中國式現(xiàn)代化視域下地方政府性債務治理法治化研究

王海琴 李昆澤

【摘 要】 我國地方政府性債務存在顯性債務不斷增加，隱性債務化解困難的問題。在中國式現(xiàn)代化視域下，地方政府性債務問題產(chǎn)生的制度根源主要在于失衡的央地財政關(guān)系，即中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配。雖然現(xiàn)階段我國地方政府債務治理取得了一定的成就，但是仍無法滿足中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求。因此，可以在總結(jié)梳理國外制度經(jīng)驗的基礎上，以中國式現(xiàn)代化的要求、以法治化的方式對中央財政和地方財政負責事項進行劃分，實現(xiàn)分權(quán)治理。地方政府與債務治理有關(guān)的法治建設重點應當放在平衡地方財政收支關(guān)系上。在明確賦予地方政府自主和獨立的財政地位后，應當加大對地方政府債務的管理力度，具體措施包括債務余額管理和債務重整管理等制度。

【關(guān)鍵詞】 中國式現(xiàn)代化； 地方政府性債務； 央地財政關(guān)系； 法治化

【中圖分類號】 F810.7? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）04-0123-07

一、引言

地方政府性債務，是地方政府及地方政府專門成立的基礎設施性企業(yè)為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關(guān)提供擔保形成的債務。近年來，我國的地方政府性債務問題受到了廣泛的關(guān)注。一方面，在政府自身收入不足的情況下，地方政府通過舉債的方式增加財政能力，為基礎設施建設、社會公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資金支持。《預算法》（2014年修正）刪除了“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定。但另一方面，一直以來地方政府性債務在管理上存在較多的“空白區(qū)域”，造成了地方政府往往以“城投債”等方式進行遠超財政收入能力的借債。這不僅導致了政府債務的違約風險，還會導致財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風險[1]。因此，對待地方政府性債務問題，既要發(fā)揮其增強財政能力的積極作用，又要有效避免地方政府性債務所可能導致的風險。有鑒于此，必須明確引發(fā)風險的主要根源和風險問題。“中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！盵2]在中國式現(xiàn)代化視域下，地方政府性債務的風險溯源、風險梳理、風險治理必須立足于社會主義制度和國情，依托于當前正在建立的現(xiàn)代化治理體系以及治理能力而展開。

地方政府性債務的根源在于失衡的央地財政關(guān)系，解決問題的出路在于強化地方政府性債務治理的法治化。2014年《預算法》的修改充分說明了法治化應當是解決地方政府性債務的基本手段[3]。同年，國務院頒布了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。當前，在我國學術(shù)界既有從憲制層面來考量地方政府性債務出現(xiàn)的問題，并從宏觀角度為解決這類問題提出了相應的意見和建議[4]，也有以地方政府性債務的各類型問題作為切入點，提出法治化措施的具體研究[5]。然而，現(xiàn)有研究并未將宏觀體制和解決方案兩者進行深度融合。從中國式現(xiàn)代化的角度出發(fā)審視地方政府性債務治理的問題，既要從中國實際出發(fā)考量地方政府性債務的治理體系，也要立足于地方實踐考量地方政府性債務的治理能力，才能最終實現(xiàn)地方政府性債務的宏觀體制以及具體操作方案的銜接與總體安排。

二、我國地方政府性債務的風險問題

在我國既有財政體制中地方政府性債務具有不同的債務類型，隨之產(chǎn)生了不同類型的債務風險。地方政府性債務的規(guī)模也與債務風險的危險程度緊密相關(guān)。從財政體制下的地方政府性債務類型角度反思地方政府性債務風險問題，可以推動從制度層面來應對和解決地方政府性債務風險。

（一）地方政府性債務的類型

在我國財政體制中可根據(jù)是否以地方政府名義舉債、是否受到《預算法》的約束、法律規(guī)定的償付資金來源是否是財政資金三大標準劃分出地方政府性債務的不同類型，即“顯性債務”與“隱性債務”兩種。

