基于PDCA 循環(huán)理論的警務(wù)保障全面質(zhì)量管理提升路徑

劉 帥，朱家美，王一臻

（1.中國(guó)刑事警察學(xué)院 警犬技術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110035；2.中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院 治安學(xué)院，北京 100038）

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央將質(zhì)量工作放在更加突出位置。黨的十九大報(bào)告作出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重大判斷。2022 年8 月，公安部在全面深化公安改革推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)同警務(wù)體制改革相適應(yīng)、相銜接、相配套的機(jī)制制度改革，推動(dòng)各項(xiàng)公安改革系統(tǒng)集成、高度融合、協(xié)同高效，推動(dòng)公安工作高質(zhì)量發(fā)展[1]。黨的二十大報(bào)告中習(xí)近平總書記多次提到“高質(zhì)量發(fā)展”這一關(guān)鍵詞，倡導(dǎo)提升質(zhì)量管理水平。隨著我國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)日益嚴(yán)峻，向警務(wù)保障和科技要戰(zhàn)斗力成為提升公安工作質(zhì)效的重點(diǎn)。目前我國(guó)警務(wù)保障普遍存在管理職能不清、資源調(diào)度不力、信息化建設(shè)不足等問題，站在新的起點(diǎn)上，警務(wù)保障要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展，突破不完全質(zhì)量體系，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要將全面質(zhì)量管理理論應(yīng)用于企業(yè)、醫(yī)學(xué)、教育、建筑等領(lǐng)域，其管理思想、程序、方法亦適用于公安工作，但是相關(guān)研究闡述比較籠統(tǒng)，較少聚焦公安實(shí)務(wù)。近年來，公安部、各地方警務(wù)保障部門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)警務(wù)保障質(zhì)量管理，但詳細(xì)的指導(dǎo)意見不足，缺少完整的質(zhì)量管理體系作為模版供地方借鑒，地方質(zhì)量管理理念模糊，持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)生動(dòng)力匱乏。本研究以PDCA 循環(huán)理論①為基礎(chǔ)，解決警務(wù)保障質(zhì)量管理中的突出問題，以期提升警務(wù)保障水平。

二、警務(wù)保障全面質(zhì)量管理引介

（一）警務(wù)保障

警務(wù)保障廣義上指為保障公安機(jī)關(guān)及人民警察順利開展警務(wù)活動(dòng)而進(jìn)行的各項(xiàng)資源供給工作，狹義上指保障公安機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和正常發(fā)揮職能作用而進(jìn)行的財(cái)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等供給和管理工作[2-3]。涵蓋對(duì)公安機(jī)關(guān)和人民警察在人、財(cái)、物、信息建設(shè)等的有形保障和政治思想、法律法規(guī)、權(quán)益保障、獎(jiǎng)勵(lì)辦法等無(wú)形保障。警務(wù)保障的主要影響因素包括法治、管理及技術(shù)，如圖1 所示。

圖1 警務(wù)保障影響因素

法治因素主要涉及三個(gè)方面：一是警務(wù)活動(dòng)的職責(zé)、手段、救濟(jì)、責(zé)任、監(jiān)督等；二是警力保障，包括警察編制和科學(xué)人才觀的法治化；三是后勤和技術(shù)裝備保障，如績(jī)效管理和規(guī)范化建設(shè)等。[4]管理因素主要指人財(cái)物及環(huán)境的管理和服務(wù)，如機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員培訓(xùn)、績(jī)效考評(píng)、經(jīng)費(fèi)保障、預(yù)案制定、裝備測(cè)試、環(huán)境管理等，需由以“保障”為主向“保障與管理并重”轉(zhuǎn)變。就技術(shù)因素而言，信息技術(shù)助力警務(wù)保障轉(zhuǎn)型升級(jí)，在共享和整合信息、催生新型技戰(zhàn)法、科學(xué)制定預(yù)案、節(jié)省警力資源上發(fā)揮著重要作用。

