外交自主之路：從“被動(dòng)參與”到“非洲方案”

趙雅婷

在美西方主導(dǎo)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系中，非洲長(zhǎng)期處于邊緣地位，扮演著“被動(dòng)參與者”的角色。盡管如此，非洲大陸始終保持著追求自主的決心。其中，泛非主義的發(fā)展與非洲自主意識(shí)的覺(jué)醒是20世紀(jì)以來(lái)非洲國(guó)際關(guān)系研究的重要議題。近年來(lái)，世界形勢(shì)呈現(xiàn)變局與危機(jī)交織共振的新態(tài)勢(shì)，“全球南方”的興起成為熱議話題。作為“全球南方”的重要組成部分，非洲國(guó)家在追求自主發(fā)展的道路上攜手并進(jìn)，在處理對(duì)外關(guān)系中由“被動(dòng)參與”逐漸走向“戰(zhàn)略自主”，推動(dòng)了非洲國(guó)際關(guān)系范式轉(zhuǎn)型。

2023年，非洲國(guó)家追求“戰(zhàn)略自主”的政治訴求更加清晰和堅(jiān)決。具體表現(xiàn)在：第一，就歷史議題對(duì)西方提出強(qiáng)硬要求，現(xiàn)已獲得部分回應(yīng)。2023年9月，加納總統(tǒng)阿庫(kù)福-阿多在第78屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論發(fā)言中，嚴(yán)厲譴責(zé)西方歷史上的奴隸貿(mào)易對(duì)非洲造成的傷害，并要求西方國(guó)家支付相應(yīng)的賠償。非洲聯(lián)盟和加勒比共同體于2023年11月在加納舉行峰會(huì)，與會(huì)代表達(dá)成一致，同意在非洲設(shè)立全球賠償基金，就奴隸制帶來(lái)的傷害向西方索要道歉和賠償。英國(guó)格拉斯哥大學(xué)、圣公會(huì)等機(jī)構(gòu)已承諾賠償部分金額。此外，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)?017年首次提出將考慮向非洲國(guó)家歸還文物。自2021年起，法德兩國(guó)正式開(kāi)啟這一進(jìn)程，陸續(xù)向貝寧、喀麥隆、納米比亞、尼日利亞和坦桑尼亞等國(guó)歸還了部分珍貴文物。2023年11月，德國(guó)總統(tǒng)施泰因邁爾對(duì)德國(guó)在坦桑尼亞殖民統(tǒng)治期間犯下的罪行表示“恥辱”，并承諾提高人們對(duì)本國(guó)暴行的認(rèn)識(shí)。

第二，西非國(guó)家“去法國(guó)化”愈演愈烈，尋求安全自主。2023年，尼日爾和加蓬相繼發(fā)生政變，非洲軍事政變回潮的影響進(jìn)一步擴(kuò)大。西非政變國(guó)家對(duì)法國(guó)、歐盟等西方行為體態(tài)度強(qiáng)硬，布基納法索、尼日爾相繼宣布驅(qū)逐法國(guó)大使，并要求法國(guó)撤軍。馬里外交部抗議歐洲言論并譴責(zé)美歐對(duì)其軍事領(lǐng)導(dǎo)人的制裁行為，在安全合作上轉(zhuǎn)向俄羅斯。此外，馬里、布基納法索和尼日爾宣布退出薩赫勒五國(guó)集團(tuán)，并于2023年9月簽署協(xié)議，組建薩赫勒國(guó)家聯(lián)盟。

第三，對(duì)美西方制裁與干涉堅(jiān)決回?fù)?，?qiáng)化政治自主。非洲國(guó)家對(duì)美西方國(guó)家的制裁與政治干預(yù)行動(dòng)反應(yīng)激烈。尼日利亞民眾要求歐盟觀察團(tuán)撤回對(duì)尼大選的觀察員報(bào)告；津巴布韋、突尼斯抗議美國(guó)干涉內(nèi)政的行為；南非議員強(qiáng)烈譴責(zé)美國(guó)在納米比亞近海派駐無(wú)人艇的監(jiān)聽(tīng)行動(dòng)。此外，針對(duì)非洲內(nèi)部爭(zhēng)端反復(fù)強(qiáng)調(diào)“非洲問(wèn)題非洲解決”，拒絕外部勢(shì)力介入。在蘇丹內(nèi)戰(zhàn)、剛果（金）東部安全危機(jī)、“復(fù)興大壩”爭(zhēng)端等安全問(wèn)題上，非洲國(guó)家均依靠自身力量協(xié)商解決，并取得了積極成果。

