數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下政府首席數(shù)據(jù)官制度框架及特征研究
——以十一個(gè)城市為例

張 濤,張博雅

(黑龍江大學(xué) 信息管理學(xué)院,哈爾濱 150080)

一、引言

2020年4月9日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中首次明確數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的重要地位,將其與土地、勞動(dòng)、資本、技術(shù)并稱為五種生產(chǎn)要素[1]。2021年3月13日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出,要建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系,確保公共數(shù)據(jù)安全,推進(jìn)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用[2];2021年12月12日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》中提到,要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用,強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給,加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流通,創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用機(jī)制[3];2022年12月19日,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》對(duì)外發(fā)布,強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度,充分發(fā)揮我國(guó)海量數(shù)據(jù)規(guī)模和豐富應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì),激活數(shù)據(jù)要素潛能[4];2023年10月25日,國(guó)家數(shù)據(jù)局正式揭牌,為推進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)數(shù)字中國(guó)進(jìn)一步提供了保障。以上幾項(xiàng)政策的發(fā)布明確了現(xiàn)階段數(shù)據(jù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。當(dāng)前,數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用使數(shù)據(jù)資源急劇增多,數(shù)據(jù)環(huán)境逐漸復(fù)雜化,數(shù)據(jù)需求趨向多元化、個(gè)性化,且目前我國(guó)可開發(fā)利用、有價(jià)值的數(shù)據(jù)中80%掌握在政府部門手中[5,6]。加強(qiáng)政府部門數(shù)據(jù)治理建設(shè)、完善政府部門數(shù)據(jù)治理體系對(duì)于有效推動(dòng)數(shù)據(jù)全面共享與利用、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價(jià)值、驅(qū)動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

在以上需求的推動(dòng)下,我國(guó)多個(gè)省市先后印發(fā)了有關(guān)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官制度的實(shí)施工作方案。政府作為公共數(shù)據(jù)的提供者、運(yùn)營(yíng)者、使用者,是公共數(shù)據(jù)治理的重要參與主體[7],而首席數(shù)據(jù)官在政府部門中扮演著政府?dāng)?shù)據(jù)中樞大腦的角色,擔(dān)負(fù)著數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理、保護(hù)數(shù)據(jù)全生命周期安全等職責(zé),因此盡快落實(shí)政府首席數(shù)據(jù)官制度是完善我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理體系、推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)然之舉。政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)立旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)的開放共享和開發(fā)利用、提升數(shù)據(jù)流通過程的透明度、提高數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策能力,同時(shí)保護(hù)數(shù)據(jù)機(jī)密性和安全性[8]。目前我國(guó)學(xué)界對(duì)于首席數(shù)據(jù)官的研究主要集中在以下幾個(gè)方面:聶鈺[9]等通過對(duì)美國(guó)多家企業(yè)首席數(shù)據(jù)官進(jìn)行調(diào)研,梳理了首席數(shù)據(jù)官在企業(yè)中扮演的角色與擔(dān)任的職責(zé);夏義堃[10]對(duì)不同國(guó)家政府首席數(shù)據(jù)官制度的職能與運(yùn)行情況進(jìn)行分析,明確了其基本架構(gòu)與運(yùn)行條件;夏義堃[8]通過對(duì)比國(guó)外首席數(shù)據(jù)官制度與我國(guó)政府大數(shù)據(jù)局模式總結(jié)出我國(guó)大數(shù)據(jù)局模式應(yīng)在職責(zé)目標(biāo)以及權(quán)限結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化;王東方[11]通過全維度檢視政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邏輯與困境,指出建立政府首席數(shù)據(jù)官制度的必要性,提出了其構(gòu)建模式。通過對(duì)已有文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn),當(dāng)前對(duì)于我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度實(shí)施現(xiàn)狀的研究還較為薄弱,尚未有學(xué)者對(duì)我國(guó)當(dāng)前的政府首席數(shù)據(jù)官制度框架進(jìn)行系統(tǒng)的分析梳理。本研究通過對(duì)我國(guó)十一個(gè)城市政府發(fā)布的首席數(shù)據(jù)官工作方案內(nèi)容進(jìn)行分析,梳理出制度框架及特征,總結(jié)出當(dāng)前我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度存在的不足,并據(jù)此提出完善建議,旨在為未來一些省市設(shè)立首席數(shù)據(jù)官制度、完善我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理體系提出參考與建議。

