資源法等與地質調查相關的上位法的配合聯動，在相關上位法中，明確地質調查的相關定位與核心權利義務。

二是謀劃出臺“地質調查法”，加強對當前地質調查工作領域全面的規(guī)制，同時對地質調查擴大服務領域（如戰(zhàn)略新興能源礦產勘查開發(fā)示范；礦產地儲備；地下空間開發(fā)利用；城市地質；健康地質；國家重大戰(zhàn)略工程地質；碳捕集和碳儲存等），對專屬經濟區(qū)地質調查、遠海地質調查、境外地質調查進行規(guī)定和規(guī)范[15]。修訂《地質資料管理條例》《地質災害防治條例》等國務院行政法規(guī)。

三是以自然資源部令或者管理辦法、規(guī)程等形式就地質調查中的各分支業(yè)務明確規(guī)定，如更新地質工作指導意見、儲量標準和部分地質調查工作規(guī)程等。

四是以中國地質調查局或地質行業(yè)組織的管理規(guī)程和標準制定，加強行業(yè)治理，完善行業(yè)治理體系，如農業(yè)地質、健康地質、水工環(huán)地質等調查工作規(guī)程，綠色勘查指導意見和標準，地質文化村管理辦法等。

（責任編輯：龔士良）