環(huán)評信用監(jiān)管及“信用環(huán)評”機制的構建

高睿思 周建勛

一、問題的提出

環(huán)評質(zhì)量是關系環(huán)評制度發(fā)展的生命線①我國現(xiàn)行的環(huán)評信用監(jiān)管主要是針對建設項目環(huán)評。本文論述的對象僅就建設項目環(huán)評的信用監(jiān)管而言,并不包括規(guī)劃環(huán)評。。我國建設項目環(huán)評管理在經(jīng)歷了從“紅頂中介”脫鉤為“獨立法人”再到“取消資質(zhì)”實行“信用管理”等一系列改革陣痛之后,社會資本的注入使得建設項目環(huán)評的市場主體驟然增加。一系列諸如環(huán)評編制機構“微型化”、同一編制單位或者同一編制人員短期內(nèi)編制環(huán)評文件數(shù)量畸高、環(huán)評文件編制水平差異過大等亟待解決的新問題應運而生。

經(jīng)查詢?nèi)珖h(huán)境影響評價信用平臺(以下簡稱環(huán)評信用平臺),從實行環(huán)評信用管理的2019年年底至今,環(huán)評單位僅憑其一名環(huán)評工程師在不到一年的時間里編制上百份、乃至上千份環(huán)評報告書(表)的情況,屢見不鮮②根據(jù)全國環(huán)評信用平臺顯示,2020年,重慶某環(huán)評單位僅憑借1名環(huán)評工程師就在一年多時間里編制了724份環(huán)評文件。廣東佛山某環(huán)評單位也是憑借一名環(huán)評師編制了585份環(huán)評文件。2021年初,山東某環(huán)評單位也是憑借其僅有的一位“勤勞”的環(huán)評師,在全國環(huán)評信用平臺注冊后的短短的4個多月內(nèi),申報編制了63本環(huán)評報告書和1541本環(huán)評報告表。。面對環(huán)評市場主體謀求資本利益最大化與管理成本最小化的市場競爭過程,如何確保環(huán)評質(zhì)量不降低,成為環(huán)評信用監(jiān)管部門的全新課題。

生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)現(xiàn)行信用監(jiān)管規(guī)定,已開展了多輪次的復核、抽查,對存在嚴重質(zhì)量問題的環(huán)評單位及其編制人員予以通報和處罰,還將涉事環(huán)評編制單位以及編制人員不斷地列入限期整改名單或“黑名單”。截至2022年底,根據(jù)生態(tài)環(huán)境部通報,結合全國環(huán)境影響信用平臺的數(shù)據(jù)分析,列入“限期整改名單”的單位和人次明顯增加,而列入“黑名單”的主體數(shù)量也沒有出現(xiàn)明顯減少趨勢(見表1)。

表1 全國環(huán)評信用平臺“限期整改名單”與“黑名單”數(shù)量統(tǒng)計(截至2022年12月)① 以2023年3月13日為查詢?nèi)?全國環(huán)境影響評價平臺僅能查詢至2022年9月后的數(shù)據(jù)。表內(nèi)其他數(shù)據(jù)來自生態(tài)環(huán)境部辦公廳所發(fā)函的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

為更嚴厲遏制環(huán)評市場的亂象,生態(tài)環(huán)境部門又在現(xiàn)行信用監(jiān)管外,另行制定了其他監(jiān)管措施,比如,生態(tài)環(huán)境部在2022年第一季度部分環(huán)評人員信息統(tǒng)計情況的函②生態(tài)環(huán)境部環(huán)辦環(huán)評函[2022]162號《關于2022年第一季度部分環(huán)評人員信息統(tǒng)計情況的函》中,就直接將環(huán)評文件編制數(shù)量超過50份作為環(huán)評單位異常情況指標。有些地方生態(tài)環(huán)境部門則明確要求現(xiàn)場核實作為編制主持人的環(huán)評工程師的身份信息并要求其現(xiàn)場匯報環(huán)評文件內(nèi)容③江蘇省生態(tài)環(huán)境廳蘇環(huán)辦[2021]187號《關于進一步做好建設項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制單位監(jiān)管工作的通知》。

“亡羊補牢”式的失信懲戒以及額外增加的監(jiān)管措施,表明以復核檢查為重心的環(huán)評信用監(jiān)管制度存在設計偏差,在有效根除環(huán)評市場“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象方面力不從心,難以實現(xiàn)環(huán)評信用監(jiān)管的目標。

