新時(shí)期提升消防安全綜合監(jiān)管工作質(zhì)效的思考

韋慶夫

摘要：履行消防安全綜合監(jiān)管職責(zé)是中央改革文件賦予消防救援機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)工作職能，是消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能由“審批主導(dǎo)”向“統(tǒng)籌主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)變的必由之路?，F(xiàn)就如何提升消防安全綜合監(jiān)管質(zhì)效進(jìn)行分析思考，通過分析消防安全綜合監(jiān)管的依據(jù)和現(xiàn)狀，提出強(qiáng)化綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、明白人隊(duì)伍建設(shè)，突出“穿透式檢查和追責(zé)”以及考核考評力度等建議。

關(guān)鍵詞：消防安全；綜合監(jiān)管；質(zhì)效

中圖分類號：D035.36? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2023）12-0086-03

2023年，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕1號）（以下簡稱《意見》）為加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期消防監(jiān)管工作指明了方向?！兑庖姟分赋錾钊胪七M(jìn)跨部門綜合監(jiān)管，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府監(jiān)管效能的重要舉措。對涉及多個(gè)部門、管理難度大、風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的監(jiān)管事項(xiàng)，建立健全跨部門綜合監(jiān)管制度，強(qiáng)化條塊結(jié)合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)，完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)性和有效性[1]。開展好消防安全綜合監(jiān)管工作已迫在眉睫、是改善消防安全監(jiān)管工作現(xiàn)狀的重要機(jī)遇和挑戰(zhàn)。只有堅(jiān)定消防體制改革方向，明晰消防安全綜合監(jiān)管思路，落實(shí)消防安全綜合監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范消防安全綜合監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，才能切實(shí)提升消防安全綜合監(jiān)管工作質(zhì)效。

1 開展消防安全綜合監(jiān)管的依據(jù)

綜合監(jiān)督管理一詞最先出現(xiàn)于2002年實(shí)施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）。2009年6月實(shí)施的《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（安監(jiān)總管二〔2009〕125號）明確規(guī)定了綜合監(jiān)管的要義，其基本原則：堅(jiān)持行業(yè)主管、各司其職；堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、屬地監(jiān)管；堅(jiān)持區(qū)別對待、分類指導(dǎo)；堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查[2]。2010年，《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院〈通知〉精神強(qiáng)化安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（安監(jiān)總管二〔2010〕203號）將消防納入重點(diǎn)行業(yè)（領(lǐng)域）進(jìn)行綜合監(jiān)督。

1.1? 法律依據(jù)

一是國家法律?！吨腥A人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第二條明確指出消防工作的方針是“預(yù)防為主、防消結(jié)合”，以政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與為原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的原則是具有高度原創(chuàng)性、科學(xué)性和前瞻性的監(jiān)管理念，是實(shí)施消防綜合監(jiān)管的最有力的法律依據(jù)?！栋踩a(chǎn)法》就是牢牢抓住“三管三必須”原則，以全面推動(dòng)綜合監(jiān)管的落實(shí)?！断婪ā返摹安块T依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”就可以全部涵蓋“三管三必須”。消防安全監(jiān)管工作具有高度社會(huì)化，包含安全生產(chǎn)領(lǐng)域在內(nèi)的所有公共安全領(lǐng)域的監(jiān)管，較安全生產(chǎn)立法多了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“公民積極參與”的原則。二是地方性法規(guī)。全國各地都有自己的消防法規(guī)，就廣西而言，2023年5月26日修訂通過的《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國消防法〉辦法》第五條規(guī)定：縣級以上人民政府消防救援機(jī)構(gòu)依法對消防安全實(shí)施綜合監(jiān)督管理。明確了廣西區(qū)內(nèi)各級消防救援機(jī)構(gòu)行使消防安全綜合監(jiān)管職權(quán)。

1.2? 部門三定方案

部門“三定”其中一個(gè)主要內(nèi)容是明確其主要職責(zé)，即規(guī)定部門的主要職能和相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等，是判定和厘清一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍和邊界的法定依據(jù)。三定方案在對內(nèi)和對外兩方面均具有法定效力。在內(nèi)部，它是作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的依據(jù)，也可以作為行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)糾紛裁決的依據(jù)；對外，它是作為判斷被訴行政行為的職權(quán)（責(zé)）要件是否合法的依據(jù)。當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的三定方案，已經(jīng)明確規(guī)定了消防救援機(jī)構(gòu)對消防安全要實(shí)施綜合監(jiān)管。消防機(jī)構(gòu)可以此為依據(jù)，去推動(dòng)和實(shí)行對行業(yè)主管部門的消防安全行業(yè)監(jiān)管。也可以此為依據(jù)，作為對不履行法定職責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任以及失職瀆職刑事法律責(zé)任等各種責(zé)任的抗辯。

