日本應(yīng)對中日海上爭端的機制與措施

陳宇非 夏莉萍

內(nèi)容提要：日本注重危機管理，形成了一套綜合性國家危機管理體制。海上危機管理不僅是日本國家安全保障的重點內(nèi)容，也是其擴大海洋權(quán)益的重要抓手。海上爭端是影響中日兩國關(guān)系的重大問題，一旦越過紅線有爆發(fā)危機甚至戰(zhàn)爭的可能性。受地區(qū)安全局勢、日美同盟戰(zhàn)略及自身發(fā)展利益的影響，日本針對中日海上爭端設(shè)置了一系列假想事態(tài)和危機應(yīng)對流程。研究日本應(yīng)對中日海上爭端的防衛(wèi)動向與危機管理機制十分重要。

中日海上爭端由來已久?！白?012年至2018年，中日海上安全形勢出現(xiàn)了從激烈對抗到消極和平狀態(tài)，進入了‘冷和平’治下的復合型競爭與合作態(tài)勢，總體上呈現(xiàn)出‘斗而不破’的拉鋸戰(zhàn)格局?！雹俑咛m：《“冷和平”治下的中日海權(quán)博弈分析：結(jié)構(gòu)、脈絡(luò)、前景》，《東北亞論壇》2018年第6期，第68頁。日本對于中日海上爭端始終有著沖突會演變?yōu)槲C甚至戰(zhàn)爭的預設(shè)，為此，日本逐漸完善海上危機應(yīng)對體系，以釣魚島問題突發(fā)事態(tài)為假想，制定相關(guān)海上應(yīng)對措施，并在日美同盟框架下配合美國海上安全演習，借安全之名推行海洋戰(zhàn)略，給東北亞地區(qū)局勢帶來消極影響。

一、日本強化海上安全的考慮

中日海上爭端主要集中在東海海域，包括島嶼主權(quán)歸屬爭議、資源開發(fā)爭議、海域劃界爭議等，而釣魚島主權(quán)問題是核心爭議點。

1972年美國撤離琉球時，將釣魚島的“行政管轄權(quán)”與琉球一起交給日本。日方認為，根據(jù)《關(guān)于沖繩群島及大東群島協(xié)定》，“尖閣諸島”（即我釣魚島及其附屬島嶼，以下不另注——筆者注）應(yīng)劃入美國向日本的“歸還區(qū)域”之內(nèi)。釣魚島是中國的固有領(lǐng)土，釣魚島爭端成為中日復交時一個懸而未決的問題。1986年中國提出“擱置爭議、共同開發(fā)”的主張。①參見《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第85頁。雖然之后兩國在該海域的摩擦時有發(fā)生，日本也在醞釀通過法理實現(xiàn)對釣魚島的占有，但總體來說兩國都給予了冷靜處理。

2010年后，中日兩國在釣魚島海域發(fā)生了兩次嚴重且具有代表性的沖突，使中日海上爭端成為影響地區(qū)安全的熱點事件。2010 年9 月7 日，釣魚島周邊海域發(fā)生撞船事件，日本巡邏船與中國漁船相撞，日方抓捕了中國漁船船長詹其雄，利用日本“國內(nèi)法”對其進行“審判”，并對中國漁船實施搜查，這一行為導致兩國沖突升級。日本政府打破“擱置爭議”的現(xiàn)狀，使得兩國東海和平談判磋商受阻。同年，美國務(wù)卿希拉里表示美國已介入釣魚島問題，聲援日本。日本在美國的支持下加強戰(zhàn)略部署，撞船事件的負面影響持續(xù)，直至兩年后嚴重傷害兩國關(guān)系的“購島”事件發(fā)生。2012年4月16日，日本東京都知事石原慎太郎提出東京都政府有計劃“收購尖閣諸島”。9 月10 日，日本確立所謂“購島方針”。9 月11 日，時任日本首相野田佳彥與所謂釣魚島“島主”栗原弘行簽訂“購買”合同，并于9月12日完成“國有化”手續(xù)。在日本“購島”后，中國政府實施了一系列反制措施，對日本行為提出嚴重抗議。日本也修改了相關(guān)國內(nèi)法律，賦予執(zhí)法人員“登島”受保護權(quán)利，強化相關(guān)應(yīng)對措施。2013年日本笹川平和財團海洋政策研究所發(fā)布的《海洋白皮書》關(guān)于這一階段日本政府的應(yīng)對有如下表述：“2012 年2 月28 日，內(nèi)閣會議通過了‘海上保安廳法以及修改部分外國船舶在領(lǐng)海航行相關(guān)法律’的議案。根據(jù)日本周邊海域的形勢變化，海上保安官可以處理一部分離島犯罪，對于明確認為沒有不得已的理由在領(lǐng)海等停留的外國船舶，可以不進行現(xiàn)場檢查而實施勸告及命令離開。”①『海洋白書2013』、笹川平和財団·海洋政策研究所、2013 年5 月18 日、https://www.spf.org/opri/publication/white_paper/wp_2013.html[2023-12-02]。

在此背景下，中日為避免沖突進一步升級均采取危機管控，經(jīng)過磋商發(fā)表了相關(guān)原則共識。日本表示：“2014 年11 月，中日兩國政府進行對話，就‘通過對話協(xié)商，防止局勢惡化，并建立危機管理機制，避免發(fā)生不測事態(tài)’達成一致意見?！雹凇汉Ｑ蟀讜?015』、笹川平和財団·海洋政策研究所、2015 年4 月18 日、https://www.spf.org/opri/publication/white_paper/wp_2015.html[2023-12-02]。2015 年中方表示：“中日兩國防務(wù)部門于1月12 日在東京舉行海上聯(lián)絡(luò)機制第四輪專家組磋商。雙方確認了迄今就建立該機制達成的共識，并就防務(wù)部門?？章?lián)絡(luò)機制相關(guān)內(nèi)容及有關(guān)技術(shù)性問題進行了協(xié)商，達成了一定共識。”③《外交部就中日雙方舉行海上聯(lián)絡(luò)機制磋商等問題答問》，中國政府網(wǎng)，2015年1月13日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-01/13/content_2803806.htm[2023-12-27]。盡管如此，中日兩國因釣魚島而產(chǎn)生危機甚至升級成戰(zhàn)爭的風險仍然存在。