二、我國環(huán)評信用監(jiān)管的制度目標

《建設項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱《監(jiān)督管理辦法》)第一條即明確,該辦法的制定是為規(guī)范建設項目環(huán)境影響報告書(表)編制行為,加強監(jiān)督管理,保障環(huán)境影響評價工作質(zhì)量,維護環(huán)境影響評價技術服務市場秩序。生態(tài)環(huán)境部在該辦法的征求意見稿及其配套文件的編制說明中也指出,實施環(huán)評信用監(jiān)管的背景是為確保資質(zhì)審查取消后,環(huán)評文件質(zhì)量不下降、環(huán)評預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用不降低。

可見,我國建設項目環(huán)評信用監(jiān)管的宗旨包括兩個方面:其一是確保環(huán)評文件編制質(zhì)量;其二是規(guī)范環(huán)評市場秩序。

但是,信用管理不同于行政處罰的他律約束,而是在培育市場主體共同信任及道德準則的同時,強調(diào)市場主體的自律約束,以促進市場的高效運行,進而形成具有守信激勵、失信懲戒的市場規(guī)則。

信用是獲得信任的資本④吳晶妹:《社會信用體系建設是時代所需》,《征信》2015年第2期。。而獲得信任總要付出一定的成本。成本的高低與獲取相互信息的狀態(tài)、共同規(guī)則的認可程度,以及人群的道德水準有關。彼此不信任的人之間進行合作,與高度信任的人群相比,要付出高昂的成本⑤弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第30頁。。如果在一定的社會領域中,社會主體在從事交易或合作時的信任成本低,而其自身信用評價很高,獲得的交易或合作機會也很多,那么,這一社會領域的信用機制就是高效的,反之,則意味著信任機制的失靈。因而,信用也被視為一種可被配置的社會資本①弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第29頁。。

基于此,當環(huán)評信用成為環(huán)評市場的“通行證”,促使環(huán)評市場主體不斷累積其受到市場普遍認同的環(huán)評信用等級,并實現(xiàn)信用的流動性時,就可以實現(xiàn)環(huán)評質(zhì)量不降低,規(guī)范環(huán)評市場秩序的目的。

(一)創(chuàng)建環(huán)評市場的“通行證”

環(huán)評文件的編制質(zhì)量發(fā)生嚴重問題,很可能使得建設項目對其建設運行中可能發(fā)生的環(huán)境影響的預測和分析發(fā)生嚴重偏離,從而無法提出有效的污染防治措施,影響生態(tài)環(huán)境保護的客觀效果。為確保環(huán)評質(zhì)量,我國對環(huán)評編制質(zhì)量的監(jiān)管經(jīng)歷了從資質(zhì)管理到信用監(jiān)管的過程。

環(huán)評資質(zhì)管理是將資質(zhì)的行政許可作為抓手,管理重心放在環(huán)評文件編制的前端而忽視事中和事后監(jiān)管。資質(zhì)等級高低和資質(zhì)類別的多少,成為了環(huán)評文件審批的重要條件,決定了環(huán)評機構的生存基礎,成為了建設單位選聘環(huán)評機構的首要指標。本來是以他律為監(jiān)管手段確保環(huán)評編制質(zhì)量的制度,反倒將質(zhì)量捆綁于資質(zhì)上,造成了“資質(zhì)即質(zhì)量”的錯誤認知。于是,與其他行政許可類似,圍繞資質(zhì)管理出現(xiàn)了廣泛的尋租空間,即便加大打擊力度,但出租借用資質(zhì)和環(huán)評師“掛證”簽字的現(xiàn)象仍屢禁不止,難以有效保障環(huán)評文件的編制質(zhì)量。

實行環(huán)評信用監(jiān)管,環(huán)評機構不再有“出生證”。環(huán)評市場勢必從他律監(jiān)管過渡到自律監(jiān)管。那些環(huán)評編制能力強、編制質(zhì)量好的環(huán)評機構,和編制水平高的環(huán)評編制人員可以通過記錄和累積守信行為,不斷提升環(huán)評市場認可的信用等級,較高級別的環(huán)評信用便成為了環(huán)評市場普遍認同的“通行證”。

(二)重塑環(huán)評市場產(chǎn)業(yè)鏈

環(huán)評市場的健康發(fā)展,離不開完整、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)評市場絕非環(huán)評文件編制這一個環(huán)節(jié),而是由環(huán)評技術服務的投資方、購買方、服務方和評估方共同構成的。在建設項目環(huán)評中,建設單位、環(huán)評機構、環(huán)評編制者、環(huán)評技術評估單位等分屬于環(huán)評市場的上下游,影響著環(huán)評文件的質(zhì)量。