1.3? 政府工作指導(dǎo)意見

政府工作意見不屬于行政法規(guī)，屬于黨政機(jī)關(guān)公文，是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力的文書。消防安全屬于“直接關(guān)系人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、公共安全和潛在風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高”的重點(diǎn)事項(xiàng)，理應(yīng)納入跨部門綜合監(jiān)管范疇。《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號）也明確了縣級以上人民政府以及其他有關(guān)部門要從“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”出發(fā)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)法律法規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。

2 消防安全綜合監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1? 消防安全綜合監(jiān)管意識需要進(jìn)一步提升

看行業(yè)部門，當(dāng)前社會(huì)面消防安全形勢依然嚴(yán)峻，各行各業(yè)消防安全事故時(shí)有發(fā)生，消防工作社會(huì)化機(jī)制尚未常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然已有法律法規(guī)明確地方政府及行業(yè)主管部門相應(yīng)的消防監(jiān)管責(zé)任，但部分地方政府、行業(yè)部門和社會(huì)單位主體責(zé)任落實(shí)仍然需要加強(qiáng)，部門間聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)不夠暢通，部門抓實(shí)消防安全主體責(zé)任落實(shí)的力度需要進(jìn)一步強(qiáng)化。在消防系統(tǒng)，凡是發(fā)生較大以上火災(zāi)事故，消防系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的巨大壓力傳導(dǎo)，在基層各地立即要開展各項(xiàng)專項(xiàng)整治行動(dòng)，但在發(fā)生事故前，各地各行業(yè)部門主動(dòng)開展本轄區(qū)、本行業(yè)的專項(xiàng)整治行動(dòng)少之又少，一定程度上存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，主動(dòng)監(jiān)管的意識仍然不足。

2.2? 行業(yè)部門消防安全綜合監(jiān)管能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)

“部門依法監(jiān)管”充分體現(xiàn)出職權(quán)法定的現(xiàn)代行政理念，強(qiáng)調(diào)的是行業(yè)監(jiān)管部門要在法定的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)情況中部分行業(yè)部門對“消防安全責(zé)任制”還存在認(rèn)識不足，行業(yè)主管部門對消防安全監(jiān)管實(shí)際還不擅長；缺少本行業(yè)系統(tǒng)的消防安全管理“明白人”，消防安全工作開展有時(shí)候只限于發(fā)文開會(huì)，“不愿管、不會(huì)管、不敢管”以及等靠消防部門來檢查指導(dǎo)的現(xiàn)象一定程度上存在。

2.3? 消防安全綜合監(jiān)管力度需要進(jìn)一步加大

應(yīng)急管理部門開展綜合監(jiān)管是依托安全生產(chǎn)委員會(huì)（以下簡稱“安委會(huì)”）實(shí)施，在各級政府，安委會(huì)屬于領(lǐng)導(dǎo)級別高、協(xié)調(diào)力度大、黨政一把手，往往會(huì)更加高度關(guān)注。開展消防安全綜合監(jiān)管要依托消防安全委員會(huì)（以下簡稱“消安委”），但是消安委還存在協(xié)調(diào)力度相對較小的實(shí)際情況。當(dāng)前消防部門內(nèi)部的消防監(jiān)管力量不足與現(xiàn)實(shí)繁重的消防安全監(jiān)管任務(wù)矛盾仍然突出，僅靠消防部門內(nèi)部的監(jiān)管力量作用力還不足，還不利于社會(huì)化消防監(jiān)督管理工作的落實(shí)。例如，在處理部分消防安全隱患行為投訴時(shí)，很多時(shí)候需要多個(gè)行業(yè)部門的配合、需要行業(yè)部門“三管三必須”的監(jiān)管才能真正消除隱患。消防安全綜合監(jiān)管需要行業(yè)部門和監(jiān)督部門共同發(fā)力才能真正落實(shí)有效。

3 提升消防安全綜合監(jiān)管工作質(zhì)效的思考

3.1? 強(qiáng)化消防安全委員會(huì)平臺(tái)的建設(shè)

