摘 要:2022年3月自然資源部和國家林草局聯(lián)合下發(fā)《統(tǒng)一規(guī)范濕地資源分類與數(shù)據(jù)口徑的通知》,要求各級(jí)自然資源管理部門要注重多目標(biāo)平衡,統(tǒng)一并規(guī)范自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)分類和數(shù)據(jù)口徑。濕地資源行政管理的基礎(chǔ)底圖由濕地“二調(diào)”變成國土“三調(diào)”數(shù)據(jù),濕地資源管理的本底數(shù)據(jù)發(fā)生改變,為濕地管理工作提出了新要求,同時(shí)也使?jié)竦刭Y源管理面臨許多新問題。通過分析濕地“二調(diào)”與國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)之間的差異,探索數(shù)據(jù)融合管理方法,以解決由于政策調(diào)整導(dǎo)致寧夏濕地基礎(chǔ)地圖數(shù)據(jù)改變所引起的一系列濕地行政管理和落實(shí)濕地發(fā)展規(guī)劃中出現(xiàn)的問題。
關(guān)鍵詞:寧夏; 濕地; 數(shù)據(jù)融合; 保護(hù)與管理
中圖分類號(hào):X3(178)"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A""""" 文章編號(hào):1002-204X(2024)12-0057-04
doi:10.3969/j.issn.1002-204x.2024.12.012
Exploration on the Method of Integrating the Data of “Second Regulation” of Wetland and “Third Regulation” of Land in Wetland Protection and Management in the Whole Region
Wang Fenming
(Ningxia Wetland Protection Management Center, Yinchuan, Ningxia 750001)
Abstract In March 2022, the Ministry of Natural Resources and the National Forestry and Grassland Administration jointly issued a notice on the unified standardization of wetland resource classification and data caliber, requiring natural resource management departments at all levels, forestry and grassland management departments to pay attention to multi-objective balance, and unify the standardization of natural resource investigation, monitoring, classification, and data caliber. The basic map of wetland resource administrative management has changed from the \"second adjustment\" of wetlands to the \"third adjustment\" of national land. The basic data of wetland resource management has changed, posing new requirements for wetland management work and also facing many new problems in wetland resource management. This article analyzes the differences between the data from the \"second adjustment\" of wetlands and the \"third adjustment\" of national land, and explores data fusion management methods to solve a series of problems in wetland administrative management and implementation of wetland development planning caused by changes in the basic map data of wetlands in the entire region due to policy adjustments.
Key words Ningxia; Wetland; Data fusion; Protection and management
作者簡介:王芬明(1974—),女,甘肅民勤人,助理工程師,從事濕地保護(hù)與管理工作。
收稿日期:2023-10-10
濕地是地球表層系統(tǒng)的重要組成部分,是自然界最具生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)和人類文明的發(fā)祥地之一。在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)委托世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)編制的《世界自然資源保護(hù)大綱》中,濕地、森林和海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地類型多樣、分布廣泛,具有多種供給、調(diào)節(jié)、支持與文化服務(wù)功能,是人類重要的生存環(huán)境。濕地與人類生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。因此,濕地的重要性受到世界各國和國際社會(huì)的普遍關(guān)注。1992年中國加入《濕地公約》,自此我國濕地保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。