環(huán)評信用管理不能僅關注環(huán)評市場產(chǎn)業(yè)鏈“環(huán)評編制”這一個環(huán)節(jié),而忽視上下游的其他環(huán)節(jié)和有關主體,否則,不僅不利于環(huán)評信用的雙向或多向評價,違背了環(huán)評市場的運行規(guī)律,而且也是對現(xiàn)行環(huán)評法律制度的違背。我國《環(huán)境影響評價法》第二十條規(guī)定:建設單位應當對建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的內(nèi)容和結論負責,接受委托編制建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的技術單位對其編制的建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表承擔相應責任?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》第九條第三款規(guī)定:環(huán)境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表進行技術評估,并承擔相應費用;技術機構應當對其提出的技術評估意見負責……。

可見,將建設單位、環(huán)評機構及其投資人、環(huán)評技術評估機構及其專家納入環(huán)評信用監(jiān)管對象,符合我國現(xiàn)行環(huán)評法律的要求,符合國家社會信用體系建設的大方向,也符合信用同樣是社會資本的理念。既有利于環(huán)評信用作為社會資本的有效授信,也有利于環(huán)評領域形成共同遵守的行為準則與道德水準。

三、當前環(huán)評信用監(jiān)管的制度缺陷

《監(jiān)督管理辦法》自2019年11月1日生效,同一天,全國環(huán)評信用平臺也正式啟用。該辦法實施三年的時間里,環(huán)評文件編制信息已基本實現(xiàn)了全部公開,而現(xiàn)行的環(huán)評信用監(jiān)管的缺陷也逐步顯現(xiàn)。

(一)信用征信對象過少

《監(jiān)督管理辦法》第三十一條第一款規(guī)定,市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門應當將編制單位和編制人員作為環(huán)境影響評價信用管理對象納入信用管理;在環(huán)境影響報告書(表)編制行為監(jiān)督檢查過程中,發(fā)現(xiàn)信用管理對象存在失信行為的,應當實施失信記分。

雖然有編制能力的建設單位也可以作為編制單位而自行編制環(huán)評文件,但從環(huán)評市場的實際運行和環(huán)評信用平臺的通報數(shù)據(jù)看,環(huán)評文件的編制主體仍主要是環(huán)評技術機構和環(huán)評工程師兩類。換言之,建設單位、環(huán)評技術評估以及環(huán)評機構的投資人等并不在目前信用監(jiān)管的范圍之中。

建設單位對環(huán)評文件的編制質(zhì)量影響極大,卻沒有被《監(jiān)督管理辦法》納入環(huán)評信用監(jiān)管范圍。建設單位作為環(huán)評服務的購買方,為環(huán)評編制提供技術資料和現(xiàn)場工作環(huán)境。其與環(huán)評技術機構之間是委托關系,依法對項目環(huán)評文件的內(nèi)容和結論負責。但因建設單位“少花錢、多辦事”等原因,且對環(huán)評技術缺乏認識,缺乏對環(huán)評技術文件的審核能力,使得環(huán)評文件的編制往往無法獲得建設單位充分的資金和時間保證。

《監(jiān)督管理辦法》也沒有將技術評估單位及專家納入環(huán)評信用管理,這無異于將技術評估專家失察的板子也打在了環(huán)評技術機構及其編制人員身上。環(huán)評技術評估是環(huán)評文件報送審批前的最后一道關口,是審查環(huán)評文件真實性和科學性、保障環(huán)評質(zhì)量的重要一環(huán)。技術評估專家如果不負責任,弄虛作假,等于給不合格的環(huán)評文件開了綠燈。

同時,《監(jiān)督管理辦法》除了將列入“黑名單”的環(huán)評機構的投資人以及其投資的環(huán)評單位列入重點監(jiān)督檢查名單外,其他環(huán)評機構的投資人也不在環(huán)評信用監(jiān)管之列。但在環(huán)評資質(zhì)取消后,社會資本投資環(huán)評機構不再受到限制,可以投資一個也可以同時投資或參與設立多個環(huán)評技術機構,雖然這有利于繁榮環(huán)評市場,但也為環(huán)評技術機構投資主體變換“馬甲”,以逃避環(huán)評文件編制的質(zhì)量責任提供了便利,實質(zhì)上左右著環(huán)評服務市場的命運。

