國(guó)際城市公交發(fā)展歷程及財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)與啟示

霍佳琪, 劉思楊, 周晨靜, 榮 建, 王 靜

(1.北京工業(yè)大學(xué)交通工程北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100124;2.長(zhǎng)沙理工大學(xué), 長(zhǎng)沙 410114; 3.廣州大學(xué)土木工程學(xué)院, 廣州 510006)

0 引言

完全市場(chǎng)化條件下的公共交通運(yùn)輸行業(yè)以盈利為主要目標(biāo),通常伴有重復(fù)服務(wù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、票價(jià)高昂等弊端. 公交財(cái)政補(bǔ)貼政策不僅為優(yōu)先發(fā)展城市交通提供政策支持,也保障了公交企業(yè)為社會(huì)公眾提供連續(xù)、普惠與公平的可持續(xù)出行服務(wù). 政府財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)下的公共交通運(yùn)輸企業(yè)按照地方政府核定的線路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)提供運(yùn)輸服務(wù),公共交通經(jīng)營(yíng)模式從市場(chǎng)主導(dǎo)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧向政府主導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)公益性的體制轉(zhuǎn)變,企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損直接轉(zhuǎn)移至地方政府.

然而,在當(dāng)前公共交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；€(gè)體機(jī)動(dòng)化出行常規(guī)化、新型冠狀病毒疫情常態(tài)化背景下,常規(guī)公交客流量的下滑以及公交企業(yè)人工費(fèi)用等剛性成本的上漲成為必然,公交財(cái)政補(bǔ)貼額度快速增長(zhǎng);同時(shí),特許經(jīng)營(yíng)模式下公交服務(wù)市場(chǎng)活力不高、基于載客里程和客流量的補(bǔ)貼核算機(jī)制下公交企業(yè)的主動(dòng)創(chuàng)收能力不高,公交財(cái)政補(bǔ)貼政策作用未能充分發(fā)揮. 為此,梳理國(guó)際公共交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展歷程和財(cái)政補(bǔ)貼制度,探索政府在行業(yè)發(fā)展歷程中的角色和作用,期以為我國(guó)公共交通運(yùn)輸行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策提供經(jīng)驗(yàn)借鑒.

1 一體化運(yùn)營(yíng)管理的紐約市公交

紐約市(New York city)自1827年提供第1條私人馬車公交服務(wù)以來(lái),地方政府和聯(lián)邦政府依據(jù)公共交通營(yíng)運(yùn)效果,結(jié)合政府財(cái)政條件不斷調(diào)整對(duì)公共交通服務(wù)的干預(yù)力度和干預(yù)方式(見(jiàn)圖1)[1-4].

圖1 紐約市公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

在20世紀(jì)之前的完全市場(chǎng)化階段,公共馬車公交服務(wù)因操作靈活在城市交通中處于主導(dǎo)地位. 直到19世紀(jì)90年代,服務(wù)質(zhì)量更高、動(dòng)力更強(qiáng)的有軌電車與公共馬車競(jìng)爭(zhēng),并逐步取代公共馬車成為主要的公共交通方式. 在完全市場(chǎng)化背景下,公共交通服務(wù)之間的惡意競(jìng)爭(zhēng)難以避免,因此在20世紀(jì)初政府開(kāi)始介入,對(duì)公交服務(wù)線路授予特許權(quán)以杜絕不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng). 然而,特許經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)為線路經(jīng)營(yíng)的壟斷,房地產(chǎn)商家看中其中的商機(jī)后注冊(cè)公交企業(yè)并相互兼并. 同時(shí)期,壟斷的經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致民眾難以支付高昂的公交票價(jià),因此政府對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行管理改革,實(shí)行一票制并允許免費(fèi)轉(zhuǎn)車.

