政策工具視角下中外合作辦學政策變遷與發(fā)展走向*

黃 敏

（1. 福建農(nóng)林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002；2. 廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005）

回顧我國教育對外開放的發(fā)展歷程，已經(jīng)逐步實現(xiàn)從被動到主動、規(guī)模到質(zhì)量的轉變［1］，高水平教育對外開放已成時代發(fā)展的必然。 中外合作辦學作為推進高水平對外開放的一項重要任務，已被提到了新的戰(zhàn)略高度。 當前，中外合作辦學已進入提質(zhì)增效階段，中外合作辦學的發(fā)展態(tài)勢也發(fā)生了極大變化，逐步從模仿借鑒走向內(nèi)化創(chuàng)新，從亦步亦趨走向主動引領，“開展高水平中外合作辦學”已成發(fā)展趨勢［2］。 改革開放以來，國家開始專門制定相關政策促進中外合作辦學發(fā)展，這對中外合作辦學的恢復、規(guī)范和提質(zhì)增效起了重要作用。 本研究基于政策工具視角，對1978—2022 年間與中外合作辦學相關的49 份政策文本（包括綱要、條例、指南、通知、意見、函等）進行分析，從政策演變中探析國家在辦學原則、批準設立、資源引進與建設、組織管理、師資管理、課程與教學、招生、學歷學位、質(zhì)量管理、財務管理等方面政策變遷情況。 系統(tǒng)梳理相關政策文本，把握政策演變規(guī)律，全面反思政策體系，為中外合作辦學高質(zhì)量發(fā)展提供思路。

一、中外合作辦學政策的二維分析框架

政策工具又稱為政府工具或治理工具［3］，是政府賴以推行政策、達成政策目標的手段［4］。 政府利用政策工具采用系列措施，以達成政策目標為導向，達成政策效果為標準［5］29。 關于政策工具的分類，已有研究根據(jù)分類標準不同對政策工具的分類也有所不同，最具有代表性的觀點有以下幾種：最早對政策工具進行分類的是E.S.Kirschen［6］142得出64 種類型，但尚未建立起理論體系。 B.Doern 和R.Phidd［6］143提出以政策工具的強制性程度進行分類。 L.M.McDonell 和R.F.Elmore［7］按照政策工具要達成的目標及其強弱，將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型、系統(tǒng)變革型四種類型，后又提出勸誡型。A.Schneider 和H.Ingram［8］則將政策工具分為五種類型：權威工具、激勵工具、能力工具、象征與勸誡工具、學習工具。 薛二勇和周秀平［5］30根據(jù)教育政策的全過程理論，將政策工具分為強制性政策工具、引導性政策工具、能力建設性政策工具、組織建設性政策工具。 關于教育政策，已有研究對教育政策的認識和理解各有差異，但絕大部分都認同教育政策是指導并規(guī)范教育活動的行動準則。 從教育政策在實踐的過程性和動態(tài)性，并結合教育內(nèi)外部關系規(guī)律來理解，教育政策是相關教育管理部門為實現(xiàn)一定歷史階段教育目的，在管理教育事業(yè)過程中制定的協(xié)調(diào)內(nèi)外部關系的行為準則。 基于此，本研究結合已有政策工具分類，綜合考慮中外合作辦學政策的特征及關鍵環(huán)節(jié)，將教育政策工具分為強制性工具、激勵性工具、能力建設性工具、系統(tǒng)變革性工具和引導性工具。通過構建橫向的政策工具（x維度）和縱向的中外合作辦學相關政策主題內(nèi)容（y維度）的二維分析框架（見圖1），以期立體地呈現(xiàn)出中外合作辦學政策的聚焦點和變遷過程。

圖1 中外合作辦學政策二維分析框架圖

（一） x 維度：政策工具

強制性政策工具是政府用政策強制規(guī)范個體或機構的行動，使目標群體服從相關命令，達到強制實施、保障發(fā)展的目的。 激勵性政策工具是依靠切實回報使政策目標群體遵從或鼓勵目標群體使用，包括正向回報或負向制裁。 能力建設性政策工具是由于政策目標群體缺少某種必要的要素，則通過政策調(diào)配來進行資源投入及優(yōu)化配置、隊伍建設以提升水平等來提高政策目標群體的能力水平。 系統(tǒng)變革性政策工具是政府通過政策使政府權威在個人和機構之間轉移，主要通過組織結構的變化，使公共產(chǎn)品和服務被傳遞［9］。 引導性政策工具是重在發(fā)揮引導功能，通過鼓勵、倡導的方式促使政策目標群體使用相關政策，推動相關政策實施，所使用范圍較廣。 對于中外合作辦學相關政策而言，強制性政策工具具有強制命令、保障發(fā)展作用；激勵性政策工具具有正向激勵和負向制裁的作用；能力建設性政策工具具有資源優(yōu)化配置和隊伍建設作用；系統(tǒng)變革性政策工具具有組織變革和職能發(fā)展作用；引導性政策工具具有倡導推動和加強督導的作用。 這五種類型也體現(xiàn)出了中外合作辦學政策工具的選擇傾向。

