我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營地方實踐、面臨挑戰(zhàn)及對策建議

王曉冬　董超

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為落實“數(shù)據(jù)二十條”的重要舉措，對激活數(shù)據(jù)要素價值，推動我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)具有重要意義。近年來，各地圍繞公共數(shù)據(jù)共享開放、開發(fā)利用開展探索，積極推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，本文總結(jié)了各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，研究了各地在推動公共?shù)據(jù)授權(quán)運營中面臨的涉及主體多、行為規(guī)范多、監(jiān)督管理難、收益分配難等諸多挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了針對性的政策建議，以期為我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營高質(zhì)量發(fā)展提供參考借鑒。

一、引言

黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)與土地、勞動、資本、技術(shù)并列為生產(chǎn)要素，各地圍繞數(shù)據(jù)共享開放、開發(fā)利用等展開積極探索，然而，由于確權(quán)難、定價難、流通難等問題的存在，各地在數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用中面臨瓶頸障礙。

相較于政務(wù)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等，公共數(shù)據(jù)具有通用性、基礎(chǔ)性、可控性較強等數(shù)據(jù)特點，國家、各地鼓勵優(yōu)先以公共數(shù)據(jù)為試點，先行開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。近年來，我國政府不斷完善頂層設(shè)計，出臺了一系列政策文件。2017年出臺的《關(guān)于推進公共信息資源開放的若干意見》，對我國公共數(shù)據(jù)開放作出了系統(tǒng)部署，要求率先從信用、交通運輸、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、統(tǒng)計、氣象、海洋等領(lǐng)域數(shù)據(jù)開始。同年，中央網(wǎng)信辦出臺《公共信息資源開放試點工作方案》，將北京、上海、浙江、福建、貴州五個省市作為公共信息資源開放試點地區(qū)，率先開展公共數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新探索。2020年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點方案》，將上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、貴州、廣東八個省市作為公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點地區(qū)。2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）更是系統(tǒng)性地為推動我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供了制度保障。

二、公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營

目前，國家層面還沒有對公共數(shù)據(jù)形成明確的定義，相關(guān)內(nèi)涵更多體現(xiàn)在地方法規(guī)條例中，不過各地對公共數(shù)據(jù)定義的差異并不大，以《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《條例》）為例，《條例》中將公共數(shù)據(jù)定義為，本省國家機關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運營單位，在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。同時，《條例》還將稅務(wù)、海關(guān)、金融監(jiān)管等國家有關(guān)部門派駐浙江管理機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)劃為公共數(shù)據(jù)范疇。

2021年，我國正式提出開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，在此之前，各界更多關(guān)注的是公共數(shù)據(jù)共享開放，但不管是開放還是授權(quán)運營，其目的是為了更好推進數(shù)據(jù)開發(fā)利用。國外對數(shù)據(jù)授權(quán)運營的研究和實踐并不多，主要還是依托數(shù)據(jù)開放來推進數(shù)據(jù)增值利用。公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運營區(qū)別主要體現(xiàn)在三方面：參與主體、供給方式、收益分配。從參與主體來看，前者一般涉及政府部門和社會公眾，后者涉及授權(quán)主體和被授權(quán)運營主體，包括公共服務(wù)運營單位、國有企業(yè)、私營企業(yè)等多方主體，后者比前者涉及的主體更多、關(guān)系更復(fù)雜。從供給方式來看，前者一般由政府部門向社會公眾直接開放數(shù)據(jù)集；后者則是數(shù)據(jù)開發(fā)方通過授權(quán)使用相關(guān)數(shù)據(jù)，向社會公眾或數(shù)據(jù)管理方提供數(shù)據(jù)服務(wù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品。從收益分配來看，前者一般是免費的；后者往往涉及數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)生收益后的分配情形。

三、多地不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式

目前，全國已有20多個省市出臺了數(shù)據(jù)相關(guān)管理規(guī)范條例，多地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進行研究和探索。隨著國家政策、地方制度的逐步完善，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營由研究部署邁向落地實施階段，北京公共數(shù)據(jù)運營專區(qū)、海南數(shù)據(jù)超市等各地實踐創(chuàng)新探索不斷豐富，公共數(shù)據(jù)運營生態(tài)日益繁榮?？偨Y(jié)來看，各地的探索模式可分為兩類。