應(yīng)急管理部門實(shí)行綜合監(jiān)管的手段就是緊緊依靠安委會(huì)平臺(tái)。國家安委會(huì)主要職責(zé)有綜合監(jiān)督管理全國安全生產(chǎn)工作；依法行使國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職權(quán)，以分級、屬地為原則，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)部門開展安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，業(yè)務(wù)指導(dǎo)地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門等，明確了安委會(huì)綜合監(jiān)管的職能。同時(shí)，在地方各級安委會(huì)辦公室均有專門的編制崗位，安委會(huì)及其辦公室的調(diào)度功能強(qiáng)大、議事會(huì)商機(jī)制比較暢通。對比，各地的消安委及其辦公室的地位、功能及作用明顯較低，有的地方很少使用消安委及辦公室的作用，直接使用消防救援機(jī)構(gòu)的名稱處理與地方政府及部門之間的關(guān)系，效果甚微。要借鑒應(yīng)急部門的做法，把各級消防綜合監(jiān)管的平臺(tái)建好、建強(qiáng)，為實(shí)施消防安全綜合監(jiān)管提供強(qiáng)有力保障；及時(shí)完善消安委及辦公室的職能，力爭能在地方落實(shí)消安委辦公室崗位編制及人員，真正搭好協(xié)調(diào)暢通、監(jiān)管有力的消防綜合監(jiān)管平臺(tái)。持續(xù)發(fā)揮消防安全委員會(huì)議事平臺(tái)作用，維護(hù)和加強(qiáng)消安委協(xié)調(diào)機(jī)制的獨(dú)立性、權(quán)威性和不可替代性，避免被削弱甚至整合。加強(qiáng)各級消安委辦實(shí)體化運(yùn)行工作，健全形勢研判、會(huì)商磋議、考核通報(bào)等機(jī)制，定期召開領(lǐng)導(dǎo)成員會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員會(huì)議、消防安全形勢分析會(huì)等，常態(tài)化開展隱患抄告、清單推進(jìn)、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、信息共享、簡報(bào)通報(bào)等工作，有效解決跨部門、跨行業(yè)和領(lǐng)域、跨地區(qū)的重大消防安全問題。同時(shí)可以充分搭上地方綜治、政法平安建設(shè)等平臺(tái)，統(tǒng)籌運(yùn)用好考核、巡查、督辦、掛牌、約談、函告、警示等各種方法手段，積極推動(dòng)消防安全綜合監(jiān)管機(jī)制的落實(shí)。

3.2? 強(qiáng)化行業(yè)部門明白人隊(duì)伍的建設(shè)

實(shí)施消防綜合監(jiān)管的目的是督促行業(yè)部門和單位落實(shí)主體責(zé)任。落實(shí)“部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”的消防工作原則。最終落實(shí)責(zé)任還是在行業(yè)部門和單位的人身上。因此行業(yè)部門和單位必須有抓消防安全責(zé)任落實(shí)的明白人。改革轉(zhuǎn)隸之前，消防部門全面負(fù)責(zé)審驗(yàn)及監(jiān)督檢查，常常產(chǎn)生這樣的誤區(qū)：消防技術(shù)性高，存在很大的專業(yè)性，消防安全隱患的查處只有消防機(jī)構(gòu)才知道，行業(yè)主管部門和單位并不知曉。部分行業(yè)部門反映本行業(yè)檢查發(fā)現(xiàn)的消防安全問題所屬單位整改不積極，消防部門檢查下發(fā)的整改通知書單位整改就積極的奇怪現(xiàn)象。無形中會(huì)促使行業(yè)部門對消防部門產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴性。雖然法律和三定方案都明確了行業(yè)部門的消防安全責(zé)任，但是如果行業(yè)部門沒有真正明白消防安全管理的人，最終的消防安全責(zé)任制也是無法真正落實(shí)的。要從嚴(yán)落實(shí)行業(yè)部門消防安全責(zé)任人和管理人的相關(guān)制度機(jī)制，做到明確人員、明晰責(zé)任、明白要求。定期開展明白人的培訓(xùn)、檢查和考核工作；建立“消地共享”的消防專家團(tuán)隊(duì)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社會(huì)提供“內(nèi)行人”；指導(dǎo)行業(yè)部門分類制定消防安全指南指引，組織編制消防安全圖冊、培訓(xùn)課件等，大力培育行業(yè)、單位“明白人”；促使消防安全管理“簡單化”，推動(dòng)消防工作“社會(huì)化”進(jìn)程。著力解決明白人的難題，切實(shí)改變行業(yè)部門消防安全“不愿管、不會(huì)管、不敢管”的現(xiàn)象。