(二)信用信息采集口徑偏窄

根據(jù)《信用基本術語(GB/T 22117—2008)》,信用信息是反映或描述信用主體狀況的相關數(shù)據(jù)和資料等信息,是信用調(diào)查與征信的基礎材料。信用信息采集口徑被設定的過窄,不能如實反映信用對象真實而客觀的信用狀態(tài)。

信用信息是由守信和失信兩部分組成的,且兩者在信用機制中的功能不同,如果過分強調(diào)失信懲戒而忽視守信激勵,會影響信用機制效能的發(fā)揮。環(huán)評作為一項復雜的、跨學科的專業(yè)技術服務,環(huán)評編制人員需要持續(xù)的進行繼續(xù)教育,才能及時掌握不斷更新的環(huán)境法律法規(guī)和技術標準,同時,涉及不同行業(yè)建設項目的環(huán)評,只有由熟悉不同行業(yè)生產(chǎn)工藝和產(chǎn)排污特點的人員編制,才能充分把握不同行業(yè)環(huán)評的污染防治技術路線和措施。

《監(jiān)督管理辦法》對守信信息的采集要求僅為“連續(xù)兩個記分周期的每個記分周期內(nèi)編制過十項以上經(jīng)批準的環(huán)境影響報告書(表)且無失信記分”一種情形。由于不同行業(yè)建設項目環(huán)評文件編制的復雜程度不同,而且在當前生態(tài)環(huán)境部門人力、物力和財力均較為有限的情況下,也不是所有環(huán)評文件都會被復核檢查,故“無失信記分”的概率很高。加之,本項規(guī)定僅設定了編制數(shù)量,而對有關環(huán)評機構內(nèi)環(huán)評工程師的數(shù)量、環(huán)評工程師的繼續(xù)教育情況、環(huán)評機構不同行業(yè)項目的編制業(yè)績等涉及編制能力的信息只字未提,使得環(huán)評機構在環(huán)評市場上刻意營造“守信信息”成為了可能,卻無法使守信成為市場主體共同遵循的內(nèi)在準則。

更為重要的是,現(xiàn)行的信用機制僅僅規(guī)定了環(huán)評機構和環(huán)評工程師的守信情形,卻忽略了建設單位、環(huán)評機構投資者、環(huán)評技術評估單位及其專家等其他環(huán)評市場主體。其結果是,那些缺乏信用約束、不尊重環(huán)評市場基本準則的市場主體,可以很容易地繞開環(huán)評信用機制,隨意選擇惟命是從的環(huán)評技術機構。這就為環(huán)評編制質(zhì)量的下滑提供了方便。

(三)信用懲戒威懾不足

一方面,在失信懲戒主體只有環(huán)評機構及其從業(yè)者時,環(huán)評技術機構投資人不會因為其投資的環(huán)評機構受到信用懲戒而影響其繼續(xù)投資環(huán)評市場。同時,建設單位除非項目環(huán)評被依法撤銷,也不會因環(huán)評技術機構被信用懲戒而影響其建設項目的繼續(xù)建設和運行。技術評估單位及專家則更少因其評估過的環(huán)評文件的編制單位受到信用懲戒而喪失評估單位與專家的身份。因此,即使環(huán)評單位及其從業(yè)者受到了極為嚴厲的信用懲戒,也無法威懾到環(huán)評市場的其他參與主體。

另一方面,即使是針對環(huán)評機構及其從業(yè)者,信用懲戒力度也不足。如前所述,那些“勤勞”的環(huán)評師,在信用平臺公開上最嚴重的懲戒結果是在信用平臺“注銷”,對那些“高產(chǎn)”的環(huán)評機構最嚴厲的信用懲戒是列入“黑名單”或“限期整改名單”。殊不知,在蒙混過關、大撈一筆的思想下,與賺取的收益相比,“注銷”和列入“黑名單”等都不值一提。更何況,“注銷”的僅是信用平臺信息,一旦符合規(guī)定條件時,還可以從“注銷”人員里移出。在環(huán)評市場的利益誘惑面前,一名謹慎勤勉的環(huán)評工程師辛辛苦苦工作多年,也許遠比不上那些淪為“簽字機器”的環(huán)評工程師在“注銷”前兩三年撈得多;規(guī)規(guī)矩矩開展業(yè)務的環(huán)評機構與那些靠著低價競爭、最終被列入“黑名單”的環(huán)評單位相比,可能都無法正常生存。長此以往,環(huán)評市場怎能改變“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡劣現(xiàn)象?