（二） y 維度：政策內(nèi)容的主題維度

在政策工具類型分類的基礎上，進一步探討中外合作辦學政策的內(nèi)涵特征，這就需要對中外合作辦學政策文本內(nèi)容進行詳盡地挖掘。 為有效界定中外合作辦學有關政策的基本內(nèi)容，本研究通過文獻整理與政策文本研讀，選擇2003 年國務院發(fā)布的《中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）為內(nèi)容范本。 因該《條例》作為以國務院名義發(fā)布的中外合作辦學第一部法規(guī)，基本涵蓋了與中外合作辦學相關內(nèi)容主題，包括辦學原則、資源發(fā)展、批準設立、組織管理、師資、課程教材、招生、學歷學位、質(zhì)量管理、學費與財務管理等方面。本研究按照《條例》所涵蓋的主題范圍，結合改革開放以來相關中外合作辦學政策樣本的分類，以辦學原則、批準設立、資源引進與建設、組織管理、師資管理、課程與教學、招生、學歷學位、質(zhì)量管理、財務管理等10 個方面作為中外合作辦學政策分析框架的縱向分析y維度，對相關政策文本進行分析。 在這10 個主題內(nèi)容中，辦學原則體現(xiàn)出了中外合作辦學發(fā)展的政策價值導向；批準設立體現(xiàn)出中外合作辦學機構和項目設置的準入標準；資源引進與建設體現(xiàn)出對引進的外方教育資源應如何利用、建設和發(fā)展的態(tài)度；組織管理體現(xiàn)出對中外合作辦學機構和項目內(nèi)部機構設置、運行及各部門間關系的要求；師資管理不僅包括對中方教師能力和水平的規(guī)定，更重要的是對外方參與中外合作辦學機構和項目外籍教師的要求；課程與教學體現(xiàn)出中方在課程與教材引進、教學內(nèi)容等方面的規(guī)定；招生體現(xiàn)出對中外合作辦學機構和項目招生的規(guī)范性要求，以保障中外合作辦學的可持續(xù)健康發(fā)展；學歷學位體現(xiàn)對中外辦學機構和項目質(zhì)量要求，尤其是外方合作教育機構的學歷學位頒發(fā)審核，以保障中外合作辦學學生利益；質(zhì)量管理主要表現(xiàn)在對中外合作辦學評估工作的開展，“兩個平臺”“兩個機制”的建設等；財務管理涵蓋學費、內(nèi)部資產(chǎn)管理等方面。

二、中外合作辦學相關政策的文本分析

（一）總體情況描述

第一，發(fā)文單位和文件性質(zhì)。 我國中外合作辦學政策文件的發(fā)文單位以教育部（國家教委）為主，其中教育部（國家教委）發(fā)布35 個文件，占71.4%；國務院發(fā)布6 個，占比為12.2%；國家外專局文件3 個，占比6.1%。 另外，還有教育部與其他部門（組織部、財政部等）聯(lián)合發(fā)布的文件2個，民政部、國家稅務總局、中國高等教育學會發(fā)文各1 個。 從49 份文件性質(zhì)看，數(shù)量最多的是通知、辦法和意見，數(shù)量分別是通知21 個、辦法7個、意見6 個，通知、辦法和意見占總數(shù)的69.4%（見表1）。

表1 改革開放以來中外合作辦學相關政策文件匯總表

第二，發(fā)文時間分布。 中外合作辦學政策的發(fā)文時間與中外合作辦學的發(fā)展階段高度契合。1978—1994 年是中外合作辦學的恢復期，該階段與中外合作辦學相關政策文件共8 個，對引導、促進中外合作辦學的發(fā)展起了重要作用。 1995—2015 年是中外合作辦學的規(guī)范發(fā)展期，該階段與中外合作辦學相關政策文件共31 個。 在政策文件中，國家對機構和項目設立、資源引進、組織管理、師資培訓與管理、課程與教學、招生、學歷學位、質(zhì)量管理、財務管理等方面都給予了詳細的政策規(guī)定，確保中外合作辦學的規(guī)范化、健康化發(fā)展。2016年至今，是中外合作辦學的提質(zhì)增效期，對中外合作辦學的質(zhì)量和水平提出了更高的要求。