3.3? 突出“穿透式檢查和追責(zé)”的力度

“穿透式檢查和追責(zé)”是把哲學(xué)上“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”的思維方式運(yùn)用到行業(yè)部門和社會(huì)單位落實(shí)消防安全責(zé)任的檢查和發(fā)生火災(zāi)后的延伸調(diào)查追責(zé)當(dāng)中。如河南安陽凱信達(dá)“11·21”特大火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告中提出了各級黨委政府、商務(wù)、應(yīng)急、公安、住建、自然資源等部門的責(zé)任，相關(guān)責(zé)任人被追責(zé)[3]。通過此類穿透式檢查和追責(zé)，倒逼各級行業(yè)部門落實(shí)消防監(jiān)管職責(zé)。充分利用消安委平臺(tái)開展專項(xiàng)檢查、巡查工作，每年對行業(yè)部門消防責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行“穿透式檢查”考核，并將考核結(jié)果公之于眾。緊緊抓住中央政策文件關(guān)于火災(zāi)事故調(diào)查處理職能定位要求，明確消防救援機(jī)構(gòu)代表政府牽頭負(fù)責(zé)火災(zāi)事故調(diào)查處理的職責(zé)。健全完善火災(zāi)事故延伸調(diào)查機(jī)制，對發(fā)生較大火災(zāi)事故開展“穿透式檢查”，真正將涉及消防管理全鏈條的責(zé)任主體納入“穿透式檢查”范圍，查明各層級、各部門的事故責(zé)任，提出專業(yè)意見呈報(bào)地方黨委政府，強(qiáng)化行政問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督，按照分級、屬地原則，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談，以事故背后的教訓(xùn)推動(dòng)行業(yè)消防安全責(zé)任制的落實(shí)。

3.4? 突出考核考評的力度

考評考核是促進(jìn)工作最好的指揮棒之一。不斷完善各級政府和行業(yè)部門的消防工作考核機(jī)制，各級消安委不斷強(qiáng)化考核內(nèi)容謀劃、提升考核權(quán)重、進(jìn)一步提升消防參與深度和工作聲勢。同時(shí)，用好國家級、?。ㄗ灾螀^(qū)）級各項(xiàng)高質(zhì)量發(fā)展考核平臺(tái)和地方績效考核平臺(tái)，下達(dá)行業(yè)部門消防工作目標(biāo)，適時(shí)開展政務(wù)督查、年底組織考核評估，形成常態(tài)化工作機(jī)制，將消防安全工作納入黨委政府、行業(yè)部門的中心工作、重點(diǎn)任務(wù)，以及領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核和行業(yè)部門績效管理、平安建設(shè)考評范疇，不斷推動(dòng)完善“行業(yè)部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”的消防安全工作格局。

消防安全涉及社會(huì)各行各業(yè)，加強(qiáng)消防安全管理是現(xiàn)代化治理的應(yīng)有之義。單靠消防機(jī)構(gòu)的監(jiān)管無法全覆蓋，優(yōu)化消防監(jiān)督管理模式是一個(gè)重要途徑，要達(dá)到消防監(jiān)管工作的全面性必須通過各個(gè)職能部門的綜合監(jiān)管。為給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全提供充分保障，需通過深化“消+部門”模式，擺脫消防機(jī)構(gòu)“保姆式”監(jiān)督，引導(dǎo)和促進(jìn)行業(yè)部門和社會(huì)單位的“自管理”，從而推動(dòng)現(xiàn)代消防治理體系及社會(huì)整體安全穩(wěn)定的持續(xù)升級發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]國辦發(fā)〔2023〕1號 國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見[Z].

[2]安監(jiān)總管二〔2009〕125號 國家安全監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見[Z].

[3]致42人死亡，河南安陽“11·21”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告公布！[N].中國能源報(bào)，2023-08-30.

Thoughts on improving the quality and efficiency of comprehensive supervision of fire safety in the new era

Wei Qingfu

（Yulin Municipal Fire and Rescue Brigade of Guangxi， Guangxi Yulin 537000）

AbstraCt： Fulfilling the responsibility of comprehensive supervision of fire safety is the key work function assigned to fire and rescue agencies by the central reform document， and it is the only way for the supervision function of fire and rescue agencies to change from "approval-led" to "overall supervision-led" mode. The paper analyzes and thinks about how to improve the quality and efficiency of comprehensive supervision of fire safety. By analyzing the basis and current situation of comprehensive supervision of fire safety， it puts forward suggestions such as strengthening the construction of comprehensive supervision platform， understanding the team， and highlighting "penetrating inspection and accountability" and assessment and evaluation efforts.

Keywords： fire safety; comprehensive supervision; quality and efficiency