海上安全一直是日本最重視的安全防衛(wèi)領(lǐng)域之一。近代日本確立海權(quán)思想，二戰(zhàn)后也企圖利用海上力量擺脫戰(zhàn)后體制成為“普通國家”。概括來說，日本加強海上防務(wù)與危機管理，主要有以下三方面的原因。

第一，海洋立國戰(zhàn)略對海上安全高度重視。

作為海洋國家，日本一直有很強的危機意識，強調(diào)海洋立國理念。2007 年4 月，日本國會頒布了《海洋基本法》。這是日本全面確立新的海洋立國戰(zhàn)略的重要標志，也是日本處理與周邊國家海洋爭端的國內(nèi)法依據(jù)，是日本所有涉海法律的“母法”。這部法律啟動日本海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，明確國家海洋管理的理念和目標，構(gòu)建一元化的國家海洋管理體制?！逗Ｑ蠡痉ā穼⒑Ｉ腺Y源開發(fā)、海上交通和海上安全，視為日本海洋戰(zhàn)略的主要關(guān)注點。④「海洋基本法について」、內(nèi)閣府、https://www8.cao.go.jp/ocean/policies/law/pdf/law_gaiyou.pdf[2023-12-02]。因此，海上安全是日本海洋戰(zhàn)略的重要保障。

第二，現(xiàn)實危機與海上安全關(guān)系緊密。

日本在諸多海上安全事務(wù)中格外重視與中國有爭端的釣魚島海域，除了有其海洋戰(zhàn)略的資源需求和所謂主權(quán)利益外，從危機應(yīng)對和安全防衛(wèi)的角度來說，日本對中日在該海域時有發(fā)生的摩擦沖突保持著警惕。根據(jù)日本《海洋白皮書》的表述，在“購島”事件至今的十年間，中國依然在釣魚島海域?qū)θ毡尽霸斐砂踩{”?！?016年11月6日，海上保安廳巡視船確認中國四艘海警船只相繼‘侵入’尖閣諸島周邊海域。日本政府將首相官邸的情報聯(lián)絡(luò)室升級為官邸對策室，負責情報收集和分析?！雹佟汉Ｑ蟀讜?017』、笹川平和財団·海洋政策研究所、2017 年4 月18 日、https://www.spf.org/opri/publication/white_paper/wp_2017.html[2023-12-02]?！?021年7月19日，中國海警船于晚10點多駛出尖閣諸島海域毗連區(qū)。中國海警船在該海域持續(xù)航行的天數(shù)達到157天?！雹凇汉Ｑ蟀讜?022』、笹川平和財団·海洋政策研究所、2022 年4 月18 日、https://www.spf.org/opri/publication/white_paper/wp_2022.html[2023-12-02]。可以看出，日方將中方在釣魚島海域進行的正常巡航行動視作對日本的“挑釁”，并借機調(diào)整相關(guān)戰(zhàn)略，利用與中國的海上爭端不斷將日本安全問題放大，實現(xiàn)日本國家安全“主動防衛(wèi)”，謀求突破和平憲法的約束。

第三，日美同盟對海上安全合作有戰(zhàn)略需求。

日美同盟與日本推行海洋戰(zhàn)略有著重要聯(lián)系，美國是日本海上安全保障的軍事支撐，日本則極力配合美國“印太戰(zhàn)略”。

1954年7月1日，日本頒布《自衛(wèi)隊法》。依據(jù)該法，日本除陸上自衛(wèi)隊外，增設(shè)了航空自衛(wèi)隊和海上自衛(wèi)隊，為日本重建海上力量奠定了基礎(chǔ)。1978 年，日美簽署《日美防衛(wèi)合作指針》，雙方表示“為了日本周邊海域的安全防衛(wèi)，日本海上自衛(wèi)隊和美國海軍應(yīng)在海上共同作戰(zhàn)”③東京大學東洋文化研究所「日米防衛(wèi)協(xié)力のための指針」、『世界と日本』1979年11月、270頁。。因此，在中日釣魚島爭端上，美國的態(tài)度也成為日本不斷越界的原因之一。2010 年5 月，日美兩國首腦就針對中國在東海和太平洋的活動加強合作，并就監(jiān)視中國海軍動向事宜達成協(xié)議。④「中國海軍の動向監(jiān)視で一致日米防衛(wèi)相會談」、『産経新聞』2010年5月26日。日本防務(wù)官員提出，近年來，中國海軍的活動十分活躍，對日本構(gòu)成“威脅”，并明確表示日美兩國于2010 年12 月在西南海域進行以“奪回離島”為主要內(nèi)容的聯(lián)合軍事演習。①參見廉德瑰、金永明：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，時事出版社2016年版，第46頁。2015 年日美發(fā)布新版《日美防衛(wèi)合作指針》，其核心目的是遏制中國崛起。新指針把中國作為防范和牽制的重點對象，加快了日美軍事力量調(diào)整和建設(shè)步伐，不斷拓寬日本自衛(wèi)隊職能，并將日本防衛(wèi)廳升級為防衛(wèi)省。目前，日本海上自衛(wèi)隊已成為亞太地區(qū)除美國海軍外裝備最現(xiàn)代化的海上武裝力量，且綜合作戰(zhàn)能力較強。其海洋軍事戰(zhàn)略已基本完成了由美國海軍補給力量向“獨立作戰(zhàn)”力量，由近岸、近海防御向海上殲敵、遠洋積極防御的轉(zhuǎn)變。②參見修斌：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，中國社會科學出版社2016版，第51頁。在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，美國以海洋安全議題促進兩國同盟關(guān)系，拉日本共同遏華，日本則借美國“印太戰(zhàn)略”強化海上安全，著力推動海洋戰(zhàn)略。

