新時(shí)代沿邊地區(qū)高水平開(kāi)放的思路與建議

周毅仁

我國(guó)陸地與14個(gè)國(guó)家接壤，邊境線長(zhǎng)約2.2萬(wàn)公里，沿邊地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅①、新疆、西藏、云南、廣西等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）、137個(gè)陸地邊境縣（市、旗），其中80個(gè)為民族自治縣，邊境地區(qū)總面積約190萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的五分之一。以共建“一帶一路”倡議為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)啟了沿海、內(nèi)陸、沿邊“三位一體”的開(kāi)放格局，形成我國(guó)全面開(kāi)放新格局，沿邊地區(qū)迎來(lái)了加速開(kāi)放發(fā)展的新機(jī)遇，對(duì)于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和擴(kuò)大開(kāi)放起到了重要作用。

一、我國(guó)沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放現(xiàn)狀

我國(guó)高度重視沿邊地區(qū)發(fā)展，上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)第一輪沿邊開(kāi)放，十八大以來(lái)更是全面開(kāi)啟了新一輪沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的大幕，沿邊地區(qū)開(kāi)放程度和發(fā)展水平不斷提升。

（一）沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策體系不斷完善

近年來(lái)，為加快沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放步伐，國(guó)家出臺(tái)了一系列沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，頒布實(shí)施了《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》《沿邊地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)規(guī)劃（2012—2020）》等總體規(guī)劃和實(shí)施意見(jiàn)，出臺(tái)了《邊民互市貿(mào)易管理辦法》《關(guān)于印發(fā)優(yōu)化口岸營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化工作方案》等跨境貿(mào)易便利化推進(jìn)政策，緊密圍繞促進(jìn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，簡(jiǎn)化優(yōu)化通關(guān)流程，降低通關(guān)成本，提高通關(guān)效率，構(gòu)建公平、透明、穩(wěn)定的對(duì)外開(kāi)放營(yíng)商環(huán)境，提升西部和沿邊地區(qū)貿(mào)易便利化水平，加快推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展。這些頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施方案形成了具有中國(guó)特色的沿邊開(kāi)放體系，為沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)，促進(jìn)了對(duì)外開(kāi)放水平的提升。

（二）各類沿邊開(kāi)放合作平臺(tái)不斷豐富

我國(guó)沿邊地區(qū)各類開(kāi)放平臺(tái)不斷豐富，開(kāi)放層次不斷提升，構(gòu)建了以重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、沿邊國(guó)家級(jí)口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等為重點(diǎn)的沿邊開(kāi)放平臺(tái)體系。截至2022年，沿邊地區(qū)共擁有9個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、18個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、2個(gè)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、7個(gè)進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)和135個(gè)對(duì)外開(kāi)放口岸。近年來(lái)，國(guó)家和沿邊省份不斷完善國(guó)門、聯(lián)檢樓、查驗(yàn)貨場(chǎng)等口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大力度提升口岸通關(guān)能力，為貿(mào)易暢通奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，積極推進(jìn)邊民互市場(chǎng)所建設(shè)，促進(jìn)邊民互市貿(mào)易向綜合性、多元化貿(mào)易轉(zhuǎn)變。成功舉辦中國(guó)西部國(guó)際博覽會(huì)（西博會(huì)）、昆交會(huì)、南博會(huì)等重要展會(huì)，搭建形式多樣的展會(huì)合作平臺(tái)，推動(dòng)貨物貿(mào)易向多元化及服務(wù)貿(mào)易延伸，由進(jìn)出口向“走出去”延伸。此外，沿邊地區(qū)還積極開(kāi)展民間交流合作，加強(qiáng)與相鄰地區(qū)的多層次多領(lǐng)域合作交流，有力促進(jìn)了雙邊互信、相互認(rèn)同、提高效率、實(shí)現(xiàn)雙贏。

（三）沿邊地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易快速增長(zhǎng)