（二）政策文本編碼分析

本研究利用NVivo12 質(zhì)性分析軟件對中外合作辦學49 份政策文本進行分析。 根據(jù)政策工具視角下的中外合作辦學政策二維分析框架，創(chuàng)建強制性工具、激勵性工具、能力建設性工具、系統(tǒng)變革性工具和引導性工具5 個主節(jié)點和辦學原則、批準設立、資源引進與建設、組織管理、師資管理、課程與教學、招生、學歷學位、質(zhì)量管理、財務管理等10 個子節(jié)點。 通過對相關政策的認真研讀，將相關政策文本導入NVivo12 進行編碼，并在此基礎上歸入相應的編碼節(jié)點，以此計算相應節(jié)點出現(xiàn)頻次。 通過對政策文本的手動編碼523次，共形成參考節(jié)點523 個（ 見表2）。

表2 中外合作辦學政策二維節(jié)點分布表

根據(jù)政策文本編碼分析結果，在x維度：政策工具中，改革開放以來，中外合作辦學相關政策關注點最多的是強制性政策工具，這與中外合作辦學的發(fā)展階段有關。 改革開放以來，中外合作辦學在恢復中發(fā)展，在規(guī)范建設中蓬勃壯大；隨著中外合作辦學規(guī)模的擴大，相關規(guī)范措施必須同步跟進，確保中外合作辦學的健康發(fā)展。 其次是引導性政策工具、激勵性政策工具、能力建設性政策工具和系統(tǒng)變革性政策工具，各類型政策工具占比情況見圖2。 從各類型政策工具比較來看，強制性政策工具偏多，能力建設性政策工具和系統(tǒng)變革性政策工具偏少。 當下，中外合作辦學正處于提質(zhì)增效期，政府如何加強政策引導，促使中外合作辦學事業(yè)不斷提升能力水平，促進中外合作辦學內(nèi)部系統(tǒng)變革，使之為國家社會經(jīng)濟發(fā)展服務，是未來的發(fā)展方向。 在y維度：政策主題中，相關政策文本關注最多的是師資管理（尤其與外專、外籍教師管理相關的文件有7 部），另外對資源引進與建設、課程與教學、組織管理關注度也較高，見圖3。

圖2 中外合作辦學相關政策的政策工具頻次統(tǒng)計

圖3 中外合作辦學相關政策的政策內(nèi)容主題頻次統(tǒng)計

三、改革開放以來中外合作辦學政策演變分析

（一）辦學原則：積極謹慎—規(guī)范辦學—主動引領

辦學原則不僅體現(xiàn)出中方對中外合作辦學發(fā)展的政策價值導向，更體現(xiàn)出國家對待中外合作辦學發(fā)展的態(tài)度。 1993 年，國家對待合作辦學的原則是“積極慎重，以我為主，加強管理，依法辦學”。 該時期由于中外合作辦學還處于恢復發(fā)展階段，關于中外合作辦學相關問題及其解決方案尚未有足夠經(jīng)驗，“積極謹慎”是該時期發(fā)展的主旋律。 2003 年《中外合作辦學條例》頒布，國家對中外合作辦學實行“擴大開放、規(guī)范辦學、依法管理、促進發(fā)展”的方針，將中外合作辦學作為“中國教育事業(yè)的組成部分”，“規(guī)范發(fā)展”已成為當時和接下來一段時期的主要命題。 2016 年，對中外合作辦學提出了新要求：“提質(zhì)增效、服務大局、增強能力”。 2020 年要求中外合作辦學要加大“改革力度”。 另外，國家要求高校充分發(fā)揮在中外合作辦學中的“主體作用”，尤其是在新冠病毒疫情爆發(fā)后，要求高校應“主動開新局”。 因此，主動引領已成為當下及未來高校中外合作辦學的辦學原則。

（二）批準設立：需求與質(zhì)量要求逐步提高

國家對中外合作辦學機構和項目的批準設立，既體現(xiàn)了對經(jīng)濟社會發(fā)展需求、公民接受教育需求的滿足，更體現(xiàn)出對中外合作辦學機構和項目質(zhì)量要求的逐步提升。 1993 年要求中外合作辦學機構應由國內(nèi)合作辦學單位為主提出設立申請，充分了解外方相關情況，且申請設置要求與國內(nèi)高校相同，并提交合作辦學協(xié)議。 1995 年，對合作辦學機構的申請和設置提出軟件和硬件條件、申請所需相關文件要求，進一步提高了機構申請設置的要求。 2003 年，對設立的資質(zhì)、辦學投入、申請程序、條件等都進行明確規(guī)定，使中外合作辦學機構和項目的設立更加規(guī)范化。 2006 年，要求重點高校在開展中外合作辦學活動時，應選好合作對象、模式和內(nèi)容，高水平、示范性開始凸顯；同時，還要求與國家經(jīng)濟社會發(fā)展和高校自身發(fā)展需求相結合，并注意地區(qū)均衡發(fā)展問題，提倡向中西部發(fā)展。 2007 年，提出要引進優(yōu)質(zhì)教育資源，審批入口關把握至關重要，對外國教育機構的水平要求提高，指出要避免同專業(yè)的重復辦學。2013 年，明確指出高水平、示范性的要求，在設立時要注重類別、地區(qū)和學科統(tǒng)籌，應強強合作，突出典型示范，實質(zhì)性引進國際強校；在學科統(tǒng)籌中，要求彌補國內(nèi)急需、薄弱或者空白的學科領域發(fā)展需要，并嚴控商科、管理學科等國家控制布點的合作辦學。 2016 年，提出了“走出去”合作設立，倡議國內(nèi)高校與“一帶一路”沿線國家之間開展高水平合作辦學。 2018 年，進一步加強退出機制建設，完善準入和退出監(jiān)管體系。 可見，改革開放以來對中外合作辦學準入標準愈來愈高，質(zhì)量的逐步提高進一步滿足了高校內(nèi)外部發(fā)展需求。

