城市低值可回收物協(xié)同治理模式及機(jī)制研究
——基于T 市的多案例分析

薛立強(qiáng)，趙 月，范文宇

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134）

城市低值可回收物是指城市生活中有回收價(jià)值但回收利用成本高、市場(chǎng)主體回收意愿低、具備生活垃圾和再生資源雙重屬性的固體廢棄物，主要包括廢玻璃、快遞廢塑料包裝袋、泡沫塑料、紙基復(fù)合包裝、廢舊織物等多個(gè)品類[1]。大量低值可回收物混入城市其他生活垃圾進(jìn)行焚燒處理，浪費(fèi)大量再生資源。據(jù)國(guó)家發(fā)改委相關(guān)部門測(cè)算可知，2021 年全國(guó)城市垃圾清運(yùn)量達(dá)3.17 億噸，城市低值可回收物占比40%～50%[2]。城市低值可回收物管理是城市生活垃圾清運(yùn)體系和廢舊物資回收體系的交叉內(nèi)容，也是衡量城市環(huán)境治理水平及可持續(xù)發(fā)展?jié)撃艿闹匾笜?biāo)[3-4]。城市低值可回收物治理一方面在實(shí)踐中以推進(jìn)城市生活垃圾清運(yùn)網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)“兩網(wǎng)融合”為主要方向，另一方面在學(xué)理上具備多元主體參與治理的特性。參與治理的主體包括政府、企業(yè)、個(gè)體回收者、公眾等。因此，本文以中國(guó)城市低值可回收物治理為研究場(chǎng)域，致力于探究的核心問題是，在城市低值可回收物治理的進(jìn)程中多方參與的協(xié)同治理機(jī)制是怎樣的？這種協(xié)同治理機(jī)制能為低值可回收物治理產(chǎn)生哪些效用？本文嘗試構(gòu)建城市低值可回收物協(xié)同治理分析框架的同時(shí)歸納出不同類型低值可回收物治理類型，分析和比較不同治理類型對(duì)城市低值可回物治理產(chǎn)生的實(shí)際影響，探究城市低值可回收物治理相對(duì)理想的協(xié)同治理模式，為城市低值可回收物治理的發(fā)展提供可借鑒的建議。

1 文獻(xiàn)綜述與理論視角

1.1 文獻(xiàn)綜述

1.1.1 低值可回收物協(xié)同治理的產(chǎn)生與影響因素

相較于城市生活垃圾中可回收物的收集和清運(yùn)，兼具生活垃圾和再生資源屬性的城市低值可回收物，其治理難度和復(fù)雜程度要高很多。一方面在城市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)的生活垃圾清運(yùn)管轄范圍內(nèi)，低值可回收物在其生活源頭產(chǎn)生數(shù)量多，市場(chǎng)回收比例低，地方政府每年需耗費(fèi)巨額財(cái)政資金進(jìn)行末端處置[5]。另一方面在城市商務(wù)部門監(jiān)管的廢舊物資回收市場(chǎng)中，零散回收個(gè)體搶占的大部分市場(chǎng)高度分散，企業(yè)相關(guān)回收數(shù)量難以規(guī)模化穩(wěn)定化限制中端精細(xì)分揀，長(zhǎng)期較低的市場(chǎng)價(jià)格制約末端再利用水平[6]。在減少“垃圾圍城”帶來的環(huán)境負(fù)面效應(yīng)、發(fā)展“逆向物流”下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、助力節(jié)能減碳綠色新時(shí)尚等多重意義下，促進(jìn)城市生活垃圾清運(yùn)網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)的協(xié)同融合（即“兩網(wǎng)融合”）應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者基本上從技術(shù)、制度、市場(chǎng)和參與四大層面探究低值可回收物協(xié)同治理的影響因素。在技術(shù)層面，20 世紀(jì)60 年代西方國(guó)家開始關(guān)注低值可回收物治理技術(shù)。在低值可回收物的清運(yùn)和精細(xì)分揀環(huán)節(jié)，學(xué)者們集中討論了清運(yùn)路線設(shè)計(jì)、可回收物分揀技術(shù)等問題，如Serrano 等[7]運(yùn)用混合整數(shù)線性規(guī)劃模型來設(shè)計(jì)逆向物流網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)成本最小化與社會(huì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需求；Weisheng等[8]介紹分揀技術(shù)發(fā)展歷程，即從原來施加重力、磁力或手動(dòng)揀選等直接分離手段，或者使用傳感器檢測(cè)某類材料再機(jī)械分揀到如今使用基于計(jì)算機(jī)視覺（CV）算法的全品類自動(dòng)分揀技術(shù)。對(duì)于末端處理，Kumar 等[9]趨向于研究廢棄物焚燒技術(shù)的不斷完善和能源轉(zhuǎn)化，如焚燒效率和焚燒后產(chǎn)生的新物質(zhì)綜合利用等。在制度層面，Turner 等[10]提出實(shí)行原生材料征稅和再生材料補(bǔ)貼，可從源頭減少垃圾量，進(jìn)而鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行綠色設(shè)計(jì)。同時(shí)，王建明等[11]認(rèn)為原生材料征稅存在稅負(fù)轉(zhuǎn)移等諸多不確定因素，再生材料補(bǔ)貼政策的實(shí)行或取消不會(huì)影響廢棄物回收率，結(jié)合回收補(bǔ)貼和消費(fèi)稅的押金返還制度是較優(yōu)選擇。楊凌等[12]介紹該制度要求公眾為購(gòu)買具有潛在污染性的產(chǎn)品支付一筆“附加費(fèi)”，此款項(xiàng)在消費(fèi)者將產(chǎn)品包裝交還給回收處理機(jī)構(gòu)后返還。在市場(chǎng)層面，Hao Xinyu 等[13]通過建模分析認(rèn)為潛在的“公地悲劇”和市場(chǎng)失靈值得關(guān)注，即處置方式不當(dāng)?shù)姆钦交厥丈讨鲗?dǎo)回收市場(chǎng)，從而產(chǎn)生“公地悲劇”，所以治理模式中社區(qū)參與和公眾認(rèn)知仍然很重要；同時(shí)回收商的逐利行為和對(duì)低附加值廢棄物的無知導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，因此，適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施回收能力建設(shè)和政府與市場(chǎng)的創(chuàng)新合作模式將緩解市場(chǎng)失靈。在參與層面，Ahmed 等[14]發(fā)現(xiàn)非政府組織和社會(huì)組織是形成公私伙伴關(guān)系的核心，這兩類組織可直接參與問責(zé)，改善公共部門和私人部門提供的服務(wù)質(zhì)量。鄭芬蕓[15]認(rèn)為中國(guó)公眾參與城市固體廢棄物管理的實(shí)踐處于起步時(shí)期，需依賴于政府進(jìn)一步引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持。