“一戰(zhàn)”前有軌電車快速發(fā)展,而“一戰(zhàn)”的爆發(fā)和經(jīng)濟(jì)大蕭條延緩了有軌電車的發(fā)展進(jìn)程,且戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展刺激個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行需求的增長(zhǎng),因此公路大規(guī)模建設(shè)提上日程. 公路的建設(shè)制約了有軌電車獨(dú)立路權(quán),其發(fā)展進(jìn)一步受阻. 在此期間,與小汽車共用路權(quán)的柴油巴士(或稱為公共汽車,diesel bus or motorbus)以及無(wú)軌電車(tro-Heybus)開(kāi)始取代有軌電車[1]. “二戰(zhàn)”后小汽車快速發(fā)展和去城市化發(fā)展,公共交通客流量顯著下降,公交企業(yè)面臨嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī). 為減緩公交企業(yè)的財(cái)政壓力,1965年后開(kāi)始推進(jìn)公交服務(wù)的國(guó)有化,通過(guò)出臺(tái)《城市大眾交通法》《地面交通援助法》等法案補(bǔ)貼公交服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè). 然而,軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本大于營(yíng)運(yùn)成本,而地面公交營(yíng)運(yùn)成本高于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本,因此隨后出臺(tái)了《全國(guó)大眾交通援助法》等法案補(bǔ)貼公交營(yíng)運(yùn)成本. 同一時(shí)期,地方政府成立紐約大都會(huì)交通署(Metropolitan Transportation Authority,MTA)對(duì)紐約市公共交通服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和運(yùn)營(yíng),正式實(shí)現(xiàn)了公交服務(wù)的國(guó)有化.

系列法案的頒布降低了公交企業(yè)的財(cái)政壓力,但也給地方和聯(lián)邦政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān). 為此,后期政府修改《地面交通援助法》以限制各級(jí)政府對(duì)公交服務(wù)的直接補(bǔ)貼額度. 20世紀(jì)后期至今,紐約市仍然保留以稅收補(bǔ)貼公交的體制,如工資流動(dòng)稅、租車附加費(fèi)、都市大眾運(yùn)輸協(xié)助稅、抵押貸款記錄稅、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅等.

目前,MTA仍然提供全紐約市的公共交通服務(wù)并進(jìn)行管理,在票制票價(jià)上,通過(guò)地鐵與公交的統(tǒng)一定價(jià)和按次計(jì)價(jià)的方式,加強(qiáng)了區(qū)域公共交通發(fā)展的整體性與協(xié)調(diào)性;推行優(yōu)惠票價(jià)有利于保障學(xué)生、老年人、殘疾人和低收入人群的出行. 從資金獲取上,通過(guò)建立相應(yīng)的稅收制度和債券發(fā)行,分擔(dān)政府財(cái)政補(bǔ)貼的壓力.

2 政府監(jiān)督下自由競(jìng)爭(zhēng)的倫敦公交

倫敦大都會(huì)(Greater London)幾乎與紐約在同一時(shí)期開(kāi)始提供公共交通服務(wù),經(jīng)過(guò)無(wú)序的市場(chǎng)化時(shí)期后步入國(guó)有化階段,然而公交服務(wù)的國(guó)有化給倫敦政府帶來(lái)的財(cái)政壓力推動(dòng)了公交服務(wù)的私有化浪潮(見(jiàn)圖2)[3-5].

圖2 倫敦市公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

倫敦于1829年從法國(guó)引進(jìn)了22座的公交馬車,倫敦市公共交通服務(wù)正式步入了漫長(zhǎng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)階段. 20世紀(jì)30年代前,倫敦公共交通服務(wù)一直由不同的機(jī)構(gòu)和大量私人投資者進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理. 在市場(chǎng)化環(huán)境中自由競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生的公共交通服務(wù)規(guī)模小、設(shè)施簡(jiǎn)單、效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重,后期難以支撐城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展. 因此,1930年英國(guó)頒布道路交通法建立完整的公交監(jiān)管體系,通過(guò)發(fā)布車輛許可、線路許可、駕駛員和售票員許可及票價(jià)管制等方式改變了公交服務(wù)完全自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局[5].