二、數(shù)據(jù)選取范圍

首席數(shù)據(jù)官(Chief Data Officer,縮寫為CDO)一職最早于21世紀(jì)初出現(xiàn)在企業(yè),其主要職責(zé)是根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)需求,通過數(shù)據(jù)挖掘、處理和分析等工作,對(duì)企業(yè)未來的業(yè)務(wù)發(fā)展方向和運(yùn)營(yíng)提供戰(zhàn)略性的建議和意見[12]。2002年,美國(guó)Captial One公司最先設(shè)立了首席數(shù)據(jù)官職位。隨后雅虎公司設(shè)立首席數(shù)據(jù)官一職,主要負(fù)責(zé)制定雅虎公司的整體數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,規(guī)范數(shù)據(jù)管理、構(gòu)建數(shù)據(jù)系統(tǒng),以及對(duì)公司數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和分析,建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作。2009年,美國(guó)科羅拉多州首設(shè)政府首席數(shù)據(jù)官。

相比歐美國(guó)家,我國(guó)對(duì)于首席數(shù)據(jù)官制度的探索較晚。2020年12月,江蘇省工業(yè)和信息化廳印發(fā)的《江蘇省工業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施意見》明確提出,要“推動(dòng)具備條件的企業(yè)設(shè)置首席數(shù)據(jù)官( CDO ),制定并實(shí)施企業(yè)數(shù)據(jù)管理戰(zhàn)略”[13]。2021年以來,廣東、江蘇、四川、安徽、江西等省陸續(xù)發(fā)布了政府首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案,廣東、江蘇、山東、四川、浙江等省發(fā)布了企業(yè)首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)試點(diǎn)方案,蘇州市發(fā)布了《教育系統(tǒng)首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施方案》,上海市發(fā)布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)指南》。由于本文研究?jī)?nèi)容為政府首席數(shù)據(jù)官制度以及部分省市未對(duì)首席數(shù)據(jù)官工作方案進(jìn)行公開發(fā)布等原因,本文選取珠海、深圳、湛江、惠州、亳州、揚(yáng)州、常州、宿遷、達(dá)州、南昌、北京十一個(gè)城市在人民政府官網(wǎng)上公開發(fā)布的政府首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案(以下簡(jiǎn)稱工作方案)作為研究對(duì)象。如下頁表1所示,對(duì)工作方案內(nèi)容進(jìn)行梳理,總結(jié)出當(dāng)前我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度的框架與特征并提出完善建議,以期為我國(guó)一些省市設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官制度提供參考意見。

表1 政府首席數(shù)據(jù)官工作方案

三、政府首席數(shù)據(jù)官制度內(nèi)容框架分析

本文主要利用NVivo14質(zhì)性分析工具對(duì)各市政府發(fā)布的工作方案文本進(jìn)行分析,通過詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)合各市工作方案制定思路“指導(dǎo)思想—工作目標(biāo)—主要任務(wù)—保障措施”,總結(jié)出政府首席數(shù)據(jù)官制度內(nèi)容框架。

(一)詞頻統(tǒng)計(jì)