1.1.2 低值可回收物協(xié)同治理的必要性

由“兩網(wǎng)融合”延伸出學(xué)理上的低值可回收物協(xié)同治理確有必要。必要性主要體現(xiàn)在低值可回收物治理研究偏重于結(jié)構(gòu)分析，缺少學(xué)理層面的探究分析。徐林等[16]從市場(chǎng)與技術(shù)的協(xié)同視角分析了包含低值可回收物在內(nèi)的垃圾分類形成機(jī)制；徐林等[17]把包含低值可回收物在內(nèi)現(xiàn)存的廢棄物治理模式分為“公共部門—正式私人部門”治理模式、“社會(huì)組織—非正式私人部門”和“公共部門—社會(huì)組織—非正式私人部門”治理模式；潘永剛等[18]通過實(shí)地調(diào)研歸納出我國(guó)目前“兩網(wǎng)融合”運(yùn)營(yíng)模式，如環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、再生資源企業(yè)跨界轉(zhuǎn)型模式等。僅僅是對(duì)低值可回收物協(xié)同治理現(xiàn)狀進(jìn)行靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析，難以判明多主體協(xié)同行動(dòng)秩序的內(nèi)在機(jī)理，無法對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題的關(guān)聯(lián)性變動(dòng)做出適應(yīng)性的調(diào)整，無法透射社會(huì)現(xiàn)象背后的深層次隱藏機(jī)制。

總體來看，以上研究為解讀城市低值可回收物協(xié)同治理這一議題做出有益貢獻(xiàn)，但仍有進(jìn)一步的分析空間。簡(jiǎn)言之已有研究存在兩點(diǎn)不足：一是缺少各個(gè)影響因素互相協(xié)同的解釋邏輯。國(guó)內(nèi)外低值可回收物研究雖然從制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與四大方面有側(cè)重性地分析了影響的程度和效果，但是較少有研究深入探究主要影響因素如何共同作用于低值可回收物治理，不同情況下影響因素互相協(xié)調(diào)融合的底層邏輯是怎樣的。二是缺少理論整合視角分析協(xié)同機(jī)制。以理論整合視角探討城市低值可回收物治理的研究相對(duì)較少，現(xiàn)實(shí)中無法單獨(dú)抽出問題的一個(gè)方面進(jìn)行治理，必須以整合的理論構(gòu)架來整體推進(jìn)低值可回收物治理。基于以上考量，本文將從組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派、源于城市政治研究的互動(dòng)式治理理論及協(xié)同論的整合來構(gòu)建理論分析框架，以T 市推進(jìn)低值可回收物協(xié)同治理的多個(gè)案例進(jìn)行比較分析，揭示多主體協(xié)同行動(dòng)秩序的內(nèi)在機(jī)理。

1.2 理論視角：“行動(dòng)環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—服務(wù)效度”分析框架

在城市環(huán)境精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)邏輯中，粗放的治理過程、單一治理結(jié)構(gòu)及弱化的績(jī)效評(píng)估愈發(fā)難以適應(yīng)城市環(huán)境治理的要求[19]。本文提出構(gòu)建城市低值可回收物協(xié)同治理的分析框架，需要著眼于行動(dòng)環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和服務(wù)效度三方面，建構(gòu)“行動(dòng)環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—服務(wù)效度”的分析框架（見圖1）。

圖1 分析框架

圖2 低值可回收物協(xié)同治理機(jī)制

1.2.1 行動(dòng)環(huán)境：新制度主義視角下的“制度—技術(shù)”環(huán)境

首先，運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)的新制度主義理論將“行動(dòng)環(huán)境”進(jìn)行理論維度解析。新制度主義理論認(rèn)為，組織會(huì)受到兩種環(huán)境變量的影響——制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境[20]，制度環(huán)境要求組織服從合法性，技術(shù)環(huán)境則要求組織服從效率。借鑒該理論分析視角，本文認(rèn)為城市低值可回收物協(xié)同治理過程中會(huì)受到制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的共時(shí)性影響。其中，制度環(huán)境是指政府出臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、公共服務(wù)供給制度和公共環(huán)境規(guī)制制度，這與社會(huì)組織合法性相關(guān)；技術(shù)環(huán)境是指多元主體提供的有關(guān)低值可回收物收運(yùn)處置的企業(yè)設(shè)施環(huán)境、行業(yè)協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，這與社會(huì)組織的生產(chǎn)效率有關(guān)。