（二）全面質(zhì)量管理

美國(guó)“質(zhì)量大師”費(fèi)根鮑姆率先定義了全面質(zhì)量管理（TQC，Total Quality Control，后演化為TQM，Total Quality Management），認(rèn)為是在最優(yōu)經(jīng)濟(jì)水平上，充分思考滿足顧客需求的條件下開展的市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、服務(wù)，是集企業(yè)所有部門關(guān)于研制、維持、提高質(zhì)量等活動(dòng)的體系。之后又將質(zhì)量生產(chǎn)看作包括質(zhì)量計(jì)劃、質(zhì)量控制和質(zhì)量改進(jìn)環(huán)節(jié)的朱蘭質(zhì)量三部曲和威廉?愛德華?戴明的“十四要點(diǎn)”，在TQC 被提出前，戴明推廣的PDCA 循環(huán)理論將質(zhì)量管理分為計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、處理（Action）四階段，包括分析現(xiàn)狀和問題、分析原因和影響因素、要因確認(rèn)、制定改善措施、實(shí)施措施、檢查執(zhí)行效果、標(biāo)準(zhǔn)化及固定成績(jī)、未解決至下個(gè)循環(huán)等八個(gè)步驟。中國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)提煉全面質(zhì)量管理的核心要點(diǎn)包括：匹配組織戰(zhàn)略的管理目標(biāo)；以顧客為中心、重視過程與系統(tǒng)方法、強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用與全員參與、以數(shù)據(jù)和事實(shí)為決策基礎(chǔ)、不斷改進(jìn)的管理理念；其中包含PDCA 基礎(chǔ)方法、涉及全局的管理體系、TQC 小組等改進(jìn)方法、控制圖等工具的管理方法[5]。

1980 年以來，美國(guó)、新加坡、以色列等地警察機(jī)關(guān)開始質(zhì)量管理，普遍具有堅(jiān)持全警參與、持續(xù)改進(jìn)、以“顧客滿意”為最重要指標(biāo)、改進(jìn)績(jī)效考評(píng)的特征。我國(guó)政府從二十世紀(jì)九十年代開始全面質(zhì)量管理，發(fā)現(xiàn)對(duì)公安工作亦有重要作用[6]。目前理論研究較為匱乏和分散，涉及公安院校的教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)、公安執(zhí)法、情報(bào)產(chǎn)品、檔案管理、公安機(jī)關(guān)部門和組織管理、警務(wù)服務(wù)、警務(wù)數(shù)據(jù)治理、警務(wù)人員全面質(zhì)量管理接受度、公安機(jī)關(guān)推行全面質(zhì)量管理可行性評(píng)估等。綜上，公安機(jī)關(guān)推行全面質(zhì)量管理已得到理論與實(shí)踐的支持和論證。但是國(guó)內(nèi)研究較少結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)踐，也沒有具體到警務(wù)保障工作，相關(guān)定性、定量研究不足。

三、警務(wù)保障全面質(zhì)量管理現(xiàn)狀及存在問題

警務(wù)保障全面質(zhì)量管理包括對(duì)警務(wù)保障組織和服務(wù)兩方面，根據(jù)已有理論和研究，從PDCA 循環(huán)系統(tǒng)的考查要求入手，從標(biāo)準(zhǔn)制定、全員參與、信息管理與資源調(diào)度、測(cè)量檢驗(yàn)、質(zhì)量責(zé)任、運(yùn)行成果、教育培訓(xùn)等七個(gè)涉及全面質(zhì)量管理評(píng)價(jià)指標(biāo)考察我國(guó)警務(wù)保障現(xiàn)狀（圖2），厘清我國(guó)目前警務(wù)保障全面質(zhì)量管理的系統(tǒng)政策措施及其在實(shí)踐落實(shí)過程中出現(xiàn)的問題。

圖2 警務(wù)保障全面質(zhì)量管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定

標(biāo)準(zhǔn)制定以質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)，表現(xiàn)為涉及人、財(cái)、物、事的一系列政策文件，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全面的質(zhì)量目標(biāo)。各地警務(wù)保障部門注重超前考慮、科學(xué)謀劃，適時(shí)推進(jìn)階段性工作，明確短期和長(zhǎng)期質(zhì)量目標(biāo)，如2017 年T市公安局對(duì)“十三五”時(shí)期全局125 項(xiàng)警務(wù)保障重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行部署[7]。二是科學(xué)的管理原則。主動(dòng)、動(dòng)態(tài)、精確、迅速、有限是現(xiàn)代警務(wù)保障的要求[2]。有限保障有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，如T 市警務(wù)保障部門采取“管、配、督、考”一體化管理模式，標(biāo)準(zhǔn)保障與專項(xiàng)保障結(jié)合，強(qiáng)調(diào)底線思維，著重儲(chǔ)備警械等公安專用裝備，降低通用設(shè)備與生活保障物資支出[8-9]。三是嚴(yán)格的政策文件。公安機(jī)關(guān)和警務(wù)保障部門緊跟政策文件要求，因地制宜制定配套管理制度，如制定機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控管理規(guī)則、財(cái)務(wù)管理辦法、物資采購(gòu)實(shí)施細(xì)則、出入庫(kù)管理內(nèi)控細(xì)則等，由專家組論證申報(bào)的重大項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)市場(chǎng)調(diào)研確保預(yù)算精確，公開發(fā)布招投標(biāo)信息，實(shí)行專款專項(xiàng)、統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)。