（三）資源引進與建設：引進吸收至創(chuàng)新引領

引進外方優(yōu)質(zhì)教育資源是中外合作辦學的核心任務。 改革開放以來，對于外方教育資源，中方政府的態(tài)度和處理方式也發(fā)生了轉變，并體現(xiàn)在相關政策文本中。 改革開放之初，國家急需學習外方先進教育理念、教學方法等，倡導學習吸收外方優(yōu)質(zhì)教育資源為我所用。 正如1993 年提出的“引進和利用”利于我國教育事業(yè)發(fā)展的管理經(jīng)驗、教育內(nèi)容等。 隨著中外合作辦學事業(yè)的發(fā)展，雖引進仍是主要目的，但自身的能力建設也提上了議事日程。 2003 年明確指出，要將外方優(yōu)質(zhì)教育資源“轉化為自身改革和發(fā)展的能力”。 2006年提出，“堅持引進優(yōu)質(zhì)教育資源”的同時，“加強能力建設”也是政策主要導向，目的在于“增強教育的國際競爭力”。 黨的十八大以來，對外方優(yōu)質(zhì)教育資源的處理方式發(fā)生了極大轉變，在引進吸收之后，還要求中方做到創(chuàng)新。 2013 年，要求“融合創(chuàng)新”，達到“優(yōu)勢互補”“為我所用”“高端引領”的目的。 2020 年，對中外合作辦學提出了新要求：“加大改革力度”。 這意味著中外合作辦學在引進吸收外方優(yōu)質(zhì)教育資源的同時，還要加強自身改革創(chuàng)新、提升內(nèi)在發(fā)展活力。 中外合作辦學“走出去”已成當下和未來發(fā)展方向。

（四）組織管理：堅守陣地與提高能力

組織管理主要指中外合作辦學機構和項目內(nèi)部機構設置、運行及內(nèi)部各部門間的關系，主要體現(xiàn)在管理架構中。 從政策發(fā)展演變看，體現(xiàn)出了中方政府對中方主導決策機制和陣地的堅守，以及對中方自身能力水平持續(xù)提升的要求。 1993年要求，具有法人資格的中外合作辦學機構校長必須由中華人民共和國公民擔任。 1995 年進一步規(guī)定：理事會或聯(lián)合管理委員會中，中方人數(shù)不得少于1／2。 2003 年再次重申“中方組成人員不得少于1／2”。 2004 年，對機構和項目復核的10項工作中有3 項與治理結構相關，含理事會、董事會和聯(lián)合管理委員會的組成、議事規(guī)則，依法運行和發(fā)展情況，合作辦學協(xié)議是否合規(guī)。 2004 年，還對機構和項目設立申請表的規(guī)范性，中外合作雙方主體資格、合作辦學協(xié)議、章程是否合規(guī)進行審查。 2006 年，要求機構和項目在辦學過程中，應加強中方主導地位，對管理架構中方主導也提出要求。 此時對組織管理不僅僅是中方人數(shù)上應占優(yōu)勢，更逐步要求中方是否能夠善治善為，提高能力。 2009 年，對機構和項目管理架構中的理事會、董事會和聯(lián)合管理委員會成員、議事程序是否合規(guī)等情況進行評估。 進入提質(zhì)增效階段，國家要求加大中外合作辦學的改革力度，這對中方管理中外合作辦學機構和項目的能力水平提出了更高要求。 因此，完善決策機制，提升中方管理能力是當下和未來發(fā)展的重點。