1.2.2 治理結(jié)構(gòu)：互動(dòng)式治理理論與協(xié)同論共建的協(xié)同機(jī)制和主要模式

接下來，結(jié)合城市政治研究的互動(dòng)式治理理論和協(xié)同論將“治理結(jié)構(gòu)”進(jìn)行維度分解?；?dòng)式治理源于城市政治研究，強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)者在公共政策決策過程的各個(gè)階段都應(yīng)參與其中[21]。在全球公共管理變革的第三次浪潮中，互動(dòng)式治理理論更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制與社群機(jī)制的相互嵌入。多元主體因相同的目標(biāo)產(chǎn)生比較相似的公共價(jià)值，從而達(dá)成合作，制定并共同遵守同一制度，有效地減少訂約與履行合同時(shí)交易成本，使市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮自主能力，實(shí)現(xiàn)收益最大化；社群機(jī)制支配下的網(wǎng)絡(luò)治理內(nèi)嵌于市場(chǎng)機(jī)制，基于信任與合作而產(chǎn)生的社群機(jī)制也成為一種有效的制度安排，包括通過特定群體參與公共決策等方式來維持社會(huì)秩序。

然后，根據(jù)協(xié)同論：在一個(gè)內(nèi)部非均衡的開放系統(tǒng)與外部進(jìn)行物質(zhì)或能量交換時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)相互作用產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，從而形成時(shí)空及功能上的有序結(jié)構(gòu)[22]，將上述制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與四大類因素相互協(xié)同，得到不同的協(xié)同治理形態(tài)。依據(jù)四個(gè)判別指標(biāo)強(qiáng)弱組合的差異，可以將十六種協(xié)同治理形態(tài)分為五種類型：分散型、依附型、驅(qū)動(dòng)型、協(xié)作型、共治型。（1）分散型協(xié)同治理模式是一種弱制度、弱技術(shù)、弱市場(chǎng)和弱參與的形態(tài)，是城市低值可回收物協(xié)同治理起點(diǎn)，主要由政府內(nèi)部協(xié)作處置混雜在生活垃圾中的低值可回收物，外部協(xié)同較少，研究?jī)r(jià)值低。（2）依附型協(xié)同治理模式是制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與四個(gè)指標(biāo)中有一個(gè)指標(biāo)程度強(qiáng)，三個(gè)指標(biāo)均為弱程度，本模式為協(xié)同治理的初級(jí)形態(tài)，依附于政府激勵(lì)制度開展低值可回收物市場(chǎng)運(yùn)作更為常見。（3）驅(qū)動(dòng)型協(xié)同治理模式是四個(gè)指標(biāo)中兩個(gè)指標(biāo)程度強(qiáng)，另外兩個(gè)指標(biāo)程度弱，這種模式是協(xié)同治理中級(jí)發(fā)展形態(tài)，多見于市場(chǎng)與參與或者技術(shù)與參與的協(xié)同，更傾向于市場(chǎng)機(jī)制下自發(fā)開展低值可回收物收運(yùn)。（4）協(xié)作型協(xié)同治理模式是三個(gè)指標(biāo)程度強(qiáng)，一個(gè)指標(biāo)程度弱，這種模式是協(xié)同治理較高級(jí)發(fā)展形態(tài)，是在市場(chǎng)發(fā)展基礎(chǔ)上帶動(dòng)制度和參與協(xié)同，傾向于引入公益項(xiàng)目或志愿活動(dòng)。（5）共治型協(xié)同治理模式在制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與四指標(biāo)上都達(dá)到強(qiáng)程度，是較為理想化的協(xié)同治理形態(tài)。鑒于分散型協(xié)同治理模式協(xié)同度低，研究?jī)r(jià)值不足，本研究重點(diǎn)剖析依附型、驅(qū)動(dòng)型、協(xié)作型、共治型四種協(xié)同治理模式。

1.2.3 服務(wù)效度：治理模式有效性的區(qū)分

行動(dòng)環(huán)境為社會(huì)組織提供生產(chǎn)公共服務(wù)的場(chǎng)域。行動(dòng)主體根據(jù)不同的環(huán)境偏好與發(fā)展動(dòng)機(jī)，采取不同的治理策略形成不同的治理結(jié)構(gòu)，最后產(chǎn)生一定的服務(wù)效度。從現(xiàn)實(shí)條件和調(diào)適策略來看，可對(duì)我國(guó)低值可回收物協(xié)同治理服務(wù)效度做出四個(gè)理論命題：

第一，依附型治理模式帶來服務(wù)低等效度。政府注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給制度的規(guī)劃和協(xié)同，企業(yè)技術(shù)環(huán)境的發(fā)展依賴于政府制度資源。企業(yè)對(duì)政府往往是一種依附式關(guān)系，企業(yè)難以在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中自主發(fā)展，隨個(gè)體回收者和同類企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈而邊際效益遞減，服務(wù)低等效度愈加明顯。