（二）全員參與

“合則強(qiáng)，孤則弱”，完整的警務(wù)保障活動(dòng)需要全員的參與和配合。我國(guó)公安機(jī)關(guān)主要通過以下措施來保障全員參與：

一是完善組織架構(gòu)。警務(wù)保障的組織結(jié)構(gòu)和名稱隨著歷史使命和階段任務(wù)的變化而變化，2011 年公安部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安裝備財(cái)務(wù)工作的意見》，警務(wù)保障機(jī)構(gòu)名稱得以統(tǒng)一。目前縱向上設(shè)置公安部裝備財(cái)務(wù)局、省級(jí)的警務(wù)保障部、地市級(jí)的警務(wù)保障處和縣級(jí)的警務(wù)保障室，橫向上包括指揮室、政治處、財(cái)務(wù)管理、基建房管、裝備管理、勤務(wù)保障、行政管理、機(jī)關(guān)服務(wù)、內(nèi)部保衛(wèi)、被服、托幼等職能機(jī)構(gòu)，具體劃分不盡相同，如單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部保衛(wèi)、機(jī)關(guān)服務(wù)部門。但目前警保部門在具體分工上缺少明文規(guī)定，易因分工過細(xì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)或邊界不清導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)行不力。

二是明晰主體功能定位。以PDCA 四階段為劃分依據(jù)，質(zhì)量計(jì)劃階段的參與者主要包括中央、公安部、省市區(qū)人大和政府、公安廳（局）和警保部門的領(lǐng)導(dǎo)班子、智庫(kù)專家。此外，跨區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制、校局合作、公安機(jī)關(guān)各部門和民警的意見反饋也是制定決策、完善規(guī)劃的重要依據(jù)。執(zhí)行階段參與者主要包括財(cái)政局、應(yīng)急管理局，公安機(jī)關(guān)的指揮中心（室）、警務(wù)保障部（室）、督察審計(jì)總（支）隊(duì)、科技信息化總（支）隊(duì)，合作或贊助的企事業(yè)單位、各職能部門及民警。檢查階段參與者主要為負(fù)責(zé)巡視和考核的公安部裝備財(cái)務(wù)局和督察審計(jì)局、各地方公安機(jī)關(guān)的政治部、督察審計(jì)總隊(duì)、警保部的政治處和指揮室等。處理階段參與者包括公安機(jī)關(guān)政治部、指揮中心、警保部各職能部門及民警。

三是暢通主體參與渠道。各地警保部對(duì)外積極探索與企事業(yè)單位、技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)、區(qū)域警務(wù)的合作模式。尋求校局合作的智力支撐，積極參與現(xiàn)代警務(wù)保障理論與技術(shù)創(chuàng)新的培訓(xùn)、論壇、征文等活動(dòng)；深化警企合作，加強(qiáng)質(zhì)量技術(shù)硬實(shí)力，與企業(yè)簽訂應(yīng)急物資代儲(chǔ)協(xié)議，構(gòu)建警企聯(lián)儲(chǔ)、企業(yè)代儲(chǔ)的多元化儲(chǔ)備模式。打造聯(lián)創(chuàng)中心、物信融合實(shí)驗(yàn)室、公安實(shí)戰(zhàn)成果孵化中心、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)練兵場(chǎng)，研發(fā)移動(dòng)警務(wù)與警務(wù)APP。拓展公共部門間橫向協(xié)作，如多個(gè)廳（局）警務(wù)保障部門簽署《環(huán)首都五省區(qū)市公安應(yīng)急裝備物資區(qū)域聯(lián)勤保障合作框架協(xié)議》，增強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議、信息通報(bào)和會(huì)商制度。聯(lián)合市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等簽訂物資共享合作協(xié)議[9]。對(duì)內(nèi)堅(jiān)持“上門問需”，向基層單位和民警征詢裝備的研發(fā)和使用意見。目前各領(lǐng)域合作面臨諸多困境，如部分單位和民警參與意愿不強(qiáng)，參與途徑和范圍有限，對(duì)合作的范圍、程度不清，區(qū)域間警務(wù)保障聯(lián)動(dòng)存在區(qū)域警務(wù)合作整體利益與行政區(qū)劃局部利益沖突、本位主義導(dǎo)致合作制度虛化、規(guī)范指引欠缺、監(jiān)督不到位、經(jīng)費(fèi)保障落差大、激勵(lì)機(jī)制不健全、信息資源掌控和處理能力不足等障礙。