政策文本中的詞語出現(xiàn)頻率能很好地體現(xiàn)出該政策的側(cè)重點(diǎn)以及注意力分配重點(diǎn)。將各城市工作方案文本導(dǎo)入NVivo14,設(shè)置停用詞(去除無意義詞語)進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。詞語出現(xiàn)頻率越高,即表明該政策文本對(duì)此方面更加側(cè)重。根據(jù)詞頻分析得出,工作方案中,數(shù)據(jù)、部門、建設(shè)、政府、數(shù)字、管理、共享、推進(jìn)、組織、資源、政務(wù)、開展、領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)用等詞語出現(xiàn)頻率較高。在各地方政府發(fā)布的工作方案中,“數(shù)據(jù)”在文中共出現(xiàn)890次,出現(xiàn)頻率最高,主要涉及構(gòu)建首席數(shù)據(jù)官制度體系、推動(dòng)數(shù)據(jù)要素發(fā)展、加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理、促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享等內(nèi)容,說明各市級(jí)工作方案以加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值為主要目標(biāo);“政府”在文中出現(xiàn)158次、“數(shù)字”在文中出現(xiàn)143次,主要涉及推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等內(nèi)容,說明當(dāng)前各城市政府以加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為實(shí)施背景;“部門”一詞共出現(xiàn)250次,主要涉及部門試點(diǎn)、跨部門合作等內(nèi)容;“組織”一詞在文中共提到90次,主要涉及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織實(shí)施等內(nèi)容;“政務(wù)”在文中共提到81次,主要涉及提高政務(wù)效率、提高政務(wù)服務(wù)等內(nèi)容,說明更好地服務(wù)公民也是工作方案目標(biāo)之一。

(二)內(nèi)容分析

主要從工作目標(biāo)、主要任務(wù)以及保障措施三個(gè)方面對(duì)工作方案進(jìn)行內(nèi)容分析,結(jié)合詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果梳理出政府首席數(shù)據(jù)官制度框架。如下頁表2所示,一級(jí)編碼為工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施三大類,二級(jí)編碼為上述三類的下級(jí)分支,三級(jí)編碼為對(duì)編碼類目的具體分類,編碼參考點(diǎn)表示有幾個(gè)城市的工作方案中提到此點(diǎn)內(nèi)容。

表2 政府首席數(shù)據(jù)官試點(diǎn)工作方案內(nèi)容框架

1.工作目標(biāo)

各市工作方案的工作目標(biāo)主要包括:構(gòu)建首席數(shù)據(jù)官制度體系(八個(gè)城市提及)、推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革(四個(gè)城市提及)、推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用(八個(gè)城市提及)、提高數(shù)據(jù)治理能力(七個(gè)城市提及)、推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)(十個(gè)城市提及)。從各城市工作方案的工作目標(biāo)中可以看出,當(dāng)前我國(guó)地方政府對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值有了更深入的認(rèn)識(shí),已經(jīng)將數(shù)據(jù)視為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源,并希望通過首席數(shù)據(jù)官的設(shè)立充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值,促進(jìn)數(shù)據(jù)由資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化,從而推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

2.主要任務(wù)

通過對(duì)工作方案的系統(tǒng)梳理,總結(jié)出各城市工作方案的主要任務(wù)包括健全首席數(shù)據(jù)官組織架構(gòu)、明確首席數(shù)據(jù)官職責(zé)范圍以及建立首席數(shù)據(jù)官評(píng)價(jià)機(jī)制三方面內(nèi)容。

首先,健全首席數(shù)據(jù)官組織架構(gòu)。各城市工作方案中均提到了在試點(diǎn)范圍內(nèi)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官以及數(shù)據(jù)管理人員,建立政府首席數(shù)據(jù)官制度體系。珠海、深圳、湛江、惠州、常州、南昌明確了首席數(shù)據(jù)官體系由數(shù)字政府改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)與任免。深圳、湛江強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),鼓勵(lì)各試點(diǎn)地區(qū)引進(jìn)專業(yè)人才以協(xié)助首席數(shù)據(jù)官開展各項(xiàng)工作,并創(chuàng)新管理機(jī)制、對(duì)團(tuán)隊(duì)成員開展業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。其中,惠州市在工作方案中詳細(xì)說明了各試點(diǎn)地區(qū)、部門應(yīng)建立的首席數(shù)據(jù)官組織框架。常州市工作方案中提出,應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度,各級(jí)首席數(shù)據(jù)官定期參加會(huì)議,促進(jìn)各地各部門之間數(shù)據(jù)資源管理工作的交流合作。