第二，驅(qū)動(dòng)型治理模式帶來服務(wù)中等效度。在市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下的企業(yè)規(guī)模化運(yùn)營(yíng)有選擇性布局低值可回收物收運(yùn)設(shè)施，在一定階段可促進(jìn)區(qū)域性低值可回收物數(shù)量和比例提升。但面臨制度環(huán)境支持的減少或不足，技術(shù)環(huán)境不斷提升時(shí)，市場(chǎng)失靈時(shí)有發(fā)生，服務(wù)效度趨于中等。

第三，協(xié)作型治理模式帶來服務(wù)中等效度。在市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)上政府有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)企業(yè)開展促進(jìn)低值可回收物回收的公共服務(wù)或公益活動(dòng)。公共服務(wù)供給制度和公共環(huán)境規(guī)制制度提升社區(qū)群眾協(xié)作參與積極性，短期內(nèi)服務(wù)效度明顯提升，但長(zhǎng)期服務(wù)效度隨公益項(xiàng)目完成極速衰減，服務(wù)效度中等。

第四，共治型治理模式帶來服務(wù)高等效度。政府完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、公共服務(wù)供給制度和公共環(huán)境規(guī)制制度，培育龍頭企業(yè)在市場(chǎng)中以現(xiàn)代化技術(shù)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)形成覆蓋戰(zhàn)略聯(lián)盟，運(yùn)用信息化溝通技術(shù)以及與政府合作提供公共服務(wù)等工具，培育良好參與的社會(huì)環(huán)境來形成多元主體共同治理格局，服務(wù)效度長(zhǎng)期發(fā)展趨向高等。

2 T 市低值可回收物協(xié)同治理的多案例分析

T 市作為我國(guó)生活垃圾分類重點(diǎn)城市①，又是全國(guó)首批廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)城市②，在深入推進(jìn)生活垃圾分類與廢舊物資回收“兩網(wǎng)融合”中做了一定探索，可以說是我國(guó)推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”促進(jìn)低值可回收物治理的一個(gè)縮影。T 市不同時(shí)期，在制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與環(huán)境下形成了不同低值可回收物協(xié)同治理模式，其中的經(jīng)驗(yàn)和不足值得剖析。課題組從2023 年7—8 月通過訪談、觀察等方式對(duì)T 市低值可回收物協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行了深入調(diào)研，獲取了較充分的一手資料，為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.1 案例描述

2.1.1 依附型

（1）行動(dòng)環(huán)境：制度環(huán)境強(qiáng)，技術(shù)環(huán)境弱

該模式興起于2004 年，模式主體為T 市政府和綠天使再生資源回收利用有限公司（以下簡(jiǎn)稱“綠天使公司”）。綠天使公司作為國(guó)企得到市政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的制度扶持，但其回收技術(shù)及設(shè)施未能協(xié)同發(fā)展。具體而言，綠天使公司是T 市供銷社下屬國(guó)有企業(yè)，主要承擔(dān)政府機(jī)關(guān)和社區(qū)居民廢舊物資和生活源可回收物的回收利用。在制度方面，通過市政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，綠天使公司曾整合社會(huì)流動(dòng)性回收車5 000 余輛，形成社區(qū)回收網(wǎng)點(diǎn)400 余個(gè)，中轉(zhuǎn)站6 個(gè)，分揀中心1 個(gè)[23]。但是，該模式過度依賴公共機(jī)構(gòu)回收渠道，回收成本高且回收數(shù)量不穩(wěn)定。合作回收主體僅為非正式回收群體，如拾荒者、保潔員、無證經(jīng)營(yíng)的個(gè)體回收戶等。在技術(shù)方面，2016 年綠天使公司開發(fā)線上回收小程序結(jié)合線下智能回收箱開展“互聯(lián)網(wǎng)+”回收。然而，由于高昂的設(shè)備成本和人力清運(yùn)成本，綠天使公司僅在T 市兩個(gè)中心城區(qū)的部分街道設(shè)立智能回收點(diǎn)。要最大限度發(fā)揮制度的引導(dǎo)作用，需要以企業(yè)回收技術(shù)及設(shè)備的穩(wěn)定支持為前提，制度僅起協(xié)調(diào)輔助作用。

（2）治理結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)機(jī)制弱，社群機(jī)制弱

T 市的綠天使公司僅僅布局于再生資源回收市場(chǎng)這個(gè)高度分散化的環(huán)節(jié)，在T 市廢棄物管理早期缺少稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼的制度環(huán)境下，沒能找到穩(wěn)定回收數(shù)量和各方支出成本兩方面的利益均衡點(diǎn)，市場(chǎng)占有比率不可避免快速萎縮。2015 年8家區(qū)域性分公司集體關(guān)門歇業(yè)，2020 年至今，綠天使公司很少開展規(guī)?；召?gòu)[23]。同時(shí)，該公司囿于資金和人力運(yùn)營(yíng)成本，未能長(zhǎng)期、持續(xù)性在智能回收點(diǎn)所在的中心城區(qū)進(jìn)行宣傳和開展公益活動(dòng)，社區(qū)群眾參與意識(shí)弱。

2.1.2 驅(qū)動(dòng)型

（1）行動(dòng)環(huán)境：制度環(huán)境弱，技術(shù)環(huán)境強(qiáng)