2023年，在國(guó)際事務(wù)中持續(xù)發(fā)聲與開(kāi)展自主行動(dòng)是非洲“戰(zhàn)略自主”最突出的特征，標(biāo)志著非洲國(guó)際關(guān)系范式的重大調(diào)整，其國(guó)際角色由曾經(jīng)的維護(hù)內(nèi)部獨(dú)立自主轉(zhuǎn)向成為國(guó)際社會(huì)的重要伙伴。首先，非洲在非本地區(qū)的重大國(guó)際安全事務(wù)中開(kāi)展自主行動(dòng)，提出了“非洲方案”。2023年6月，由南非、科摩羅、埃及、塞內(nèi)加爾、烏干達(dá)、贊比亞組成的非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和平代表團(tuán)訪問(wèn)俄羅斯和烏克蘭，就烏克蘭危機(jī)的緩和提出“非洲和平倡議”。巴以沖突爆發(fā)后，埃及邀請(qǐng)30多個(gè)國(guó)家元首、政府首腦以及國(guó)際組織負(fù)責(zé)人出席“開(kāi)羅和平峰會(huì)”。非洲國(guó)家還在首屆沙特—非洲峰會(huì)上發(fā)布《利雅得宣言》，要求必須立即結(jié)束“以色列的占領(lǐng)”。南非甚至宣布召回在以色列的所有外交官，以表示對(duì)巴勒斯坦的堅(jiān)定支持。

其次，非洲國(guó)家以群體效應(yīng)在多邊國(guó)際舞臺(tái)爭(zhēng)取更大話語(yǔ)權(quán)。非盟正式加入二十國(guó)集團(tuán)（G20）是非洲追求“戰(zhàn)略自主”取得的重要成果。這為非洲大陸參與全球治理，成為不斷演變的全球秩序的積極推動(dòng)者提供了重要契機(jī)。與此同時(shí)，2023年金磚合作機(jī)制擴(kuò)員，六個(gè)新成員中非洲占兩個(gè)，埃塞俄比亞和埃及的加入進(jìn)一步擴(kuò)大了非洲國(guó)家的國(guó)際影響力。此外，2023年一些重要國(guó)際會(huì)議在非洲召開(kāi)，作為東道主，非洲有了更多的發(fā)聲機(jī)會(huì)。諸如金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在南非舉行、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行年會(huì)時(shí)隔50年再次回到非洲舉辦、亞投行理事會(huì)年會(huì)在埃及召開(kāi)，等等。

最后，非洲國(guó)家協(xié)調(diào)集體行動(dòng)，在區(qū)域優(yōu)先議題中增強(qiáng)國(guó)際影響力。非盟峰會(huì)、非盟年中協(xié)調(diào)會(huì)等高度關(guān)注非洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)，通過(guò)加快一體化進(jìn)程提升非洲在國(guó)際舞臺(tái)上的議價(jià)能力。同時(shí)，非洲國(guó)家繼續(xù)秉持不結(jié)盟政策，竭力維持俄羅斯和烏克蘭的糧食與化肥對(duì)非出口，從而確保非洲糧食安全。此外，非洲國(guó)家為在第28屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP28）爭(zhēng)取更多利益，于2023年9月初在肯尼亞召開(kāi)了首屆非洲氣候峰會(huì)。