二、日本的海上安全危機應(yīng)對機制

2022 年日本發(fā)布《國家安全保障戰(zhàn)略》，其中關(guān)于“推進海洋安全保障，增強海上安保能力”有如下表述：“為應(yīng)對海上航道威脅，日本進行海洋狀況監(jiān)視，積極推進與其他國家的共同訓練及演習，加強多邊海洋安全保障合作。同時，為了確保海上交通安全，日本開展海盜應(yīng)對活動和情報收集活動。在推進與這些措施相關(guān)國際合作的同時，日本謀求在南海等地區(qū)擁有航行和上空飛行的自由，推進基于國際法的爭端的和平解決，強化與海上航道沿岸國家的關(guān)系。在日本的安全保障中，海上執(zhí)法機關(guān)——海上保安廳的作用是不可或缺的。為了對包括尖閣諸島周邊在內(nèi)的領(lǐng)域進行萬全的警備，在發(fā)生重大事件時也能有效應(yīng)對，日本將大幅強化海上安保能力，完善海上安保體制?！雹邸竾野踩Ｕ蠎槁预摔膜い啤埂⒎佬l(wèi)省、2022 年12 月16 日、https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf[2023-10-15]。這項方針已具有明顯的海洋對外戰(zhàn)略擴張性質(zhì)。

2022 年版的《國家防衛(wèi)戰(zhàn)略》也有相似表述：“對于作為海洋國家的日本來說，強化海洋秩序、確保航行和飛行的自由與安全至關(guān)重要。為此，日本政府致力于確保領(lǐng)海的國家利益和重要海上航道的穩(wěn)定利用。首先，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊肩負著保障日本海洋安全的責任。防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊將與海上保安廳緊密合作，與同盟國、同志國以及印太地區(qū)沿岸國家一起，在‘自由開放的印太’（FOIP）愿景下，推進有關(guān)海洋安全保障的合作。另外，為確保海上航道的穩(wěn)定使用，與相關(guān)部門的交流合作也是十分必要的?！雹佟竾野踩Ｕ蠎槁预摔膜い啤埂⒎佬l(wèi)省、2022 年12 月16 日、https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf[2023-10-15]。

（一）日本海洋戰(zhàn)略推進體制與《海洋基本計劃》

為綜合推進有關(guān)海洋政策，根據(jù)2007 年頒布的《海洋基本法》，日本政府設(shè)立了綜合海洋政策本部。綜合海洋政策本部是日本海洋戰(zhàn)略的決策和指揮中樞，是日本政府實施海洋管理的最高領(lǐng)導機構(gòu)。綜合海洋政策本部的組織系統(tǒng)如下：按照日本《內(nèi)閣法》規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣（首相）擔任本部長，副本部長由內(nèi)閣官房長官和海洋政策擔當大臣擔任，本部組員由其他內(nèi)閣大臣擔任。②『海洋基本法』、e-Gov、2021 年9 月1 日、https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=419AC1000000033[2023-12-27]。根據(jù)需求，海洋綜合政策本部需完成三項主要任務(wù)，分別是擬訂及實施《海洋基本計劃》、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)實施《海洋基本計劃》以及其他與海洋相關(guān)的重要政策的策劃、立案、綜合調(diào)整。③「総合海洋政策本部」、首相官邸、2023 年10 月2 日、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/index.html[2023-10-28]。

其中，《海洋基本計劃》是日本發(fā)展海洋戰(zhàn)略、實施海上安全保障的重要政策基石。2008 年3 月日本政府頒布了第一期《海洋基本計劃》，此后根據(jù)具體形勢不斷更新完善，至今已頒布了四期。其基本內(nèi)容主要由三部分構(gòu)成：一是日本海洋現(xiàn)狀分析以及海洋計劃的制訂和實施；二是日本的海洋政策以及根據(jù)形勢變化應(yīng)采取的綜合性、計劃性措施；三是為全面、有計劃地推進海洋政策，規(guī)定了相關(guān)人員的職責及聯(lián)系流程。

2018年頒布的第三期《海洋基本計劃》中最大的變化是：將海洋政策的側(cè)重點從勘測日本所管轄海域的范圍面積與海洋物質(zhì)資源勘探為主的“基礎(chǔ)開發(fā)”，轉(zhuǎn)向具備機動性、靈活性并以高技術(shù)和精準情報為支撐的“動態(tài)防衛(wèi)”，意味著日本海洋權(quán)益擴張的主要手段將從“以開發(fā)促海權(quán)”的經(jīng)濟模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺娪睬腋邔嵸|(zhì)性的“以安保促海權(quán)”的軍事安全模式。①參見李倩、管穎：《從“基礎(chǔ)開發(fā)”到“動態(tài)防衛(wèi)”：日本第3期〈海洋基本計劃〉的政策調(diào)整》，《齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）》2019年第12期，第162頁。2023年4月頒布的第四期《海洋基本計劃》，著重增加了對突發(fā)事態(tài)的管理及訓練內(nèi)容，強調(diào)日本將開展海上保安廳與海上自衛(wèi)隊的聯(lián)合應(yīng)對訓練，更加明確了海洋安全保障和防衛(wèi)才是當前日本海洋權(quán)益維護與擴張的重要手段。為此，日本將海洋安全保障定位為“綜合性海洋安全保障”，旨在以《國家安全保障戰(zhàn)略》為核心，結(jié)合其他與海洋相關(guān)的政策文件，對海洋實施全面、綜合的經(jīng)濟及軍事安全保障。其中，在與中日海上爭端密切相關(guān)的海洋安全保障部分，日本有以下幾個方面措施，企圖通過強化這些措施加強對相關(guān)海域的“控制權(quán)”。