該模式興起于2011 年，模式主體為愛分類公司及社會(huì)公眾。該公司通過全過程技術(shù)賦能來吸引公眾參與，提升市場(chǎng)占有率，以此促進(jìn)技術(shù)與市場(chǎng)的協(xié)同。在技術(shù)方面，該模式在前端智能回收箱自動(dòng)感應(yīng)物品并稱重，將回收數(shù)據(jù)傳輸至后端數(shù)字分析平臺(tái)，實(shí)時(shí)更新居民所得積分兌換現(xiàn)金。該模式在中端清運(yùn)環(huán)節(jié)為可回收物貼上“數(shù)字標(biāo)簽”以保障可追溯性。末端分揀環(huán)節(jié)通過自建分揀場(chǎng)二次精細(xì)化分揀，愛分類公司最多可達(dá)80 個(gè)品類?！罢嬲谶@個(gè)行業(yè)里，就是你分得越細(xì)，它可能產(chǎn)生的價(jià)值會(huì)越高。我們也是能達(dá)到最高的這個(gè)利潤(rùn)效果?！雹壑贫确矫?，政府主要為企業(yè)提供免費(fèi)中轉(zhuǎn)場(chǎng)所等公共服務(wù)，回收補(bǔ)貼有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）治理結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)，社群機(jī)制弱

該模式下，市場(chǎng)機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)回收價(jià)格高激勵(lì)企業(yè)開展回收，價(jià)格低、交易成本難以覆蓋回收分揀設(shè)施時(shí)容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，具體表現(xiàn)為企業(yè)中止回收、取消兌換甚至箱體停運(yùn)。在社群參與方面，愛分類公司雖然與各區(qū)垃圾分類管理部門、街道、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)志愿者等參與主體聯(lián)合開展低值可回收物分類與再利用的宣傳活動(dòng)，但因操作不便和提現(xiàn)額度限制較難提升社區(qū)高齡群體參與率。

2.1.3 協(xié)作型

（1）行動(dòng)環(huán)境：制度環(huán)境強(qiáng)，技術(shù)環(huán)境強(qiáng)

該模式興起于2022 年，模式主體為T 市N 區(qū)商務(wù)部門和易物享環(huán)?？萍加邢薰荆ㄒ韵潞?jiǎn)稱“易物享公司”）。在“以物易物、換取服務(wù)”理念下，易物享公司的回收活動(dòng)已成為協(xié)同制度、技術(shù)和公眾參與的路徑。具體來說，在N 區(qū)商務(wù)部門協(xié)調(diào)下聯(lián)合社工組織和企業(yè)，部分社區(qū)將核酸檢測(cè)亭改造成便民服務(wù)站，社區(qū)居民通過投遞低值可回收物可兌換家電維修、家政保潔、修鎖等便民服務(wù)?！鞍ㄋ娋S修、疏通下水、開鎖換鎖，還包括家政保潔，將來我們也辦保姆護(hù)工，還有家庭陽臺(tái)漏水、頂子漏水進(jìn)行防水這一塊，讓老百姓打到電話，立刻就有人響應(yīng)，并且免收上門費(fèi)?！雹芰硗?，易物享公司放置在社區(qū)的智能回收箱可自主兌換直飲水，同時(shí)該公司“還在J 區(qū)承包了菜地，做助農(nóng)產(chǎn)品發(fā)放，公司以低于市場(chǎng)的價(jià)格回收蔬菜，既能助農(nóng)還能在前端兌換菜品，簡(jiǎn)直是雙贏”⑤。該模式下，制度和技術(shù)的協(xié)同體現(xiàn)在公共部門聯(lián)動(dòng)社區(qū)組織和企業(yè)智能回收設(shè)備，將公共服務(wù)和線下回收相結(jié)合，便捷操作和便民服務(wù)一定程度上開拓再生資源回收市場(chǎng)。

（2）治理結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)機(jī)制弱，社群機(jī)制強(qiáng)

再生制品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)明顯且需要企業(yè)前期大量投入，該模式下企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，難以進(jìn)入再生制品市場(chǎng)；制度與參與的協(xié)同體現(xiàn)在公共部門供給公共服務(wù)，社區(qū)智能回收作為實(shí)現(xiàn)途徑，公益助農(nóng)活動(dòng)吸引公眾參與。制度與參與的協(xié)同在公共服務(wù)和公益項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下具有一定社會(huì)效益，但普適性較差，難以大范圍推廣。

2.1.4 共治型

（1）行動(dòng)環(huán)境：制度環(huán)境強(qiáng)，技術(shù)環(huán)境強(qiáng)

該模式發(fā)起于2017 年，2023 年被T 市發(fā)改委列入本市“雙碳”領(lǐng)域九大典型案例之一，并且是唯一以企業(yè)為主的案例[24]。該模式主體為相關(guān)部門、拾起賣科技集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“拾起賣公司”）、易物享公司和公眾。拾起賣公司享受國(guó)家財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持，與易物享公司形成技術(shù)互補(bǔ)聯(lián)盟，與多個(gè)政府部門合作開展公共服務(wù)，完善再生制品市場(chǎng)，培育多元主體參與。2017 年起，拾起賣公司逐步在低值可回收物的前端回收和中端分揀環(huán)節(jié)建成以回收點(diǎn)、移動(dòng)中轉(zhuǎn)站、綠色分揀中心（簡(jiǎn)稱“點(diǎn)、站、中心”）為主體的三級(jí)回收體系并同步開發(fā)出服務(wù)“點(diǎn)、站、中心”回收體系的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。2020 年拾起賣公司廢塑料、廢紙加工基地獲批國(guó)家工業(yè)和信息化部準(zhǔn)入企業(yè)，享受增值稅即征即退稅收扶持。2023 年，在商務(wù)部門的協(xié)調(diào)下拾起賣公司與易物享公司開展合作，前者運(yùn)用公共機(jī)構(gòu)回收體系協(xié)助后者延展規(guī)劃布局生活類及消費(fèi)類區(qū)域回收體系，形成技術(shù)互補(bǔ)。