（三）信息管理與資源調(diào)度

有效的警務(wù)保障措施離不開科學(xué)有效的信息管理及與之相適應(yīng)的資源調(diào)度。目前資源調(diào)度方面存在以下問題：

一是經(jīng)費(fèi)保障。公安經(jīng)費(fèi)保障主要來自中央和省級(jí)財(cái)政、同級(jí)財(cái)政預(yù)算和財(cái)政追加，中央、省級(jí)及同級(jí)財(cái)政共擔(dān)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助，法律法規(guī)允許的自籌資金等。受經(jīng)費(fèi)保障影響，部分地區(qū)公安信息化建設(shè)能實(shí)現(xiàn)由中低端向高精尖跨越，但不少地區(qū)在數(shù)據(jù)警務(wù)的設(shè)施投入和軟硬件升級(jí)更新上仍面臨困境。

二是技術(shù)保障。公安部于2021 年上線試運(yùn)行警務(wù)保障大數(shù)據(jù)智能化平臺(tái)。目前我國(guó)基本形成以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)項(xiàng)為目標(biāo)、信息代碼為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)元為核心的公安數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系[10]。各地警務(wù)保障部門積極推行智能化辦案系統(tǒng)、“指尖警務(wù)”APP，利用物聯(lián)網(wǎng)搭建應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái)，借助電子標(biāo)簽動(dòng)態(tài)跟蹤物資。但受制度、經(jīng)費(fèi)、人才等影響，警務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、信息完整性不足、數(shù)據(jù)壁壘顯現(xiàn)、協(xié)調(diào)配合乏力等嚴(yán)重掣肘警保智能化水平提升。

三是機(jī)制保障。部分地區(qū)警務(wù)保障信息管理與資源調(diào)度的系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、信息化、動(dòng)態(tài)化比較完備，建立了突發(fā)事件信息通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急保障扁平化指揮機(jī)制、“情指勤輿”一體化實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行機(jī)制，形成市局、分局、派出所三級(jí)聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制。但在機(jī)制運(yùn)行過程中，仍存在部分民警信息化觀念滯后，不敢、不愿、不知如何共享、開放和利用數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)治理控制目標(biāo)不清晰、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)等問題。

（四）測(cè)量檢驗(yàn)

測(cè)量檢驗(yàn)包括裝備物資的使用保存狀況、新產(chǎn)品的試用狀況、技術(shù)平臺(tái)的運(yùn)行和維護(hù)情況、警員對(duì)警用產(chǎn)品和物資的滿意度等。各級(jí)各地警保部門根據(jù)要求采取“事前+事中+事后”“中期驗(yàn)收+結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收”“定期檢查+抽查”等方式把握資源的實(shí)際管理情況，這是質(zhì)量管理過程控制的重要內(nèi)容。但受限于各方面因素，我國(guó)公安機(jī)關(guān)警務(wù)保障部門的測(cè)量檢驗(yàn)仍存在不足，主要體現(xiàn)在測(cè)量檢驗(yàn)的手段上。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于受資金、技術(shù)、方法、工具等影響，我國(guó)警用裝備的整體測(cè)試水平還存在提升空間，不能對(duì)產(chǎn)品的性能、質(zhì)量、兼容性等進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)估。

（五）質(zhì)量責(zé)任

科學(xué)的政策部署離不開有效的激勵(lì)和監(jiān)管，在警務(wù)保障方面，我國(guó)主要采取兩個(gè)方面的措施確保警務(wù)保障的質(zhì)量。一方面，落實(shí)管理責(zé)任。在過程控制上通過細(xì)化條例加強(qiáng)外部約束，如在物資采購(gòu)方面，設(shè)立專門的采購(gòu)管理部門，實(shí)現(xiàn)專人負(fù)責(zé)，追責(zé)到人。另一方面，注重內(nèi)外監(jiān)管。保障一定的信息公開透明，特別是資金使用情況的信息披露，及時(shí)公告、備案，禁止設(shè)立排他性條款，成立專項(xiàng)督導(dǎo)組，開展調(diào)查研究，織密監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。