近20年來(lái)，沿邊省份的進(jìn)出口總額從2003年245億美元增長(zhǎng)到2022年2005億美元，年均增速達(dá)11.1%，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。從面向的主要貿(mào)易國(guó)家來(lái)看，沿邊各省區(qū)面向不同的國(guó)際經(jīng)濟(jì)圈：遼寧、吉林、黑龍江面向東北亞；內(nèi)蒙古重點(diǎn)面向俄羅斯和蒙古國(guó)；新疆連接中亞；西藏主要面向南亞；云南、廣西重點(diǎn)關(guān)聯(lián)東南亞。據(jù)此將沿邊省區(qū)劃分為東北區(qū)、內(nèi)蒙區(qū)、新疆區(qū)、西藏區(qū)、滇桂區(qū)?？傮w上看，滇桂區(qū)進(jìn)出口總額增速穩(wěn)步加快；東北區(qū)在2014年后變化較大，但總體呈上升狀態(tài)；新疆區(qū)、內(nèi)蒙區(qū)、西藏區(qū)的總量都還比較小，呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)。

（四）沿邊地區(qū)“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”雙翼齊飛

沿邊地區(qū)在發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易的同時(shí)，還積極吸引外商投資。2021年沿邊省區(qū)外商投資企業(yè)數(shù)是2003年的1.8倍，使得外商投資總額呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率高達(dá)16.6%。在“引進(jìn)來(lái)”的同時(shí)，沿邊省區(qū)還積極推動(dòng)企業(yè)等“走出去”，通過(guò)到境外投資、對(duì)外承包工程與勞務(wù)輸出等途徑，深化同其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，其中，對(duì)外承包工程與勞務(wù)輸出是對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的重要形式。

二、沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放存在的困難和問(wèn)題

我國(guó)自實(shí)施沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策以來(lái)，促進(jìn)了沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但由于沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、周邊國(guó)際政治環(huán)境復(fù)雜等，對(duì)外開(kāi)放的整體水平不高，目前仍存在諸多困難和問(wèn)題。

（一）“通道經(jīng)濟(jì)”特征明顯，總體開(kāi)放水平偏低，對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作層次不高

目前，我國(guó)邊貿(mào)口岸出口產(chǎn)品主要是由中東部地區(qū)生產(chǎn)，進(jìn)口的能源、資源等也主要銷往內(nèi)地，開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用仍然有限，尚未形成發(fā)達(dá)的開(kāi)放市場(chǎng)體系，呈現(xiàn)明顯的“通道經(jīng)濟(jì)”特征。相對(duì)于東部沿海地區(qū)，我國(guó)沿邊地區(qū)由于對(duì)外開(kāi)放較晚、周邊外交體制機(jī)制不健全，同時(shí)由于自身產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致開(kāi)放形式多依賴邊境開(kāi)放口岸的通道建設(shè)和邊境貿(mào)易，缺乏內(nèi)生的持續(xù)的自我發(fā)展能力，低層次合作模式升級(jí)轉(zhuǎn)化難度較大。例如，牡丹江市的對(duì)外經(jīng)貿(mào)取得了很大成績(jī)，但至目前，對(duì)俄邊境仍以小額貿(mào)易為主，一般貿(mào)易額占比不到40%，外貿(mào)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、層次不高。

（二）缺少經(jīng)濟(jì)中心城市，對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)作用弱

我國(guó)沿邊地區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)中心城市，中心城區(qū)人口規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)作用弱。據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，28個(gè)邊境城市中僅丹東城區(qū)人口超過(guò)50萬(wàn)人，伊寧、哈密超過(guò)20萬(wàn)人。2021年136個(gè)邊境縣總?cè)丝?180萬(wàn)人，人口密度僅為11.5人/平方公里，遠(yuǎn)低于全國(guó)147人/平方公里的平均水平。沿邊地區(qū)吸引利用內(nèi)外資能力有限，所需各類專業(yè)科技人才不足，也制約了沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放能力提升。受地理區(qū)位偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后等因素影響，人口人才流失嚴(yán)重。沿邊城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次仍然偏低，企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，很多行業(yè)既缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，也沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)鏈銜接的產(chǎn)業(yè)體系，限制了與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作空間，影響了資源能源合作開(kāi)發(fā)。