(四)“守信機制”欠缺

“信用”的基本關系就是授信方和受信方的關系①章政、張麗麗:《論從狹義信用向廣義信用的制度變遷——信用、信用經(jīng)濟和信用制度的內(nèi)涵問題辨析》,《征信》2019年第12期。。期望對方守信的是授信人,接受對方授信的是受信人。守信機制是信用關系的基礎。在健康的信用環(huán)境下,守信等級越高,信用主體的優(yōu)先權和豁免權越高,其在市場運行中的盈利能力就越強。當守信能夠帶來持久而豐厚的利益時,信用的“含金量”便與市場主體主動改善并維護其市場地位的內(nèi)在動力呈現(xiàn)正相關。欠缺“守信機制”時,守信并非信用等級的基礎,市場主體信用等級的區(qū)分度也與守信無明確關聯(lián),在無論怎樣誠實守信也不能帶來市場信用等級的提升時,此時的信用并無“含金量”可言。

現(xiàn)行環(huán)評信用規(guī)定中對失信行為及其處理做了大量的規(guī)定,而對守信行為的具體類型、范圍、信息采集和評價等級等均為未規(guī)定,更未規(guī)定不同的守信級別可能獲得的環(huán)評市場中的優(yōu)先權和豁免權?，F(xiàn)行制度設計中對“守信機制”的缺失,無疑使環(huán)評市場主體喪失了市場行為的基本指引。如何守信并提升環(huán)評編制質(zhì)量沒有被視為環(huán)評市場的行為準則,而本來為確保環(huán)評質(zhì)量而規(guī)定的環(huán)評信用制度,逐漸演變成了生態(tài)環(huán)境部門對環(huán)評的事后監(jiān)管與環(huán)評市場主體如何規(guī)避失信懲戒并獲取利益最大化的博弈。那些在環(huán)評領域中堅持職業(yè)操守,看中編制質(zhì)量而非市場利益的環(huán)評市場主體,反而被市場不斷邊緣化。其結果是,無論生態(tài)環(huán)境部門怎樣增加“限期整改名單”和“黑名單”的長度,都趕不上環(huán)評市場主體更換“馬甲”、盲目擴張、惡性競爭以及“掛證”簽字的速度,難以扭轉(zhuǎn)環(huán)評編制質(zhì)量降低的局面。

當前環(huán)評領域的亂象已經(jīng)表明,缺乏“守信機制”的信用管理,悖離了信用制度的初衷,不利于環(huán)評編制質(zhì)量的提升。尤其是建設單位,作為環(huán)評主體責任的承擔者,屬于環(huán)評守信管理的主要對象。生態(tài)環(huán)境部門應當指導建設單位不斷加強建設項目環(huán)境管理能力②筆者認為,建設項目環(huán)境管理能力是指建設單位對自身建設項目各類生態(tài)環(huán)境法定義務的管理和執(zhí)行能力。其中,建設項目環(huán)評管理能力是主要的環(huán)境管理能力。,強化建設項目環(huán)評的守信意識,通過制度完善建設項目環(huán)評的守信指標,幫助建設單位提升環(huán)評守信等級。

四、現(xiàn)行環(huán)評信用監(jiān)管缺陷的深層根源

當前環(huán)評信用監(jiān)管缺陷的發(fā)生,其根本原因在于環(huán)評領域呈現(xiàn)出的持續(xù)而強烈的信任危機,導致環(huán)評信用的錨定對象發(fā)生劇變,使得環(huán)評信用的制度供給嚴重不足。

(一)環(huán)評信任危機的持續(xù)

環(huán)評結論是否科學,環(huán)評質(zhì)量是否有保障,一方面取決于環(huán)評編制人員的技術能力和法律素養(yǎng),另一方面取決于建設單位對環(huán)評工作的配合與認知程度。兩者之間構成環(huán)評服務中最基本的信任關系。在原環(huán)評資質(zhì)管理時代,社會資本難以進入環(huán)評市場,環(huán)評機構的資質(zhì)實質(zhì)上綁定了其環(huán)評技術能力、與技術評估專家的關系以及與環(huán)評審批機關的關系等各項因素。建設單位對環(huán)評機構的信任也主要集中于資質(zhì)上。資質(zhì)構成了信任的錨定對象。