非洲國(guó)家在當(dāng)前國(guó)際格局快速調(diào)整下表現(xiàn)得更加從容和靈活。一方面，絕大多數(shù)非洲國(guó)家在大國(guó)博弈中拒絕選邊站隊(duì)，對(duì)共促非洲發(fā)展的政策和行動(dòng)表示歡迎。2023年，域外大國(guó)在非洲的博弈日趨激烈，美、英、法、德、日等國(guó)政府高層官員相繼訪非，紛紛提出將加大對(duì)非投資，同非洲加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵礦產(chǎn)、氣候變化、數(shù)字技術(shù)、安全治理等領(lǐng)域的合作。美國(guó)非洲司令部還同18個(gè)非洲國(guó)家舉行了“非洲之獅2023”聯(lián)合軍演，以鞏固雙邊安全關(guān)系。非洲對(duì)美西方國(guó)家加大對(duì)非投入表示歡迎，但仍然同中、俄、印等其他新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家保持著良好的合作關(guān)系，并對(duì)美西方國(guó)家的詆毀和質(zhì)疑堅(jiān)決反擊。如南非明確駁斥了美方的“擔(dān)憂”，稱同中俄舉行聯(lián)合軍演是正常的國(guó)家交往。49個(gè)非洲國(guó)家頂住西方壓力，參加了第二屆俄非峰會(huì)。總體而言，非洲國(guó)家在不同議題上采取靈活政策，在大國(guó)博弈中展開(kāi)平衡外交，試圖爭(zhēng)取最大利益。

另一方面，非洲國(guó)家借“全球南方”興起的國(guó)際形勢(shì)，與廣大發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)合作，進(jìn)一步增強(qiáng)南方力量。近年來(lái)，更多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)加大了對(duì)非投入，擴(kuò)展了對(duì)非關(guān)系，為非洲擴(kuò)大朋友圈、深化南南合作提供了契機(jī)，亦成為非洲追求“戰(zhàn)略自主”的新亮點(diǎn)。其中，首屆沙特—非洲峰會(huì)順利舉行，沙特宣布啟動(dòng)薩勒曼國(guó)王非洲發(fā)展倡議。阿聯(lián)酋提出新型融資計(jì)劃，將為非洲清潔能源發(fā)展提供45億美元支持。印度借舉辦G20峰會(huì)之機(jī)，加大了對(duì)尼日利亞的投資。此外，非洲—加勒比貿(mào)易和投資論壇、非盟—加共體峰會(huì)等會(huì)議于2023年舉行，彰顯了“全球南方”自主聯(lián)合的深遠(yuǎn)意義。

盡管非洲在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域追求“戰(zhàn)略自主”態(tài)勢(shì)明顯，但實(shí)現(xiàn)外交上的真正自主仍受到多方面的限制和掣肘。其一，非洲“戰(zhàn)略自主”面臨資金問(wèn)題。目前，非盟推動(dòng)地區(qū)一體化仍然面臨資金短缺的困境。一方面，非盟預(yù)算主要來(lái)自成員國(guó)的資金認(rèn)繳，但在全球經(jīng)濟(jì)疲軟的狀態(tài)下，非洲多國(guó)的經(jīng)濟(jì)更是雪上加霜，主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)。另一方面，非盟的和平安全行動(dòng)仍高度依賴外部資金和力量的支持，受援助方自身偏好和利益考量的影響，將在政策導(dǎo)向、機(jī)制建設(shè)以及決策行動(dòng)等方面對(duì)非盟行動(dòng)產(chǎn)生全方位的負(fù)面影響。盡管非盟已努力兌現(xiàn)25%的經(jīng)費(fèi)自給自足，但仍有高達(dá)75%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自聯(lián)合國(guó)、歐盟等外部行為體。

其二，非洲“戰(zhàn)略自主”存在集體行動(dòng)的困境。盡管非盟在區(qū)域聯(lián)合、追求自主方面扮演著更重要的角色，但非洲地區(qū)國(guó)家利益協(xié)調(diào)困難，對(duì)主權(quán)原則極其重視以及區(qū)域內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜等因素在很大程度上限制了非盟的行動(dòng)。一方面，非洲區(qū)域大國(guó)在地區(qū)事務(wù)上比非盟更加強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致非盟政策受阻、地位弱化。另一方面，非洲的歷史決定了非洲國(guó)家高度重視主權(quán)獨(dú)立完整，國(guó)家級(jí)政策優(yōu)先于區(qū)域級(jí)政策。當(dāng)國(guó)家政策與區(qū)域政策發(fā)生沖突時(shí)，成員國(guó)往往各行其是，這也導(dǎo)致非盟在不同非洲國(guó)家的認(rèn)可度大打折扣。

