制度與過(guò)程:全過(guò)程人民民主視域下的黨政關(guān)系

◎程同順,牛于煌

南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津300350

建黨百余年以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨始終是中國(guó)民主革命事業(yè)、民族解放事業(yè)和國(guó)家建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,始終站在時(shí)代發(fā)展的最前沿,探索出具有中國(guó)特色、符合本國(guó)國(guó)情的民主實(shí)踐之路。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出:“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主?！盵1]全過(guò)程人民民主作為一種新型的民主實(shí)踐形式,離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的根本保證。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,在社會(huì)主義建設(shè)中處于總攬全局的地位。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨與其他政治主體間的關(guān)系是社會(huì)主義民主制度建設(shè)的重要組成部分。構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、和諧統(tǒng)一的黨政關(guān)系既是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的前提條件,也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中,黨政關(guān)系問(wèn)題歷來(lái)是各方面關(guān)注的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題,是中國(guó)政治體制改革和民主制度發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。特別是進(jìn)入新時(shí)代以后,國(guó)內(nèi)和國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化,在“兩化疊加”的大背景下,廣闊而復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況要求中國(guó)民主制度的發(fā)展必須規(guī)避西方現(xiàn)代化模式的窠臼,走向全過(guò)程人民民主的全新發(fā)展階段。面對(duì)新的時(shí)代變革,考察全過(guò)程人民民主理論建構(gòu)下的黨政關(guān)系問(wèn)題,對(duì)于揭示中國(guó)民主制度的真實(shí)性與全面性、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)同效能,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、全過(guò)程人民民主視域下黨政關(guān)系的分析范式

黨政關(guān)系是指執(zhí)政黨與其他國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)在地位、權(quán)力以及職能等方面的關(guān)系。在中國(guó)語(yǔ)境下,黨政關(guān)系是指作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨與行使立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間在地位劃分、權(quán)力分配以及職能配置等方面的關(guān)系[2],具體表現(xiàn)為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式等。

縱觀來(lái)看,從中華人民共和國(guó)成立到黨的二十大之前,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了寓黨于政(從1949年至1957年反右斗爭(zhēng)之前)、以黨代政(從1957年反右斗爭(zhēng)至1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開之前)、黨政分開(從1978年至1989年黨的十三屆四中全會(huì)召開之前)、以黨統(tǒng)政(從1989年至2012年黨的十八大召開之前)、黨政統(tǒng)合(從黨的十八大至黨的二十大召開之前)等五個(gè)階段的嬗變。黨政關(guān)系在不同的歷史階段變化的底層邏輯,是執(zhí)政黨如何處理與政府和社會(huì)之間的關(guān)系、如何優(yōu)化和提高黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)能力。同時(shí)也需進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到,黨政關(guān)系中的主要矛盾雖然是執(zhí)政黨和政府之間的關(guān)系問(wèn)題,但中國(guó)政治體系中的各種政治關(guān)系和政治現(xiàn)象或多或少都包含黨政關(guān)系的要素或者與黨政關(guān)系有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[3],因此,對(duì)于黨政關(guān)系的分析必須采用總體性的觀點(diǎn),在統(tǒng)一的框架和分析范式中理解各個(gè)政治主體之間互動(dòng)的模式與規(guī)律。全過(guò)程人民民主具有在時(shí)間上的持續(xù)性、在空間上的立體性和在領(lǐng)域上的全面性等主要特點(diǎn)[4]?？梢钥闯?全過(guò)程人民民主是一套集價(jià)值闡述、理論構(gòu)建、制度架構(gòu)、政策實(shí)踐等于一體的復(fù)合性框架,是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大實(shí)踐的理論概括,在新的時(shí)代條件下,為系統(tǒng)分析黨政關(guān)系的發(fā)展變化提供了新窗口與新視角。

全過(guò)程人民民主下黨政關(guān)系的分析不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注“制度”邏輯,也應(yīng)當(dāng)關(guān)注“過(guò)程”邏輯。