《預算法》（2018年修正）第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！蓖ㄟ^合法程序發(fā)行債券產(chǎn)生的債務，被納入預算管理，債務情況會定期向社會公布并受到監(jiān)督，所以被稱為“顯性債務”。反之，通過其他方式產(chǎn)生、未被納入預算管理、政府不應以財政資金作為償付資金的債務，被稱為“隱性債務”。引起隱性債務的主要因素在于：一是政府開展的各類投資或者是購買服務等活動過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成政府中長期支出事項；二是政府為解決資金需求搭建融資平臺籌集資金，政府需要承擔資金償還和資金擔保等相關(guān)責任。由于未納入預算管理，所以前述“隱性債務”在理論上也不應以財政資金為還款資金。概言之，除根據(jù)《預算法》及相關(guān)規(guī)定由地方政府自行發(fā)行債券而產(chǎn)生的債務之外，從防控地方政府性債務風險和符合相關(guān)法規(guī)的角度來看，以其他方式產(chǎn)生的“隱性債務”都屬于違法違規(guī)債務。

（二）地方政府性債務的規(guī)模與債務風險

就顯性債務而言，國家對地方政府債務實行規(guī)?？刂疲胤秸e債不得突破批準的限額，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。根據(jù)財政部網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年全國地方政府債務限額為332 774.3億元，年末的全國地方政府債務余額為304 700億元，2021年地方政府性債務余額占債務批準限額的比重為0.9156；2022年全國地方政府債務限額為376 474.3億元，年末的全國地方政府債務余額為350 618億元，2022年地方政府性債務余額占債務批準限額的比重為0.9313②。可以看出，地方政府性顯性債務規(guī)模都控制在全國人大批準的限額之內(nèi)，但不論是批準的限額還是債務余額，都呈現(xiàn)出一個上升的趨勢；債務余額占批準限額的比重也在不斷地增長。顯性債務規(guī)模增長的原因在于，地方政府存在巨大的財政壓力，導致財政收入與支出不能相抵，以至于只能通過大量發(fā)行債券來滿足財政支出需求。由此可見，盡管顯性債務規(guī)模仍在法定范圍之內(nèi)，但是不斷增長的顯性債務增加了地方政府承受的違約風險。

地方政府“隱性債務”的規(guī)模測算則比較復雜，只能通過審計部門的報告對地方政府“隱性債務”問題進行說明。根據(jù)審計署的年度預算審計報告，2021年度，地方政府專項債務管理還存在許多問題。審計調(diào)查的10個地區(qū)違規(guī)將136.36億元專項債務資金用于企業(yè)經(jīng)營和人員工資等，審計調(diào)查的33個地區(qū)217億元資金閑置1年以上，這些地方政府并未對各自的債務資金制定出完備的解決方案，部分地區(qū)雖然制定了相應的方案，但是方案卻缺乏可行性和合理性[6]?？梢钥闯?，變相舉債或者債務違約等行為目前在我國諸多省市和地區(qū)的地方政府中頻頻出現(xiàn)?！半[性債務”的風險不僅在于其本身性質(zhì)的違法性，還在于難以進行監(jiān)督和管理。由于隱性債務未能納入預算管理，地方人大也無法以預算來約束同級政府的相關(guān)舉債行為，這就導致了缺乏監(jiān)督的地方政府性債務存在濫發(fā)的可能。

三、中國式現(xiàn)代化與地方政府性債務治理法治化

地方政府性債務風險問題不僅是財政體制問題，更是國家治理的重要問題。基于此，讓國家財政實現(xiàn)真正意義上的中國式現(xiàn)代化治理，就必須以國家制度為出發(fā)點，以地方政府性債務為基礎，找到引發(fā)這類債務風險出現(xiàn)的根源，即中央與地方財政分權(quán)治理關(guān)系失衡[7]。

（一）中國式現(xiàn)代化視域下地方政府性債務風險的制度根源

如何控制地方政府性債務目前的發(fā)展規(guī)模？其中的隱性債務該如何化解？這些問題在本質(zhì)上都是國家治理問題。國家治理與國家制度有著緊密聯(lián)系[8]，從實踐來看，造成地方政府性債務的原因有很多，包括從中央到地方各級財政層層集中、地方政府脫離本地經(jīng)濟發(fā)展實際盲目擴大投資、國家對地方政府性債務監(jiān)管力度不夠等。但一般認為，這些原因的制度根源可歸結(jié)為地方政府的財權(quán)與事權(quán)嚴重不匹配，因此，本文主要從這個視角分析地方政府性債務風險的制度根源。