（五）師資管理：中外教師管理側重點不同

國家非常重視對中外合作辦學教師的管理。通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，對于中外雙方教師的管理側重點有所不同，對于中外合作辦學機構和項目中的外籍教師較為側重監(jiān)督與服務本土發(fā)展；而對于中方教師的管理，更注重提升中方教師的能力和水平，希望中方教師能學習外方教師的先進教育教學理念、方法等，并能夠內(nèi)化吸收進行改革創(chuàng)新。 1980 年，要求中方人員做到“專家走，學到手”，并嚴格遵守接觸外國專家守則。 1991 年，對于高校聘請外專和外教的合同、日常管理等進行明確規(guī)定。 1992 年，專門對外專的年度計劃的完成情況、聘用效益等進行核查。 1996 年，規(guī)定外專不擔任主要行政領導職務，并嚴格規(guī)范學校聘用外專的申請和審批程序。 2001 年規(guī)定對于不具有獨立法人資格的機構聘請外專應由具有獨立法人資格的主體學校負責。 2003 年，對外籍教師和管理人員的資質(zhì)進行規(guī)定。 2006 年，提出“四個1／3”要求，明確規(guī)定外方教師擔任的課程數(shù)應達1／3 以上且授課水平應獲得中外教育機構的雙重認可。 2013 年指出要“保障師資質(zhì)量”，要求要在合作辦學協(xié)議中明確規(guī)定外方教師的規(guī)模、專業(yè)水平、任教的課程和時間等，并建立監(jiān)督考核機制。 對于中方教師的要求，正如2003 年在學習貫徹《條例》的通知中指出對外方的優(yōu)質(zhì)教育資源，關鍵在于“消化吸收和利用創(chuàng)新”。 要達到創(chuàng)新目的，關鍵是加強中方教師自身改革動力和能力的提升。 進入提質(zhì)增效階段，中外合作辦學被提到了國家戰(zhàn)略發(fā)展高度［10］，教師的“牛鼻子”作用仍然任重道遠。

（六）課程教學：國際化與本土化

課程與教學是開展中外合作辦學活動的重要內(nèi)容。 中外合作辦學機構和項目在引進外方優(yōu)質(zhì)教育資源中，多以課程為紐帶，引進外方的師資、教材、教學模式等。 而在引進過程中多涉及一個問題，即國際化與本土化問題。 為解決好這個問題，國家發(fā)布相關文件，采取相關舉措，力求達到國際化與本土化相結合，并最終促進外方教育資源的本土化發(fā)展，提升自我創(chuàng)新力，促進中外合作辦學“走出去”。 2003 年在學習貫徹《條例》的通知中指出，對于境外優(yōu)質(zhì)教育資源，在“把握先進性”的同時，還應“結合當?shù)貙嶋H”，轉化為“自身改革和發(fā)展的能力”，并“形成自身的比較優(yōu)勢”，促進國內(nèi)教育事業(yè)“優(yōu)先優(yōu)質(zhì)發(fā)展”。 2016 年，提出要建立中外合作辦學的“成功經(jīng)驗共享機制”，引進國外優(yōu)質(zhì)資源，提高中外合作辦學質(zhì)量，還應“積極參與全球教育治理”。 因而，課程與教學中國際化與本土化二者間的有機結合，是中外合作辦學高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢。

（七）招生：滿足需求與規(guī)范化發(fā)展

改革開放之后，中外合作辦學事業(yè)發(fā)展對滿足國內(nèi)社會對國際化、高質(zhì)量教育的需求起了巨大作用。 尤其是新冠病毒疫情爆發(fā)后，中外合作辦學大大緩解了國內(nèi)人民群眾想出國留學的困難。 2020 年，教育部允許部分中外合作辦學高校適當增加招生名額，列入臨時性擴招高校共68個；2022 年，教育部進一步支持以中外合作辦學方式緩解出國留學困難，尤其是面向出國留學受阻的學生，參與此類招生的機構和項目數(shù)量達到74 個。 當然，中外合作辦學招生在滿足國內(nèi)人民群眾發(fā)展需求的同時，國家也通過相關政策措施來規(guī)范招生工作，避免營利性目的，確保中外合作辦學的高質(zhì)量發(fā)展。 1993 年指出，“中外合作辦學不得以營利為目的”。 2013 年，指出了中方高校辦學動機不純、中介機構包辦、外方高?！斑B鎖店”辦學的負面情況，這些對中外合作辦學招生也產(chǎn)生不良影響。 2018 年，依法終止本科以上中外合作辦學機構和項目234 個，進一步強化退出機制，也保障中外合作辦學的招生質(zhì)量與規(guī)范性。

