食品安全監(jiān)管：以“四個最嚴”為根本原則的公共治理

“食品安全”作為政府治理的一種公共事物，屬于社會性規(guī)制范疇，社會性規(guī)制是與經(jīng)濟性規(guī)制完全不同的公共管理職責之一。所謂社會性規(guī)制，是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制?！盵1]

所以，公眾的生命健康權(quán)保障是一種基本的民生權(quán)利維護，是食品安全監(jiān)管的全部行政目標。

從這個高度出發(fā)，2013年，習近平總書記高屋建瓴，提出了食品安全監(jiān)管應(yīng)當遵循“四個最嚴”（最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責）根本原則，這一原則成為2015年《中華人民共和國食品安全法》修訂的立法宗旨，從法治層面進一步明確了食品安全監(jiān)管“最大限度地保障廣大公眾的生命健康權(quán)”的指導思想。

因此，準確理解與把握食品安全監(jiān)管的概念，是正確構(gòu)建食品安全監(jiān)管體制機制、正確履行法定職責、正確落實“兩個主體責任”的關(guān)鍵。

一、“食品安全監(jiān)管”的內(nèi)涵與指向

（一）“食品安全監(jiān)管”并不是“食品監(jiān)管”

首先，“食品監(jiān)管”不是在依法行政原則下的法定職責概念，而是當今一個指向模糊的行政“流行語”。在法律規(guī)定層面，目前尚沒有一部以“食品”為規(guī)制客體的法律，相關(guān)法律的全部指向都是包含食品在內(nèi)的某種“社會關(guān)系”。“食品安全監(jiān)管”則是明確的法定職責，其指向的就是“食品的安全性”這一特定的社會關(guān)系。

其次，即使是從“食品監(jiān)管”的流行語概念出發(fā)，對現(xiàn)行有效的相關(guān)法律進行分析，也可以發(fā)現(xiàn)包含食品在內(nèi)的法律規(guī)范大致有以下三類，而“食品安全監(jiān)管”僅是其中一部分。

一是以“食品的安全性”保障規(guī)制為根本指向的法律，包括《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等。二是以市場秩序維護為根本指向的法律，包括《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國廣告法》等。這一類法律的數(shù)量繁多，其原因在于，食品除了具有“安全性”這一特殊要求以外，還具有與其他產(chǎn)品相同的商品屬性，所以在不同法律規(guī)定的行為規(guī)范中，食品的生產(chǎn)經(jīng)營行為存在著被相關(guān)法律規(guī)制的情形。比如食品生產(chǎn)中的“以假充真、以次充好、摻雜使假”行為和食品銷售中的“缺斤短兩”行為，并不一定影響其“安全性”，但卻是《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》與《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》所禁止的行為。三是在某些法律規(guī)制情形中，食品并不因自身的產(chǎn)品屬性而受到規(guī)制，只是作為特定社會關(guān)系中的“參與者”出現(xiàn)，此類法律法規(guī)包括《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國專利法》《禁止傳銷條例》《直銷管理條例》等。

（二）食品安全監(jiān)管也不是食品質(zhì)量監(jiān)管

“食品安全”的本質(zhì)是“安全性”問題，屬于社會性規(guī)制范疇；而“食品質(zhì)量”的本質(zhì)是“市場秩序”問題，屬于經(jīng)濟性規(guī)制范疇。兩者并無交集。

什么是食品安全？法律給出的定義是：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！笨梢?，食品安全監(jiān)管就是對食品風險（危害）的全過程管理。

什么是產(chǎn)品（食品）質(zhì)量？全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會編的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》中給出的定義是：“質(zhì)量的基本定義為產(chǎn)品的適用性。產(chǎn)品是為滿足消費者的需要、社會的需要而生產(chǎn)的，產(chǎn)品的質(zhì)量就是滿足消費者需要、社會需要的程度?！?/p>

其中的“適用性”概念是引用了美國質(zhì)量管理專家朱蘭提出的概念，具體表述是：“質(zhì)量是一種適用性。而所謂‘適用性’（Fitness for Use）是指使產(chǎn)品在使用期間能滿足使用者的需求”[2]?！笆褂谜叩男枨蟆笔侵赶M者對產(chǎn)品的個性化需求，如功能性、可靠性、可維修性、經(jīng)濟性等。然而，其中并不包括“安全性”需求。因為“安全性”不是任何一個消費者的個性化需求，是所有消費者（公眾）基本的共同需求，是產(chǎn)品的一個必須具備的、無需使用者個性需求的、其標準是強制統(tǒng)一的屬性。在這個意義上，產(chǎn)品（食品）的“安全性”不是質(zhì)量特征和特性的組成部分，而是所有消費者的最低要求，是產(chǎn)品能否進入市場的底線要求。