表1 日本領(lǐng)海、離島保護措施

從日本再次提出“海權(quán)”并制定海洋戰(zhàn)略，到設(shè)立綜合海洋政策本部，將海洋安全防衛(wèi)的指揮決定權(quán)集中于內(nèi)閣，制定《海洋基本計劃》，可見日本政府對海洋利益的重視程度。其中，海洋權(quán)益擴張與海洋安全保障是關(guān)鍵。近幾年，日本以領(lǐng)海受到周邊安全威脅為名，不斷利用“日本有事”名義突破軍事限制、解禁集體自衛(wèi)權(quán)，從側(cè)重發(fā)展海洋經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乩冒踩佬l(wèi)擴張海洋權(quán)益，并在《海洋基本計劃》中明確，將結(jié)合《國家安全保障戰(zhàn)略》加強海洋安全保障，從法律政策和戰(zhàn)略規(guī)劃層面將日本在釣魚島海域的安全防衛(wèi)“合理化”“合法化”。

（二）日本海上危機應(yīng)對的組織架構(gòu)

首相是把控日本危機管理的核心人物，內(nèi)閣官房危機管理部門是應(yīng)對危機事件的重要部門，日本國家安全保障會議被視為日本安全保障的指揮中心，三者在應(yīng)對國際安全危機事件時亦扮演著舉足輕重的角色，它們是日本面對國際安全危機事件時做出相應(yīng)決策的關(guān)鍵。

圖1 內(nèi)閣官房危機管理組織和國家安全保障會議關(guān)系圖

內(nèi)閣官房的危機管理職能部門與國家安全保障會議的成員是高度重合的，如負責事態(tài)應(yīng)對和危機管理的內(nèi)閣官房副長官輔佐官，受雙重領(lǐng)導。與安全保障密切相關(guān)的成員從屬于國家安全保障局，與危機管理相關(guān)的成員從屬于內(nèi)閣危機管理分室。“內(nèi)閣事態(tài)室牽頭協(xié)調(diào)自衛(wèi)隊，警察、消防、海上保安廳、國土交通省等行動部門應(yīng)對緊急事態(tài)，同時國安局與內(nèi)閣事態(tài)室在應(yīng)對朝鮮發(fā)射導彈、網(wǎng)絡(luò)安全方面密切協(xié)調(diào)?！雹偌嬖趴恕喊踩Ｕ蠎槁浴?、日本経済新聞出版社、2021年、83—84頁。

據(jù)此，首相、內(nèi)閣官房危機管理室和國家安全保障會議是日本海上危機管理的核心部分，國土交通省下屬的海上保安廳和防衛(wèi)省下屬的海上自衛(wèi)隊則是海上一線職能機構(gòu)。無論是平時的海上巡航，還是突發(fā)狀況下的應(yīng)急處理，海上保安廳和海上自衛(wèi)隊都是日方應(yīng)對中日海上爭端的關(guān)鍵部門，雙方在緊急情況下根據(jù)事態(tài)相互配合。在指揮權(quán)問題上，如果執(zhí)法者是海上保安廳，那么指揮權(quán)就歸屬于海上保安廳長官或國土交通大臣；如果執(zhí)法者是海上自衛(wèi)隊，那么指揮權(quán)就歸屬于防衛(wèi)大臣、統(tǒng)合幕僚長以及首相。簡言之，海上保安廳和海上自衛(wèi)隊即便合作開展行動，也分別屬于兩條獨立的指揮鏈。②參見顧全：《海上執(zhí)法機構(gòu)與中日東海安全穩(wěn)定——第四屆“中日東海安全對話”第二輪會議綜述》，《亞太安全與海洋研究》2019年第1期，第106頁。

作為應(yīng)急處理的一線部門和情報中樞機構(gòu)，海上保安廳是根據(jù)相關(guān)國際法和國內(nèi)法在日本海域處理相關(guān)事件的機構(gòu)。③「海上保安庁の取組」、內(nèi)閣府、https://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/yakuwari/yakuwari05.html[2023-12-12]。海上保安廳成立于1948年，前身是日本運輸省下屬部門，現(xiàn)在的海上保安廳隸屬于日本國土交通省“外局”④外局，是日本行政體系里相對于“內(nèi)局”而言的部門，外局不屬于國土交通省內(nèi)部機構(gòu)，而直接受國土交通大臣領(lǐng)導。，在發(fā)生危機狀況時也受命于國家安全委員會，進行海上安全應(yīng)對。日本海上保安廳的任務(wù)是：“確保海上安全，據(jù)此，海上保安廳不僅與國內(nèi)的相關(guān)機關(guān)合作，還與國外的海上安保機關(guān)加強溝通交流。另外，海上保安廳還從事領(lǐng)海警備、治安行動、海難救助、海洋環(huán)境保護、自然災害應(yīng)對、海洋調(diào)查、海洋情報收集和管理以及確保船舶的交通安全等業(yè)務(wù)?！雹荨负Ｉ媳０材芰娀碎vする方針について」、海上保安庁、2022 年12 月16 日、https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/top/221216_houshin.pdf[2023-10-23]。海上保安廳的管轄范圍分為11 個管區(qū)，由北向南依次排序，并在各個管區(qū)分別設(shè)立地方分支部門——管區(qū)海上保安本部。另外，管區(qū)海上保安本部還設(shè)立下屬的海上保安部、海上保安署、航空基地等事務(wù)所，并配備巡視艇和飛機等。①『海上保安レポート2022』、海上保安庁、2022 年5 月、https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/books/report2022/html/tokushu/toku22_01.html[2023-10-23]。盡管日本否認海上保安廳的軍事屬性，強調(diào)其是警備治安執(zhí)法機關(guān)，但依然無法掩蓋海上保安廳就是一支準軍事力量的事實。