“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了去城市化進(jìn)程,個(gè)體機(jī)動(dòng)化的普及導(dǎo)致公交客運(yùn)量大幅下滑,公交企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)加重. 倫敦政府不斷收購(gòu)公交企業(yè),但也無(wú)法改變客流下降財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇的事實(shí). 同時(shí)期,英國(guó)全面進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)代,公路大規(guī)模建設(shè)壓縮了政府對(duì)公共交通的投資,為挽救客流的損失和投資基金的匱乏,票價(jià)增長(zhǎng)成為主要的解決辦法. 此時(shí)倫敦公交服務(wù)陷入票價(jià)上漲—客流下降—財(cái)政壓力增加-票價(jià)上漲的惡性循環(huán).

在20世紀(jì)后期,98%的公交服務(wù)均由國(guó)營(yíng)企業(yè)提供. 為降低政府財(cái)政壓力,保守黨撒切爾夫人1985年推行了私有化的政策,其中倫敦為特許經(jīng)營(yíng),規(guī)定政府禁止直接或通過(guò)國(guó)有企業(yè)提供公交服務(wù)[5]. 倫敦市政當(dāng)局特許一些私營(yíng)公司在沒(méi)有任何政府補(bǔ)貼的條件下經(jīng)營(yíng)線路以謀取利潤(rùn). 而其他一些線路則通過(guò)投標(biāo)競(jìng)標(biāo)的方式進(jìn)行,中標(biāo)的企業(yè)與政府簽訂合“最低成本合同”或“最小補(bǔ)貼合同”把公交服務(wù)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng). 其中“最低成本合同”要求經(jīng)營(yíng)者在具有專營(yíng)權(quán)的線路上提供特定的服務(wù)水平,所有的運(yùn)費(fèi)收入交給市政機(jī)構(gòu)掌管,除了政府補(bǔ)貼外由市政機(jī)構(gòu)支付部分利潤(rùn)給私營(yíng)公司作為酬金;“最小補(bǔ)貼合同”規(guī)定補(bǔ)貼最低的企業(yè)中標(biāo),且經(jīng)營(yíng)者取得非專營(yíng)權(quán)路線路上的運(yùn)費(fèi)收入.

2001年起,所有獲得倫敦公交經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)都必須與倫敦交通局簽訂質(zhì)量激勵(lì)合約. 該合約規(guī)定運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)所有運(yùn)營(yíng)成本而不用承擔(dān)票款收入風(fēng)險(xiǎn),且運(yùn)營(yíng)者的收益主要是來(lái)自合約規(guī)定的主要根據(jù)車輛總運(yùn)營(yíng)里程而定的服務(wù)費(fèi)用,其中高頻率線路以額外等待時(shí)間作為其服務(wù)考評(píng)指標(biāo),低頻率線路以準(zhǔn)點(diǎn)百分比作為考評(píng)指標(biāo)[3-4].

目前,倫敦公交服務(wù)在倫敦交通局的監(jiān)管下以市場(chǎng)化運(yùn)作為主,通過(guò)招投標(biāo)的方式確定公交服務(wù)提供者并進(jìn)行質(zhì)量效率監(jiān)管. 在票制票價(jià)上,限制了優(yōu)惠車票的使用時(shí)間,并采取高峰與非高峰票價(jià)引導(dǎo)交通需求;從年齡和身份2個(gè)維度出發(fā),采用分級(jí)的優(yōu)惠政策,在一定程度上補(bǔ)貼了乘客. 在資金獲取上,健全的公私合營(yíng)體制使得倫敦公共交通的服務(wù)水平明顯提升,并且補(bǔ)貼金額逐步下降. 當(dāng)前中央政府正逐步退出對(duì)倫敦交通局的資金支持,促使倫敦交通局在公共交通的運(yùn)營(yíng)上更加市場(chǎng)化.

3 企業(yè)交通稅支撐的巴黎公交

17世紀(jì)中葉,巴黎地區(qū)(Ile-de-France,法蘭西島)的公共馬車服務(wù)開(kāi)創(chuàng)了城市公共交通的先河,經(jīng)歷漫長(zhǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化階段后,巴黎政府于20世紀(jì)70年代后開(kāi)始介入公交服務(wù),通過(guò)控制票價(jià)、限定工資、征收交通稅等方式為居民提供連續(xù)經(jīng)濟(jì)的公交服務(wù)(見(jiàn)圖3)[6-7].