其三，非洲“戰(zhàn)略自主”不可避免地承受著大國(guó)博弈傳導(dǎo)的壓力。西方大國(guó)加緊對(duì)非爭(zhēng)奪的行徑對(duì)非洲提升自主能力造成了負(fù)面沖擊。一是西方國(guó)家的內(nèi)向化政策導(dǎo)致其對(duì)非政策更加利己，對(duì)非洲產(chǎn)生不良影響。二是大國(guó)在非洲的博弈加劇某種程度上將激化非洲國(guó)家間的矛盾，進(jìn)而破壞非洲團(tuán)結(jié)，不利于非洲一體化進(jìn)程。如歐盟力推的經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（EPAs）對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)一體化起到了不可低估的負(fù)面作用。三是大國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗導(dǎo)致對(duì)非支持無(wú)法形成合力，同時(shí)持續(xù)削弱國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的治理效能。

盡管非洲追求“戰(zhàn)略自主”面臨內(nèi)外多重困境，但國(guó)際格局和國(guó)際危機(jī)的復(fù)雜多變促使非洲進(jìn)一步堅(jiān)定聯(lián)合自主的決心。從非洲自身潛力、一體化加速建設(shè)和國(guó)際形勢(shì)發(fā)展等多角度看，非洲“戰(zhàn)略自主”有廣闊且光明的發(fā)展前景。首先，非洲的自然稟賦和人口紅利等優(yōu)勢(shì)為其追求“戰(zhàn)略自主”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。除傳統(tǒng)能礦、動(dòng)植物等自然資源外，鉑、鉻、錳、鈀、磷酸鹽和鈷等礦產(chǎn)主要集中在非洲且儲(chǔ)量可觀。隨著清潔能源技術(shù)快速發(fā)展，全球主要經(jīng)濟(jì)體加大了對(duì)上述關(guān)鍵礦產(chǎn)的爭(zhēng)奪，非洲在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的地位提升。與此同時(shí)，非洲是世界最年輕的大陸，蘊(yùn)藏著巨大的人口紅利，到2030年，非洲青年人口數(shù)量預(yù)計(jì)將占世界青年人口數(shù)量的42%。其次，以一體化形成的規(guī)模效應(yīng)促進(jìn)非洲發(fā)展的觀念已深入人心并得到有序?qū)嵺`。非盟在第二份《2063年議程非洲大陸實(shí)施情況報(bào)告》中明確指出，在《2063年議程》的七大愿景中，第二項(xiàng)愿景“在泛非洲和非洲復(fù)興愿景基礎(chǔ)上打造政治團(tuán)結(jié)的一體化非洲大陸”進(jìn)展最為顯著。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安全治理、疫情防控和對(duì)外合作方面，非洲已通過(guò)多項(xiàng)行動(dòng)充分證明了自主、協(xié)商、聯(lián)合帶來(lái)的積極成果。最后，大國(guó)博弈推升了非洲的受關(guān)注度，加之非洲發(fā)展之于全球的重要意義，將為非洲“戰(zhàn)略自主”提供持續(xù)的動(dòng)力支持。以中國(guó)為首的新興發(fā)展中國(guó)家在對(duì)非合作中充分尊重非洲自主，關(guān)注非洲能力建設(shè)，切實(shí)推動(dòng)非洲發(fā)展，也在一定程度上迫使西方大國(guó)調(diào)整對(duì)非政策的優(yōu)先級(jí)，由安全優(yōu)先轉(zhuǎn)向發(fā)展優(yōu)先。外部行為體在數(shù)量和對(duì)非投入上的增多將為非洲發(fā)展帶來(lái)更多選擇，非洲“戰(zhàn)略自主”前景可期。

（作者為中國(guó)社科院西亞非洲研究所〈中國(guó)非洲研究院〉助理研究員）