一方面，從財權(quán)來看，自1994年的分稅制改革以來，國家稅收能力大幅提升，財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重呈增加趨勢。而在財政收入劃分上，稅收穩(wěn)定且豐厚的稅種均被歸納到中央收入范疇中，譬如增值稅等；部分管理和征收難度較高的稅種，基本由地方政府進行管理，譬如印花稅等。此后，企業(yè)所得稅改革、農(nóng)業(yè)稅廢除改革、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并改革、營業(yè)稅改增值稅改革等都使得中央財權(quán)日漸增強、地方財權(quán)則日漸削弱，中央比重大、地方比重小的這一財政收入劃分框架愈加固定。

另一方面，從事權(quán)來看，中央政府在集中財權(quán)的同時，不斷地向地方釋放行政權(quán)力，但財政支出的中央-地方職責劃分總體較為籠統(tǒng)，地方財政在支出范圍上主要以兜底條款或概括式類型的規(guī)定作為核心，由此，造成了地方不斷增加的事權(quán)與有限財權(quán)之間的緊張關(guān)系。2018年，僅就一般公共預算收入而言，中央收入與支出比為2.61，而地方收入與支出比為0.52?？梢姷胤秸敊?quán)之薄弱與事權(quán)之龐大，兩者之間嚴重不匹配。2022年，中央收入與支出比為2.67，地方收入與支出比為0.48。相較于2018年的數(shù)據(jù)，變化并非顯著。由此可知，地方政府財權(quán)和事權(quán)之間的關(guān)系仍需持續(xù)優(yōu)化。③

地方政府僅依靠自身收入無法履行法定事權(quán)職責，要通過其他方式來增加收入。一是中央財政轉(zhuǎn)移支付。但是，中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，且部分轉(zhuǎn)移支付的應用事項有著定向規(guī)定。二是“土地財政”。中央默許地方政府在解決融資問題上可以進行自主創(chuàng)新[9]。諸多地方政府利用現(xiàn)有的土地資源和其他資源等來擴大收入，許多地方政府建立了地方融資平臺。例如，土地資源具有有限性特征，隨著中央“房住不炒”政策的深入實施，“土地財政”也隨著房地產(chǎn)市場的增長放緩而趨于停滯。三是以顯性借債和隱性借債的方式來籌集資金。其中，顯性借債的方式受到《預算法》的嚴格控制和人大的監(jiān)督?！额A算法》對政府隱性借債的規(guī)制呈現(xiàn)原則性特征，缺乏明確的制度規(guī)范。因此，隱性借債成為政府籌集資金以履行事權(quán)義務的中間方式。

（二）國內(nèi)外平衡央地財政關(guān)系的成就與經(jīng)驗

許多國家經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度較高，由于缺少政府的宏觀調(diào)控，經(jīng)濟危機呈現(xiàn)周期性特點，而地方政府性債務風險的后果也更為明顯。例如，美國在20世紀70年代的經(jīng)濟危機浪潮中，因無法及時償付債券，多次發(fā)生重大政府債務違約事件。為有效應對和預防政府債務違約風險，各國探索出了各具特色的平衡央地財政關(guān)系的地方政府性債務風險的治理機制。一方面，中央財權(quán)與中央事權(quán)進行同步擴張。在此情形下，從財權(quán)來看，英國的稅權(quán)高度集中，稅法和稅收政策制定權(quán)屬中央政府，地方無相關(guān)權(quán)限[10]；從事權(quán)來看，中央財政負責的事權(quán)范圍包括穩(wěn)定經(jīng)濟、提供公共產(chǎn)品、配置資源三類，中央政府的財政支出在國家一般公共服務支出中占比達80%[11]。此外，大部分地方政府開支需要由中央政府無條件買單，主要是稅收支持撥款和按人口比例分配的撥款，占全部中央政府轉(zhuǎn)移支付的60%左右[12]。雖然英國政府掌握了大部分財權(quán)，但其也負擔了地方政府的大部分支出和無條件轉(zhuǎn)移支付，地方政府的財政壓力較小，中央政府以同步擴張自身財權(quán)事權(quán)的方式一定程度上平衡了央地財政關(guān)系，降低了觸發(fā)地方政府性債務風險的可能性。另一方面，采取非對稱型財政分權(quán)模式，完善對地方的轉(zhuǎn)移支付。在該種模式下，雖然中央的財權(quán)得到了擴張，但能夠有效采取轉(zhuǎn)移支付等手段對地方政府的財政行為進行干預，以有效平衡地方政府的財政收支情況。例如，德國以“適度集中，相對分散”為理念構(gòu)建央地財政關(guān)系，央地財權(quán)事權(quán)高度統(tǒng)一，聯(lián)邦政府以稅收分享、橫向轉(zhuǎn)移支付、返還性轉(zhuǎn)移支付等形式實現(xiàn)央地財政關(guān)系調(diào)控[13]。在日本的分稅制下，中央與地方財政的收入比例約為44■56，但財政支出比例大致為12■5，可見日本各級財政收入與支出嚴重倒掛，但倒掛部分可由中央返還地方及轉(zhuǎn)移支付彌補[14]。面對失衡的央地財政關(guān)系，日本采取中央返還及轉(zhuǎn)移支付收入的手段來彌補地方財政收支不平衡的差距。同時，美國、澳大利亞等國聯(lián)邦政府的財權(quán)較為集中，各州政府的自主性較強，但同時州政府的預算方案等支出也受到議會的嚴格監(jiān)督。此外，德國、美國、日本等國家還將中央和地方政府的事權(quán)、財權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付的基本格局上升到了憲法規(guī)范層面。雖然美國、澳大利亞等國家的財政體制與我國存在根本性差異，但其地方政府性債務治理的原則理念和制度設計可以為我國平衡央地財政關(guān)系提供啟示。