圖3 巴黎大區(qū)公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

19世紀(jì)30年代,斯坦尼斯·鮑德里(Stanislas Baudry)在巴黎創(chuàng)建了綜合性公共馬車運(yùn)營(yíng)公司,巴黎公共交通服務(wù)正式進(jìn)入歷史舞臺(tái),而在19世紀(jì)80年代有軌電車進(jìn)入公共交通市場(chǎng)并在20世紀(jì)初取代馬車成為城市主要的交通方式. 20世紀(jì)30年代后小汽車出行文化普及,私人汽車很快成為城市道路上的主角. 1949年,財(cái)政獨(dú)立、具有商業(yè)和工業(yè)性的社會(huì)公益性的巴黎公共交通總公司(以下簡(jiǎn)稱“巴黎總公司”)成立. 巴黎總公司是壟斷性國(guó)有企業(yè),公交服務(wù)獨(dú)家經(jīng)營(yíng),在市場(chǎng)不存在競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)也基本上不受國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的威脅,承擔(dān)巴黎公交服務(wù)總客運(yùn)量的80%. 完全市場(chǎng)化條件下公交方式為獨(dú)家經(jīng)營(yíng)并執(zhí)行高票價(jià),加上小汽車的普及和公交線路的減少,導(dǎo)致公交客流下降、企業(yè)虧損增加、企業(yè)減少投資、服務(wù)質(zhì)量下降、客流下降的惡性循環(huán),到20世紀(jì)70年代城市公交的使用人數(shù)降到了歷史最低點(diǎn).

1973年巴黎地區(qū)開(kāi)始征收交通稅以補(bǔ)貼公交運(yùn)營(yíng),規(guī)定對(duì)于9人以上的公司和組織需由雇主支付總薪水乘以公司所在區(qū)域的稅率的交通稅. 對(duì)通勤并且購(gòu)買“橘卡”的雇員,雇主都必須給予50%票價(jià)的報(bào)銷[6]. 同一時(shí)期,國(guó)家政府開(kāi)始以合約的形式提供不固定的財(cái)政撥款以建設(shè)城市公交基礎(chǔ)設(shè)施. 然而,交通供給的迅速增長(zhǎng)隨即帶來(lái)公共交通網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)與維護(hù)成本的大幅度提高,結(jié)果導(dǎo)致公共交通服務(wù)質(zhì)量整體上的下降. 因此,1986年國(guó)家意識(shí)到僅提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是不行的,于是將原先用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政撥款轉(zhuǎn)用于更新改造既有的公交網(wǎng)絡(luò)、提高服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展相關(guān)科研[6].

出于社會(huì)穩(wěn)定考慮,根據(jù)1982年頒布的《國(guó)內(nèi)交通指導(dǎo)法》,將公共交通的具體管理權(quán)力下放給地方政府,由地方政府成立交通組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織城市或大區(qū)的公共交通,巴黎交通工會(huì)(現(xiàn)稱為法蘭西島交通委員會(huì))負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)公共交通進(jìn)行統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)平衡,授予運(yùn)營(yíng)企業(yè)專營(yíng)權(quán),以合同形式與企業(yè)訂立服務(wù)契約,控制公交票價(jià)和服務(wù)質(zhì)量[7]. 合約根據(jù)全年服務(wù)量、服務(wù)質(zhì)量和營(yíng)收情況對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲. 全年服務(wù)量是硬指標(biāo),低于一定范圍的服務(wù)量將罰款;服務(wù)質(zhì)量超過(guò)目標(biāo)有資金獎(jiǎng)勵(lì)、低于目標(biāo)有資金處罰;營(yíng)收目標(biāo)的增收或欠收與巴黎交通工會(huì)共同分擔(dān). 1994年,國(guó)家政府對(duì)公共交通財(cái)政補(bǔ)貼制度進(jìn)行了改革,規(guī)定國(guó)家政府繼續(xù)提供財(cái)政幫助以改善地方公共交通服務(wù)質(zhì)量. 2001年,國(guó)家政府增加一項(xiàng)財(cái)政撥款專門用于幫助地方政府實(shí)施落實(shí)公交規(guī)劃.