從制度的角度看,黨政關(guān)系是中國(guó)政治制度中最具有特殊性的政治關(guān)系,是分析全過(guò)程人民民主內(nèi)部諸多政治關(guān)系的起點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國(guó)民主制度有別于西方資本主義民主制度的最顯著優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,既是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,也是推動(dòng)全過(guò)程人民民主從理論走向?qū)嵺`、從實(shí)踐返回理論的主導(dǎo)力量。在橫向維度,全過(guò)程人民民主的主要制度安排離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),黨政關(guān)系貫穿全過(guò)程人民民主制度架構(gòu)的各個(gè)方面,比如執(zhí)政黨通過(guò)合署辦公、歸口管理、部門黨組、黨管干部、黨政交叉任職等體制機(jī)制,嵌入國(guó)家的行政、司法、檢察和軍隊(duì)機(jī)構(gòu)中,這些機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)行離不開黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。同時(shí),黨組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮也離不開行政機(jī)關(guān)的配合,黨政關(guān)系成為所有政治關(guān)系中最核心的議題。在縱向維度,政治體制的改革、行政部門的優(yōu)化與合并,本質(zhì)上都是黨政關(guān)系隨著時(shí)代發(fā)展而進(jìn)行的必要調(diào)整。比如,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代普遍存在的黨政不分、以黨代政問(wèn)題,主要是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下,政黨包辦或代替行政機(jī)構(gòu)行使管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的職能[5],而改革開放以后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,社會(huì)中各個(gè)階層、各個(gè)群體的活力全面激發(fā),一個(gè)全能型的政黨履行全面管理社會(huì)的職能不再可行,因此執(zhí)政黨需要還“政”于行政機(jī)構(gòu),從社會(huì)管理事務(wù)中解脫出來(lái),更好地實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的職能。黨政關(guān)系變化發(fā)展本身即代表了執(zhí)政黨和政府在中國(guó)政治體系和社會(huì)管理中位置和職能的重定位和再劃分,是政治體制改革的主旋律,因而也是中國(guó)政治制度中最具特殊性的關(guān)系。

從過(guò)程的角度看,黨政關(guān)系的發(fā)展變化深刻影響了政黨組織和行政機(jī)構(gòu)各自改革和運(yùn)行的邏輯,終歸到底是要解決一個(gè)黨組織如何正確地、更好地執(zhí)政的問(wèn)題。黨是決策的核心,政府是決策的主體,政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理,同時(shí)黨組織也為政府提供豐富的組織資源和機(jī)制資源,協(xié)助政府處理好政府內(nèi)部的許多其他關(guān)系,比如政府與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系等[6],因此黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)不僅影響著政黨組織和政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,還影響著參與社會(huì)管理和政府過(guò)程中的各個(gè)主體。特別是進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以后,黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能需要進(jìn)一步加強(qiáng)。全過(guò)程人民民主多元復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)一方面將政黨、人大、政府、政協(xié)以及各類社群組織吸納到政治參與中;另一方面,通過(guò)協(xié)商、議事、聽(tīng)證、咨詢、監(jiān)督等方式將異質(zhì)性意見(jiàn)整合到政治決策和治理實(shí)踐中,最終輸出完整穩(wěn)定的政治秩序。只有充分加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能,對(duì)政治參與中的各類主體進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo),才能在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中激發(fā)各類主體的積極性和活力,同時(shí)避免西式民主模式下發(fā)生的因政黨對(duì)抗造成的社會(huì)撕裂和公共秩序紊亂[7]。

綜合以上分析,全過(guò)程人民民主視域下黨政關(guān)系的理論剖析需要運(yùn)用四象限分析法。

如圖1所示,位于四象限圖對(duì)角的兩個(gè)坐標(biāo)系的坐標(biāo)原點(diǎn)分別代表政黨和政府:政黨坐標(biāo)系的橫坐標(biāo)代表政黨對(duì)政治過(guò)程的控制力和直接干預(yù)程度,縱坐標(biāo)代表政黨對(duì)行政制度設(shè)施的影響力和控制程度;政府坐標(biāo)系的橫坐標(biāo)代表政府對(duì)行政性制度設(shè)施的影響力和控制程度,縱坐標(biāo)代表政府對(duì)政治過(guò)程的控制力和直接干預(yù)程度。在兩個(gè)坐標(biāo)系中,離各自坐標(biāo)原點(diǎn)越遠(yuǎn),說(shuō)明政黨/政府對(duì)政治制度/政治過(guò)程的直接控制和影響力越弱。

圖1 黨政關(guān)系分析四象限圖

四象限圖的分析結(jié)果如表1所示。四個(gè)象限分別代表了黨政關(guān)系中的經(jīng)常出現(xiàn)的三種情況:象限A和象限D(zhuǎn)代表寓黨于政或黨政結(jié)合的現(xiàn)實(shí)境況;象限C代表以黨代政的現(xiàn)實(shí)境況;象限B代表政黨和行政機(jī)構(gòu)分工合作,政黨主要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的職能,并不過(guò)多直接干預(yù)和控制行政機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行。

表1 四象限圖分析結(jié)果

在實(shí)際的政治生活中,象限A和象限D(zhuǎn)所代表的情況相對(duì)少見(jiàn),只在中華人民共和國(guó)成立初期、各項(xiàng)國(guó)家政治制度架構(gòu)尚未完善時(shí)(1949—1957年)短暫出現(xiàn)過(guò)。在此之后,黨政關(guān)系的運(yùn)動(dòng)變化軌跡大體上沿著從象限C到象限B的曲線演進(jìn),黨政職能逐漸分開,定位逐漸明晰,黨政關(guān)系走向愈加規(guī)范化的發(fā)展方向。