圖2 海上保安廳組織架構(gòu)圖

海上保安廳有五個核心部門，分別是總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋情報部以及交通部，在全國設(shè)有11 個兼具一線執(zhí)法和情報搜集功能的地方管區(qū)，其中屬于第11 區(qū)的沖繩海洋情報部處在中日釣魚島爭端的前沿。日本叫囂中國海警局“入侵”釣魚島及其周邊海域，并于2016年在其“關(guān)于強化海上保安體制的內(nèi)閣會議”上公布了《有關(guān)海上保安體制強化的方針》。截至2023 年，日本政府已召開七次相關(guān)內(nèi)閣會議，不論是強化直接與釣魚島有關(guān)的警備力量、提升海洋監(jiān)視能力，還是提高應(yīng)對突發(fā)大規(guī)模事件能力，都明確將中日海上爭端定為強化海上安保體制的主要目標。日本前海上保安廳長官中島敏認為：“作為海上執(zhí)法機關(guān)，海上保安廳為了不使事態(tài)升級，會根據(jù)情勢保持冷靜應(yīng)對。因此，海上執(zhí)法機關(guān)起到了防止發(fā)生紛爭的‘緩沖’作用，也在外交解決之前起到了維持現(xiàn)狀的作用?！雹佟汉Ｉ媳０播榨┅`ラム「海上の安全を擔う海上保安庁への期待」報告書』、海上保安協(xié)會、2017 年11 月、https://www.jcgf.or.jp/wp-content/uploads/2023/03/Forum2017_11.pdf[2023-12-02]。因此，海上保安廳可以被理解成日本海上危機應(yīng)對的第一線，當這一道“防線”無法解決突發(fā)狀況時，再根據(jù)形勢出動海上自衛(wèi)隊。

日本海上保安廳平日在200 海里水域巡邏，但是在戰(zhàn)時，安全任務(wù)必須由海上自衛(wèi)隊完成。海上自衛(wèi)隊和海上保安廳共同負責警備以及安全保障，其涉及領(lǐng)域更側(cè)重于確保日本領(lǐng)海領(lǐng)空及周邊海域的安全警備以及對海盜的打擊。②「領(lǐng)域警備及び安全保障」、內(nèi)閣府、https://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/yakuwari/yakuwari05.html[2023-12-12]。若在海上的生命、財產(chǎn)保護或治安維持上有特殊需要，經(jīng)內(nèi)閣總理大臣批準，防衛(wèi)大臣可命令自衛(wèi)隊在海上采取必要行動。③『防衛(wèi)白書 2022』、防衛(wèi)省、2022 年7 月22 日、http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_data/2022/w2022_00.html[2023-12-02]。根據(jù)《國家安全保障戰(zhàn)略》和《防衛(wèi)計劃大綱》，海上自衛(wèi)隊主要有以下三個活動目標：一是日本和周邊領(lǐng)域的防衛(wèi)；二是確保海上交通安全；三是創(chuàng)造安全保障環(huán)境。④「海上自衛(wèi)隊について」、海上自衛(wèi)隊、https://www.mod.go.jp/msdf/about/role/[2023-10-14]。海上自衛(wèi)隊履行365 天24 小時全天候警備監(jiān)視，對突發(fā)事件進行應(yīng)急處理。海上自衛(wèi)隊有應(yīng)對“平時狀態(tài)、有事狀態(tài)和災害狀態(tài)”三種情況的職能，其中與中日海上爭端密切相關(guān)的是“平時和有事狀態(tài)”的應(yīng)對。首先是平時狀態(tài)，“自衛(wèi)隊為了迅速應(yīng)對各種事態(tài)，在平時就對領(lǐng)海、領(lǐng)空及其周邊時刻警戒監(jiān)視，并收集處理相關(guān)情報”⑤同上。。其次是有事狀態(tài)，主要分為對彈道導彈攻擊的應(yīng)對和對島嶼及周邊海域受到攻擊的應(yīng)對，“日本作為島國，外國武裝集團可以利用飛機和艦船攻擊日本的船舶和領(lǐng)土。若發(fā)生該種情況，日本海上自衛(wèi)隊通過對潛艇、水面艦艇以及水雷的有效作戰(zhàn)來阻止敵人的進攻，防御周邊海域，達到擊潰和消耗敵人戰(zhàn)斗力的目的”。①「海上自衛(wèi)隊について」、海上自衛(wèi)隊、https://www.mod.go.jp/msdf/about/role/[2023-10-14]。一旦自衛(wèi)隊以“有事狀態(tài)”為由介入爭端事態(tài)，雙方擦槍走火上升為軍事沖突甚至戰(zhàn)爭的概率就會大大提高。

《學生“數(shù)線上標小數(shù)”能力的后測與分析》（P22）一文提出，數(shù)線是“數(shù)”學習中的重要材料。在三年級下冊“小數(shù)的初步認識”的學習中，教材大量運用了數(shù)線這一表征方式幫助學生理解小數(shù)的實際意義。但在三年級下冊期末檢測的測查中，發(fā)現(xiàn)學生對“數(shù)線上標小數(shù)”仍存在不少問題，如忽略數(shù)線所給定的參考點、格子數(shù)錯、直接將一小格當作0.1等。針對這些問題，教師在教學“小數(shù)的初步認識”時，應(yīng)著力培養(yǎng)學生找整體“1”的意識，凸顯十等分的本質(zhì)，重視表征間的過渡并注重數(shù)格子方法的指導。

海上保安廳和海上自衛(wèi)隊是日本進行海上危機應(yīng)對的主要執(zhí)行機構(gòu)，“海上保安廳與自衛(wèi)隊協(xié)同保衛(wèi)海洋安全，海上保安廳在第一線執(zhí)法，自衛(wèi)隊在第二線接應(yīng)。在處理海洋領(lǐng)土爭端和維護海洋安全等敏感事務(wù)上，由于海上保安廳屬于警察機關(guān)，既可以避免許多復雜的國際國內(nèi)法律問題，又可有效控制事態(tài)發(fā)展，同時，自衛(wèi)隊在后方保持監(jiān)控。當海上保安廳無法獨立完成相關(guān)任務(wù)時，可向自衛(wèi)隊請求支援，自衛(wèi)隊可派機艦協(xié)助”。②況臘生：《論日本海洋戰(zhàn)略及海洋體制的發(fā)展》，《日本研究》2022 年第2 期，第81頁。在內(nèi)閣官房有關(guān)部門和國家安全保障會議的共同決策下，首相向海上保安廳長官或防衛(wèi)大臣下達相關(guān)海上危機應(yīng)對命令，由其指揮應(yīng)對一線海上沖突。兩部門都以“日本領(lǐng)海受周邊環(huán)境威脅”為名，不斷擴大職能范圍，提高裝備性能，強化日本海上利益，企圖重塑地區(qū)海洋秩序。