（六）運(yùn)行成果

警務(wù)保障工作涉及公安工作的各個(gè)方面，對(duì)公安工作有著較大影響。警務(wù)保障工作應(yīng)當(dāng)以最終的運(yùn)行成果來評(píng)價(jià)，即實(shí)行績(jī)效考核。就目前而言，對(duì)運(yùn)行成果的績(jī)效考核存在以下共性問題：首先，評(píng)價(jià)內(nèi)容較籠統(tǒng)，無(wú)法突出工作重點(diǎn)。警務(wù)保障績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要來自公安機(jī)關(guān)和同級(jí)政府的績(jī)效考核方案，體現(xiàn)了對(duì)組織和個(gè)人、隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)、日常與專項(xiàng)的多維考查，較為全面，但考核標(biāo)準(zhǔn)仍有待優(yōu)化，例如存在對(duì)中心業(yè)務(wù)的考核不足、考核內(nèi)容不能凸顯崗位特點(diǎn)、考核內(nèi)容不能與時(shí)俱進(jìn)等。其次，考核方法不夠科學(xué)高效。績(jī)效考核方法的科學(xué)性在于體現(xiàn)考核目的、保障執(zhí)行成本、被考核者的接受度[11]。一是量化指標(biāo)的科學(xué)性不足?？己瞬扇∽栽u(píng)與他評(píng)相結(jié)合、定性定量互補(bǔ)的原則，但指標(biāo)賦值大多不盡合理。二是過程控制的有效性不夠。部分警務(wù)保障部門考核經(jīng)考核科按月整理，報(bào)“督考委”審議核定后公示，無(wú)需臨時(shí)突擊迎考，有助于為考核減負(fù)、及時(shí)改進(jìn)工作，但在具體執(zhí)行中存在考核流程不規(guī)范、未詳細(xì)規(guī)定考核信息的收集來源、考核職責(zé)權(quán)限劃分不清晰等問題。三是考核的信息化支撐不足。當(dāng)前，信息數(shù)據(jù)已成為變革效率的關(guān)鍵要素，但在警務(wù)保障工作中，存在明顯的信息化建設(shè)滯后問題。再次，評(píng)價(jià)主體的全面性不足。對(duì)部門的評(píng)價(jià)客觀上兼顧政治處提供的資料和本部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)個(gè)人的測(cè)評(píng)更偏向科室內(nèi)互評(píng)，缺少被提供服務(wù)的基層一線單位、民警的感受和上級(jí)部門的評(píng)價(jià)。最后，未形成績(jī)效管理閉環(huán)。2018 年以來，公安部裝備財(cái)務(wù)局全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，堅(jiān)持花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)?？?jī)效的計(jì)劃、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、反饋共同構(gòu)成績(jī)效管理系統(tǒng)[12]，目前警務(wù)保障績(jī)效考核重評(píng)價(jià)、輕監(jiān)管和反饋，對(duì)考核結(jié)果應(yīng)用不足，難以持續(xù)改進(jìn)工作。

（七）教育培訓(xùn)

質(zhì)量文化建設(shè)離不開對(duì)質(zhì)量決策者、管理者和執(zhí)行者的培訓(xùn)教育。就目前而言，各級(jí)各地警保部門的教育培訓(xùn)呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特征。一方面，緊跟大政方針，培育質(zhì)量管理理念。各地警保部門堅(jiān)持“以人為本”理念，開展“三會(huì)一課”、主題黨日活動(dòng)等常態(tài)化學(xué)習(xí)、貫徹黨代會(huì)、全國(guó)公安工作會(huì)議精神，把握公安工作高質(zhì)量發(fā)展指示要求。另一方面，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，增強(qiáng)質(zhì)量行為能力。公安部裝備財(cái)務(wù)局落實(shí)《關(guān)于2019 年至2022 年開展全警實(shí)戰(zhàn)大練兵的指導(dǎo)意見》，對(duì)質(zhì)量決策者和管理者定期開展培訓(xùn)和測(cè)試，提升質(zhì)量管理素質(zhì)和技能。對(duì)質(zhì)量執(zhí)行者，積極構(gòu)建教、學(xué)、練、戰(zhàn)一體化教育培訓(xùn)體系，對(duì)不同層次、不同類別警保民警開展針對(duì)性專業(yè)訓(xùn)練，評(píng)選業(yè)務(wù)骨干和專家納入警務(wù)保障人才庫(kù)。但同時(shí)也表現(xiàn)出一些問題，如缺少對(duì)質(zhì)量管理技術(shù)、方法、工具的運(yùn)用等。

四、警務(wù)保障全面質(zhì)量管理提升路徑

質(zhì)量管理具有改進(jìn)工作標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化工作流程、突出過程控制的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)警務(wù)保障全面質(zhì)量管理中存在的問題，從加強(qiáng)質(zhì)量文化建設(shè)、注重全員參與、強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督、推進(jìn)信息化建設(shè)、改革績(jī)效管理等五個(gè)方面探索完善路徑。