（三）基礎(chǔ)建設(shè)亟待改善，瓶頸制約問(wèn)題仍然突出

受自然地理和交通條件所限，交通運(yùn)輸瓶頸日益成為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。由于起步時(shí)間較晚、地方財(cái)力有限、建設(shè)成本較高及對(duì)轉(zhuǎn)移支付的嚴(yán)重依賴等因素，我國(guó)沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于沿海和內(nèi)陸地區(qū)。主要表現(xiàn)為與周邊國(guó)家的交通、能源通道等跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)緩慢，部分邊境口岸硬件和配套設(shè)施比較薄弱?？缇宠F路、公路、橋梁、港口及機(jī)場(chǎng)等各項(xiàng)設(shè)施迫切需要改善?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足仍是制約沿邊開(kāi)放的一個(gè)“瓶頸”問(wèn)題。

（四）開(kāi)放平臺(tái)支撐不足，通關(guān)便利化上仍存在諸多短板

隨著沿邊地區(qū)國(guó)際交流合作步伐的加快，人員、貨物及運(yùn)輸工具的出入境流量持續(xù)增長(zhǎng)，但沿邊口岸的通關(guān)便利化難以全面體現(xiàn)，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的服務(wù)需求，制約了邊境貿(mào)易的發(fā)展。由于地方財(cái)力薄弱，融資渠道少，口岸和通道建設(shè)融資難，加之口岸在投資貿(mào)易、市場(chǎng)監(jiān)督管理、稅收、土地、金融和外匯管理等方面缺乏成熟、系統(tǒng)的優(yōu)惠政策，邊貿(mào)集鎮(zhèn)建設(shè)功能不足，投資吸引力弱，一般貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、補(bǔ)償貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易等發(fā)展不充分，口岸服務(wù)功能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了發(fā)展的需要。

三、以“三聯(lián)動(dòng)一提升”促進(jìn)“大沿邊”開(kāi)放

從新時(shí)代國(guó)家對(duì)外開(kāi)放大局出發(fā)，發(fā)揮沿邊地區(qū)在國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)中的作用，主動(dòng)服務(wù)和融入“一帶一路”倡議，以沿邊經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)為載體，通過(guò)實(shí)施“三聯(lián)動(dòng)一提升”策略，加快推動(dòng)國(guó)際次區(qū)域合作與國(guó)內(nèi)區(qū)域合作相結(jié)合、對(duì)外開(kāi)放與對(duì)內(nèi)開(kāi)放相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“大沿邊”開(kāi)放戰(zhàn)略。

（一）內(nèi)外聯(lián)動(dòng)

沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放要“兩手抓”，把對(duì)內(nèi)開(kāi)放和對(duì)外開(kāi)放結(jié)合起來(lái)。一是對(duì)外要積極拓展國(guó)外腹地，強(qiáng)化國(guó)際合作，將影響腹地通過(guò)交通要道向外延伸，加強(qiáng)與周邊國(guó)家和地區(qū)的聯(lián)系。積極外建園區(qū)，建設(shè)境外加工園區(qū)和跨境經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)，規(guī)避貿(mào)易制度阻礙，開(kāi)辟更大的發(fā)展空間。二是對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)沿邊地區(qū)與國(guó)內(nèi)其它地區(qū)的合作，吸引更多中東部省份向沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大已有經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)模，整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源，形成產(chǎn)業(yè)集群。三是強(qiáng)化口岸與非口岸城市、中心城市與周邊城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)合作，以功能互補(bǔ)增強(qiáng)整體實(shí)力，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）貿(mào)工聯(lián)動(dòng)

促進(jìn)沿邊地區(qū)商貿(mào)業(yè)由大做強(qiáng)，制造業(yè)由弱做大，促進(jìn)商貿(mào)業(yè)對(duì)制造業(yè)發(fā)展提供先行動(dòng)能，制造業(yè)對(duì)商貿(mào)業(yè)發(fā)展給以支撐和保障。一要著力改變以旅游購(gòu)物為主、批量小、品種雜、交易分散的商貿(mào)形式，加快以專業(yè)市場(chǎng)為龍頭的商品市場(chǎng)體系和保稅物流園區(qū)建設(shè)。二要承接國(guó)際和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，應(yīng)用新技術(shù)、新裝備、新工藝提升技術(shù)水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精深加工，實(shí)現(xiàn)工業(yè)跨越式發(fā)展。

（三）邊地聯(lián)動(dòng)