三、日本對中日海上爭端的應(yīng)對措施

中日兩國海上爭端主要集中在釣魚島海域。隨著日本國家戰(zhàn)略調(diào)整以及海洋戰(zhàn)略的深入推進，中日在東海、南海以及臺海海域發(fā)生摩擦沖突的概率都在增加?？v觀中日海上爭端，可以將之按事態(tài)程度分為：后果嚴重的海上危機和沖突較小的海上摩擦。后果嚴重的海上危機在中日海上爭端中出現(xiàn)次數(shù)并不多，主要集中在上述的2010 年中日釣魚島撞船事件以及2012 年的日本“購島”事件。這兩次海上危機導致中日政治經(jīng)濟交往受阻，民間交流中斷。而沖突較小的海上摩擦在中日兩國海上爭端上較為常見，除了在2010 年發(fā)生嚴重危機之前日本就在相關(guān)海域試探挑釁中國之外，從中國進行釣魚島常態(tài)化巡航開始至今，中日兩國的海上摩擦依然不斷，但總體上，雙方都相對克制，并未造成嚴重后果。

從“平時”到“有事”，日本的海上危機應(yīng)對措施實際上帶有明確的“主動防衛(wèi)”目的。日方稱：“如果進行武力攻擊，除了考慮中國利用飛機和艦船對日本的船舶和領(lǐng)土進行攻擊以外，還要有中國利用運輸艦使得陸上部隊在日本領(lǐng)土登陸的思想預設(shè)。為了防御周邊海域，我們要通過對潛艇、水上艦艇或者對水雷的有效作戰(zhàn)來阻止進攻，目的是擊潰和消耗其戰(zhàn)斗力?！雹佟负Ｉ献孕l(wèi)隊について」、海上自衛(wèi)隊、https://www.mod.go.jp/msdf/about/role/[2023-10-14]。

圖3 日本發(fā)生緊急事態(tài)時的應(yīng)對流程

一般來說，在緊急事態(tài)發(fā)生后，相關(guān)省廳的緊急信息被集中到內(nèi)閣情報匯集中心和官邸危機管理中心，由其分別向首相、內(nèi)閣官房長官以及內(nèi)閣危機管理監(jiān)速報。首相負責向內(nèi)閣危機管理監(jiān)下達指示，內(nèi)閣危機管理監(jiān)則向首相提交報告。在此情況下，官邸危機管理中心將暫時成為緊急事態(tài)發(fā)生后的應(yīng)對中心，研究政府的初期應(yīng)對措施，并根據(jù)事件設(shè)立情報聯(lián)絡(luò)室、官邸聯(lián)絡(luò)室、官邸對策室。如果事態(tài)較為嚴重，則由內(nèi)閣危機管理監(jiān)擔任官邸對策室的負責人，官邸對策室成立后，通常會召集“緊急集合小組”。如果涉及國防安全等重大事件，便會根據(jù)需要緊急召集“事態(tài)應(yīng)對專門委員會”，由相關(guān)部門局長組成的緊急集合小組和事態(tài)應(yīng)對專門委員會雖然依據(jù)的相關(guān)法規(guī)各不相同，但其成員往往是重合的。若緊急事態(tài)從一開始就明確關(guān)系到國家安全保障，那么國家安全保障會議和國家安全保障局則從初期就參與其中，從國家安全的角度提出必要的建議。如果是涉及一般安全保障的事件，則召開“四大臣會議”，如果事態(tài)嚴重，便會召集相關(guān)閣僚召開“緊急事態(tài)大臣會議”。首相可根據(jù)緊急事態(tài)內(nèi)容決定設(shè)置臨時閣議，最終將流程中的所有信息歸類匯總并設(shè)置對策本部，這便成為緊急事態(tài)危機管理應(yīng)對的“大本營”，由對策本部對專門事態(tài)實施專門應(yīng)對。對策本部的負責人由首相擔任，由其根據(jù)事態(tài)應(yīng)對需求召集各省廳，如2012 年8 月15 日中國香港“保釣行動委員會”的保釣船靠近釣魚島時，日本海上保安廳便緊急成立了由首相擔任負責人的對策本部。

日本在海上安全領(lǐng)域?qū)χ袊膭討B(tài)高度關(guān)注，對中國在釣魚島及其周邊海域的正常巡邏以及中國的正常行為均存有戒備,并且從戰(zhàn)略角度對釣魚島及其周邊海域的日常警備和突發(fā)事件應(yīng)對做出預案，同時加強與美國的聯(lián)合演練，擴大日本自衛(wèi)隊的職能邊界及防衛(wèi)范圍。

（一）建立“領(lǐng)海警備專屬體制”

“領(lǐng)海警備專屬體制”是日本針對中國對釣魚島海域常態(tài)化巡航的一項措施，對中國在釣魚島的行動實施全天候監(jiān)視。2009 年12 月21 日，日本內(nèi)閣會議通過“強化海上安保體制的相關(guān)決議”，表示“為應(yīng)對中國大型化、武裝化的公船進入領(lǐng)海，日本需要強化在尖閣諸島領(lǐng)海警備以及發(fā)生大規(guī)模事件時的應(yīng)對體制。”①「海上保安體制強化に関する関係閣僚會議 議事録」、首相官邸、2016 年12 月21日、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaihotaisei/taisei/dai1/gijiroku.pdf[2023-12-18]。2015 年6 月30 日，綜合海洋政策本部會議確定“有關(guān)離島保全與管理的基本方針”，指出日本將加快向海上保安廳配備大型巡邏船等裝備，在2015 年內(nèi)確立釣魚島附近的“領(lǐng)海警備專屬體制”。2016 年，海上保安廳在第11 管區(qū)海上保安本部石垣保安部部署了600多人的“尖閣領(lǐng)海警備專任部隊”，即“釣魚島警備專隊”。