目前,巴黎采用資產(chǎn)國(guó)有、城市公共交通企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的模式,政府向法蘭西交通管理委員會(huì)注入資金,由法蘭西交通管理委員會(huì)向承運(yùn)方的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行資金注入、法律法規(guī)管控和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管. 在票制票價(jià)上,巴黎實(shí)行區(qū)域計(jì)價(jià),推動(dòng)了職住平衡,加強(qiáng)了區(qū)域土地利用的整體性和協(xié)調(diào)性;從年齡和行動(dòng)能力、身份和職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入3個(gè)維度進(jìn)行票價(jià)優(yōu)惠政策的補(bǔ)貼. 在資金獲取上,設(shè)置專項(xiàng)交通稅,企業(yè)分擔(dān)大部分政府財(cái)政補(bǔ)貼的壓力.

4 改革前后的首爾公交系統(tǒng)

在2004年之前首爾的公共交通系統(tǒng)采用半市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式,但導(dǎo)致整個(gè)公交市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、服務(wù)質(zhì)量低劣,在2004年后政府對(duì)首爾公交進(jìn)行了徹底的改革(見(jiàn)圖4)[8-10].

圖4 首爾地區(qū)公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

2004年之前,首爾的公交一直是私人公司運(yùn)營(yíng),在1960—1970年間得到迅速的發(fā)展,逐漸成為首爾市民最主要的出行方式. 然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,1980年前后,私家車的數(shù)量迅速增長(zhǎng),大部分人從公交出行轉(zhuǎn)移到小汽車出行,道路上的車輛越來(lái)越多,逐漸造成了嚴(yán)重的路面交通擁堵. 為了解決這一問(wèn)題,首爾政府意識(shí)到公交優(yōu)先的重要性,保障公共汽車的行駛速度才會(huì)吸引更多的乘客從小汽車轉(zhuǎn)移到公共交通中來(lái). 于是,首爾政府開(kāi)始提倡公交優(yōu)先政策,建設(shè)了第1條公交專用道.

然而,單純的建設(shè)公交專用車道并沒(méi)有有效提高公共汽車的服務(wù)質(zhì)量,加之在20世紀(jì)90年代,韓國(guó)法律規(guī)定所有公交運(yùn)營(yíng)商必須按照政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收費(fèi),更是讓公共交通的客源進(jìn)一步減少,所有的公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)都面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問(wèn)題[8]. 很多公交公司為了節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本采取降低服務(wù)質(zhì)量,減少車輛班次等方式,致使客運(yùn)量進(jìn)一步下降,這種惡性循環(huán)最終導(dǎo)致一些公交公司破產(chǎn). 在同一時(shí)期,首爾地鐵的發(fā)展逐漸成為了代替公交出行的方式,但地鐵運(yùn)營(yíng)維護(hù)需要高額的費(fèi)用,并且還需要對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼,這也成為了首爾政府沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān).

2002年,李明博擔(dān)任首爾市市長(zhǎng),他開(kāi)始著手對(duì)首爾公交的改革工作. 他提出了修建公交專用道網(wǎng)絡(luò)、公交運(yùn)營(yíng)組織和線路重組、整合公共汽車和地鐵運(yùn)營(yíng)、票價(jià)獎(jiǎng)懲制度改革等建議[8]. 首爾公交在一直是私人公司運(yùn)營(yíng)的,直到2004年公交改革后政府才收回了公交線路、服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)計(jì)劃等決策權(quán). 然后,政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)選定新辟線路的經(jīng)營(yíng)者,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)商相結(jié)合的方式確定既有的線路的運(yùn)營(yíng)企業(yè),首爾公交系統(tǒng)此時(shí)變成“半官方的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)”. 此時(shí)的私營(yíng)公司的收入不再是各公司自己的收入,而是政府根據(jù)各私營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)里程和服務(wù)質(zhì)量來(lái)分配的收入[8]. 并且在同年的7月1日公交系統(tǒng)開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)后,由于采取了免費(fèi)換乘,普通公交和地鐵的乘客都有所增加,這使得地面公交和私人小汽車的平均運(yùn)行速度提高了33%. 2005年2月,首爾采用4種顏色表示不同線路的公交車,其中紅色公交車表示首爾大都市區(qū)的長(zhǎng)距離快速公交線路;藍(lán)色公交車表示首爾市內(nèi)各個(gè)區(qū)域和中心城區(qū)的主要干線的運(yùn)營(yíng)車輛;綠色公共汽車代表支線運(yùn)營(yíng)車輛,服務(wù)城市各區(qū)域內(nèi)的短途出行;黃色公共汽車是城市內(nèi)的環(huán)行線路[9].