其次,明確首席數(shù)據(jù)官職責(zé)范圍。首席數(shù)據(jù)官負(fù)責(zé)組織落實(shí)有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的各項(xiàng)事務(wù),協(xié)調(diào)各政府部門的數(shù)據(jù)工作,以確保數(shù)字政府建設(shè)的順利推進(jìn);制定數(shù)字政府發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃并擬定配套工作方案,把握數(shù)字政府建設(shè)工作的大方向,根據(jù)當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程及時(shí)合理調(diào)整工作計(jì)劃;整合政府?dāng)?shù)據(jù)資源、提高政務(wù)工作和政府服務(wù)效率,推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、政府治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政府運(yùn)行“一網(wǎng)協(xié)同”。負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作,包括制定數(shù)據(jù)治理工作目標(biāo)以及配套實(shí)施方案,提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用效率、保證數(shù)據(jù)安全流通;通過與企業(yè)或其他組織合作等方式積極獲取各方面財(cái)政來源支持;協(xié)調(diào)內(nèi)外數(shù)據(jù)需求、推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享及開發(fā)利用,提高數(shù)據(jù)收集、整合、傳遞效率,最大化發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì);加強(qiáng)數(shù)據(jù)相關(guān)新技術(shù)的應(yīng)用與推廣,拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景。對(duì)本級(jí)政府或本部門數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、信息化建設(shè)等執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,確保數(shù)據(jù)工作高質(zhì)量運(yùn)行、維護(hù)數(shù)據(jù)安全、提高數(shù)據(jù)利用效率;協(xié)調(diào)解決重大問題,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止以及糾正違反法律法規(guī)、方針政策和可能造成重大損失的行為;對(duì)不符合當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展方向的數(shù)據(jù)工作方案及時(shí)進(jìn)行調(diào)整;指導(dǎo)開展信息化項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作,確定項(xiàng)目可行性、預(yù)估項(xiàng)目回報(bào)率;負(fù)責(zé)信息化項(xiàng)目立項(xiàng)、驗(yàn)收工作,確保項(xiàng)目按預(yù)期計(jì)劃完成。維護(hù)數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)建設(shè),根據(jù)需求制定數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃,引進(jìn)高水平數(shù)據(jù)專業(yè)人才,制定數(shù)字能力培訓(xùn)計(jì)劃,組織開展數(shù)字技能與安全培訓(xùn),宣貫數(shù)據(jù)價(jià)值、普及數(shù)據(jù)知識(shí)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)意識(shí)、促進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用,從而提高數(shù)據(jù)工作人員數(shù)據(jù)治理能力。

最后,建立首席數(shù)據(jù)官評(píng)價(jià)機(jī)制。各級(jí)政府、各部門首席數(shù)據(jù)官應(yīng)定期圍繞數(shù)據(jù)收集整理、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)開放共享與開發(fā)利用、拓展數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全保護(hù)、政府?dāng)?shù)據(jù)需求等工作內(nèi)容,參照首席數(shù)據(jù)官職責(zé)范圍逐條梳理,涉及工作成效、現(xiàn)階段存在問題、下階段計(jì)劃、佐證材料等內(nèi)容,形成工作總結(jié)報(bào)告并報(bào)送上級(jí)部門。由上級(jí)部門結(jié)合首席數(shù)據(jù)官職責(zé)范圍對(duì)市、區(qū)、部門首席數(shù)據(jù)官以及數(shù)據(jù)工作人員履職情況開展監(jiān)督并進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過對(duì)首席數(shù)據(jù)官工作情況的監(jiān)督與評(píng)價(jià),及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的不足與問題并進(jìn)行改進(jìn),提高首席數(shù)據(jù)官的工作效率和工作質(zhì)量。對(duì)成效突出的試點(diǎn)區(qū)和部門,將視情況在有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)績(jī)效評(píng)估工作中給予加分鼓勵(lì)。