四象限分析法的分析結(jié)果表明,“黨”與“政”之間在權(quán)力和職能的劃分上并不是簡(jiǎn)單的你進(jìn)我退、此消彼長(zhǎng)的關(guān)系,而是受各種條件和現(xiàn)實(shí)情況的約束,在兩個(gè)主體、四個(gè)象限、八個(gè)維度中波動(dòng)。一方面,黨政關(guān)系的轉(zhuǎn)化和演變受彼時(shí)彼地政治制度完備程度的影響:完備的制度設(shè)施和完善的法律規(guī)章體系是黨政關(guān)系良性發(fā)展的必要條件,可以為其拓展出黨政合理分工、配合得當(dāng)?shù)倪m宜空間與平臺(tái);不完備的制度設(shè)施和規(guī)章體系會(huì)導(dǎo)致黨政不分,阻礙政治體系中各個(gè)參與主體的利益綜合和利益表達(dá),削弱國(guó)家民主政治構(gòu)建的正當(dāng)性和政策實(shí)施的有效性。另一方面,執(zhí)政黨對(duì)于政治制度和政治過(guò)程的直接控制程度決定了黨政關(guān)系的變革取向,黨的領(lǐng)導(dǎo)既要貫穿于政府活動(dòng)的各個(gè)方面與環(huán)節(jié),又不能越俎代庖甚至以黨代政,否則會(huì)使政治體制中職能和權(quán)力的關(guān)系發(fā)生混亂,使黨務(wù)工作淹沒(méi)于瑣碎繁雜的社會(huì)日常管理事務(wù)中,最終導(dǎo)致黨難管黨、政難管政的問(wèn)題,削弱黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和治理能力。

二、構(gòu)建全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系

從結(jié)構(gòu)功能主義的觀點(diǎn)來(lái)看,結(jié)構(gòu)與功能互賴共生[8],功能的表達(dá)必須依賴恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu),但結(jié)構(gòu)并不是完全靜態(tài)的制度設(shè)施,結(jié)構(gòu)既包括構(gòu)成結(jié)構(gòu)的諸要素,也包括諸要素之間相互聯(lián)系和作用關(guān)系,即赫伯特·斯賓塞(Herbert Spencer)所說(shuō)的社會(huì)中的結(jié)構(gòu)是由它的單元特性所決定的[9]。全過(guò)程人民民主中完善的制度架構(gòu)是黨政關(guān)系存在和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施,“黨”與“政”之間的關(guān)系本質(zhì)上是國(guó)家政治體系中各類政治機(jī)構(gòu)和政治參與實(shí)體之間的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治制度中的特殊性在于:黨既是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,也是執(zhí)政力量,可以不依賴于政治制度而擁有實(shí)際的政治組織和動(dòng)員能力。所以在中國(guó),黨的權(quán)力和國(guó)家權(quán)力雖有部分重合,但二者始終是相互獨(dú)立的[10],但是不論黨的權(quán)力還是國(guó)家權(quán)力,二者最終的作用對(duì)象是相同的,即現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)社會(huì)。因此,從更廣義的角度而言,黨政關(guān)系的本質(zhì)并非僅僅是執(zhí)政黨與行政機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng),而是“國(guó)家-政黨-社會(huì)”之間相互影響的過(guò)程。雖然在傳統(tǒng)黨政關(guān)系的分析范式中對(duì)社會(huì)的在場(chǎng)性強(qiáng)調(diào)不足,但是來(lái)自社會(huì)的因素對(duì)于黨政關(guān)系發(fā)展變化的影響無(wú)疑是無(wú)處不在的,這是需要在分析重點(diǎn)上相對(duì)補(bǔ)足的地方。沿襲前文提出的分析范式,后續(xù)將分別從制度和過(guò)程兩個(gè)角度對(duì)全過(guò)程人民民主下新型黨政關(guān)系作出分析。

(一)制度范式:構(gòu)建全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系解讀

全過(guò)程人民民主的主要制度安排有人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度以及信訪制度等[11]。黨政關(guān)系始終貫穿于這些制度安排的具體環(huán)節(jié)之中。比如,當(dāng)國(guó)家意志和力量下沉到基層時(shí),基層群眾自治制度的推行和維持離不開基層黨組織強(qiáng)大的動(dòng)員能力,甚至在某些行政力量難以有效控制的邊遠(yuǎn)地區(qū),黨組織實(shí)際替代了政府的角色和職能,不僅負(fù)責(zé)傳遞和貫徹來(lái)自中央的意志和政策,還負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)行有效的治理。與西方實(shí)行資本主義民主制度的國(guó)家不同,中國(guó)執(zhí)政黨的超然地位決定了對(duì)黨政關(guān)系的分析既要從政治制度架構(gòu)本身的合理性、科學(xué)性出發(fā),也要秉持“國(guó)家-政黨-社會(huì)”的三分邏輯,在“國(guó)家自主性”和“政黨自主性”之間尋求平衡。