面對經(jīng)濟下行的壓力，當前我國經(jīng)濟增速放緩，財政收入增速下降，但地方政府財政支出比重增加，地方政府性債務風險加劇。為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展以及全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化，伴隨《預算法》《預算法實施條例》等的修訂實施，國家制定了一系列政策措施以平衡央地間的財政關(guān)系，加強對地方政府性債務的治理和管理。在現(xiàn)行的財政管理體制中，國家建立了分稅制、轉(zhuǎn)移支付、五級預算制等制度設計，以平衡央地財政關(guān)系。財政部對地方政府債券的態(tài)度經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”到“自發(fā)自還”的演變歷程，地方政府享有自主發(fā)債的權(quán)限，但應受到嚴格限制。2018年修訂后的《預算法》從預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、決算、監(jiān)督等方面優(yōu)化完善了地方政府性債務管理的制度框架。2020年修訂的《預算法實施條例》對《預算法》規(guī)定的制度內(nèi)容進行了細化，進一步夯實了規(guī)范地方政府債務管理的制度基礎。并且，國務院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，指出以考核問責機制和債權(quán)人約束機制抑制地方政府舉債融資的沖動，以發(fā)揮規(guī)范舉債的正向價值，防范化解地方政府性債務風險。此外，國家還從地方政府債務信息公開、債務績效管理、嚴控債務規(guī)模等方面規(guī)范了地方政府舉債融資體制。在中國式現(xiàn)代化發(fā)展的視域下，為應對日益復雜的經(jīng)濟形勢和發(fā)展問題，需要進一步探索完善財政管理體制的法治化路徑，以降低地方政府性債務風險，實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

（三）平衡央地財政關(guān)系與中國式現(xiàn)代化治理的要求

建立平衡的中央與地方財政兩者的分權(quán)治理關(guān)系，增強債務治理能力，是在中國式現(xiàn)代化的整體框架下實現(xiàn)地方政府性債務治理的關(guān)鍵。第一，財政資源豐厚程度與國家治理能力強弱息息相關(guān)；第二，中國式現(xiàn)代化治理的重點應當放在區(qū)域平衡發(fā)展上；第三，現(xiàn)代國家治理高度關(guān)注風險治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題。地方政府性債務風險是我國面臨的重大經(jīng)濟風險挑戰(zhàn)[15]。

要在財政體制建設與完善中貫徹中國式現(xiàn)代化治理的理念和要求，就必須平衡央地財政關(guān)系，構(gòu)建符合現(xiàn)代化財政發(fā)展的制度，即劃分中央財政和地方財政兩者的權(quán)力。

四、中國式現(xiàn)代化視域下地方政府性債務治理法治化的制度路徑

黨的二十大報告指出，要“不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！盵2]一方面，要按照中國式現(xiàn)代化治理的要求，厘清中央與地方的財政關(guān)系，進而明確地方政府具有自主性的財政主體地位；另一方面，要在此基礎上推動地方政府財政治理法治化，對地方政府舉債行為予以制度約束。