根據(jù)日本眾議院2021年6月發(fā)布的《領(lǐng)域的警備及海上安保體制強化相關(guān)法律案概要》，“維護領(lǐng)域公共秩序的活動應(yīng)由警察機關(guān)進行，如果發(fā)生警察機關(guān)認為不能維持公共秩序的情況，自衛(wèi)隊應(yīng)與警察機關(guān)適當分工處理該情況，且自衛(wèi)隊和警察機關(guān)在維持必要體制的同時，必須共享正確情報、謀求緊密合作?！雹凇割I(lǐng)域等の警備及び海上保安體制の強化に関する法律案 概要」、衆(zhòng)議院、2021年6 月3 日、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/housei/pdf/204hou31siryou.pdf/$File/204hou31siryou.pdf[2023-12-15]。“如果外國國家主體在日本領(lǐng)土及領(lǐng)海內(nèi)使用武器，且執(zhí)行領(lǐng)域警備任務(wù)的日本海保廳和警察部門無法應(yīng)對時可認定為日本遭受武力攻擊，可以發(fā)動自衛(wèi)權(quán)由自衛(wèi)隊應(yīng)對?！币虼?，“領(lǐng)海警備專屬體制”的實質(zhì)是軍警聯(lián)合的防衛(wèi)措施，當警察機關(guān)無法對事態(tài)進行應(yīng)對時，海上自衛(wèi)隊就會出動?！皣@尖閣諸島的日中矛盾正是將領(lǐng)域警備問題擺在正面的、日本應(yīng)解決的安全保障緊迫課題。該領(lǐng)域警備問題的核心在于，對于‘尚未達到正式武力攻擊的國家主體或非國家主體侵犯領(lǐng)域’的事態(tài)，要明確‘如何’以及由‘誰’來警備日本的領(lǐng)域。為了解決這個問題，需要加強包括海上保安廳、警察機關(guān)和自衛(wèi)隊的合作，有效發(fā)揮國家的綜合實力。同時修改有關(guān)防衛(wèi)和維持治安的法律制度。”③海洋安全保障研究委員會『領(lǐng)域警備を巡る諸問題——中國海警の挑戦に対抗するには——』、中曾根平和研究所、2022年3月、8頁、6頁。

（二）設(shè)定“灰色地帶事態(tài)”

關(guān)于這一事態(tài)的規(guī)定，徹底拋棄了戰(zhàn)后日本“放棄戰(zhàn)爭”的目標，也徹底拋棄了“只有當日本被攻擊才能反擊”的“專守防衛(wèi)”政策。④參見高蘭：《日本“灰色地帶事態(tài)”與中日安全困境》，《日本學刊》2016 年第2期，第21頁。如果在釣魚島發(fā)生所謂“灰色地帶事態(tài)”的沖突，根據(jù)日本內(nèi)閣決議，在發(fā)生“外國武裝集團登陸島嶼”“外國軍艦侵入領(lǐng)?！薄叭毡久耖g船舶在公海遭到攻擊”的緊急情況下，動用警察可能實力不濟，日本政府可以通過電話會議進行決議，由首相迅速向自衛(wèi)隊下達“海上警備行動”或“治安出動”命令。⑤同上，第14頁。簡而言之，當日本認為事態(tài)超出海上保安廳應(yīng)對能力時，可以經(jīng)內(nèi)閣會議決議，授權(quán)海上自衛(wèi)隊行使相關(guān)權(quán)力。日本學界認為，這是日本政府從國家執(zhí)法的角度出發(fā)，允許自衛(wèi)隊行使警察權(quán)進行海上警備和治安行動的表現(xiàn)。①高橋杉雄「平和安全法制とグレーゾーン評価と今後の課題」、『國際安全保障』2019年第9號、44頁。假設(shè)當日本認為中日在相關(guān)爭議海域的沖突可能演變成危機時，將啟動“灰色地帶事態(tài)”相關(guān)舉措，即使未受到攻擊，也可以順利出動海上自衛(wèi)隊進行名義上的警備、實際上的軍事行動。

（三）實施“離島防衛(wèi)”與“西南諸島軍事化”

“離島防衛(wèi)”是日本近幾年提出的又一項針對中國的海上防衛(wèi)戰(zhàn)略。2009 年12 月1 日，時任日本首相鳩山由紀夫主持綜合海洋政策本部會議，制定了“為了海洋管理的離島保全和管理方法基本方針”。方針指出，日本已經(jīng)擁有相當于國土面積約12 倍的管轄海域，不僅如此，近年來還發(fā)現(xiàn)了許多未被利用的能源和礦物資源，為了充分利用這些多樣的海洋資源，離島應(yīng)該成為支撐和促進這些資源利用的基礎(chǔ)。因此，日本決定通過與相關(guān)部門合作，對離島進行更好的保護和管理。②「海洋管理のための離島の保全·管理のあり方に関する基本方針」、首相官邸、2009 年12 月1 日、https://www8.cao.go.jp/ocean/policies/ritouhoushin/kihon/pdf/ritouhoushin.pdf[2023-12-02]。2014年，日本在發(fā)布的《關(guān)于今后國境離島的保護、管理及振興的最終建議》中指出:“國際社會力量平衡的變化對亞太地區(qū)的安全環(huán)境產(chǎn)生了影響，圍繞近鄰國家海洋權(quán)益的主張和活動日益活躍，特別是在日本周邊海域，反復發(fā)生外國漁船在日本領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)非法作業(yè)、未經(jīng)日本同意的外國船舶進行海洋調(diào)查、外國公務(wù)船侵入領(lǐng)海等事件，從近鄰各國的海洋活動以及安全保障的角度來看，日本需要比以往更好地實施離島保護和管理。”③「今後の國境離島の保全、管理及び振興のあり方について最終提言」、內(nèi)閣府、2014 年6 月30 日、https://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/yuushiki/pdf/saishuuteigen.pdf[2023-10-15]。