在財(cái)政補(bǔ)貼方面,首爾的公共交通補(bǔ)貼可分成虧損補(bǔ)貼、換乘補(bǔ)助金和免費(fèi)乘車補(bǔ)貼3類. 然而,由于首爾以虧損補(bǔ)貼作為票價(jià)調(diào)整的依據(jù),虧損補(bǔ)貼的增長(zhǎng)導(dǎo)致了公共交通票價(jià)的增長(zhǎng). 首爾的地鐵票價(jià)相較于改革前已經(jīng)上漲了78.57%,公交票價(jià)甚至漲了1倍,且因?yàn)樘潛p補(bǔ)貼仍在持續(xù)上漲中,公共交通票價(jià)在未來(lái)幾年有可能會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng). 目前,首爾市正在研究嘗試根據(jù)招投標(biāo)服務(wù)合同要求,建立線路和企業(yè)退出機(jī)制.

5 公私合營(yíng)體制下的新加坡公交

新加坡在英屬殖民地時(shí)期就開(kāi)始了對(duì)公共交通的建設(shè),經(jīng)歷了完全市場(chǎng)化—政府強(qiáng)力干預(yù)—公私合營(yíng)3個(gè)階段(見(jiàn)圖5)[11-14].

圖5 新加坡公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

20世紀(jì)70年代前,新加坡政府很少關(guān)注公交事務(wù),英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期引入的有軌電車于1925年由新加坡電車公司(Singapore Traction Company,STC)接管運(yùn)營(yíng),公共汽車則由零散的小型公交公司負(fù)責(zé)公共汽車的業(yè)務(wù). 政府不干預(yù)公共交通市場(chǎng),沒(méi)有任何票價(jià)、路線或服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一規(guī)定. 然而由于公交服務(wù)質(zhì)量的落后,半數(shù)新加坡人選擇駕車出行,產(chǎn)生了嚴(yán)重的交通擁堵,并且停車位占據(jù)了大面積的公共空間,對(duì)公共交通發(fā)展更加不利. 20世紀(jì)70年代初,新加坡政府認(rèn)識(shí)到公交服務(wù)提高的必要性,開(kāi)始強(qiáng)力干預(yù)公交事務(wù)的發(fā)展.

新加坡政府將市場(chǎng)上的11家公交公司強(qiáng)制地合并,成立了新加坡巴士公司(Singapore Bus Services,SBS). 為促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),1982年第2家巴士運(yùn)營(yíng)公司(Trans Island Bus Service,TIBS)成立[11]. 同一時(shí)期,新加坡政府在摸索著公共交通在全國(guó)城市規(guī)劃中的定位. 由于新加坡土地稀缺,新加坡確立了以公共交通為第1組織原則、土地利用與交通規(guī)劃相結(jié)合的公共軌道交通系統(tǒng). 1987年新加坡第1家城市軌道交通公司(Singapore Mass Rapid Transit,SMRT)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)[12].

同年成立公共交通委員會(huì)(Public Transport Council,PTC)對(duì)公共交通票價(jià)進(jìn)行定期審核和調(diào)控,以確保新加坡居民可負(fù)擔(dān)公交票價(jià). 1998年,新加坡公共交通委員會(huì)提出了票價(jià)調(diào)整上限公式,來(lái)指導(dǎo)公交票價(jià)的管理. 但由于票價(jià)調(diào)整公式在經(jīng)期不景氣時(shí)得出的結(jié)論是讓票價(jià)漲價(jià),所以于2004年成立了1個(gè)票價(jià)審查委員會(huì),對(duì)公交票價(jià)進(jìn)行了全面的審查[13].