（一）建立法治化的政府間財政關(guān)系

第一，要在中央和地方之間平衡財權(quán)和事權(quán)。對此，黨的十九大報告提到：權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)和區(qū)域平衡，即要讓中央和各級地方的事權(quán)、財政收入權(quán)力、財政支出權(quán)力匹配起來，達到各級的事權(quán)有相應的財力做保障的基本要求，在此基礎上再去促進區(qū)域間公共服務均等化。要進一步健全三級財政框架[16]，即建立中央、省、縣的財政框架，實現(xiàn)每個層級都有自己的財權(quán)和事權(quán)。

第二，確保財政轉(zhuǎn)移制度落實到行動中，才能準確劃分政府在財政支出上應當承擔的責任和義務。中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度仍與中國式現(xiàn)代化治理的要求存在較大差距。其一，一般性轉(zhuǎn)移支付存在“逆向激勵”作用。經(jīng)濟發(fā)展水平低、財政收入少的地區(qū)獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付多，從而對地方經(jīng)濟建設產(chǎn)生“逆向激勵”影響。其二，專項轉(zhuǎn)移支付項目過多過雜，缺乏穩(wěn)定制度和體系。在實際實踐中容易出現(xiàn)資金閑置或者審核不嚴謹?shù)葐栴}[9]。其三，未對財政轉(zhuǎn)移或者財政支付等構(gòu)建與之相符的評價體系和評價標準，導致人為因素作用大，容易留下尋租空間。

第三，建立法治化的政府間財政體系。一是制定財政劃分基本法律，對各層級之間進行分級預算，明確各級政府具有分級的舉債權(quán)和分級的產(chǎn)權(quán)?！鞍压餐聶?quán)的要求和職責劃分清楚，提升共同事權(quán)的執(zhí)行效率”[9]。增加稅收收入中地方政府的分享比例，合理配置中央和地方稅種及立法權(quán)，探索并建立房產(chǎn)稅等主體稅種，以增加地方政府財權(quán)。二是制定轉(zhuǎn)移支付基本法律制度。加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，減少專項轉(zhuǎn)移支付類型的項目。為資金支付或者資金轉(zhuǎn)移制定具備可行性的評價機制，提高財政轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)的科學性和透明性。三是完善《預算法》及相關(guān)規(guī)定。把所有政府收入，包括顯性與隱性債務都納入預算管理。各級政府分別編制本級預算，強化各級人大對本級預算的硬約束。各級政府都要堅持財政平衡原則，避免濫用財權(quán)，盡量減少不必要的赤字。

第四，推動涉及政府間財政關(guān)系的財政政策法律化。有學者認為，由于現(xiàn)行法律未對政府應當承擔的責任和擁有的權(quán)力進行有效劃分，使得政府在實踐中容易出現(xiàn)事權(quán)下放或者權(quán)力越界等情況[17]。雖然這種從上到下的事權(quán)劃分方式確保了各項權(quán)力和事務的落實發(fā)展，但是對于財政體制總體的穩(wěn)定性產(chǎn)生了一定的影響[7]。要通過法律的高效力層級，使中央地方政府間財政權(quán)限劃分框架固定下來。增加地方政府對于央地間財政行為的可預測性，促進中央與地方財政關(guān)系良性互動。

（二）明確地方政府的自主財政地位

實現(xiàn)地方政府性債務治理法治化，首先必須要明確地方政府所具有的是“自主”還是“獨立”的財政地位。有學者認為，我國地方政府已經(jīng)是財政上獨立的法律主體[18]。但也有學者認為，政府間擁有的事權(quán)關(guān)系在實現(xiàn)法治化時，需要明確劃分權(quán)力標準和權(quán)力范圍[17]。一般而言，我國中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了中央政府的絕對權(quán)威[7]。但我國財政體制既要保障中央的統(tǒng)一領導，又要賦予地方政府較高的自主性和主動性，所以我國各省市的地方政府在財政上擁有明顯的自主地位。