（一）加強(qiáng)質(zhì)量文化建設(shè)

部分民警未充分認(rèn)識(shí)質(zhì)量體系建設(shè)的重要性，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題，未真正將質(zhì)量管理理念內(nèi)化于心，對(duì)質(zhì)量管理融入行政管理的可行性存在顧慮等。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)質(zhì)量文化建設(shè)，主要采取兩項(xiàng)措施：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)質(zhì)量管理的重視程度直接影響成員質(zhì)量意識(shí)的強(qiáng)弱，要幫助領(lǐng)導(dǎo)干部建立科學(xué)規(guī)范的質(zhì)量觀，由各科室領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)頭成立質(zhì)量改進(jìn)小組，增加民警對(duì)全面質(zhì)量管理的接受度，通過培訓(xùn)講解警務(wù)保障全面質(zhì)量管理的概念、理念、意義、適用性、方法、工具等，使保證質(zhì)量成為成員的行動(dòng)自覺。二是確立質(zhì)量目標(biāo)，善用質(zhì)量工具。建立質(zhì)量方針和質(zhì)量管理體系，對(duì)各層級(jí)、各部門的質(zhì)量目標(biāo)、工作模式做明確規(guī)定，依據(jù)模型和算法設(shè)置必要量化指標(biāo)。目前公安工作在質(zhì)量方法的運(yùn)用上有所欠缺，可向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、中國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)、第三方質(zhì)量檢驗(yàn)咨詢公司、院校研究機(jī)構(gòu)咨詢，形成系統(tǒng)的管理手冊(cè)、作業(yè)指導(dǎo)書、工具使用書。開展講座培訓(xùn)，講解工具的利弊、使用場(chǎng)景，明晰公私部門應(yīng)用全面質(zhì)量管理的差異和注意事項(xiàng)，整合全面質(zhì)量管理理念與警務(wù)保障服務(wù)精神。

（二）注重全員參與

全員參與能在一定程度克服我國(guó)公安機(jī)關(guān)“條塊結(jié)合、以塊為主”管理體制在管理權(quán)力分散、監(jiān)督不力的缺點(diǎn)[13]。根據(jù)利益相關(guān)者理論，為更好平衡各方需求，需根據(jù)合作參與程度和專業(yè)程度識(shí)別、分類、分級(jí)、定性、定量各治理主體，從介入、互動(dòng)到退出，厘清利益相關(guān)者間的演化機(jī)理，拓展全員參與渠道。

第一，業(yè)務(wù)流程與組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。警務(wù)保障部門需明晰質(zhì)量管理體系的覆蓋范圍，部門設(shè)置以質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向，因地制宜，思考制度、經(jīng)費(fèi)等約束下的最優(yōu)層級(jí)和幅度，明確各部門職責(zé)。

第二，以服務(wù)基層需求貫穿質(zhì)量管理全過程?！邦櫩蜐M意”是全面質(zhì)量管理最核心的思想，警務(wù)保障則要求警務(wù)保障部門為公安機(jī)關(guān)、民警提供系列支持和保障，在服務(wù)原則上高度一致。美國(guó)警務(wù)保障在管理體制和工作模式上“自下而上”的做法值得借鑒，美國(guó)警員積極參與裝備的研究、測(cè)試、選擇、改進(jìn)，警用裝備構(gòu)思精巧，注重細(xì)節(jié)，將便于使用貫穿于裝備研究、論證測(cè)試、健全完善的全過程[14]。裝備研發(fā)、質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定、權(quán)利保障、教育培訓(xùn)等都應(yīng)從基層需求出發(fā)，需對(duì)民警開展質(zhì)量管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)主體質(zhì)量監(jiān)督和建言獻(xiàn)策能力，加強(qiáng)座談會(huì)、一對(duì)一訪談等調(diào)研活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)供需契合。

第三，深化區(qū)域間警務(wù)保障合作機(jī)制。制度、財(cái)力、警力、物資、監(jiān)管、技術(shù)是跨區(qū)域警務(wù)合作的保障重點(diǎn)。一是升級(jí)雙向需求型警務(wù)合作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管[15]；二是圍繞合作共贏的契合點(diǎn)，完善制度建設(shè)和配套銜接機(jī)制，包括利益補(bǔ)償機(jī)制，信息共享機(jī)制，經(jīng)費(fèi)保障、政府負(fù)責(zé)與社會(huì)協(xié)作等體制機(jī)制；三是打造產(chǎn)品共享平臺(tái)，完善資源調(diào)度系統(tǒng)；四是樹立質(zhì)量合作理念，規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)間表、路線圖，制定包括管理職責(zé)、資源管理、產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)、測(cè)量分析和改進(jìn)等內(nèi)容的質(zhì)量管理體系審核檢查表。