（2）治理結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)，社群機(jī)制強(qiáng)

在再生制品市場(chǎng)方面，拾起賣公司不僅在末端利用環(huán)節(jié)通過自建廢塑料、廢紙加工基地，就近運(yùn)輸至原料制造企業(yè)等途徑形成低值可回收物循環(huán)利用；而且將城市廢棄物用于口袋公園建設(shè)、廢木料制生物炭用于海綿城市建設(shè)。同時(shí)，作為T 市政府遴選的公共機(jī)構(gòu)類再生資源重點(diǎn)回收企業(yè)，拾起賣公司連續(xù)多年與T 市相關(guān)部門開展節(jié)能環(huán)保宣傳活動(dòng)，與社區(qū)組織、社會(huì)公益組織等多元主體培育良好社會(huì)參與環(huán)境。制度、技術(shù)、市場(chǎng)和參與多方協(xié)同是治理發(fā)展趨勢(shì)，還需相關(guān)部門在中轉(zhuǎn)站建設(shè)用地、移動(dòng)回收車?？恳?guī)劃、回收市場(chǎng)整頓等方面協(xié)助和支持。

2.2 T 市低值可回收物協(xié)同治理模式服務(wù)效度比較

2.2.1 制度扶持力度不同

相關(guān)的制度包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、公共服務(wù)供給制度和公共環(huán)境規(guī)制制度。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度是指為城市低值可回收物治理建設(shè)回收點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站和分揀中心三級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)范章程。公共服務(wù)供給制度是為城市低值可回收物治理提供或協(xié)調(diào)公共財(cái)政、公共場(chǎng)地、公共路權(quán)、權(quán)責(zé)分工、激勵(lì)參與等公共服務(wù)的管理規(guī)定[25]。公共環(huán)境規(guī)制制度是指對(duì)城市低值可回收物回收利用的市場(chǎng)主體進(jìn)行限期整治、備案登記、排污許可、消防監(jiān)督、環(huán)境認(rèn)證等監(jiān)管規(guī)定[26]。依附型、驅(qū)動(dòng)型和協(xié)作型協(xié)同治理模式中企業(yè)聚焦于低值可回收物的前端回收和中端清運(yùn)分揀環(huán)節(jié)，T 市政府相關(guān)部門對(duì)其整合零散回收個(gè)體和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及協(xié)調(diào)回收設(shè)施進(jìn)駐社區(qū)、提供中轉(zhuǎn)站場(chǎng)地、對(duì)接企業(yè)和社區(qū)組織等提供公共服務(wù)供給。共治型協(xié)同治理模式則通過企業(yè)自建低值可回收物再利用基地以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化、清潔化，同時(shí)基于“兩網(wǎng)融合”政府工程獲取相關(guān)的公共服務(wù)供給支持。

2.2.2 企業(yè)運(yùn)用的技術(shù)先進(jìn)度不同

技術(shù)是指低值可回收物協(xié)同治理中相關(guān)主體在前端回收、中端清運(yùn)、末端分揀處理中運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段所形成的回收設(shè)備、運(yùn)輸裝置、自動(dòng)分揀等線下實(shí)體設(shè)施和產(chǎn)廢用戶端、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、交易平臺(tái)等線上虛擬網(wǎng)絡(luò)。前端回收中“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)及設(shè)施是四種模式都有的基礎(chǔ)技術(shù)，不同之處在于：驅(qū)動(dòng)型、協(xié)作型和共治型在中端清運(yùn)環(huán)節(jié)均開展物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在末端分揀環(huán)節(jié)驅(qū)動(dòng)型治理中愛分類公司運(yùn)用AI 光選、視覺識(shí)別技術(shù)、近紅外光譜識(shí)別技術(shù)等新興技術(shù)，末端處置環(huán)節(jié)共治型治理的拾起賣公司擁有塑料改性生產(chǎn)再生塑料和制品的專利技術(shù)，同時(shí)運(yùn)用雙軌跡定位系統(tǒng)打造再生資源交易平臺(tái)，使整個(gè)交易過程可視化，解決了稅務(wù)監(jiān)管問題。

2.2.3 市場(chǎng)發(fā)育維度不同

促進(jìn)低值可回收物協(xié)同治理長(zhǎng)效化、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要完備市場(chǎng)體系支撐。該市場(chǎng)體系包括四類市場(chǎng)：源頭無廢市場(chǎng)、再生資源回收市場(chǎng)與再資源化的科技產(chǎn)品市場(chǎng)、綠色消費(fèi)市場(chǎng)[27]。即由政府公共環(huán)境規(guī)制和高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品雙重壓力下逐步形成大型制造企業(yè)生產(chǎn)固廢減量化的源頭無廢市場(chǎng)；依附型治理較難適應(yīng)再生資源回收市場(chǎng)，驅(qū)動(dòng)型治理還未實(shí)現(xiàn)再利用，協(xié)作型治理未實(shí)現(xiàn)再循環(huán)，再資源化的科技產(chǎn)品市場(chǎng)支撐下的靜脈產(chǎn)業(yè)需要政府前期持續(xù)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策；共治型治理需要綠色消費(fèi)市場(chǎng)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面強(qiáng)化將公共采購(gòu)納入立法穩(wěn)定需求，另一方面著重培養(yǎng)公眾綠色消費(fèi)意識(shí)。