（一）基于國資基因的全權(quán)授權(quán)運營模式

廣東、北京、四川等多地主要采取由公共管理和服務(wù)機構(gòu)將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國有資本公司運營。根據(jù)授權(quán)人或運營范圍的不同，各地國資公司存在差異，例如，貴州采取直接授權(quán)方式，即省政府直接設(shè)立云上貴州大數(shù)據(jù)（集團）有限公司；湖北采取間接授權(quán)方式，即省政府通過國資委履行出資人職責(zé)。北京采取專區(qū)經(jīng)營方式，主要聚焦領(lǐng)域、區(qū)域、綜合基礎(chǔ)等三種類型，并專門出臺《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》（其他省市數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法條例如表1所示）明確管理機制、工作流程、安全管理等。

（二）基于場景導(dǎo)向的單一授權(quán)運營模式

浙江、海南等地主要采取基于特定應(yīng)用場景對公共數(shù)據(jù)進行授權(quán)運營，即數(shù)據(jù)被授權(quán)主體僅可在一定期限、一定范圍內(nèi)基于特定應(yīng)用場景對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，被授權(quán)主體獲得收益并提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)。例如，為化解交通擁堵建設(shè)的杭州“城市大腦”；海南省大數(shù)據(jù)局基于特定應(yīng)用場景，引入具有技術(shù)服務(wù)和分析能力的大數(shù)據(jù)企業(yè)，進行數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)生產(chǎn)。

四、我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐仍面臨挑戰(zhàn)

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營涉及主體多，在主體充分參與和項目精準匹配間仍未達到平衡

目前，各地授權(quán)運營模式涉及授權(quán)主體和被授權(quán)運營主體，其中包括公共服務(wù)運營單位、國有企業(yè)、私營企業(yè)等多方主體，一方面，授權(quán)運營必須遵循安全底線原則，注重數(shù)據(jù)開發(fā)方的安全性、合規(guī)性；另一方面，授權(quán)運營需要保障應(yīng)用效果，應(yīng)充分吸納有能力的開發(fā)方參與。然而，目前各地數(shù)據(jù)管理規(guī)范未對參與主體的準入條件做技術(shù)性規(guī)定，各種模式仍未在主體充分參與和項目精準匹配間找到平衡。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為規(guī)范多，在數(shù)據(jù)供給服務(wù)與數(shù)據(jù)開發(fā)利用規(guī)范上仍不到位

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營往往依托應(yīng)用平臺開展，目前各地出臺的數(shù)據(jù)管理規(guī)范條例對平臺的運營管理和數(shù)據(jù)供給等規(guī)定相對籠統(tǒng)，針對開發(fā)價值高且限制開放數(shù)據(jù)的參與主體的資質(zhì)和能力也未做明確規(guī)定，亟需在下一步的細則中進一步規(guī)范。

（三）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營監(jiān)督管理難，對運營平臺“一級市場”與數(shù)據(jù)開發(fā)“二級市場”的監(jiān)督仍不完善

公共服務(wù)運營單位將數(shù)據(jù)授權(quán)給運營平臺形成數(shù)據(jù)“一級市場”，數(shù)據(jù)開發(fā)方進場開發(fā)、交易形成數(shù)據(jù)“二級市場”，各地授權(quán)運營模式中包括國有和私營兩種參與主體，參與主體的利己和壟斷可能妨礙公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用公益性特征，目前各地授權(quán)運營模式的內(nèi)外部監(jiān)管手段還難以完全消除這種風(fēng)險，與之相匹配的監(jiān)督機制仍不完善。

（四）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配難，在定價標準和分配機制上仍待優(yōu)化

兩種模式均面臨在公共管理和服務(wù)機構(gòu)、數(shù)據(jù)開發(fā)商、用戶等多主體間的定價和分配問題。數(shù)據(jù)定價方面，不管是數(shù)據(jù)本身，還是數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)服務(wù)等，行政定價、成本加固定比例溢價等定價模式仍未在地方得到充分實踐。收益分配方面，大部分地區(qū)規(guī)避該問題，僅有少數(shù)地區(qū)對收益分配進行探索。例如，在福建的“數(shù)據(jù)管理條例”中規(guī)定可按數(shù)據(jù)開發(fā)價值貢獻度分配收益，但離真正落地實施仍存在較大差距。

五、推動我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營高質(zhì)量發(fā)展對策建議

（一）豐富授權(quán)運營模式，推動主體與項目的精準匹配

一是豐富授權(quán)運營模式，完善績效考核監(jiān)督。以實現(xiàn)公共利益最大化為原則選擇授權(quán)運營的具體方式，探索混合模式或其他模式的授權(quán)運營。通過強化對公共管理和服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的績效考核來優(yōu)化授權(quán)主體決策部署。二是鼓勵各類市場主體參與數(shù)據(jù)開發(fā)利用。適度放松數(shù)據(jù)開發(fā)利用主體身份限制，對于全權(quán)授權(quán)模式，豐富非國資股份的來源，優(yōu)化股權(quán)架構(gòu)。對基于場景導(dǎo)向的授權(quán)運營模式，根據(jù)項目設(shè)置匹配的準入門檻，鼓勵各類市場主體充分參與競爭。三是推動數(shù)據(jù)開發(fā)方的分類管理。探索根據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開發(fā)等維度對數(shù)據(jù)開發(fā)方進行能力劃分，并根據(jù)服務(wù)能力強弱授予與之相匹配的開發(fā)利用范圍和時長權(quán)限，開展動態(tài)考核，實行“能進能出”。