而取消環(huán)評機構資質(zhì)管理后,激烈競爭中的環(huán)評機構和環(huán)評師們不斷感受著來自市場的生存危機。“聽命于資本”①周文沖、杜康、林超:《環(huán)評報告有模板,只改數(shù)據(jù)就過關》,見半月談網(wǎng),http://www.banyuetan.org/jrt/detail/20200610/1000200033134991591261037889841473_1.html.成為大多數(shù)環(huán)評機構和環(huán)評從業(yè)者的價值抉擇。以往環(huán)評市場主體基于資質(zhì)形成的信任關系迅速瓦解?！岸嗫旌檬　钡娜〉庙椖凯h(huán)評批復成為建設單位選擇環(huán)評機構的不二標準。習慣于以資質(zhì)為指引的技術評估單位(專家)和環(huán)評審批部門,在人員和精力有限的情況下,疲于應對質(zhì)量參差不齊的環(huán)評文件,環(huán)評市場逐漸失去了信任的路標。

環(huán)評領域信任危機的持續(xù)加劇,使得重新形成新的、值得信賴的市場秩序越發(fā)困難。在生存危機和成本控制的雙重壓力下,環(huán)評技術機構“微型化”(只有一個環(huán)評工程師)、環(huán)評工程師“掛證化”(短時期內(nèi)在多個環(huán)評技術機構從業(yè))的現(xiàn)象比比皆是?！半m然信任的缺失會使人們更加青睞小型企業(yè),也會給經(jīng)濟行為帶來更高的成本,但這些缺陷都能從小型企業(yè)常有的優(yōu)勢中找到補償”②弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第33頁。。而由此導致的環(huán)評質(zhì)量下降則令人痛心。

尤其在我國東部產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程中,急于落地的產(chǎn)業(yè)資本與激蕩著產(chǎn)業(yè)擴張沖動的地方政府,缺乏識別環(huán)評機構優(yōu)劣的信用導向,而當?shù)氐沫h(huán)評技術評估機構也受到地方保護和盲目擴張的雙重鼓動,極大地影響著當前西部地區(qū)環(huán)評文件的編制質(zhì)量。

(二)環(huán)評信用錨定對象的劇變

以往的環(huán)評市場“將資質(zhì)與質(zhì)量綁定”,造就了環(huán)評質(zhì)量取決于環(huán)評機構資質(zhì)的畸形信任關系。取消環(huán)評機構的資質(zhì)管理后,環(huán)評市場頓時失去了信用的錨定對象。在市場資本和懲戒力度不足等多重因素影響下,環(huán)評市場青睞那些愿意淪為“簽字工具”的環(huán)評機構,而非看中他們的技術能力、繼續(xù)教育、業(yè)績類別和工作能力等。然而,環(huán)評的法律性質(zhì)決定環(huán)評文件的編制質(zhì)量是不能試錯的,因為每一次試錯都可能造成嚴重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞風險,全社會都可能為此承擔高昂的試錯成本。

環(huán)評市場要重建信任,必須以信用的視角重新審視環(huán)評信用的錨定對象。良性的環(huán)評市場信用應當是貫穿環(huán)評文件編制的事前、事中、事后全過程的,環(huán)評編制質(zhì)量的高低并不與環(huán)評機構或編制人員的資質(zhì)或者資格相等同,而是與環(huán)評機構及其編制人員的業(yè)績、繼續(xù)教育水平、編制類別的經(jīng)驗,與建設單位對環(huán)評的認知程度、自身環(huán)評文件的審核能力,以及與環(huán)評技術評估機構的審查水平等息息相關。環(huán)評文件的編制質(zhì)量越高,參與該環(huán)評文件編制的市場主體的信用等級就應當越高,其獲得市場認可和選擇的機會就越高。

因此,良性的環(huán)評市場應將環(huán)評編制質(zhì)量作為環(huán)評信用的錨定對象,環(huán)評信用監(jiān)管的全部目的就在于促使各類環(huán)評市場主體不斷累積“信用”資本,努力提升環(huán)評文件的編制質(zhì)量。

(三)環(huán)評信用監(jiān)管的制度供給不足

現(xiàn)行環(huán)評信用監(jiān)管機制將復核、抽查等他律性的事后監(jiān)管手段逐步強化為環(huán)評編制質(zhì)量的終極過濾器,實質(zhì)是模糊了環(huán)評信用監(jiān)管的邊界。由于復核與抽查的隨機性很強,且環(huán)境主管部門人力極為有限,無法實現(xiàn)對每一份環(huán)評文件一一進行檢查,使得有質(zhì)量問題卻未被檢查發(fā)現(xiàn)的漏網(wǎng)之魚大量存在,由此造成環(huán)評市場主體出現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境部門博弈的僥幸心態(tài)。但是如果對每份環(huán)評文件都復核一遍,不僅無端增加監(jiān)管成本,更是對環(huán)評編制主體的強烈不信任。這是現(xiàn)行環(huán)評信用監(jiān)管無法解決的內(nèi)在矛盾。