把沿邊開(kāi)放、境外資源開(kāi)發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與非邊境區(qū)域的發(fā)展相結(jié)合，提高口岸對(duì)于其它地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，提高腹地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的保障能力。沿邊地區(qū)依托各類邊境貿(mào)易加工平臺(tái)，積極優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和境外市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，提高口岸通行能力和境外產(chǎn)品營(yíng)銷能力，建立多元化貿(mào)易合作關(guān)系，進(jìn)一步提高口岸對(duì)外開(kāi)放的質(zhì)量和水平。要鼓勵(lì)和支持非邊境地區(qū)與口岸地區(qū)建立信息共享、設(shè)施共用、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)共融、環(huán)境共保、利益共享的地區(qū)合作機(jī)制，推動(dòng)口岸功能后移。

（四）中心提升

發(fā)揮中心城市帶動(dòng)作用，增強(qiáng)對(duì)沿邊地區(qū)發(fā)展的支撐保障能力。做大做強(qiáng)中心城區(qū)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展空間的拓展和城鎮(zhèn)功能提升，強(qiáng)化中心城區(qū)增長(zhǎng)極地位，提高人口吸引力和就業(yè)吸納力，提升宜居宜業(yè)功能，增強(qiáng)其對(duì)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

四、“大沿邊”開(kāi)放的重點(diǎn)任務(wù)

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升沿邊地區(qū)設(shè)施便利化水平

借助“一帶一路”建設(shè)的契機(jī)，加快推進(jìn)交通互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)沿邊地區(qū)由末梢向前沿轉(zhuǎn)變、由封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)變，成為全國(guó)向西開(kāi)放的重要前沿基地。完善以機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路為重點(diǎn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施體系，加快機(jī)場(chǎng)、鐵路貨運(yùn)支線建設(shè)步伐，完善我國(guó)內(nèi)地經(jīng)沿邊地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放大交通網(wǎng)絡(luò)。加快推動(dòng)邊境口岸、邊境城市的統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)，不斷完善沿邊地區(qū)對(duì)內(nèi)與對(duì)外交通網(wǎng)絡(luò)體系。積極推動(dòng)與相鄰國(guó)家和地區(qū)統(tǒng)一鐵路建設(shè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的貨物裝卸與轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)，降低貨物運(yùn)輸成本，提升貨物通關(guān)效率。加快統(tǒng)籌完善邊境地區(qū)水利、住房、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)省道、縣道建設(shè)與鄉(xiāng)村公路和牧道建設(shè)，推動(dòng)抵邊村通達(dá)通暢、建制村道路硬化。此外，完善沿邊地區(qū)與周邊大中城市的鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等交通網(wǎng)絡(luò)。

（二）優(yōu)化沿邊地區(qū)口岸布局，促進(jìn)口岸功能提檔升級(jí)

積極對(duì)接國(guó)家口岸發(fā)展規(guī)劃，加大對(duì)口岸（通道）建設(shè)的資金投入力度，根據(jù)國(guó)家級(jí)和省級(jí)等不同口岸開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，公路口岸查驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施及海關(guān)、邊檢業(yè)務(wù)技術(shù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)口岸、通道規(guī)劃建設(shè)，并將邊境集鎮(zhèn)、邊民互市建設(shè)納入口岸、通道整體規(guī)劃中，朝著功能齊備、規(guī)模適中、布局合理的方向推進(jìn)。完善口岸聯(lián)檢大樓、查驗(yàn)場(chǎng)所，升級(jí)改造邊境通道設(shè)施。加大海關(guān)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、銀行、外匯管理、邊檢等部門的溝通協(xié)調(diào)力度，提高口岸通關(guān)便利化水平，營(yíng)造支持發(fā)展邊貿(mào)良好環(huán)境，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展。

（三）大力推進(jìn)中心城市建設(shè)，提升對(duì)區(qū)域開(kāi)放的引領(lǐng)帶動(dòng)作用

推進(jìn)中心城市特別是邊境中心城市（鎮(zhèn)）建設(shè)，促進(jìn)人口密度和經(jīng)濟(jì)密度同步提升。進(jìn)一步強(qiáng)化中心城市的引領(lǐng)作用，同時(shí)不斷加強(qiáng)重要邊境節(jié)點(diǎn)城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，支持在有條件的邊境城市設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等功能區(qū)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化與周邊城市的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)能源、水利、通信等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善與優(yōu)化城市間與城市內(nèi)交通和市政配套設(shè)施，切實(shí)提高邊境城市公共服務(wù)保障水平，充分發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，分級(jí)分類打造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)清晰、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心城鎮(zhèn)。