所以，對于以保障“生命健康權(quán)”為目標的食品安全規(guī)制，與以維護市場秩序為目標的食品質(zhì)量規(guī)制，法律給出的“紅線”不盡相同。因為食品安全監(jiān)管的社會性規(guī)制屬性，所以“四個最嚴”是《中華人民共和國食品安全法》立法的基本原則，其法律責任部分充分體現(xiàn)“最嚴厲的處罰”的要求；相比之下，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》作為經(jīng)濟性規(guī)制屬性的法律規(guī)制，是從“為了加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平，明確產(chǎn)品質(zhì)量責任，保護消費者的合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序”的要求出發(fā)，以恢復“市場經(jīng)濟秩序”為目標，在盡量降低社會摩擦成本的前提下，保證產(chǎn)品質(zhì)量水平的總體穩(wěn)定與不斷提升。

綜上，食品安全監(jiān)管的指向并不是食品監(jiān)管，也不是食品質(zhì)量監(jiān)管。食品安全的公共治理不是經(jīng)濟發(fā)展問題，而是關(guān)系到基本民生和執(zhí)政能力的治理問題，因此，食品安全監(jiān)管的定義應(yīng)當是：依照法律法規(guī)和食品安全標準，專門針對食品安全風險進行監(jiān)督、檢查、控制，并以此為目標，對生產(chǎn)經(jīng)營者的相關(guān)活動實施行政行為的全部過程。其行政行為的“邊界”非常清晰，就是要看行政相對人的活動是否直接或間接涉及食品安全，在具體監(jiān)管中判斷的依據(jù)是是否屬于《中華人民共和國食品安全法》及其相關(guān)法規(guī)規(guī)定規(guī)制的范疇，這也是依法行政原則的明確要求。

二、正確建立健全食品安全監(jiān)管體制機制，正確履行食品安全監(jiān)管法定職責，正確落實“兩個主體責任”

（一）正確建立健全食品安全監(jiān)管體制機制

考察當今世界一些食品安全監(jiān)管水平較高國家的監(jiān)管體制模式，主要有以下方面特征：

（1）食品安全監(jiān)管的公共治理定位是關(guān)系民生的社會性規(guī)制，因此，其體制機制的建構(gòu)均采取單獨建制、獨立授權(quán)、獨立運轉(zhuǎn)的基本體系；

（2）食品安全監(jiān)管的核心逐漸聚焦于對公眾身體健康、生命安全的風險全過程管控；

（3）大多數(shù)食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)機制并不局限于宏觀政策，而是承擔起一部分跨環(huán)節(jié)、跨部門的具體職責，如風險評估等；

（4）多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管仍然是主流的職責分工設(shè)置，但是，其主要特點都是以一個部門為主，以可見的協(xié)同制度要求同步部門間的監(jiān)管行動；

（5）面對公眾的政府“減肥”要求，食品安全監(jiān)管的“大部制”改革往往是與具有“同質(zhì)性”的藥品監(jiān)管合并〔如美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、日本醫(yī)藥品和醫(yī)療器械管理局（PMDA）〕；

（6）食品安全的風險監(jiān)測、標準制定與相應(yīng)的管理是由同一個部門承擔相應(yīng)的職責；

（7）大多數(shù)食品安全監(jiān)管部門同時具有行政與刑事執(zhí)法權(quán)（即食品藥品警察隊伍），以保證在相關(guān)事件處理中的控制力〔如美國的FDA、葡萄牙的食品安全和經(jīng)濟管理局（ASAE）等〕；

（8）食品安全監(jiān)管的隊伍具有長期穩(wěn)定性等。

“他山之石，可以攻玉?！苯梃b先進的經(jīng)驗和做法，可以為進一步完善我國的食品安全監(jiān)管體制機制提供有益參考。

首先，為了實現(xiàn)“無縫隙化”的食品安全監(jiān)管善治格局，應(yīng)當進一步調(diào)整并強化國務(wù)院食品安全委員會辦公室（以下簡稱“國務(wù)院食安辦”）的職責，使其承擔起更多食品安全監(jiān)管的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)職責。包括：食品安全法律與政策適用的權(quán)威解讀，食品安全全過程監(jiān)管大數(shù)據(jù)的歸集與共享，食品安全風險評估的總體統(tǒng)籌，食品安全監(jiān)管總體目標要求的分解與落實督導，食品安全監(jiān)管職責爭議的確權(quán)，重大突發(fā)事件的組織調(diào)查與掛牌督辦，等等。