事實上,良性的環(huán)評信用機制強調(diào)的是自律監(jiān)管而非他律監(jiān)管,制度設計的重心不應放在事后階段,而應放在事中階段。因為無論是復核抽查,還是“雙隨機、一公開”都只是他律性質(zhì)的監(jiān)管手段,不具有規(guī)范市場秩序的基礎作用,這與信用監(jiān)管的自律性質(zhì)是截然不同的。早在2018年6月,李克強總理在全國深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上就明確指出,“雙隨機、一公開”是市場監(jiān)管的基本工作機制,而信用監(jiān)管是規(guī)范市場秩序的“金鑰匙”。2019年7月,國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),再次提出“雙隨機、一公開”監(jiān)管要與信用等級相結合。

可見,環(huán)評信用制度在規(guī)范環(huán)評市場秩序方面有著傳統(tǒng)監(jiān)管手段不可替代的、更為基礎的制度功能。

五、“信用環(huán)評”機制的構建

(一)確立“信用環(huán)評”立法

建立“信用環(huán)評”不能僅僅滿足于在環(huán)境立法中宣示信用條款,而應當從保障環(huán)評信用錨定于環(huán)評編制質(zhì)量,重塑與規(guī)范環(huán)評市場秩序處罰的角度出發(fā),確立“信用環(huán)評”的制度空間。

“信用環(huán)評”是對環(huán)評市場主體客觀信用狀況的評價。原來的資質(zhì)管理是設立環(huán)評市場“門檻”的行政許可措施,不利于環(huán)評市場的競爭。但“信用環(huán)評”不是行政許可,不是進入環(huán)評市場的門檻,而是強調(diào)市場主體自律約束的制度性要求。只要進入環(huán)評市場均應當依法接受信用評價,并認可依法信用評價所帶來的交易機會和獎懲結果。

“信用環(huán)評”著重強調(diào)守信機制,實質(zhì)是環(huán)評信用的后設監(jiān)管。即政府監(jiān)管部門賦予監(jiān)管對象(如市場主體)一定的監(jiān)管自主權,引導其建立內(nèi)部監(jiān)管體系和開展自我監(jiān)管,并對這種內(nèi)部監(jiān)管機制加以監(jiān)管的方式①張毅、王宇華、黃菊、王啟飛:《信用監(jiān)管何以有效?——基于后設監(jiān)管理論的解釋》,《中國行政管理》2021年第10期。?！靶庞铆h(huán)評”明確要求各類環(huán)評市場主體必須根據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的守信條件作出信用承諾,并客觀履行其承諾且公開履行結果后,才能享有守信激勵的權利。

(二)確立“信用環(huán)評”主體多元化

“信用環(huán)評”是以建設單位對環(huán)評文件質(zhì)量的主體責任為基礎,以環(huán)評技術機構對環(huán)評編制的質(zhì)量責任為重心,以環(huán)評技術機構投資主體的投資限制為上限,以環(huán)評技術評估單位對環(huán)評文件質(zhì)量的評估責任為底線,而確立的多方環(huán)評守信機制。

在一個有規(guī)律的、誠信的相互合作的共同體內(nèi)部,成員會基于共同認可的準則,對于其他成員有所期望②弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第28頁。。對市場主體發(fā)揮作用的信用機制范圍越大、程度越深,市場中利益相關者的試錯成本就越低,承擔沉沒成本風險的就越小。

“信用環(huán)評”的征信對象應盡可能廣泛地將建設單位、環(huán)評機構投資者、環(huán)評技術評估單位(專家)等其他環(huán)評參與者都納入其中,將健康市場秩序所期望的道德準則內(nèi)化于信用機制的守信規(guī)則之中。根據(jù)環(huán)評市場主體的信用評價確定其在環(huán)評市場中的不同地位和信用等級。

2016年,原環(huán)境保護部等31個部委聯(lián)合印發(fā)了《關于對環(huán)境保護領域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》,這就為建設單位在環(huán)評領域發(fā)生失信行為予以失信聯(lián)合懲戒創(chuàng)造了條件。此外,修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律也為建設單位失信懲戒提供了法律基礎。