（四）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，放大對(duì)開(kāi)發(fā)的支撐作用

提升沿邊地區(qū)加工制造業(yè)水平，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，增強(qiáng)沿邊地區(qū)與中、東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的互聯(lián)互通，從而更好地發(fā)揮沿邊省區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其進(jìn)出口貿(mào)易、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、加工、展銷、金融服務(wù)等綜合經(jīng)濟(jì)功能，從而更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，增強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)要素的吸引力，提高本地區(qū)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。依托沿邊地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，積極發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)，通過(guò)推進(jìn)一批重大項(xiàng)目的建設(shè)，加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，為沿邊地區(qū)提供一個(gè)強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。依托沿邊地區(qū)資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、草業(yè)、特色林果業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育特色農(nóng)業(yè)品牌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。推動(dòng)傳統(tǒng)能源化工產(chǎn)業(yè)綠色化循環(huán)化發(fā)展，不斷向產(chǎn)業(yè)鏈下游和價(jià)值鏈高端延伸。充分發(fā)揮沿邊地區(qū)口岸優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展邊貿(mào)和跨境物流產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批內(nèi)外貿(mào)一體化的特色商貿(mào)市場(chǎng)、商品交易市場(chǎng)。因地制宜發(fā)展特色生態(tài)文化旅游，促進(jìn)特色文化和旅游業(yè)融合發(fā)展。

（五）強(qiáng)化互利共贏的開(kāi)放理念，加快政策探索創(chuàng)新力度

充分融入“一帶一路”建設(shè)，利用好“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)”，深化與周邊國(guó)家和地區(qū)合作，推進(jìn)高質(zhì)量共建“一帶一路”。發(fā)揮邊境城市與周邊國(guó)家在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通方面的前沿作用。完善沿邊地區(qū)地方政府對(duì)外合作機(jī)制，依托合作平臺(tái)，推動(dòng)沿邊地區(qū)加強(qiáng)與周邊國(guó)家和重點(diǎn)城市的經(jīng)貿(mào)、文化、科技合作廣度和深度。完善邊貿(mào)鼓勵(lì)政策，大幅提升互市貿(mào)易免稅額度。積極推進(jìn)邊貿(mào)便利化政策和措施，創(chuàng)新口岸監(jiān)管模式，優(yōu)化查驗(yàn)機(jī)制，推進(jìn)沿邊口岸國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，適當(dāng)提高邊境貿(mào)易增值稅和關(guān)稅的地方政府留成比例，用于口岸規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和管理。完善邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的功能布局，加強(qiáng)在暢通跨境物流和資金流、邊境貿(mào)易、延伸完善沿邊特色產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等方面的支持力度。加大沿邊地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、建設(shè)飛地園區(qū)的財(cái)政、金融支持，用地和用能管理等支持力度。創(chuàng)新中外政府及地方會(huì)晤機(jī)制，搭建政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)開(kāi)放式研究、交流和溝通的橋梁。加強(qiáng)雙邊地方民間往來(lái)和文化、藝術(shù)、學(xué)術(shù)等人文交流。

五、加快“大沿邊”開(kāi)放的對(duì)策建議

（一）加大財(cái)稅金融支持力度

繼續(xù)加大中央財(cái)政對(duì)邊境地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大邊民補(bǔ)助范圍至邊境城市，進(jìn)一步提高邊民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。提高國(guó)家級(jí)口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放實(shí)驗(yàn)區(qū)等開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的中央支付比例。加強(qiáng)對(duì)口岸、互市貿(mào)易、邊境城市、抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重大交通、水利、能源等設(shè)施項(xiàng)目的支持力度。支持沿邊地區(qū)設(shè)立地方性銀行，探索設(shè)立沿邊產(chǎn)業(yè)投資基金。擴(kuò)大口岸縣市以及所依托的中心城市銀行授信額度，支持對(duì)外經(jīng)貿(mào)企業(yè)的發(fā)展。推廣“白名單”“信保貸”等合作模式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。

（二）支持沿邊地區(qū)發(fā)展外向型加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)