（八）學歷學位：權益與質(zhì)量雙重保障

在中外合作辦學相關政策中，中方政府對學歷學位的相關規(guī)定不僅保障學生的合法權益，更是對中外合作辦學質(zhì)量的保障。 針對學生在參與中外合作辦學中無法如期取得國外學歷、學位或出國留學不能取得簽證等問題，先后頒布了多個文件，對學生文憑、學歷證書、學位證書的頒發(fā)進行了明確規(guī)定，從規(guī)定學歷學位證書頒發(fā)須經(jīng)國家相關主管部門批準，至審批所需的詳細材料，尤其對外方學歷學位證書的承認應按照“締結或者加入的國際條約辦理”，并要求外方的學歷學位證書應與所屬國相同，并獲得外方所在國家承認。同時，建設中外合作辦學頒發(fā)證書認證工作平臺，對中外合作辦學機構和項目學生學歷學位證書的認證，境外學歷學位證書認證、注冊等都通過該平臺進行認證，中方政府從人才培養(yǎng)出口對中外合作辦學機構和項目的質(zhì)量進行管理，嚴格把關學歷學位授予，保護學生合法權益。

（九）質(zhì)量管理：全局把握、重點突破

質(zhì)量管理始終貫穿著中外合作辦學政策發(fā)展過程。 1986 年就開始對恢復發(fā)展階段的中外合作辦學質(zhì)量發(fā)展提出要求。 而后，從中外合作辦學的規(guī)范化發(fā)展對相關重點領域提出了質(zhì)量要求，并推進了“兩個平臺”和“兩個機制”的建設。2006 年提出要從招生、培養(yǎng)過程、學科專業(yè)發(fā)展引導、證書管理4 個方面加強中外合作辦學質(zhì)量管理。 2009 年開啟了中外合作辦學評估工作，并重點對中外合作辦學機構的辦學宗旨、管理體系、資金資產(chǎn)管理、質(zhì)量管理（側重對招生和學籍管理、教學管理、教學質(zhì)量監(jiān)督、文憑證書管理進行評估）、師資隊伍、教學設施、培養(yǎng)質(zhì)量、社會效益、辦學特色進行評估；對中外合作辦學項目的培養(yǎng)目標與培養(yǎng)方案、項目管理（側重對管理機構、資金管理、招生和學籍管理、教學質(zhì)量監(jiān)督、文憑證書管理進行評估）、培養(yǎng)條件、師資隊伍、教學組織、培養(yǎng)質(zhì)量、社會效益、辦學特色進行評估。2016 年，指出了中外合作辦學應提質(zhì)增效、增強能力。 2020 年，提出教育對外開放要實現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。

（十）財務管理：堅持公益性，避免產(chǎn)業(yè)化傾向

公益性是中外合作辦學必須堅持的原則。2003 年頒布的《條例》對中外合作辦學進行明確規(guī)定：“屬于公益性事業(yè)?！惫嫘缘膶傩砸搀w現(xiàn)在財務管理中，包括對中外合作辦學的學生學費、資產(chǎn)管理等方面，以杜絕亂收費、高收費行為，避免教育產(chǎn)業(yè)化。 2006 年提出要正確把握中外合作辦學的宗旨和性質(zhì)，防止教育產(chǎn)業(yè)化的傾向。2012 年，明確指出要堅持公益性原則，要求嚴格按照規(guī)定收費，堅決抵制和糾正創(chuàng)收行為。 2013年提出要規(guī)范收費管理，要求省級教育行政部門會同物價等部門完善收費管理制度，并向社會公開。 同時，堅持中外合作辦學公益性原則，加強財務管理，也是保護中外合作辦學師生權益、提高中外合作辦學質(zhì)量、滿足社會對教育多樣化發(fā)展需求，服務國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要體現(xiàn)。

四、結論與建議

（一）研究結論

1. 中外合作辦學政策體系已初步形成

通過對中外合作辦學政策的分析，中外合作辦學政策體系已經(jīng)初步形成。 中外合作辦學政策包括宏觀發(fā)展方向把握，機構和項目設立，以及機構和項目在具體的組織、師資、課程、教學、招生、質(zhì)量、財務等方面的管理規(guī)定。 這對于中外合作辦學事業(yè)的恢復、規(guī)范與提質(zhì)增效起了重要作用。在中外合作辦學恢復期，中外合作辦學政策通過引導、鼓勵促使中外合作辦學事業(yè)發(fā)展，同時也開始注重規(guī)范化支持中外合作辦學事業(yè)發(fā)展，8 個文件中主要以激勵性政策工具和強制性政策工具為主，使中外合作辦學在恢復中逐步得到發(fā)展。在中外合作規(guī)范發(fā)展期，中外合作辦學政策數(shù)量也達到最多，31 個文件中涵蓋強制性、激勵性、能力建設性、系統(tǒng)變革性、引導性政策工具，尤以強制性政策工具居多，促進中外合作辦學的規(guī)范化發(fā)展，同時也使中外合作辦學事業(yè)得到快速發(fā)展。在中外合作辦學提質(zhì)增效期，內(nèi)涵提升、高質(zhì)量發(fā)展是中外合作辦學的重點，引導性、能力建設性和系統(tǒng)變革性政策工具的重要性愈加凸顯。 當然，中外合作辦學政策體系雖然已經(jīng)初步形成，但在未來發(fā)展中仍應進一步完善發(fā)展，促進中外合作辦學高質(zhì)量發(fā)展。