2022年6月1日《中華人民共和國濕地保護(hù)法》正式頒布實(shí)施,標(biāo)志著對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護(hù)已初步建立起相對(duì)完備的法律保障體系,生態(tài)文明制度體系進(jìn)一步豐富和完善。《中華人民共和國濕地保護(hù)法》明確規(guī)定國家實(shí)行濕地面積總量管控制度、資源調(diào)查評(píng)價(jià)制度、分級(jí)管理及名錄制度等,制度設(shè)計(jì)更加系統(tǒng)全面,有利于用制度凝聚共識(shí)、規(guī)范管理、壓實(shí)責(zé)任、嚴(yán)肅追責(zé),為強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供制度保障?!吨腥A人民共和國濕地保護(hù)法》的出臺(tái),對(duì)系統(tǒng)推進(jìn)濕地保護(hù)與修復(fù)、維護(hù)濕地生態(tài)功能、生物多樣性和生態(tài)文明建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的意義[1]。
開展?jié)竦刭Y源調(diào)查,摸清寧夏濕地總量和分布狀況,掌握濕地資源動(dòng)態(tài)變化規(guī)律,是濕地保護(hù)管理工作的基礎(chǔ),也是履行《濕地公約》,貫徹落實(shí)《中華人民共和國濕地保護(hù)法》各項(xiàng)工作的根基。2009—2013年,國家林業(yè)局組織開展了全國第二次濕地資源調(diào)查工作(以下簡稱濕地“二調(diào)”),寧夏濕地資源調(diào)查工作始于2010年,經(jīng)過一年半的時(shí)間,全面查清了寧夏濕地資源的數(shù)量及分布情況,為保護(hù)和可持續(xù)利用濕地資源奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。濕地“二調(diào)”成果經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并公布,成為各省(自治區(qū))、市濕地保護(hù)工作中進(jìn)行濕地資源管理、濕地保有量管控和設(shè)定濕地保護(hù)率目標(biāo)的基礎(chǔ)[2]。
2020年,自然資源部組織完成了全國國土資源第三次調(diào)查工作(以下簡稱國土“三調(diào)”),并在此基礎(chǔ)上每年進(jìn)行變更調(diào)查。2022年3月自然資源部和國家林草局聯(lián)合下發(fā)《統(tǒng)一規(guī)范濕地資源分類與數(shù)據(jù)口徑的通知》(以下簡稱《通知》),要求各級(jí)自然資源管理部門要注重多目標(biāo)平衡,統(tǒng)一并規(guī)范自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)分類和數(shù)據(jù)口徑。國土“三調(diào)”實(shí)現(xiàn)了寧夏自然資源“一張圖”,解決了各個(gè)行業(yè)專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)之間重疊和遺漏的問題,濕地也由復(fù)合地類調(diào)整為單一地類。
政策的調(diào)整使?jié)竦毓芾淼谋镜讛?shù)據(jù)發(fā)生了改變,為濕地管理工作提出了新要求,同時(shí)也使?jié)竦刭Y源管理面臨許多新問題。
1 面臨的問題
1.1 濕地資源審批管理存在困難
2021年以前,濕地資源管理以濕地“二調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。濕地面積、分布、濕地征占用審批、濕地保護(hù)地、濕地公園和重要濕地申報(bào)都以濕地“二調(diào)”數(shù)據(jù)為依據(jù)?!锻ㄖ废掳l(fā)后,要求“自然資源管理、林業(yè)和草原管理、國土空間規(guī)劃等工作應(yīng)當(dāng)以‘三調(diào)’及年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)”[3]。政策調(diào)整后,濕地總面積減少、濕地分布范圍也發(fā)生很大變化,而相應(yīng)的濕地資源管理、統(tǒng)計(jì)、相關(guān)規(guī)劃和濕地公園審批管理等各項(xiàng)指標(biāo)還未調(diào)整,給濕地資源審批管理、績效考核、督查審計(jì)等問題的整改工作造成困難。
1.2 濕地保護(hù)修復(fù)任務(wù)與新要求不一致
2020年寧夏林草局編制完成《寧夏國土綠化和濕地保護(hù)“十四五”規(guī)劃》,經(jīng)自治區(qū)政府審批執(zhí)行,相關(guān)的濕地規(guī)劃內(nèi)容和目標(biāo)是以濕地專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)編制和設(shè)定。按照《通知》執(zhí)行,原濕地規(guī)劃中濕地保護(hù)修復(fù)范圍、區(qū)域等內(nèi)容及濕地保有量等目標(biāo)與新要求不一致,部分濕地保護(hù)、修復(fù)任務(wù)地塊已不再是濕地,對(duì)濕地保護(hù)規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)造成困難。
1.3 濕地保有量指標(biāo)未明確
2022年6月1日《中華人民共和國濕地保護(hù)法》正式施行,使?jié)竦乇Wo(hù)和管理有法可依。新法頒布,執(zhí)行過程中還存在許多不明確的地方?!吨腥A人民共和國濕地保護(hù)法》對(duì)濕地的定義不僅包含國土“三調(diào)”濕地,同時(shí)還包含了永久和季節(jié)性水面,但用于人工養(yǎng)殖的水域和灘涂除外。其中:“用于人工養(yǎng)殖的水域和灘涂”判定依據(jù)還未明確,全國及各省濕地保有量指標(biāo)是否重新調(diào)整也未明確,給濕地管理造成困難。
2 數(shù)據(jù)對(duì)比分析
2.1 濕地“二調(diào)”和國土“三調(diào)”結(jié)果