3.保障措施

政府首席數(shù)據(jù)官制度的落實(shí)離不開各方面的保障措施。各工作方案中的保障措施主要分為以下四方面內(nèi)容:第一,建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。湛江等市提出要制定考核激勵(lì)制度,結(jié)合工作落實(shí)情況,科學(xué)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官評(píng)價(jià)指標(biāo)并納入數(shù)字政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系,組織各地各部門對(duì)首席數(shù)據(jù)官進(jìn)行履職情況評(píng)價(jià),建立健全考核激勵(lì)措施。第二,專業(yè)人才支持。深圳等市提出要建立專業(yè)的數(shù)據(jù)治理團(tuán)隊(duì),加大對(duì)首席數(shù)據(jù)官的選拔和培養(yǎng)力度,通過人才選拔和數(shù)字知識(shí)技能培訓(xùn)等方式著力打造“懂業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、懂管理”的復(fù)合型數(shù)字化人才隊(duì)伍。第三,多部門協(xié)調(diào)組織。珠海等市提出由上級(jí)部門組織領(lǐng)導(dǎo)首席數(shù)據(jù)官制度管理體系,做好組織規(guī)劃、政策落實(shí)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核監(jiān)督等方面工作,組織試點(diǎn)單位落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù);建立常態(tài)化首席數(shù)據(jù)官工作溝通機(jī)制,加強(qiáng)省市區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng),推動(dòng)跨層級(jí)、跨部門的業(yè)務(wù)交流合作。深圳等市提出各級(jí)財(cái)政應(yīng)給予首席數(shù)據(jù)官體系經(jīng)費(fèi)保障。第四,定期組織交流培訓(xùn)。宿遷等市提出由首席數(shù)據(jù)官牽頭制定數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)計(jì)劃,定期開展面向不同層級(jí)、區(qū)分不同崗位、滿足不同需求的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)交流;要求市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局定期舉辦首席數(shù)據(jù)官溝通交流會(huì),在數(shù)據(jù)治理以及人員管理等方面進(jìn)行交流學(xué)習(xí)。

四、政府首席數(shù)據(jù)官制度特征分析

基于對(duì)首席數(shù)據(jù)官制度的內(nèi)容框架分析,總結(jié)出當(dāng)前我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度具有以下三個(gè)特征。

(一)以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為目標(biāo)

隨著數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展,各行各業(yè)都開始以嶄新的姿態(tài)擁抱數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮。數(shù)字產(chǎn)業(yè)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí),產(chǎn)生了大量的公共數(shù)據(jù)資源,使數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景愈加豐富,各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展以及公民日常生活對(duì)政務(wù)服務(wù)也有了更高的要求[14]。然而我國(guó)數(shù)據(jù)發(fā)展過程中長(zhǎng)期存在數(shù)據(jù)資源管理職責(zé)不清晰、數(shù)據(jù)壁壘、管理分散等問題[15],完善公共數(shù)據(jù)治理體系,推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已成為建設(shè)數(shù)字中國(guó)的必然趨勢(shì)。

通過對(duì)工作方案的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn),政府首席數(shù)據(jù)官制度的建立在促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮著重要的作用。韓嘯使用Q方法,發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官在數(shù)字政府建設(shè)中扮演推動(dòng)者、傳播者、戰(zhàn)略家、溝通者、協(xié)調(diào)員、架構(gòu)師、使能者和執(zhí)行者等八種角色[16]。首席數(shù)據(jù)官負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行政府的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,在數(shù)據(jù)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力,促進(jìn)政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中充分利用數(shù)據(jù)資源;幫助政府建立有效的數(shù)據(jù)治理體系,確保數(shù)據(jù)的高質(zhì)量、完整性和安全性;推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享和創(chuàng)新利用,以便企業(yè)和社會(huì)組織能夠充分利用公共數(shù)據(jù)資源、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值、促進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用、完善數(shù)據(jù)治理體系,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化,提高政務(wù)服務(wù)水平,推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高效增長(zhǎng)。綜上所述,首席數(shù)據(jù)官制度在政府內(nèi)部對(duì)數(shù)據(jù)起到協(xié)調(diào)和推動(dòng)的作用,能夠有效利用數(shù)據(jù)資源驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