2003年以前的“食品衛(wèi)生監(jiān)管”歷史證明，“單一部門”無法承擔食品安全監(jiān)管的全部任務(wù)，因此，2003年至2013年時期的多部門“分環(huán)節(jié)”監(jiān)管既是一種無奈的選擇，也是科學監(jiān)管的客觀需求。在食品安全監(jiān)管治域，應(yīng)當盡可能最大化中央綜合協(xié)調(diào)機制的作用，賦予國務(wù)院食安辦更多關(guān)鍵性的中觀職責和微觀職責，聚焦那些跨部門、跨環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題，從更高層面解決問題。同時，確定以一個部門為主監(jiān)管、其他部門分工配合監(jiān)管的體制模式。

其次，進一步調(diào)整構(gòu)建食品安全監(jiān)管專業(yè)化模式，從體制機制上重新構(gòu)建職責明確的食品安全監(jiān)管體制。在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、海關(guān)以及衛(wèi)生健康行政“分環(huán)節(jié)監(jiān)管”體系中，進一步明確食品安全監(jiān)管的專業(yè)化職責特征，并構(gòu)建職責分工明確、總體協(xié)調(diào)配套的行政職責機制機構(gòu)，以適應(yīng)食品安全監(jiān)管“風險管理”總體目標的需要。

最后，在縱向食品安全監(jiān)管體制方面，全國可以按相鄰區(qū)域進行大區(qū)劃分，打破省級行政建制的制約，建立由國家食品安全監(jiān)管部門統(tǒng)一領(lǐng)導的食品安全機構(gòu)。實行食品安全監(jiān)管國家地方分權(quán)治理模式。全國性、跨區(qū)域、重大緊急性食品安全事務(wù)由國家統(tǒng)籌監(jiān)管。這是目前國際上采用比較多的治理模式。世界各國采取這種中央直管部分職責的好處在于：可以打破地區(qū)隸屬造成的監(jiān)管縫隙；對重大食品安全事件作到快速反應(yīng)、國家第一時間掌握信息；對食品全國流動的特征實施全過程監(jiān)管；督導地方政府認真落實其承擔的食品安全監(jiān)管職責；等等。

（二）正確履行食品安全監(jiān)管法定職責

黨的十八屆四中全會《決定》指出，依法行政的全部要求就是“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”。按照這一原則，食品安全監(jiān)管的正確履職至少應(yīng)當包括：

一是“法定職責必須為”。對屬于《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，應(yīng)當嚴格秉承“四個最嚴”要求，依法進行監(jiān)管。

要嚴格把好準入環(huán)節(jié)的監(jiān)管。法律規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的許可準入與特定食品的生產(chǎn)經(jīng)營許可準入是食品安全監(jiān)管的第一關(guān)，也是食品安全監(jiān)管“源頭治理”理念的具體體現(xiàn)之一。對不符合法律法規(guī)以及相關(guān)標準規(guī)定的，必須將其拒之于食品生產(chǎn)經(jīng)營門外，努力實現(xiàn)食品安全風險的“物理隔離”。

要嚴格落實食品安全日常監(jiān)管的各項法定職責要求，監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者在合法合規(guī)的前提下開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。日常監(jiān)管是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其行為進行依法監(jiān)督檢查的全部行政行為實施。其全部內(nèi)容就是要全面落實法律法規(guī)規(guī)定的行政職責，用法定“清單”去檢查、衡量生產(chǎn)經(jīng)營者行為，用行政處罰以外的其他行政手段督促、糾正其不當行為。特別需要指出的是，日常監(jiān)管并不能保證全部生產(chǎn)經(jīng)營者的行為合法合規(guī)，所以對日常監(jiān)管是否盡職盡責的結(jié)果評價標準不應(yīng)該是違法違規(guī)行為的杜絕，而應(yīng)該是對執(zhí)法者是否全面履行了法定職責所作出的評價。

要嚴格履行對食品安全違法行為“最嚴厲的處罰”的法定職責，把好食品安全監(jiān)管的“底線”與“紅線”。食品安全違法行為的法律責任規(guī)定是不同于其他“食品監(jiān)管”或“食品質(zhì)量監(jiān)管”的。形象地說，食品安全法律責任“底線”很高、“紅線”很粗?！暗拙€”高是指食品安全違法行為被納入行政處罰范圍的“門檻”低，在其他監(jiān)管領(lǐng)域?qū)儆谳p微違法行為，是可以不處罰的，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)可能就需要承擔行政處罰的后果；“紅線”粗是指食品安全違法行為的法律責任很重，處罰力度大。這樣的規(guī)制目的當然是為了最大限度減少食品安全風險的出現(xiàn)。特別需要指出的是，對食品安全違法行為的處理不能適用行政調(diào)解的方式，而應(yīng)當依照法律法規(guī)規(guī)定，只要有初步線索或證據(jù)證明涉嫌違法違規(guī)，就應(yīng)當立案查處。

二是“法無授權(quán)不可為”。對不屬于《中華人民共和國食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，以及食品安全標準的其他涉及食品的違法行為，不能納入食品安全監(jiān)管的范圍。