2.2.4 社群參與程度不同

城市生活垃圾管理的公眾參與主要有三種模式，分別為強(qiáng)制性參與、合作性參與和自主性參與。強(qiáng)制性參與下政府基于行政權(quán)力進(jìn)行管制，市場(chǎng)調(diào)控作用有限，公眾被動(dòng)消極參與；合作性參與下政府行政權(quán)力和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用，公眾積極溝通參與；自主性參與下公眾自覺參與生活垃圾管理過程[28]。兼具“生活垃圾”和“再生資源”雙重屬性的低值可回收物治理中，依附型治理下公眾參與程度較低，人們?nèi)粤?xí)慣以預(yù)約拾荒者上門回收的形式進(jìn)行分類；驅(qū)動(dòng)型治理下政府協(xié)助企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)，在此過程中動(dòng)員公眾參與⑥；協(xié)作型治理下政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，公眾主動(dòng)進(jìn)行合作性參與⑦；共治型治理下公眾自發(fā)參與相關(guān)企業(yè)組織的相關(guān)活動(dòng)⑧。

2.3 理論對(duì)話：低值可回收物協(xié)同治理的持續(xù)機(jī)制

格里·斯托克[29]提出了建構(gòu)公共價(jià)值管理范式，即達(dá)成公共價(jià)值管理以民主為基礎(chǔ)，它的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)及社會(huì)三者利益均衡，并最終達(dá)到“善治”的理想狀態(tài)。公共價(jià)值管理顯示出互動(dòng)式治理理論的特點(diǎn)，即以地方政府、街道辦事處、居民委員會(huì)為主的行政主體，以資源回收企業(yè)、物業(yè)及非正式回收群體的市場(chǎng)主體，以居民、志愿者、社會(huì)組織為主體的社群主體三方利益均衡。由此抽象為行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制三大方面。

行政機(jī)制以公益邏輯入場(chǎng)，秉持“公共利益最大化”治理理念對(duì)治理策略進(jìn)行設(shè)計(jì)。從案例中可發(fā)現(xiàn)，解決民生問題、引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)參與T 市低值可回收物治理是上級(jí)政府組織作為行動(dòng)者的“出場(chǎng)邏輯”。以新制度主義組織學(xué)的視角來看，地方政府組織的目的和行為隱喻了對(duì)制度環(huán)境的適應(yīng)和對(duì)合法性機(jī)制的遵從，然而，這其中卻隱含了其對(duì)市場(chǎng)組織的一種“效率期待”，即決策制定在“我”但順利落實(shí)靠“你”。在城市環(huán)境精細(xì)化治理語境下，適應(yīng)技術(shù)環(huán)境、遵從效率機(jī)制并盡可能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化是市場(chǎng)組織的行動(dòng)目標(biāo)。行政主體與市場(chǎng)組織目標(biāo)背反，在基層治理場(chǎng)域易出現(xiàn)治理話語的靶向偏離。因此，地方政府需與合法化、規(guī)范化的物業(yè)和環(huán)保型企業(yè)訂立契約，合作開展回收網(wǎng)點(diǎn)、中端分揀站、末端處理加工場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購(gòu)買低值可回收物治理的相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，完善相應(yīng)的規(guī)章制度，建立價(jià)格機(jī)制和成本約束機(jī)制[30]。建立低值可回收物分類、收運(yùn)、處理的考核機(jī)制，確保市場(chǎng)主體從事低值可回收物分類和處置工作始終處于可控狀態(tài)。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制在商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的過程資源和精力最大化投入到低值可回收物的服務(wù)供給中。市場(chǎng)機(jī)制中的不同行動(dòng)者需要保持密切的對(duì)話，相互配合，行動(dòng)取向要重視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任。

在市場(chǎng)社會(huì)中，以居民、志愿者、社會(huì)組織為主體的社區(qū)群體有兩種我們關(guān)注的角色坐標(biāo)：其一，社區(qū)群體處于治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，與基層政府組織之間具有治理關(guān)系和一定程度自主性；其二，社區(qū)群體同時(shí)處于國(guó)家正式治理結(jié)構(gòu)的外部，在與市場(chǎng)組織博弈和互動(dòng)過程中有一套獨(dú)有的行動(dòng)邏輯。展開來講，一方面，社群機(jī)制與行政機(jī)制存在“組織—反饋”運(yùn)行邏輯。社群機(jī)制要充分運(yùn)用好業(yè)委會(huì)、志愿者團(tuán)體、文化隊(duì)伍等組織力量，構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來強(qiáng)化組織間人情等非正式規(guī)則，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，提升社區(qū)的凝聚力，提高社會(huì)資本，從而促進(jìn)居民更加主動(dòng)參與低值可回收物分類；行政機(jī)制也要進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)自治，搭建民主協(xié)商平臺(tái)，暢通線上線下渠道，居民能夠針對(duì)低值可回收物分類與積分兌換、公益服務(wù)需求進(jìn)行反饋。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制與社群機(jī)制存在“優(yōu)化—反哺”行動(dòng)邏輯。在政府的支持下，市場(chǎng)機(jī)制要主動(dòng)提高實(shí)現(xiàn)低值可回收物再利用全產(chǎn)業(yè)鏈的水平，在提升再生制品附加值、開拓綠色消費(fèi)市場(chǎng)上下深功夫，提高資源籌集和配置方面的效率，不斷優(yōu)化低值可回收物分類和處理的方案，增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)降低運(yùn)營(yíng)成本，提高供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力；社群機(jī)制的主動(dòng)參與要能夠反哺市場(chǎng)機(jī)制，居民參與低值可回收物前端分類會(huì)發(fā)現(xiàn)設(shè)施存在問題，對(duì)于較滿意設(shè)施會(huì)自覺維護(hù)運(yùn)營(yíng)，社群機(jī)制協(xié)助和配合市場(chǎng)機(jī)制吸納更多的社會(huì)組織進(jìn)駐社區(qū)，構(gòu)筑共通性社會(huì)資本，協(xié)調(diào)多樣公共服務(wù)。