(二)明確推動(dòng)數(shù)據(jù)全量歸集

達(dá)州市首席數(shù)據(jù)官工作方案中明確提出,要推動(dòng)全量數(shù)據(jù)歸集,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí),制定數(shù)據(jù)回流計(jì)劃,建立以需求為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)共享機(jī)制,將法律法規(guī)未作明確規(guī)定不予共享的數(shù)據(jù)資源,全量歸集到達(dá)州“城市大腦”。數(shù)據(jù)歸集是一種對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、歸納、收集的手段,是指既要對(duì)各類數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)完備、全部數(shù)量的收集,又要妥善地歸納與整合到統(tǒng)一的環(huán)境里,從而做到數(shù)據(jù)收集與歸納的“不留余量、應(yīng)歸盡歸”[17]。數(shù)據(jù)歸集是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理的重要組成部分,推動(dòng)數(shù)據(jù)全量歸集可以打破各個(gè)部門之間存在的“數(shù)據(jù)壁壘”,使政府部門數(shù)據(jù)能夠全面貫通起來,有利于打破數(shù)據(jù)孤島、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享利用,對(duì)于推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化改革、提升政務(wù)服務(wù)水平、提升數(shù)據(jù)開放共享效率、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)等方面具有重要作用。通過細(xì)化和規(guī)范歸集數(shù)據(jù)的相關(guān)要求,有助于提高數(shù)據(jù)的匯聚和輻射能力,加強(qiáng)數(shù)據(jù)追溯,提高數(shù)據(jù)歸集的質(zhì)量,使數(shù)據(jù)資源成為高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。建立首席數(shù)據(jù)官制度有助于推動(dòng)數(shù)據(jù)全量歸集,推動(dòng)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè),更有效地為政府提供有力的數(shù)據(jù)決策支持,將數(shù)據(jù)服務(wù)轉(zhuǎn)化為價(jià)值創(chuàng)新。

(三)全面統(tǒng)籌數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理

當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)面臨著數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌力度不足、數(shù)據(jù)開放共享程度不高、數(shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)利用水平較低、數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系不夠完善、數(shù)據(jù)回流渠道缺乏、采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)資源被閑置,未能有效發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價(jià)值[18]。首席數(shù)據(jù)官作為本級(jí)政府統(tǒng)籌管理數(shù)據(jù)資源的第一責(zé)任人,對(duì)數(shù)據(jù)資源管理權(quán)利的控制較為集中,有較高的決策權(quán)。政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)立能夠全面統(tǒng)籌數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理,通過完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理,確保各部門在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享、使用等方面遵循一致的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,從而使數(shù)據(jù)在各個(gè)部門高效流通,促進(jìn)數(shù)據(jù)治理組織體系的上下貫通和各部門間的數(shù)據(jù)共享,有效消除信息孤島與數(shù)據(jù)壁壘;制定數(shù)據(jù)治理工作目標(biāo)和實(shí)施方案,提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、利用效率,并確保數(shù)據(jù)安全流通;與其他部門、地區(qū)以及組織合作,擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)供給規(guī)模,拓展公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景,維護(hù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、規(guī)范數(shù)據(jù)授權(quán)產(chǎn)品研發(fā)、豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景,通過全面統(tǒng)籌數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理,激活數(shù)據(jù)潛能,釋放數(shù)據(jù)價(jià)值與紅利。