2. 推動中方主動引領已成政策發(fā)展趨勢

通過對已初步形成的中外合作辦學政策體系研究發(fā)現(xiàn)，國家努力推動參與中外合作辦學機構和項目活動的中方能夠主動引領中外合作辦學發(fā)展已經(jīng)成為當下和未來發(fā)展趨勢。 根據(jù)《中外合作辦學條例》規(guī)定，中外合作辦學的“中方”，即中國教育機構。 同時，根據(jù)中外合作辦學機構和項目具體協(xié)議規(guī)定不同，中國教育機構會派駐相關中方代表參與中外合作辦學活動。 中方應如何主動引領，相關政策也指明了方向。 一是在辦學原則上，要求中方應主動引領。 主動引領，不僅僅要求中方在中外合作辦學發(fā)展方向的指引，更要求中方應努力提升自身能力和水平，全過程主動引領中外合作辦學發(fā)展。 這種全過程主動引領，就要求中方應主動提前謀劃，避免匆忙上陣。 尤其在組織管理中，中方應堅守陣地，能夠在決策中把握好中外合作辦學的發(fā)展方向。 二是在資源配置上的主動引領。 教育資源是中外合作辦學的基礎。 在中外合作辦學活動的初創(chuàng)期與發(fā)展期，引進外方優(yōu)質(zhì)教育資源是中方的主要任務，然而中方不僅僅是復制學習的角色，還應主動學習與吸收，并內(nèi)化為自身的能力。 在提升自身之后，能夠“走出去”，實現(xiàn)“引進來”與“走出去”雙向互動發(fā)展。 三是在質(zhì)量保障上的主動引領。 中外合作辦學政策體系從師資、課程、教學、招生、質(zhì)量、財務等方面都對中外合作辦學質(zhì)量給予了保障，這也要求中方應將中外合作辦學的質(zhì)量建設擺在首位，以質(zhì)量促進中外合作辦學內(nèi)涵發(fā)展。

3. 高質(zhì)量發(fā)展是中外合作辦學政策的核心目標

中外合作辦學政策發(fā)展的核心目標在于高質(zhì)量發(fā)展。 隨著中外合作辦學事業(yè)的推進，每個階段的高質(zhì)量發(fā)展目標都有所不同。 在中外合作辦學恢復期，引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源，滿足國內(nèi)多樣化教育需求是重點。 在中外合作辦學規(guī)范發(fā)展期，規(guī)范發(fā)展、主動吸收內(nèi)化、助力國內(nèi)教育體系發(fā)展，服務國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展是重點。 在中外合作辦學提質(zhì)增效期，增強內(nèi)化創(chuàng)新能力，推動“引進來”與“走出去”雙向互動發(fā)展已成為重點。 可見，中外合作辦學政策隨著中外合作辦學的階段性發(fā)展需要而不斷發(fā)展，且都圍繞著階段性的發(fā)展目標而頒布實施。 對于當下的提質(zhì)增效階段，中外合作辦學政策對高質(zhì)量發(fā)展的要求是多方面的。 中外合作辦學政策尤其體現(xiàn)在中外合作辦學活動的三個重要環(huán)節(jié)：決策環(huán)節(jié)、實施環(huán)節(jié)和保障環(huán)節(jié)。 在決策環(huán)節(jié)中，政策要求應建設以中方為主的決策系統(tǒng)，把握好對中外合作辦學的發(fā)展導向、目標等，使之能夠扎根中國，為國家經(jīng)濟建設發(fā)展服務。 在實施環(huán)節(jié)中，最重要是資源配置，要求中外合作辦學教育資源能夠走本土化發(fā)展道路，這在課程建設、教師隊伍發(fā)展等方面尤為突出。 在保障環(huán)節(jié)中，最重要是質(zhì)量保障，要求中外合作辦學必須提高質(zhì)量，開展高水平中外合作辦學。 質(zhì)量保障也體現(xiàn)在質(zhì)量評價體系的建設和完善中。 中外合作辦學評估是中外合作辦學政策體系中的重要部分，并已成為中外合作辦學機構和項目發(fā)展的“指揮棒”。

