《關(guān)鍵原材料法案》能否支持歐盟綠色產(chǎn)業(yè)雄心

董一凡

2023年1月12日，瑞典國有礦業(yè)公司LKAB宣布在該國北部基律納發(fā)現(xiàn)歐洲最大的稀土礦床，含有超100萬噸稀土氧化物礦產(chǎn)資源。

2023年11月13日，歐盟理事會與歐洲議會就《關(guān)鍵原材料法案》（以下簡稱“法案”）達成一致意見，標志著歐盟打造綠色和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的資源支柱在立法進程上邁出關(guān)鍵一步。然而，歐盟追求原材料自主的前景及對中國的影響，更值得關(guān)注。

長期以來，歐盟自身資源和能源難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，大量對外進口是基本常態(tài)，歐盟很早就對這一趨勢的潛在風險有所關(guān)注。2008年歐盟委員會提出，歐盟對“有戰(zhàn)略意義的重要原材料”高度依賴進口，2011年起歐盟即開始發(fā)布關(guān)鍵原材料清單并每三年更新一次。隨著當前全球數(shù)字和綠色產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)界對原材料的需求迅猛增長，歐盟的關(guān)鍵原材料清單長度增加，其對資源供應(yīng)問題的關(guān)注也日趨增強。同時，在數(shù)字和綠色技術(shù)對新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、軍事技術(shù)革命乃至大國實力消長的作用愈發(fā)增強的背景下，保障關(guān)鍵原材料的穩(wěn)定供應(yīng)被賦予更加濃厚的地緣政治意義，歐盟對于構(gòu)建關(guān)鍵原材料領(lǐng)域戰(zhàn)略的呼聲日漸成為政策主流。

法案是歐盟“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃”的重要組成部分，意在通過發(fā)展采掘和加工能力、構(gòu)建原材料供應(yīng)評估和分析體系以及推進國際原材料供應(yīng)鏈合作，以內(nèi)外多重手段增強關(guān)鍵原材料的供應(yīng)保障。法案包括四大政策支柱，其一，設(shè)立建設(shè)自身礦產(chǎn)供應(yīng)能力的目標。法案提出，至2030年，在盟內(nèi)對16種戰(zhàn)略原材料的開采、加工、回收需分別滿足總需求的10%、40%和15%，并于2027年起每年制定原料回收量化目標。其二，增強原材料供應(yīng)態(tài)勢動態(tài)評估。法案列舉了歐盟認定的34種關(guān)鍵原材料和16種戰(zhàn)略原材料，其中尤其將鋁和合成石墨列為戰(zhàn)略原材料，歐盟委員會預計在法案正式生效18個月后擬定對未來30年戰(zhàn)略原材料需求的評估報告。其三，防止供應(yīng)來源過度集中。歐盟特別提出，任何第三國不得供應(yīng)超過其需求量65%的戰(zhàn)略原材料。其四，鼓勵發(fā)展資源掌控能力。法案縮短了對采礦、回收、加工等項目許可審批時間，采礦項目審批不得超過27個月，回收和加工項目則不超過15個月，并要求大企業(yè)對其戰(zhàn)略原材料供應(yīng)鏈進行定期風險評估。

從法案基本內(nèi)容看，歐盟在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域試圖謀求供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和韌性，保障其綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型乃至軍事安全發(fā)展不因原料短缺而“卡脖子”。同時，在相關(guān)資源能源行業(yè)中打造歐盟的競爭力與生產(chǎn)力，最終為其在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟乃至地緣政治上實現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”提供支持。此外，法案也得到部分大企業(yè)的積極回應(yīng)，德國西門子歌美颯、瑞典博利登及力拓等企業(yè)均認為這一框架對歐盟培育自身原材料韌性起到重要作用。

法案反映了歐盟立足新一輪經(jīng)濟與科技革命及其自身礦產(chǎn)需求的謀劃布局，顯示出其積極參與相關(guān)領(lǐng)域國際博弈與競爭的態(tài)度。然而，鑒于歐盟自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的外部資源地緣政治環(huán)境，實現(xiàn)相關(guān)愿景也存在諸多挑戰(zhàn)。