第四，加強(qiáng)對(duì)非核心業(yè)務(wù)的外包過程控制。一是突出工作重點(diǎn)，根據(jù)涉密等級(jí)、安全指數(shù)控制外包業(yè)務(wù)范圍，評(píng)估外包風(fēng)險(xiǎn)，訂立規(guī)范契約，由警保部門承擔(dān)總體質(zhì)量責(zé)任；二是健全信息披露機(jī)制，向外包方派駐代表，進(jìn)行業(yè)績(jī)考核；三是妥善引入一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)標(biāo)提高自主創(chuàng)新和研發(fā)的積極性，克服壟斷和非市場(chǎng)化導(dǎo)致的質(zhì)量困境。

（三）強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督

質(zhì)量監(jiān)督指為滿足規(guī)定的要求，連續(xù)監(jiān)視和驗(yàn)證實(shí)體狀況并進(jìn)行記錄分析[16]。強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督是警務(wù)保障全面質(zhì)量管理的重要舉措，要細(xì)化質(zhì)量監(jiān)督，構(gòu)建產(chǎn)品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，健全監(jiān)督體系。一方面，細(xì)化產(chǎn)品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，跟進(jìn)測(cè)量工具。一是加強(qiáng)用戶溝通，明晰產(chǎn)品質(zhì)量要素。民警依據(jù)十四項(xiàng)指標(biāo)對(duì)市面執(zhí)法記錄儀進(jìn)行細(xì)致考評(píng)后選擇性價(jià)比最高的裝備[14]；二是使用條碼、RFID（無(wú)線射頻技術(shù)）自動(dòng)采集過程數(shù)據(jù)，報(bào)表統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)自動(dòng)計(jì)算，減輕生產(chǎn)監(jiān)督人員工作負(fù)擔(dān)；三是善用 SPC（統(tǒng)計(jì)過程控制）、FMEA（故障模式和影響分析）等有關(guān)過程控制、失效分析的質(zhì)量管理工具，編制控制工作手冊(cè)，明確控制點(diǎn)。另一方面，健全質(zhì)量監(jiān)督體系，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化約束。一是建立重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)崗位雙人搭檔制，落實(shí)“一崗雙責(zé)”；二是建立主體責(zé)任清單管理制度，細(xì)化職責(zé)分工，確立進(jìn)度要求，簽訂電子責(zé)任書落實(shí)規(guī)劃編制、建設(shè)資金管理、預(yù)算執(zhí)行等責(zé)任；三是確立責(zé)任評(píng)價(jià)考核機(jī)制，結(jié)果同員工績(jī)效掛鉤；四是加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督的針對(duì)性、協(xié)同性、時(shí)效性，落實(shí)內(nèi)外監(jiān)督，盯緊權(quán)力運(yùn)行中的重點(diǎn)領(lǐng)域和“關(guān)鍵少數(shù)”，抽樣檢查非重點(diǎn)單位，抓牢項(xiàng)目招投標(biāo)管理，緊盯項(xiàng)目法人責(zé)任落實(shí)，尤其要注重督導(dǎo)重心由“督”向“導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變；五是流程電子化，做好分析、歸檔工作；六是增強(qiáng)透明度，階段性向外公開資金使用情況，對(duì)內(nèi)公示具體運(yùn)行狀況。

（四）推進(jìn)信息化建設(shè)

警保工作的落實(shí)和開展離不開數(shù)據(jù)的支撐，進(jìn)行全面質(zhì)量管理也必須依賴于信息化的要素。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)、工作程序和信息化人才培養(yǎng)工作。首先，加強(qiáng)警務(wù)保障全面質(zhì)量管理的數(shù)據(jù)采集工作。統(tǒng)一各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)庫(kù)入口和數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)可讀質(zhì)量，完善以 PDCA 為基礎(chǔ)的警務(wù)云端數(shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估機(jī)制。其次，建立以智慧系統(tǒng)為支撐的PDCA工作程序。統(tǒng)籌戰(zhàn)略、管理、執(zhí)行各層級(jí)行動(dòng)安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)質(zhì)量目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、資源配置、質(zhì)量責(zé)任的全過程監(jiān)督和控制，形成閉環(huán)管理，用規(guī)范的程序破解警務(wù)數(shù)據(jù)治理“黑箱”。最后，淬煉人才隊(duì)伍。加強(qiáng)信息化大練兵，增強(qiáng)民警數(shù)據(jù)管理意識(shí)和信息加工能力，構(gòu)建復(fù)合型人才隊(duì)伍，完善專家咨詢機(jī)制，借力外智外腦。