為便于企業(yè)管理,1995年成立新加坡陸路交通管理局(Land Transport Authority,LTA),負(fù)責(zé)公共交通線路的規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的審核、運(yùn)營(yíng)權(quán)限的發(fā)放、公共交通資金主要的注入、再分配和支出. 2001年,SMRT公司收購(gòu)了TIBS公司的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù). 這兩家公司成為新加坡的兩大公共交通運(yùn)營(yíng)商,都經(jīng)營(yíng)軌道交通和公交,形成了SBS公司公交強(qiáng)、軌道弱,SMRT公司軌道強(qiáng)、公交弱的競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)的格局[12].

此后近10年中,由于壟斷性的企業(yè)公交服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率的提升速度有限,市民對(duì)公交滿意度逐漸下降. 于是2008年起,新加坡政府開(kāi)始采用競(jìng)標(biāo)方式把有利可圖和盈利較低的路線“捆綁”起來(lái)供業(yè)者投標(biāo)經(jīng)營(yíng). 因此,2014年在原來(lái)兩大企業(yè)壟斷的公交經(jīng)營(yíng)期限到期后LTA宣布開(kāi)始實(shí)施BCM模式(Bus Contracting Model,暫譯“巴士分包模式”),其中政府負(fù)責(zé)線網(wǎng)規(guī)劃并擁有車輛和場(chǎng)站等資產(chǎn),部分公交服務(wù)進(jìn)行服務(wù)外包. 按中標(biāo)約定支付企業(yè)日常營(yíng)運(yùn)開(kāi)支和固定報(bào)酬,企業(yè)上繳票款收入并專注于服務(wù)達(dá)標(biāo),達(dá)標(biāo)則企業(yè)獲得的服務(wù)報(bào)酬增加最多10%,反之則扣減最多10%. 在公交服務(wù)考核方面,提出了巴士服務(wù)可靠性框架,規(guī)定了乘客額外候車時(shí)間和準(zhǔn)點(diǎn)率服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[11].

目前,新加坡政府采用合約購(gòu)買形式,在票制票價(jià)上,通過(guò)地鐵與公交統(tǒng)一定價(jià)和按次計(jì)價(jià)的方式,加強(qiáng)了區(qū)域公共發(fā)展的整體性與協(xié)調(diào)性;推行優(yōu)惠票價(jià)有利于保障老人、兒童、學(xué)生、殘疾人和低收入群體的出行;有獨(dú)立的定價(jià)體系、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制,使得定價(jià)更加科學(xué). 在財(cái)政補(bǔ)貼上,采取交叉補(bǔ)貼的模式,多機(jī)構(gòu)參與其中,調(diào)動(dòng)了機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)中的參與性.

6 有限競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的香港公交

中國(guó)香港一直以來(lái)沿用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法,政府不予以公交財(cái)政補(bǔ)貼或資助. 常規(guī)公交明確定義為市場(chǎng)產(chǎn)品,交由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作;香港地鐵屬于政府直接投資,但交由市場(chǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng). 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)篩選優(yōu)質(zhì)公交企業(yè),市民按照個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況和喜好選擇公交方式出行(見(jiàn)圖6)[15-17].

圖6 中國(guó)香港公交發(fā)展及其財(cái)政補(bǔ)貼歷程

在20世紀(jì)20年代,中國(guó)香港公共交通服務(wù)由華商提供,實(shí)行完全市場(chǎng)化運(yùn)行. 港英政府為了規(guī)范管理,從1930年開(kāi)始實(shí)行公交線路專營(yíng)權(quán)分配,但在運(yùn)營(yíng)體制上仍保留市場(chǎng)化運(yùn)作,體現(xiàn)“官商共治”,一方面減輕港英政府的壓力,另一方面便于資本加速運(yùn)作從中獲取利潤(rùn). 在20世紀(jì)前半段,香港城市經(jīng)濟(jì)尚未成規(guī)模,市民出行以公交和步行為主.