首先，歐盟開發(fā)自身資源存在內(nèi)部阻力。一方面，歐洲大陸的資源稟賦遠遠滿足不了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；另一方面，葡萄牙（鋰礦）、芬蘭（鎳礦）、比利時（砷）、法國（鉿）等國雖在某些資源上具備潛力，但歐盟內(nèi)部特別是環(huán)保機構(gòu)和非政府組織仍認為歐盟在推進產(chǎn)業(yè)進程中將犧牲環(huán)境、勞工等方面的理念標準，如德國、法國、葡萄牙等國項目均遭遇當?shù)孛癖娍棺h，要求政府停止相關(guān)開發(fā)活動。

其次，歐盟推進國際合作面臨掣肘。當前，各國普遍注重關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略作用，雖表態(tài)支持國際礦產(chǎn)合作，但更關(guān)心如何實現(xiàn)本國利益最大化，資源民族主義與保護主義色彩顯著增強。美國《通脹削減法案》明確提出，唯有本土或與其簽署貿(mào)易協(xié)議的國家生產(chǎn)的關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)品可享受補貼待遇，歐盟雖與美國達成合作協(xié)議，但相關(guān)產(chǎn)品仍遭遇補貼歧視。而拉美、非洲國家雖富有資源，但均不甘于僅扮演發(fā)達國家的原料供應(yīng)地這一角色，要求與發(fā)達國家的合作應(yīng)積極提振本國工業(yè)發(fā)展，亦遲滯了歐盟與相關(guān)國家合作進程。

第三，歐盟財力支撐尚有較大不確定性。歐盟在諸多關(guān)鍵原材料領(lǐng)域需進行大量投資甚至是“另起爐灶”，而歐洲企業(yè)亦需大量投資相應(yīng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)及第三國礦產(chǎn)開發(fā)等，這都需要歐盟及成員國在公共財政層面給予大規(guī)模支持。但是，當前歐盟經(jīng)濟下行壓力增大并帶動財政赤字比重攀升，同時歐盟在援烏、巴以、難民、能源補貼等方面仍需維持開支應(yīng)對挑戰(zhàn)，綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型等面向未來發(fā)展的投入會受到顯著影響，對關(guān)鍵原材料項目的支持恐怕難以大幅增加。

不可否認的是，歐盟出臺該法案對中歐在原材料供應(yīng)鏈方面的合作產(chǎn)生了較為復雜的影響?？陀^而言，中國是歐盟部分關(guān)鍵原材料的重要供應(yīng)方之一，中國向歐方提供了85%的鈰、鑭、釹、鐠、釤等輕稀土元素以及71%的鎵和67%的鈧，部分重稀土元素比重甚至更高，因此，歐盟表示在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)上“過度依賴”中國。該法案一定程度上將中歐原材料貿(mào)易關(guān)系視為重要關(guān)切，同時規(guī)定第三國對歐盟原材料供應(yīng)比例上限、構(gòu)建國際原材料供應(yīng)合作等亦有稀釋中歐既有合作關(guān)系之意。

事實上，全球關(guān)鍵原材料貿(mào)易關(guān)系很大程度受供需關(guān)系、比較優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)分工格局等因素影響，中歐緊密的原材料貿(mào)易關(guān)系是歐盟企業(yè)從成本效益角度做出的經(jīng)濟選擇，中國亦無意追求對歐盟及其他國家的原材料“最大供應(yīng)國”地位。法案從自身“降低絕對依賴”出發(fā)的某些舉措，可能給基于市場經(jīng)濟形成的全球供應(yīng)鏈關(guān)系帶來政治干擾，最終會導致成本上升和供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等。從中方角度看，中國愿與歐盟就關(guān)鍵原材料供應(yīng)鏈穩(wěn)定進行政策溝通。在2023年12月舉行的第二十四次中國—歐盟領(lǐng)導人會晤中，中方提出探討建立中歐關(guān)鍵原材料預警機制，構(gòu)建穩(wěn)定互信的供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系。只有中歐在關(guān)鍵原材料領(lǐng)域本著謀和平、促發(fā)展的積極意愿，以包容開放的態(tài)度加強合作，才能為全球能源資源治理注入更多穩(wěn)定性與可預見性。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）