支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)采取“以貿(mào)促工”等方式，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和邊民就近就地就業(yè)帶動(dòng)作用強(qiáng)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案等方面加大支持力度。實(shí)施沿邊地區(qū)龍頭企業(yè)和配套企業(yè)培育工程，吸引加工企業(yè)集聚。支持在沿邊重點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先布局進(jìn)口能源資源加工轉(zhuǎn)化利用項(xiàng)目和進(jìn)口資源落地加工項(xiàng)目，例如，面向越南橡膠資源，在云南、廣西沿邊地區(qū)發(fā)展“兩頭在外”的橡膠產(chǎn)業(yè)園。

（三）制定引進(jìn)人才的優(yōu)惠政策

進(jìn)一步增加對(duì)邊境地區(qū)的教育投入，支持培養(yǎng)更多的本地人才。國(guó)家重點(diǎn)高校適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)邊境地區(qū)的招生規(guī)模，鼓勵(lì)和規(guī)范邊境地區(qū)畢業(yè)生回邊境地區(qū)工作創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)邊境地區(qū)教育培訓(xùn)，重點(diǎn)支持職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展，給予邊境職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)人員和學(xué)員一定資金獎(jiǎng)勵(lì)和政策鼓勵(lì)。引導(dǎo)東部地區(qū)有創(chuàng)新能力的企業(yè)家或高級(jí)管理人才、高新技術(shù)人才、高級(jí)技工、各類復(fù)合型人才、營(yíng)銷人才以及熟悉國(guó)際慣例和國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的涉外專業(yè)人才到西部和沿邊地區(qū)進(jìn)行交流。增加博士服務(wù)團(tuán)、“西部之光”訪問(wèn)學(xué)者等人才項(xiàng)目對(duì)沿邊地區(qū)的支持，選調(diào)沿邊地區(qū)基層干部、技術(shù)人員到東部地區(qū)政府、企業(yè)掛職鍛煉，幫助其開(kāi)闊視野，增長(zhǎng)才干。設(shè)立“人才獎(jiǎng)勵(lì)基金”和“人才工程基金”，從個(gè)人所得稅、住房、職稱等提供優(yōu)惠政策，并對(duì)其戶籍和子女入學(xué)等方面提供便捷通道。

（四）創(chuàng)新招商引資機(jī)制

積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，搭建招商引資平臺(tái)，及時(shí)有效解決企業(yè)“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”問(wèn)題，加強(qiáng)項(xiàng)目落地要素保障，全面提升政府服務(wù)企業(yè)的能力和水平。面向國(guó)外和我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)的招商引資力度，積極開(kāi)拓產(chǎn)業(yè)鏈招商、產(chǎn)業(yè)集群招商的渠道，實(shí)現(xiàn)從普遍性招商引資向選擇性招商引資的轉(zhuǎn)變。積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，鼓勵(lì)其他地區(qū)到西部和沿邊地區(qū)投資，建立分享稅收制度。發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商主陣地、主戰(zhàn)場(chǎng)的作用，按照資源稟賦及區(qū)域發(fā)展方向分類別建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，確保招商項(xiàng)目按類入園。

（五）建立健全國(guó)際次區(qū)域和國(guó)內(nèi)區(qū)域合作機(jī)制

加強(qiáng)沿邊地區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)等國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，積極開(kāi)展對(duì)口支援、對(duì)口幫扶（東西部扶貧協(xié)作）和對(duì)口合作，在重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共平臺(tái)建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、跨區(qū)域資源利用、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)建設(shè)等方面，建立信息共享和定期協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制。積極推進(jìn)事權(quán)下放和政策試點(diǎn)，鼓勵(lì)我國(guó)沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家或地方建立高效便利的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予沿邊地區(qū)地方政府更大的開(kāi)發(fā)開(kāi)放自主權(quán)。在符合法律法規(guī)和外事要求的前提下，積極促進(jìn)我國(guó)沿邊地區(qū)地方政府、民間協(xié)會(huì)、團(tuán)體與周邊國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展形式多樣的交流合作，支持民間資本、社會(huì)組織等多元主體參與沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

注：

①考慮到甘肅省邊境線短且缺乏對(duì)外開(kāi)放口岸，本研究不包括甘肅省數(shù)據(jù)。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所所長(zhǎng)、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）