“自主”的財政地位，即自主的財政權(quán)，是指地方政府在法定范圍內(nèi)自主組織、管理和運用財政資金的資格或能力，包括自主發(fā)債的資格或能力。2014年《預算法》確定了省級地方政府具有自主發(fā)債的權(quán)力。雖然政府總量控制的行政干預色彩仍較濃厚，但是，自主發(fā)債與自行發(fā)債不同，前者能夠反映出地方政府擁有的自主行為，后者則反映了中央意志必須得到落實執(zhí)行[19]。此外，根據(jù)權(quán)責相統(tǒng)一的原則，還需要強調(diào)“地方責任”的獨立性，而非中央政府的“分支機構(gòu)”，要對其進行法律化的規(guī)制與監(jiān)管，并建立起法治化的政府行為控制機制。

要采取有效的制度措施“明確”地方政府的自主財政地位。1994年分稅制改革并未觸動事權(quán)，只是對央地財權(quán)進行了分割[18]。不但詳細劃分了中央政府和地方政府兩者各自的權(quán)力范圍，而且更明確了中央政府所處地位[20]。但地方財政管理權(quán)力的自主性受到法律法規(guī)的約束：一是以憲法修正明確社會治理環(huán)節(jié)地方政府享有的權(quán)力；二是在《立法法》中為經(jīng)濟社會事務延伸立法權(quán)限，并為規(guī)避立法沖突制定與之相符的解決機制；三是以法律來提高實行分稅制財政管理體制的地位，并為稅權(quán)構(gòu)建具備可行性的分配機制；四是在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中為地方國有資產(chǎn)新增所有權(quán)；五是加快制定《地方公債法》，以法定的方式來對地方政府發(fā)債權(quán)進行準確的解釋與定義。

（三）完善地方政府債務余額管理制度

2015年修訂后的《預算法》賦予了省級政府發(fā)債權(quán)，實行債務余額管理制度。同時，要求建立健全地方政府債務風險防控機制，并妥善處理存量債務④。有學者認為，地方政府債務治理的類型為行政發(fā)包制，即將“行政權(quán)威”融入到政府科層中，并為市場搭建“發(fā)包”機制，利用這種方式對市場產(chǎn)生良好的激勵效果[21]，實現(xiàn)了政府舉債權(quán)、債務監(jiān)管權(quán)和激勵分配權(quán)三者的統(tǒng)一，是與我國現(xiàn)存制度環(huán)境和制度安排相適應的一種制度[22]。

對于我國來說，歷經(jīng)1978—1993年的財政透支階段，1994年通過調(diào)整赤字編列口徑等舉措，國家才逐步確立依靠公債彌補財政赤字的制度，2006年確立了國債余額管理制度[23]。從我國積極的財政政策趨勢來看，政府財政赤字增加是不可避免的，債務的規(guī)模也會越來越大。債務余額管理的制度完善性決定了控制政府債務風險的有效性，債務余額管理制度的有效性在很大程度上取決于指標設置，美國和歐盟各國都實行債務余額管理，但實施效果各不相同[22]。而且，我國的債務余額管理存在短期債券期限品種少、發(fā)行規(guī)模占比低、對隱性負債考慮不足、積極財政政策帶來的債務通脹問題等[20]。

第一，在制定債務規(guī)模余額上限時，中央應當增加對地方政府隱性債務的考量，如化解存量隱性債務、國有企業(yè)破產(chǎn)及資產(chǎn)改良可能造成的負債等。第二，省級地方政府應當充分利用發(fā)債自由權(quán)，在余額管理限度內(nèi)促進合理地方政府性債務期限結(jié)構(gòu)的形成。第三，中央要更好地協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策，既要考慮到就業(yè)與物價水平，也要考慮到政府的債務違約風險。此外，還應注重債務管理法律法規(guī)的健全和完善。

（四）盡快落實政府資產(chǎn)負債表制度

有學者認為，資產(chǎn)負債表是一種行之有效的分析工具，也是運用普遍的評估工具，在政府目前的資產(chǎn)負債管理活動中所起到的作用不容小覷[24]。

首先，由于編制的前提之一是產(chǎn)權(quán)明晰，所以必須確保中央和地方政府擁有明確的財權(quán)和事權(quán)，以使中央自主管理、地方自主管理以及兩者共同管理融入到報表核算環(huán)節(jié)。其次，將所有資產(chǎn)和負債全部納入編制。這有利于明確隱性債務規(guī)模，從而有助于判斷地方政府的償債能力和違約可能性。最后，資產(chǎn)負債表能夠推動財政治理的改變。資產(chǎn)負債表使人們轉(zhuǎn)向關(guān)注資產(chǎn)負債表中的存量數(shù)據(jù)和政府財政積累與償還債務的能力，促使政府更多關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量，最終有助于經(jīng)濟的健康發(fā)展和政府治理水平的提高。