離島中最受重視的是位于日本島嶼西南部的釣魚島?！叭毡咀孕l(wèi)隊近年來大幅度增強的原因卻不僅僅在釣魚島，而在整個亞太地區(qū)中美之間的戰(zhàn)略博弈。奪島的深層含義在于離島防衛(wèi)，但是背后卻隱藏著釣魚島所在的西南諸島，這一島鏈才是中日、中美爭端的中心所在?！雹芰鹿?、金永明：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，時事出版社2016年版，第214頁。2015 年5 月14日，日本出臺了一份題為《關(guān)于離島非法登陸事件的政府應(yīng)對決定》的文件，規(guī)定一旦發(fā)生有外國武裝集團非法登陸，則由內(nèi)閣調(diào)查室迅速向國安會和國家安全保障局報告，并由首相牽頭設(shè)立對策本部，下達海上警備行動或治安出動命令。①參見廉德瑰、金永明：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，時事出版社2016 年版，第212 頁。日本政府認為：“外國武裝集團很有可能在政府指定離島或其周邊海域（以下簡稱‘離島’）進行非法登陸。在此情況下，從維護日本主權(quán)、確保國民安全的角度出發(fā)，相關(guān)機構(gòu)將更加緊密合作，確保對任何非法行為都能進行無縫且充分的應(yīng)對?！雹凇鸽x島等に対する武裝集団による不法上陸等事案に対する政府の対処について」、內(nèi)閣官房、2015年5月14日、https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/pdf/huhoujourikutaisho.pdf[2023-10-15]。這一點主要針對中日釣魚島海域爭端，日本設(shè)置中國登島的假想事態(tài)，一旦中國在釣魚島登陸，日本將進行“奪島”行動。根據(jù)該文件決議，有以下五點應(yīng)對流程。

第一，準確把握事態(tài)。發(fā)生武裝團體在離島等地非法登陸等事件時，首相負責領(lǐng)導相關(guān)部門，通過與內(nèi)閣情報調(diào)查室情報官、內(nèi)閣官房長官、內(nèi)閣危機管理監(jiān)和國家安全局局長迅速聯(lián)絡(luò)，進一步了解事態(tài)發(fā)展情況。此外，有關(guān)省廳還建立了在緊急情況下與首相直接匯報溝通的渠道。

第二，設(shè)立專案組。在認定發(fā)生武裝團體非法登陸離島事件時，由首相決定，迅速在內(nèi)閣設(shè)立對策本部，由首相擔任本部長，內(nèi)閣官房長官或其他成員在必要時刻可以被任命為本部長。

第三，處理緊急事態(tài)。海上警備行動（指根據(jù)《自衛(wèi)隊法》第82 條規(guī)定的海上警備行動）或治安出動（指根據(jù)《自衛(wèi)隊法》第78 條規(guī)定的命令進行的治安出動）是在離島發(fā)生緊急事態(tài)時的行動方針。當認為遇到緊急事態(tài)時，由內(nèi)閣官房、外務(wù)省、海上保安廳、警察廳和防衛(wèi)省牽頭研判，明確與自衛(wèi)隊、海上保安廳以及警察機關(guān)的相關(guān)分工和協(xié)作，爭取迅速采取應(yīng)對措施。

第四，召開相關(guān)內(nèi)閣會議。首先是海上警備行動。召開內(nèi)閣臨時會議進行決策，由首相批準簽發(fā)海上警備行動命令。其次是治安出動。若事態(tài)緊急且警察機關(guān)難以迅速反應(yīng)時，經(jīng)首相批準，可以由防衛(wèi)大臣發(fā)布治安出動命令和自衛(wèi)隊情報收集命令。另外，決議規(guī)定，國家安全委員會也可以通過電話等方式發(fā)布海上警備行動和治安出動命令。

第五，進行預案階段的合作。除上述內(nèi)容外，內(nèi)閣官房和有關(guān)部門在事件發(fā)生前進行合作，收集和交換信息，就事件應(yīng)對方案達成共識，并通過訓練強化反應(yīng)機制。①「我が國の領(lǐng)海及び內(nèi)水で國際法上の無害通航に該當しない航行を行う外國軍艦への対処について」、內(nèi)閣官房、2015 年5 月14 日、https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/pdf/gaikokugunkantaisho.pdf[2023-10-28]。

四、結(jié)語

海洋戰(zhàn)略是日本國家戰(zhàn)略的重要組成部分，海上安全防衛(wèi)成為其海洋戰(zhàn)略中尤為重要的一環(huán)。日本的海上危機管理帶有明確的“主動防衛(wèi)”目的，對中國在釣魚島及其周邊海域的常態(tài)化行動保持戒備,并從戰(zhàn)略角度對危機應(yīng)對做出預案，同時以“中國威脅”為由與美國開展聯(lián)合演練，意在擴大職能防衛(wèi)。日本既在國際上利用與周邊國家的領(lǐng)海爭端試探相關(guān)海洋國際法“灰色區(qū)域”，不斷挑戰(zhàn)與有領(lǐng)海島嶼爭端國家的雙邊關(guān)系，同時各屆內(nèi)閣也在國內(nèi)推進相關(guān)立法提案，完善政府部門運行機制，以謀求突破和平憲法，并借機擴大日本海洋戰(zhàn)略。

日本應(yīng)對中日海上爭端的機制，是在國家安全保障戰(zhàn)略的頂層指導下，結(jié)合日本“海洋國家”思維和已發(fā)生的中日海上危機事件，并以中國對釣魚島采取行動為假想而設(shè)立，其實質(zhì)帶有“主動防衛(wèi)”的意味，為中日兩國和平解決歷史遺留問題增加了難度，對地區(qū)局勢造成不利影響。中方應(yīng)加強對日本應(yīng)對中日海上爭端的機制和措施研究，以利在發(fā)生緊急情況時做出準確預判，進行相應(yīng)預警并采取反制措施，保障國家安全，維護我國海洋權(quán)益。