（五）改進(jìn)績(jī)效管理

警務(wù)保障績(jī)效考核易受主觀噪聲、客觀噪聲、屬性噪聲的干擾[17]，普遍存在輕業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)考核、服務(wù)的質(zhì)量測(cè)定困難、輕視質(zhì)量成本效益分析、考核結(jié)果應(yīng)用不充分、績(jī)效問責(zé)落實(shí)難等問題，實(shí)質(zhì)是沒有解決好“5W1H”②的問題。因此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手改進(jìn)績(jī)效管理：首先，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效考核培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、考評(píng)部門、被考評(píng)者績(jī)效管理觀念的指導(dǎo)，糾正害怕發(fā)現(xiàn)問題、吃大鍋飯的錯(cuò)誤思想，還要對(duì)考核人員開展專業(yè)培訓(xùn)，使其掌握質(zhì)量管理績(jī)效考核的流程、方法、要點(diǎn)。其次，注重考評(píng)主體的多元化。構(gòu)建包括上級(jí)部門、內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)小組、基層單位、民警、外部校局合作、領(lǐng)域?qū)＜摇⒌谌街薪闄C(jī)構(gòu)的多元主體，明確各主體評(píng)估范圍，避免因內(nèi)部利害關(guān)系、內(nèi)外信息不對(duì)稱、技術(shù)局限造成的評(píng)價(jià)偏差。再次，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，強(qiáng)化目標(biāo)管理，突出業(yè)務(wù)重點(diǎn)，增強(qiáng)專業(yè)化和個(gè)性化設(shè)計(jì)，完善指標(biāo)權(quán)重。此外，在執(zhí)行程序上，要注重過程考核，制定績(jī)效管理電子檔案，加強(qiáng)積分管理，實(shí)現(xiàn)考核數(shù)據(jù)高效收集、結(jié)果精準(zhǔn)推送、問題及時(shí)預(yù)警，發(fā)揮績(jī)效監(jiān)控的校準(zhǔn)功能。最后，強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用。一是在一定范圍內(nèi)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)避免只報(bào)喜不報(bào)憂、評(píng)價(jià)過于總結(jié)性等問題；二是樹立管理標(biāo)桿，提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，固化成果，建立對(duì)標(biāo)先進(jìn)交流機(jī)制，打造品牌效應(yīng)；三是細(xì)化績(jī)效問責(zé)規(guī)定，包括問責(zé)的主體、對(duì)象、方式、情形等；四是健全激勵(lì)約束機(jī)制；五是保障被考核單位及民警在績(jī)效方案制定、考核結(jié)果反饋和申訴中的權(quán)利，借助因果圖、關(guān)聯(lián)圖等工具查找不合格原因，檢驗(yàn)改良成效，編制質(zhì)量考核和改進(jìn)量表，形成螺旋式上升的良性循環(huán)。

五、結(jié)語(yǔ)

警務(wù)保障工作事關(guān)公安機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公安各領(lǐng)域工作的成效，具有極其重要的地位。新時(shí)期，面對(duì)全面深化公安改革的新機(jī)遇及現(xiàn)行警務(wù)保障制度不足以滿足公安實(shí)踐需求的挑戰(zhàn)，警務(wù)保障部門更應(yīng)順勢(shì)而為，開展警務(wù)保障全面質(zhì)量管理，以此促進(jìn)警務(wù)保障工作現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展。以PDCA 循環(huán)理論為模型，深入分析警務(wù)保障影響因素并構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并據(jù)此分析現(xiàn)行警務(wù)保障工作的不足，針對(duì)性地提出完善策略，應(yīng)是一條可行路徑。筆者希冀能夠通過此文對(duì)改進(jìn)警務(wù)保障工作提出一孔之見，促進(jìn)學(xué)者對(duì)此問題的關(guān)注。

注釋：

①PDCA 循環(huán)理論由Walter A.Shewhar 于1930 年提出，其將質(zhì)量管理分為計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）與改進(jìn)（Act）環(huán)節(jié)，并由此四個(gè)環(huán)節(jié)組成管理周期反復(fù)循環(huán)，從而推動(dòng)管理水平提升。

②“5W1H”是對(duì)選定的項(xiàng)目、工序或操作，都要從原因（Why）、對(duì)象（What）、地點(diǎn)（Where）、時(shí)間（When）、人員（Who）、如何（How）等六個(gè)方面提出的問題進(jìn)行思考。