（五）完善地方政府信用評級制度

“信用評級能有效緩解地方政府和債券投資者之間的信息不對稱，幫助地方政府減少債權(quán)信用風險溢價情況，節(jié)省政府在融資環(huán)節(jié)耗費的成本支出?！盵25]自2014年地方政府債券自發(fā)自還試點以來，就引入了信用評級制度。評級是對償債能力和償債意愿的整體評估，必須對地方政府目前的償債能力的各項因素進行分析；以自身因素而言，其主要涉及收支情況或者管理能力等；以其他因素而言，主要涉及信息不對稱因素等；以市場角度而言，地方政府與金融機構(gòu)、地方企業(yè)間利益關(guān)系復雜，信用評級機構(gòu)懾于地方政府的行政權(quán)力，往往很難確保評級結(jié)果的公正性。

第一，建立法治化的政府間財政關(guān)系，拒絕讓中央財政再為地方政府債務提供“隱性擔?！?；第二，做好地方政府財政收支信息披露，減少因信息不對稱而引發(fā)的各類風險；第三，設立全國性的或跨區(qū)域的獨立的信用機構(gòu)和評級機構(gòu)，利用這些機構(gòu)對政府債權(quán)信用做出有效的評級，讓債權(quán)定價和債權(quán)信用評級實現(xiàn)科學化與合理化。

（六）允許地方政府債務重整

地方政府債務的破產(chǎn)法律解決機制是在不能有效償還各種到期債務時，地方政府制定出破產(chǎn)申請條例和內(nèi)容[26]。地方政府債務的破產(chǎn)法律解決機制是作為債務人的地方政府與政府債權(quán)人之間的一種程序化的公平清償?shù)闹贫劝才?，旨在實現(xiàn)各自利益的最大化。

一些國家的地方政府為債務構(gòu)建了“地方政府破產(chǎn)制度”，主要是為了地方政府在申請破產(chǎn)時有章可循、有法可依[27]，受到破產(chǎn)制度帶來的影響，地方政府只有處在破產(chǎn)狀態(tài)下，才能在財政上實現(xiàn)自由，否則必須繼續(xù)履行相應的義務和責任[26]。

但這個制度可能會帶來一些道德風險。因為地方政府可能會“毫無后顧之憂”地大量舉債。所以，關(guān)鍵還是要地方政府為自己的債務負責。如若地方政府在開展相關(guān)活動時，沒有任何獨立收入提供支撐，那么，在財政支出上，地方政府將不具備任何權(quán)力，同時也不用承擔相應的責任[18]。

五、結(jié)語

黨的二十大報告強調(diào)：“實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興。”[2]而國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化屬于中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，其核心是法治化。地方政府性債務規(guī)模擴大，違約風險增加，問題產(chǎn)生的根源在于失衡的央地財政關(guān)系。必須調(diào)整財政收支劃分，改善政府間財政關(guān)系[21]，構(gòu)建現(xiàn)代化的法治財政體系。首先，必須通過法律形式對中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)進行明確劃分，并通過轉(zhuǎn)移支付制度解決部分地區(qū)財政負擔較重問題，同時彌補因事權(quán)與財權(quán)劃分不準確帶來的誤差，建立法治化的政府間財政體系，推動涉及政府間財政關(guān)系的財政政策法律化。其次，必須通過立法強化地方政府自主的財政地位。只有讓地方政府作為地方財權(quán)的真正行使者、成為地方財政支出責任的真正承擔者，才能真正建立起合理、穩(wěn)定的地方財政體制。最后，要完善地方政府性債務管理的相關(guān)制度。在進行地方政府性債務的法治化治理中，不能僅限于現(xiàn)有體制的調(diào)整和完善，還要積極引入新的制度，包括地方政府債務余額管理制度、地方政府資產(chǎn)負債表制度、地方政府信用評級制度、地方政府債務重整制度等。

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