（二）相關建議

1. 發(fā)揮政策工具的引領作用，加強政策與實踐間的緊密結合

中外合作辦學政策要發(fā)揮效用，還應進一步將中外合作辦學政策與實踐相結合，發(fā)揮政策工具的引領和支持的作用。 一方面，促進政策工具的優(yōu)化組合，突出政策工具的引領性。 這就要求充分發(fā)揮政策工具對中外合作辦學事業(yè)的引領性作用。 引領性作用最主要從方向上對中外合作辦學的發(fā)展給予指導，如《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》《教育部等八部門關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》指明了中外合作辦學提質(zhì)增效、加大改革力度，“走出去”貢獻中國方案的發(fā)展方向。 這種引領性對于中外合作辦學具有方向性指引作用，并通過方向性指引對中外合作辦學的能力建設、系統(tǒng)組織改革等產(chǎn)生重要影響。 另一方面，加強政策與實踐間的契合度，提高政策工具的協(xié)調(diào)性。 這就要求政策工具應符合中外合作辦學發(fā)展規(guī)律，即適應和服務于國家改革發(fā)展大局、學生的發(fā)展和成長［11］。 這種協(xié)調(diào)性發(fā)展需要促使中外合作辦學相關政策必須與實踐二者間進行良好契合與匹配，有效發(fā)揮政策工具在實踐發(fā)展中的推動和保障作用。

2. 發(fā)揮政策工具的支持作用，推動人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務全面發(fā)展

當前的中外合作辦學政策中，主要關注人才培養(yǎng)工作，包括學歷學位、課程教學、師資隊伍、教學質(zhì)量監(jiān)管等方面，這使中外合作辦學機構和項目也依照政策慣性注重中外雙方教學合作，對科研與社會服務合作較為忽視，出現(xiàn)“重教學，輕科研、社會服務”現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)在中外合作辦學項目中。 然而，當下和未來要開展高水平中外合作辦學，尤其對于本科及以上中外合作辦學項目機構和項目，除了發(fā)揮人才培養(yǎng)社會職能外，還應進一步發(fā)揮科學研究和社會服務職能。 一方面，發(fā)揮政策引導作用，鼓勵中外合作辦學機構和項目在人才培養(yǎng)工作基礎上，進一步開展科學研究和社會服務活動。 另一方面，發(fā)揮政策支持作用，尤其用激勵性政策正面激勵機構和項目積極開展科學研究和社會服務活動，逐步改變“重教學，輕科研、社會服務”局面，使中外合作辦學人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務得到全面發(fā)展。

3. 發(fā)揮政策工具的革新作用，促進中外合作辦學高質(zhì)量發(fā)展

當下，中外合作辦學已進入提質(zhì)增效階段，改革創(chuàng)新已成為開展高水平中外合作辦學的必然。利用中外合作辦學政策，促進中外合作辦學改革創(chuàng)新極有必要。 其中，尤應發(fā)揮系統(tǒng)變革性政策工具和能力建設性政策工具的作用，使中外合作辦學實現(xiàn)“引進來”與“走出去”雙向互動的高質(zhì)量發(fā)展，關鍵是中方內(nèi)生驅動力。 所謂中方內(nèi)生驅動力是中方參與中外合作辦學活動的積極性、執(zhí)行力、創(chuàng)新發(fā)展力。 中方內(nèi)生驅動力是中外合作辦學走“創(chuàng)新式”路徑，主動引領中外合作辦學發(fā)展，推動中外合作辦學高質(zhì)量發(fā)展的關鍵。 中方內(nèi)生驅動力包括兩個方面：內(nèi)在積極導向和內(nèi)在持續(xù)改革創(chuàng)新。 一方面，內(nèi)在積極導向，中外合作辦學機構和項目應積極主動發(fā)展自身，提高綜合實力，并積極為外部社會發(fā)展服務。 另一方面，內(nèi)在持續(xù)改革創(chuàng)新，這是對中外合作辦學內(nèi)生驅動力發(fā)展的保障；中方積極主動的發(fā)展導向是前提，明確的發(fā)展目標是方向，可行的策略是有效發(fā)展的途徑，明晰的項目管理架構與流程是高效運作以及減少中外跨文化溝通屏障的保障。

因此，開展高水平中外合作辦學，關鍵還在于中方的內(nèi)生驅動力持續(xù)增強，推動中方不斷進行內(nèi)化創(chuàng)新，提升自我實力，從學習復制走向內(nèi)化創(chuàng)新、主動引領，從劣勢轉向優(yōu)勢，從“引進來”轉向“引進來”與“走出去”雙向互動發(fā)展。 而中方要主動引領中外合作辦學發(fā)展，自身也有諸多方面需要進一步提升。 在決策中，中方必須提升領導能力，持續(xù)提升中方的決策把控能力，促使中外合作辦學決策系統(tǒng)利于中方，保障中方主導決策機制。 在資源配置中，中方必須增強資源的內(nèi)化力、組合力和服務力，提高師生資源本土化發(fā)展的積極性，提升中方教師和管理人員的能力和水平，促進教育資源本土化發(fā)展。 在質(zhì)量保障中，中方必須要完善內(nèi)部教學質(zhì)量評價體系，堅持人才培養(yǎng)目標、過程和結果的統(tǒng)一發(fā)展。