五、結(jié)論與建議

本研究對(duì)選取的政府首席數(shù)據(jù)官試點(diǎn)工作方案進(jìn)行系統(tǒng)的內(nèi)容分析,從工作目標(biāo)、主要內(nèi)容以及保障措施三個(gè)方面對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官制度內(nèi)容框架進(jìn)行梳理,并總結(jié)出當(dāng)前我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度具有以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型為目標(biāo)、明確推動(dòng)數(shù)據(jù)全量歸集、全面統(tǒng)籌數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理三個(gè)特征?；谝陨涎芯?jī)?nèi)容可以得出,我國(guó)部分省市試點(diǎn)工作已初步取得成效,但還存在一些不足,如首席數(shù)據(jù)官制度框架較為粗略、對(duì)數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)范較少、運(yùn)行機(jī)制缺乏多樣性等問題。本文基于此提出以下三點(diǎn)完善建議,以期促進(jìn)我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度體系的完善和落實(shí)。

(一)深入細(xì)化首席數(shù)據(jù)官制度框架

根據(jù)對(duì)各城市工作方案的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn),當(dāng)前我國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官制度處于探索階段,制度體系尚未成熟。多個(gè)省市發(fā)布的工作方案趨于同質(zhì)化,未結(jié)合地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字體系建設(shè)實(shí)際情況對(duì)政府首席數(shù)據(jù)官制度體系進(jìn)行構(gòu)建。并且對(duì)首席數(shù)據(jù)官制度的一些規(guī)范不夠深入細(xì)化,僅浮于表面進(jìn)行籠統(tǒng)的概括,未結(jié)合當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)實(shí)際數(shù)據(jù)治理需求進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范。

2021年5月24日,《全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系算力樞紐實(shí)施方案》中首次提出 “東數(shù)西算”工程。所謂 “東數(shù)西算”,是指建設(shè)數(shù)據(jù)中心,將東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和需求有序引導(dǎo)到西部進(jìn)行計(jì)算和處理,促進(jìn)東西部協(xié)同聯(lián)動(dòng)[19]。首席數(shù)據(jù)官制度在東部地區(qū)應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)挖掘方面進(jìn)行具體規(guī)范,在西部地區(qū)應(yīng)側(cè)重于對(duì)數(shù)據(jù)的處理計(jì)算。當(dāng)前我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,各地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著差異,東部地區(qū)發(fā)展水平領(lǐng)先,東北地區(qū)出現(xiàn)逆數(shù)字化局面,數(shù)字經(jīng)濟(jì)西部發(fā)展水平較為落后[20]。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,東部地區(qū)應(yīng)積極發(fā)揮數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì),承擔(dān)起帶動(dòng)全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任;東北地區(qū)應(yīng)著重于對(duì)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用,借助數(shù)據(jù)資源推動(dòng)數(shù)字化發(fā)展;西部實(shí)際要素資源較為匱乏,應(yīng)著力加大對(duì)首席數(shù)據(jù)官數(shù)字技術(shù)以及數(shù)據(jù)治理能力的提升,充分利用東數(shù)西算政策提升地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此,應(yīng)根據(jù)我國(guó)各地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況以及對(duì)數(shù)據(jù)處理的不同需求對(duì)首席數(shù)據(jù)官職責(zé)進(jìn)行細(xì)化,有針對(duì)性地利用數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造價(jià)值、推動(dòng)本地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系建設(shè)

隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展,各產(chǎn)業(yè)數(shù)字化產(chǎn)生的數(shù)據(jù)大量激增,數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)顯著增加,數(shù)據(jù)也成為企業(yè)和政府最有價(jià)值的資源之一。與此同時(shí),數(shù)據(jù)泄露、黑客攻擊、惡意篡改等數(shù)據(jù)安全問題也時(shí)有發(fā)生,對(duì)企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)和發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響,嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)威脅到國(guó)家安全[21]。因此,數(shù)據(jù)安全已成為數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障,加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)是當(dāng)前維護(hù)國(guó)家安全和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略性需要?；诖?近年來我國(guó)多部政策條例中都對(duì)數(shù)據(jù)安全作出了明確說明。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》對(duì)“構(gòu)建數(shù)字政府全方位安全保障體系”進(jìn)行重點(diǎn)說明,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》中提出要使安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程。