到20世紀(jì)中葉,香港經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛吸引大量?jī)?nèi)地人口涌入,導(dǎo)致人口和車輛的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了道路的負(fù)荷程度. 而當(dāng)時(shí)的公交集團(tuán)僅僅將市場(chǎng)放在了港島和九龍這2個(gè)龐大的公交市場(chǎng),因此催生了私人性質(zhì)的小巴公交模式. 后來(lái)現(xiàn)階段的交通運(yùn)輸系統(tǒng)設(shè)施無(wú)法滿足人口的增長(zhǎng),城市交通壓力驟升迫使香港政府將交通運(yùn)輸研究規(guī)劃提上日程. 交通及運(yùn)輸調(diào)查的概念在1964年被引入香港,同年成立了轄屬于運(yùn)輸署的公共運(yùn)輸調(diào)查小組[15]. 1972年后,政府設(shè)置了管制清晰的專營(yíng)路線小巴,加強(qiáng)對(duì)小巴的管制,并不斷設(shè)立專線吸引紅巴向綠巴轉(zhuǎn)型. 同一時(shí)期,政府批準(zhǔn)非專營(yíng)公交公司為住宅小區(qū)提供定時(shí)定點(diǎn)的服務(wù),產(chǎn)生了邨巴. 盡管如此,在1976年之前香港政府在政策繼續(xù)延續(xù)“自由發(fā)展”政策[16].

20世紀(jì)80年代,香港的經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)始從制造業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型,而人口密度和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增加誘發(fā)個(gè)體機(jī)動(dòng)化車輛的激增,對(duì)道路運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),嚴(yán)重影響了居民的工作和生活. 在這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下,香港運(yùn)輸署發(fā)布了《香港內(nèi)部運(yùn)輸政策白皮書——保持水陸運(yùn)輸暢通》,明確提出了“改善道路系統(tǒng),擴(kuò)大和改善公交服務(wù),更經(jīng)濟(jì)地使用道路”3大策略. 1989年和1999年交通運(yùn)輸署分別發(fā)布了第2期和第3期白皮書,以推進(jìn)公共交通發(fā)展規(guī)劃和建設(shè). 總體而言,20世紀(jì)后期香港政府已經(jīng)有選擇性地進(jìn)行了聚焦與強(qiáng)化公共交通優(yōu)先發(fā)展策略.

直至今日,香港的公交服務(wù)全部由私營(yíng)或公營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng),政府不直接介入,也不提供補(bǔ)貼等直接資助,充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)及自由競(jìng)爭(zhēng)的作用. 企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下自我調(diào)整以適應(yīng)市場(chǎng)需求,既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互依賴,不同的公共交通模式相互融合成為一體. 然而,雖然香港公交市場(chǎng)的準(zhǔn)入是公開(kāi)的,但當(dāng)已參與的公交企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)市場(chǎng)后,其他新來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者難以找到合適的位置. 此外,有限的競(jìng)爭(zhēng)通常能避免壟斷,提高生產(chǎn)力,但是寡頭市場(chǎng)不利于保障消費(fèi)者權(quán)益[17].

香港公共交通的收入來(lái)源：①票價(jià)收入(如高頻準(zhǔn)點(diǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)使地鐵每年票款收入約30億港元);②車廂、車站的廣告、電訊服務(wù)、商務(wù)服務(wù)等(為15億港元);③公交系統(tǒng)周邊樓盤的出售或出租;④為世界各地的城市開(kāi)展公共交通咨詢業(yè)務(wù);⑤入股內(nèi)地及歐洲公共交通市場(chǎng)[17].

7 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

表1對(duì)6個(gè)國(guó)家和地區(qū)的公共交通運(yùn)營(yíng)管理體制和收入來(lái)源進(jìn)行了梳理[18-22],并提出了推進(jìn)我國(guó)公交財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示.

表1 國(guó)際城市、地區(qū)公交管理體制總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)啟示