寧夏濕地“二調(diào)”由寧夏林業(yè)管理部門組織實(shí)施,于2012年完成,調(diào)查顯示寧夏濕地總面積為207 171.39 hm2,其中:河流濕地面積為97 904.89 hm2、湖泊濕地面積為33 500.14 hm2、沼澤濕地面積為38 067.84 hm2、人工濕地面積為37 698.52 hm2。
國土“三調(diào)”由國土資源部門組織實(shí)施。據(jù)2021年8月公布數(shù)據(jù),寧夏濕地面積為24 884.34 hm2,其中:灌叢沼澤426.37 hm2、沼澤草地488.06 hm2、內(nèi)陸灘涂15 861.87 hm2及沼澤地8 108.04 hm2。水域面積為156 474.93 hm2,濕地和水域面積合計(jì)181 359.27 hm2。
兩項(xiàng)調(diào)查顯示:濕地面積相差182 287.05 hm2;寧夏濕地“二調(diào)”和國土“三調(diào)”濕地加上水域面積相差25 812.12 hm2。
2.2 數(shù)據(jù)差異原因
兩項(xiàng)調(diào)查依據(jù)不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程,對(duì)濕地的定義不同,勢(shì)必造成濕地分類、分布范圍等方面的差異。就采用技術(shù)方法、濕地定義不同而產(chǎn)生的五方面差異進(jìn)行分析。
2.2.1 調(diào)查范圍不同
國土“三調(diào)”中濕地調(diào)查采用土地利用分類的標(biāo)準(zhǔn)口徑小、范圍小,不含淺海、河流、湖泊、水庫、坑塘等水域面積;濕地“二調(diào)”時(shí)采用國際濕地公約標(biāo)準(zhǔn),口徑、范圍比國土“三調(diào)”大,包括0~6 m的淺海。
2.2.2 圖斑起調(diào)面積不同
國土“三調(diào)”濕地圖斑起調(diào)面積為0.04 hm2或者寬度大于1 m的線狀地物,圖斑數(shù)量多但總面積小;而“二調(diào)”濕地圖斑面積為8 hm2以上,包括湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地,以及寬度10 m以上、長度5 km以上的河流濕地,圖斑數(shù)量比“三調(diào)”少。
2.2.3 分類標(biāo)準(zhǔn)不同
“三調(diào)”依據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》,將濕地歸為一級(jí)土地類型,僅包含“灌叢沼澤、沼澤草地、內(nèi)陸灘涂、沼澤地”等7個(gè)二級(jí)土地利用類型;濕地“二調(diào)”是依據(jù)《全國濕地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程(試行)》,濕地包括近海與海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地5個(gè)大類及34個(gè)二級(jí)類型。寧夏濕地為河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地4個(gè)大類及14個(gè)二級(jí)類型,調(diào)查面積比國土“三調(diào)”大。
2.2.4 濕地圖斑界線劃定標(biāo)準(zhǔn)不同
國土“三調(diào)”濕地圖斑是以土地類型的界線進(jìn)行劃定的;而濕地“二調(diào)”圖斑是基于地表過濕或經(jīng)常積水的特征,并且考慮濕地整體生態(tài)功能因素,將生長濕地生物的成片土地或淺海劃入其中,包括河流、坑塘、灘涂、淺海、稻田等多種類型,圖斑界線范圍比國土“三調(diào)”大。
2.2.5 調(diào)查精度有差別
國土“三調(diào)”時(shí)間更晚,技術(shù)手段更先進(jìn),調(diào)查采用優(yōu)于1 m的遙感影像,調(diào)查精度更高;而濕地“二調(diào)”比國土“三調(diào)”時(shí)間早10 a,采用分辨率20 m左右的遙感影像,調(diào)查精度較低。
3 融合方法探討
3.1 根據(jù)濕地類型進(jìn)行融合
遵循《中華人民共和國濕地保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合《通知》的要求,在濕地資源統(tǒng)計(jì)管理中增加國土“三調(diào)”成果中4類水面、溝渠、水田和鹽田等二級(jí)地類,盡可能保證與原濕地保有量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行銜接。以吳忠市為例,“三調(diào)”中水域及水利設(shè)施二級(jí)地類用地37 126.67 hm2作為濕地資源來統(tǒng)計(jì),除去水工建筑用地726.67 hm2,吳忠濕地資源為36 400 hm2(其中:河流水面5 686.67 hm2、湖泊水面1 500 hm2、水庫水面1 720 hm2、坑塘水面4 766.67 hm2、溝渠22 726.67 hm2),加上“三調(diào)”濕地面積9 553.33 hm2,吳忠濕地資源為46 680 hm2,與吳忠市“二調(diào)”濕地面積僅相差4 906.67 hm2[4-6]。
3.2 根據(jù)圖斑邊界進(jìn)行融合
3.2.1 數(shù)據(jù)疊加分析,厘清數(shù)據(jù)差異
以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為底圖,同濕地“二調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行相交處理,厘清濕地兩項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)分布差異情況。針對(duì)濕地類型和圖斑邊界的改變、部分濕地圖斑土地利用類型的變化、新增的水面等人工濕地尚未落到圖上的情況,通過舉證的方式,使“三調(diào)”成果更新和確認(rèn),更新濕地?cái)?shù)據(jù)庫[7]。
3.2.2 合并細(xì)碎小斑,減少數(shù)據(jù)冗余
借助遙感影像,結(jié)合實(shí)地調(diào)查,對(duì)小斑邊界進(jìn)行修正或者合并小斑,消除不合理小斑,減小數(shù)據(jù)冗余。以現(xiàn)地核實(shí)為主要判斷依據(jù),輔助參考影像和資料,按照全國國土調(diào)查土地分類標(biāo)準(zhǔn)和濕地分類標(biāo)準(zhǔn)改正錯(cuò)誤地類,將小斑全部細(xì)劃至三級(jí)地類,使數(shù)據(jù)成果能夠真實(shí)、準(zhǔn)確地反映現(xiàn)地情況[8]。