（二）完善數(shù)據(jù)管理制度，保障多維度制度支撐

一是鼓勵成熟地區(qū)開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證化改革，拓展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證的應(yīng)用場景，推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記與評估，形成以憑證來承載資產(chǎn)、聲明權(quán)益、治理數(shù)據(jù)、保障合規(guī)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證解決方案。探索數(shù)據(jù)經(jīng)紀人制度、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市、公共數(shù)據(jù)專區(qū)等的宣貫推廣。二是完善公共數(shù)據(jù)運營平臺管理和服務(wù)規(guī)范。構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺，推動平臺與數(shù)據(jù)共享平臺、數(shù)據(jù)開放平臺對接。完善平臺制度規(guī)范，構(gòu)建安全可信的數(shù)據(jù)運營環(huán)境，提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的交易撮合、合同簽訂、業(yè)務(wù)結(jié)算，交易備案等服務(wù)。三是探索構(gòu)建上下貫通的首席數(shù)據(jù)官制度。探索建立首席數(shù)據(jù)官或數(shù)據(jù)專員制度，賦予其負責(zé)本地區(qū)或本部門的統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理和融合創(chuàng)新、數(shù)據(jù)運營機構(gòu)建設(shè)、數(shù)據(jù)技能與安全培訓(xùn)等職責(zé)，提高數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運營能力。

（三）明確參與主體權(quán)責(zé)，形成多渠道監(jiān)管合力

一是完善網(wǎng)絡(luò)安全保障機制。落實落細《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)，明確參與主體網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任。制定網(wǎng)絡(luò)安全處置應(yīng)急預(yù)案，定期組織應(yīng)急演練。二是構(gòu)建政府安全監(jiān)管體系。建議出臺“國家公共數(shù)據(jù)管理辦法”，明確各地政府監(jiān)管主體責(zé)任，建立對授權(quán)主體、運營方、開發(fā)方全流程的安全可溯監(jiān)管體系。定期進行合規(guī)性和安全風(fēng)險等評估，完善更新監(jiān)管要求。鼓勵授權(quán)主體運用數(shù)據(jù)沙箱、區(qū)塊鏈等新技術(shù)加強數(shù)字監(jiān)管。鼓勵探索通過外派監(jiān)事、選派董事等形式監(jiān)督被授權(quán)主體履行安全保障職責(zé)。三是完善外部監(jiān)督機制。針對惡意爬取、篡改、泄露、毀損數(shù)據(jù)等行為，加強數(shù)據(jù)開發(fā)利用者間的相互監(jiān)督。完善第三方監(jiān)督機制，建設(shè)公共數(shù)據(jù)專家?guī)?，定期開展數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全評估認證。

（四）探索機制模式創(chuàng)新，構(gòu)建靈活多樣的收益分配模式

一是構(gòu)建數(shù)據(jù)供給的利益補償和激勵機制。建議相關(guān)部門完善數(shù)據(jù)供給的利益補償和激勵機制，鼓勵被授權(quán)主體為授權(quán)主體提供反哺服務(wù)和利益補償。探索定期開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的評估考核，結(jié)果與下一周期部門信息化資金掛鉤。二是有序推動公共數(shù)據(jù)定價模式探索。建議各地在堅持公益性和信息披露原則下，授權(quán)運營初期，采用成本法對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)定價，鼓勵符合要求的開發(fā)利用主體參與，豐富數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)。授權(quán)運營成熟期，采用多種定價相結(jié)合的模式，完善授權(quán)運營市場化模式。三是完善收益分配機制。建議制定“公共數(shù)據(jù)價值評估指南”，各地根據(jù)“評估指南”探索適合各地特點的市場化收益分配機制。對于全權(quán)授權(quán)運營模式，國有運營公司按政府規(guī)定比例分配所得收入。對于單一授權(quán)運營模式，依據(jù)“建設(shè)—運營—移交”“改建—運營—移交”等模式完善收益分配機制。

（王曉冬，國家信息中心政務(wù)外網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃處處長、高級工程師。董超，國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部發(fā)展規(guī)劃處高級工程師）