(三)以守信作為“信用環(huán)評”的重中之重

“信用環(huán)評”應以守信行為作為環(huán)評信用制度構建的基石。著重規(guī)范信用承諾,通過制定守信指南和守信“正面清單”,明確守信承諾的履行場景和樣態(tài),對守信行為設定清晰的等級和劃分規(guī)則,將信用監(jiān)管的重心從失信懲戒向守信激勵的方向轉(zhuǎn)移。

“信用環(huán)評”的信用承諾絕非環(huán)評市場主體的基本情況說明,而是要求建設單位對其環(huán)評機構的篩選條件、環(huán)評文件的審核能力等作出承諾;要求環(huán)評技術機構對其編制能力、編制人員選擇等作出承諾,要求環(huán)評技術機構投資對其因失信導致的投資限制情形作出承諾,以及要求環(huán)評技術評估機構對評估能力、評估專家的選擇等作出承諾。

不同守信等級的環(huán)評市場主體將獲得環(huán)評市場中機會不等的推介、獎勵、貸款、投資鼓勵等激勵措施。守信級別越高,獲得環(huán)評市場“優(yōu)先選擇權”的機會越多。無論是建設單位或者環(huán)評技術機構,還是環(huán)評技術評估機構,一旦選擇守信等級不高、存在失信風險的環(huán)評主體,將直接“觸發(fā)”失信預警提示。

“信用環(huán)評”將動態(tài)調(diào)整納入守信行為和守信等級,并與生態(tài)環(huán)境部門的“雙隨機、一公開”監(jiān)管手段相聯(lián)動。守信等級高的環(huán)評市場主體,復核檢查的比例和頻次相應降低,減少對其正常經(jīng)營的影響,做到“無事不擾”;對環(huán)評守信情況一般的環(huán)評市場主體,按常規(guī)比例和頻次抽查,做到“執(zhí)法必嚴”;對守信情形較差的環(huán)評市場主體,提高抽查比例和頻次,做到“利劍高懸”。

(四)以失信預警作為“信用環(huán)評”的警戒線

法治語境下的守信與失信不再等同于道德約束,而是有守信與失信的法定情形。法定情形下的守信與失信也不是“非此即彼”的對應關系。失信所懲戒的是違反市場基本秩序的行為。失信等級最高,則其守信等級直接“歸零”,直接導致其他領域的失信連鎖反應,形成“一處失信,處處失信”的結果。而守信所激勵的是對健康市場秩序的塑造,守信法定行為越多,則守信等級越高。

失信預警并不就是失信。只有在客觀上存在應予懲戒的失信行為時,才屬于失信的范疇,因此,失信預警仍屬于督促信用對象守信的范疇。當前環(huán)評市場中的失信行為屢禁不止,生態(tài)環(huán)境部門的行政處罰和失信記分愈來愈多,信用監(jiān)管的重心也不得不隨之向事后階段轉(zhuǎn)移,究其原因,就是缺乏環(huán)評“失信預警”這一警戒線。無法以“失信預警”觸發(fā)各類環(huán)評市場主體的守信自覺性,從而引導各類環(huán)評市場主體的守信行為,最終造成環(huán)評市場主體在守信問題上愈發(fā)“無知而無畏”。

在“信用環(huán)評”機制中,環(huán)評市場主體的失信風險預警等級越高,其環(huán)評審查就越嚴格,審批后的環(huán)評復核檢查頻次越高,同時,向金融、行業(yè)及其他部門推送的信用預警信息越頻繁,從而,對環(huán)評市場主體具有顯著的警示和指引功能。當前,有些地方生態(tài)環(huán)境部門針對環(huán)評文件數(shù)量明顯異常的單位及人員增加監(jiān)督檢查頻次的做法,雖具有失信預警的色彩,但因沒有銜接守信規(guī)則,僅作為事后監(jiān)督檢查的手段,故而無法起到失信預警的作用。

六、結語

習近平總書記在《之江新語》中提出“建立包括信用信息、信用評價、信用激勵和失范懲罰機制在內(nèi)的社會信用體系”。伴隨社會信用體系建設,我國環(huán)評領域已經(jīng)走上了信用監(jiān)管之路。我們認為有必要通過立法確立“信用環(huán)評”機制,確立多元化的“信用環(huán)評”主體,以守信塑造環(huán)評市場的基本秩序,以失信預警督促環(huán)評市場主體積極守信,化解當前的環(huán)評市場信任危機,徹底扭轉(zhuǎn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場亂象,從而實現(xiàn)不斷提升環(huán)評編制質(zhì)量的制度目標。