3.3 歸類統(tǒng)計(jì)融合
國土“三調(diào)”土地利用類型中明確了濕地一級(jí)地類,但有許多符合《中華人民共和國濕地保護(hù)法》定義的地類沒有納入濕地統(tǒng)計(jì),將兩項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,歸納差異類型,結(jié)合濕地分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來具體分析差異產(chǎn)生的原因。按照國土“三調(diào)”土地分類標(biāo)準(zhǔn),將濕地劃分為兩部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理,一部分是濕地一級(jí)地類,也就是現(xiàn)在的“三調(diào)”濕地一級(jí)地類面積;另一部分是歸類地類(二級(jí)地類),主要包括水域及水利設(shè)施用地中的4類水面、溝渠等水域,歸類為濕地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理,確保濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性[9]。
4 濕地資源管理方法
4.1 濕地專項(xiàng)調(diào)查與國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)銜接
依據(jù)“三調(diào)”成果,逐圖斑將濕地“二調(diào)”與國土“三調(diào)”的數(shù)據(jù)對(duì)比,通過外業(yè)舉證的方式,對(duì)因各種原因而減少和新增的濕地進(jìn)行實(shí)地舉證,調(diào)查林地、草地、濕地的現(xiàn)狀范圍界線,解決地類交叉重疊問題,融合濕地資源信息,形成與“三調(diào)”無縫銜接的濕地資源數(shù)據(jù)[10]。通過統(tǒng)計(jì)分析、審核修正、驗(yàn)收入庫等過程,形成濕地資源對(duì)接融合成果,為推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐[11]。
4.2 加強(qiáng)濕地資源監(jiān)測(cè)
以國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),加強(qiáng)濕地資源年度變更調(diào)查,補(bǔ)充并完善林地、草地、濕地資源信息。開展重要濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警工作,及時(shí)掌握濕地生態(tài)健康狀況及受威脅狀況等信息。更新濕地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),加強(qiáng)違規(guī)占用濕地和造成濕地功能喪失情況的監(jiān)測(cè),增補(bǔ)面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦?,保證濕地?cái)?shù)量不減少、功能不降低[12-13]。
4.3 加強(qiáng)濕地保護(hù)修復(fù)
加強(qiáng)基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè),逐步建立自然資源統(tǒng)一管理綜合監(jiān)管平臺(tái)。依據(jù)濕地?cái)?shù)據(jù),結(jié)合保護(hù)地主體功能區(qū)規(guī)劃,生態(tài)保護(hù)紅線、各類規(guī)劃等開展?jié)竦乇Wo(hù)工作,完善寧夏濕地保護(hù)地建設(shè),加大濕地保護(hù)和恢復(fù)力度。加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和合理利用,嚴(yán)格落實(shí)濕地保有量、濕地保護(hù)率和自治區(qū)河湖長制考核目標(biāo),通過考核有效推進(jìn)寧夏濕地資源保護(hù)管理[14-16]。
4.4 貫徹落實(shí)《中華人民共和國濕地保護(hù)法》
在確定的全國濕地總量管控目標(biāo)基礎(chǔ)上,各級(jí)政府采取有效措施,落實(shí)濕地面積總量管控目標(biāo)要求。通過實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn),建立濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)制度,依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制寧夏濕地保護(hù)規(guī)劃。因地制宜地采取水系連通、清淤疏浚、水源涵養(yǎng)與水土保持等措施治理、修復(fù)受損濕地。及時(shí)修訂《濕地保護(hù)條例》《濕地公園管理辦法》《濕地名錄認(rèn)定及管理辦法》等相關(guān)政策,完善濕地保護(hù)制度、健全濕地保護(hù)政策支持。維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性,保障生態(tài)安全,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。
5 小結(jié)
在自然資源管理政策調(diào)整和《中華人民共和國濕地保護(hù)法》頒布的特殊時(shí)期,按照國家政策要求,充分發(fā)揮國土“三調(diào)”成果在國土空間管理中“統(tǒng)一底版”的作用,在客觀反映土地資源和利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,解決自然資源空間數(shù)據(jù)重疊、管理不到位等問題,創(chuàng)新濕地資源管理方式,實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)、整體保護(hù)的目標(biāo)[17-18]。
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