在指導思想上，要清晰把握食品安全監(jiān)管的職責“邊界”。模糊或混淆這種界限，會給食品安全監(jiān)管帶來行動上的混亂，從而出現(xiàn)不當行政行為，造成食品安全監(jiān)管的畸輕或畸重結(jié)果。

在具體行政行為實施上，要嚴格落實法定職責要求，準確理解“法無授權(quán)”的要求，對沒有明確具體法律職責規(guī)定的，不能隨意“創(chuàng)造性”地延伸執(zhí)法；對法律法規(guī)之間存在著競合、交叉等情形的，應(yīng)當按照《中華人民共和國立法法》等法律規(guī)定，嚴格遵守相關(guān)法律適用優(yōu)先的原則。上文提到的食品安全違法行為不適用“行政調(diào)解”的理由之一就是“法無授權(quán)不可為”。

（三）正確落實“兩個主體責任”

食品安全“兩個責任”是指“企業(yè)食品安全主體責任”和“食品安全屬地管理責任”。兩者的依據(jù)均源于《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定。

“企業(yè)食品安全主體責任”是《中華人民共和國食品安全法》第四條的明確規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責。”這也是世界各國食品安全治理的通行規(guī)則。從2000年開始，歷年的歐盟食品安全白皮書強調(diào)的食品安全原則之一就是：食品的生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的主要責任人，承擔基本責任（Basic Responsibility）。日本《食品安全法》則直接規(guī)定：“食品相關(guān)企業(yè)在從事經(jīng)營、生產(chǎn)時，作為第一責任人，依據(jù)基本理念，為確保食品的安全；在食品流通的各個階段有義務(wù)采取相應(yīng)的措施，保障食品在各流通環(huán)節(jié)的安全性。”1

企業(yè)食品安全主體責任的法律定位是源于食品安全治理的一個基本原理，即食品安全是生產(chǎn)出來的，食品安全風險的源頭是生產(chǎn)經(jīng)營者及其生產(chǎn)（種植、養(yǎng)殖）經(jīng)營（銷售、餐飲服務(wù)）行為。良好規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營活動可以有效降低食品中存在的先天風險，可以有效控制在生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生的后天風險。2022年9月，市場監(jiān)管總局出臺了《企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》，這就是進一步落實法律要求的具體行動體現(xiàn)，是實現(xiàn)食品安全源頭治理理念的有益實踐。

“食品安全屬地管理責任”的法律定位源自《中華人民共和國食品安全法》第六條：“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責”。為了進一步細化并落實這一法定職責要求，2022年9月22日，國務(wù)院食安委印發(fā)了《關(guān)于建立健全分層分級精準防控末端發(fā)力終端見效工作機制 推動食品安全屬地管理責任落地落實的意見》（食安委發(fā)〔2022〕7 號），提出了“三清單一承諾”制度。（1）責任清單制度。要求市、縣、鄉(xiāng)、村四級黨政領(lǐng)導干部與對應(yīng)的企業(yè)建立分層分級、層級對應(yīng)的包保責任清單制度。（2）任務(wù)清單制度。包保的黨政領(lǐng)導干部要督促企業(yè)做好“完善安全管理體系、抓好常態(tài)化防控、強化應(yīng)急處置、加強宣傳和培訓”四方面工作。（3）督查清單制度。要求省、市、縣、鄉(xiāng)建立督查組對包保干部落實責任清單、任務(wù)清單情況進行督查。（4）責任與任務(wù)承諾書制度。將食品安全監(jiān)管的主體責任定位到屬地黨委、政府，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對食品安全工作的高度重視程度，是下決心要壓實責任、統(tǒng)一權(quán)責、解決問題、保障民生的重要舉措。

與其他國家政府監(jiān)管相比，我國食品安全監(jiān)管的歷史并不長，經(jīng)驗和教訓的積累或許還不夠豐富，無論體制機制的建立健全、全民參與的社會共治，抑或是具體行政執(zhí)法的精準到位、主體責任的不茍履行，都還有很長的路要走。但是，作為基本民生保障的食品安全公共治理卻是沒有太多時間可以等待的。食品安全監(jiān)管作為公共治理的主要內(nèi)容與路徑，如何用好公權(quán)力，搭建最優(yōu)的行政平臺，整合最佳的行政資源，建設(shè)最強的執(zhí)法隊伍，最大限度實現(xiàn)食品安全公共治理目標，或許是當前需要更多思考并付諸行動的當務(wù)之急。█

參考文獻

[1]植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟學[M]. 北京： 中國發(fā)展出版社， 1992.

[2] 楊柯. 朱蘭質(zhì)量管理思想述評[J].管理學家， 2008（7）：73-77.

1日本《食品安全法》第七條.