3 結(jié)論與建議

本文以新制度主義學(xué)派、互動(dòng)式治理理論與協(xié)同論為理論支援，構(gòu)建了“行動(dòng)環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—服務(wù)效度“的組合式分析框架，并且聚焦一個(gè)當(dāng)下的環(huán)保實(shí)踐——低值可回收物治理在基層的推進(jìn)，力圖憑借理論邏輯與本土治理實(shí)踐展開對(duì)話，豐富學(xué)界關(guān)于構(gòu)建低值可回收物多元共治格局的認(rèn)識(shí)。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)階段低值可回收物治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后；第二，低值可回收物治理存在依附型、驅(qū)動(dòng)型、協(xié)作型和共治型四種模式且四種模式在服務(wù)成效上存在差異；第三，理想化、長(zhǎng)效化的協(xié)同治理機(jī)制取決于地方政府與市場(chǎng)主體的合作程度，推動(dòng)行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社群機(jī)制的協(xié)調(diào)互動(dòng)有利于城市低值可回收物的長(zhǎng)效協(xié)同治理。

本文可能的理論貢獻(xiàn)在于：首先，本研究與基層治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)展開深入對(duì)話，構(gòu)建了一個(gè)更具整合性的分析框架，對(duì)本土情境中的地方政府與市場(chǎng)主體、市場(chǎng)主體與社區(qū)群體、地方政府與社區(qū)群體之間的互動(dòng)進(jìn)行解讀，并在此過程中實(shí)現(xiàn)理論的本土化建構(gòu)，為構(gòu)建城市低值可回收物協(xié)同治理機(jī)制提供了“新制度主義組織學(xué)”“互動(dòng)式治理”的答案。其次，不同理論視角可以為實(shí)踐提供新的解釋，實(shí)踐同樣也可以反哺理論。新制度主義組織學(xué)本身脫胎于西方，常用于國(guó)家層面等宏觀場(chǎng)景下的社會(huì)組織為對(duì)象的研究。本研究嘗試性地將其運(yùn)用于微觀互動(dòng)場(chǎng)景中的地方政府、企業(yè)組織和社群組織的分析上，對(duì)該理論解釋空間的拓展有一定的促進(jìn)作用。

總之，城市低值可回收物治理不僅是生活垃圾管理和廢舊物資回收的重要組成部分，更是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、提高資源利用效率、助力節(jié)能減碳的重要舉措，應(yīng)以減量化、資源化和無害化為治理目標(biāo)，在實(shí)踐中不斷構(gòu)建基于本地實(shí)際的治理體系，創(chuàng)新治理模式，提升治理效能。

注 釋：

① 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26 號(hào)）確定北京、天津、上海等46 個(gè)重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾分類。T市即為天津市。

② 《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳等關(guān)于印發(fā)廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)重點(diǎn)城市名單的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2022〕649 號(hào)）中發(fā)布60 個(gè)重點(diǎn)建設(shè)名單，天津市（T 市）名列其中。

③ 訪談?dòng)涗洠?0230713——愛分類公司河西區(qū)經(jīng)理：CBY。

④ 訪談紀(jì)錄：20230724——易物享公司南開區(qū)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：YPL。

⑤ 訪談紀(jì)錄：20230711——易物享公司津南區(qū)員工及社區(qū)垃圾分類督導(dǎo)員：JJF。

⑥這一模式下愛分類公司的低值可回收物回收箱前期入駐社區(qū)時(shí)居民抵觸不讓用電，通過基層部門化解企業(yè)與居民的矛盾，回收箱才能正常運(yùn)營(yíng)。

⑦這一模式下南開區(qū)商務(wù)部門和易物享公司共同助力低值可回收物回收與社工便民服務(wù)掛鉤，部分老年居民因擔(dān)憂箱體被破壞成為免費(fèi)巡視員。

⑧這一模式下公眾自主參與拾起賣公司組織的節(jié)能環(huán)保宣傳活動(dòng)，與T 市多所高校開展畢業(yè)季以廢舊物品換綠植的活動(dòng)，學(xué)校環(huán)保社團(tuán)成員主動(dòng)組織和實(shí)施前端綠植換購(gòu)。

⑨ 訪談?dòng)涗洠?0230727——拾起賣公司公共機(jī)構(gòu)回收項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：ZN。