然而通過對(duì)數(shù)據(jù)選取范圍內(nèi)的工作方案內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理后發(fā)現(xiàn),僅達(dá)州市對(duì)數(shù)據(jù)安全保護(hù)進(jìn)行了重點(diǎn)部署,其他城市工作方案中沒有體現(xiàn)出數(shù)據(jù)安全保護(hù)在首席數(shù)據(jù)官制度中的重要性。因此,應(yīng)根據(jù)當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資源特點(diǎn),由首席數(shù)據(jù)官及其團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)建立完善的數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系。首席數(shù)據(jù)官需要具備復(fù)合能力,具有跨領(lǐng)域的思維[22],在數(shù)據(jù)治理體系中負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)安全保護(hù)方案,明確數(shù)據(jù)安全保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)范圍、保護(hù)措施、責(zé)任人等;建立數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、開放、流通等過程進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,以便識(shí)別出潛在的漏洞和危險(xiǎn),并實(shí)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案。并加強(qiáng)對(duì)首席數(shù)據(jù)官和數(shù)據(jù)管理人員的數(shù)據(jù)安全意識(shí)培養(yǎng),定期進(jìn)行數(shù)字技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)培訓(xùn),使其掌握網(wǎng)絡(luò)攻防策略、系統(tǒng)安全設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等知識(shí)和技能[23],增強(qiáng)其數(shù)據(jù)安全意識(shí)和數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力。

(三)優(yōu)化首席數(shù)據(jù)官制度運(yùn)行機(jī)制

優(yōu)化首席數(shù)據(jù)官制度運(yùn)行機(jī)制主要包括兩個(gè)方面,一方面要建立內(nèi)外協(xié)同機(jī)制。政府首席數(shù)據(jù)官的主要工作任務(wù)之一是解決“數(shù)據(jù)孤島”問題,打破數(shù)據(jù)壁壘,消除數(shù)據(jù)資源及開發(fā)利用的條塊分割的現(xiàn)象,構(gòu)建并維護(hù)高效協(xié)同、安全可控的數(shù)據(jù)治理體系。作為本級(jí)政府、部門統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用數(shù)據(jù)資源的首要責(zé)任人,首席數(shù)據(jù)官應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政府的數(shù)據(jù)體系建設(shè),健全數(shù)據(jù)共享機(jī)制,構(gòu)建跨部門聯(lián)合協(xié)作的協(xié)同體系。珠海市工作方案中提到了由首席數(shù)據(jù)官制定數(shù)據(jù)治理建設(shè)目標(biāo)和工作方案,數(shù)字廣東珠海分公司負(fù)責(zé)組建數(shù)據(jù)管理專業(yè)人才隊(duì)伍,提供數(shù)字技術(shù)資源。其他省市也可參考珠海市團(tuán)隊(duì)建設(shè)機(jī)制,積極與社會(huì)組織或企業(yè)合作,借助外部技術(shù)資源對(duì)人才隊(duì)伍以及數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù),充分利用外部先進(jìn)數(shù)字技術(shù)資源。

另一方面要豐富首席數(shù)據(jù)官制度運(yùn)作模式。對(duì)美國(guó)政府首席數(shù)據(jù)官行政隸屬關(guān)系的調(diào)查顯示,首席數(shù)據(jù)官制度具有多元化行政運(yùn)行特征,制度重心的不同會(huì)影響首席數(shù)據(jù)官團(tuán)隊(duì)的規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、任務(wù)分工以及與其他部門的協(xié)作模式[24]。而根據(jù)本文對(duì)各城市工作方案的內(nèi)容分析,發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官制度運(yùn)作模式較為單一,且多個(gè)城市工作方案中并未對(duì)首席數(shù)據(jù)官運(yùn)作模式進(jìn)行明確規(guī)范。應(yīng)根據(jù)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型以及地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同需求,對(duì)數(shù)字平臺(tái)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)開發(fā)等工作進(jìn)行側(cè)重點(diǎn)分配,豐富首席數(shù)據(jù)官的運(yùn)作模式,合理分配人力、財(cái)政等資源。