進(jìn)入新時(shí)代以后,全過(guò)程人民民主下黨政關(guān)系的發(fā)展變化主要有以下三個(gè)特點(diǎn)。

首先,黨政關(guān)系的內(nèi)涵和外延需要進(jìn)一步拓展。根據(jù)馬克思主義勞動(dòng)價(jià)值論的基本原理可知,黨政關(guān)系變革的內(nèi)在動(dòng)力是政治改革帶來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系變革,催生了作為上層建筑的政黨在社會(huì)治理中角色和職能也隨之而變的需求。全過(guò)程人民民主是與社會(huì)治理互動(dòng)、參與、回應(yīng)的新型民主制度,而傳統(tǒng)研究范式看待黨政關(guān)系的角度往往遵循“政黨-政府”二分邏輯,從相對(duì)片面的視角解讀黨的執(zhí)政方式,而忽略了對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)注。構(gòu)建全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系需要破除過(guò)往研究范式的拘囿,將黨政關(guān)系的內(nèi)涵拓展到“國(guó)家-政黨-社會(huì)”的三分邏輯下展開。具體來(lái)說(shuō),要在黨政關(guān)系的發(fā)展中重視對(duì)社會(huì)組織的吸納和整合,由過(guò)去依靠黨的組織化渠道進(jìn)行動(dòng)員社會(huì)的方式逐漸轉(zhuǎn)向尊重社會(huì)多元利益主體,主動(dòng)吸收民間社群組織,發(fā)揮其在政黨和國(guó)家政權(quán)無(wú)法或不便觸及的領(lǐng)域代替政府的作用,實(shí)現(xiàn)對(duì)基層多元化協(xié)作式治理[12],充分將人民的需求、人民的參與、人民的協(xié)商、人民的監(jiān)督等有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)[13],提升社會(huì)治理效能,有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)多元利益主體下的潛在沖突。

其次,由統(tǒng)合型黨政關(guān)系走向嵌入型黨政關(guān)系。進(jìn)入新時(shí)代以后,全過(guò)程人民民主對(duì)黨政關(guān)系的發(fā)展提出了更高要求。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),全過(guò)程人民民主拓展了政府基層治理的公共空間,為多元社會(huì)主體進(jìn)行政治參與、社會(huì)互動(dòng)和民主協(xié)商提供了實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域[14],這要求政府在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能時(shí)與人民的現(xiàn)實(shí)需求互相嵌入,構(gòu)建更具包容性的、更加公開透明的協(xié)商和決策機(jī)制。對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō),黨不再作為經(jīng)濟(jì)、民生以及社會(huì)公共事務(wù)的直接管理者,轉(zhuǎn)而在三個(gè)方面發(fā)揮好政治領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用:第一,要在組織制度方面始終堅(jiān)持“黨管干部”的原則,同時(shí)打破傳統(tǒng)黨政界限,在防止黨政機(jī)構(gòu)職能重疊、斷檔的前提下,通過(guò)合署辦公、部門黨組、領(lǐng)導(dǎo)小組等組織架構(gòu)制度性嵌入行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中,確保黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程與結(jié)果、程序與實(shí)體相統(tǒng)一;第二,全過(guò)程人民民主制度是全面的、多維的、全階段的民主制度,黨的決策過(guò)程要嵌入社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程、全領(lǐng)域,充分整合來(lái)自政協(xié)和其他社群組織的有益意見(jiàn),積極回應(yīng)人民和社會(huì)的需求,提升決策過(guò)程的民主化程度;第三,黨組織雖然不直接干涉具體的行政事務(wù),但要充分發(fā)揮監(jiān)督和把關(guān)的作用,保留過(guò)程性介入的權(quán)力,防止行政過(guò)程偏離國(guó)家的大政方針和黨的預(yù)期方向[15]。綜合來(lái)看,全過(guò)程人民民主中的新型黨政關(guān)系是一種與我國(guó)政治制度自身特性高度耦合的,能夠確保全體人民及社會(huì)中的各類利益主體真實(shí)、全面地行使民主權(quán)利的制度安排。

最后,全過(guò)程人民民主政治的發(fā)展拓展了新型黨政關(guān)系發(fā)展的制度空間。全過(guò)程人民民主對(duì)黨政關(guān)系發(fā)展的制度空間的拓展,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在頂層的制度設(shè)計(jì)方面,通過(guò)人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等制度安排,特別是黨的十九大以來(lái)黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革,在制度上厘清了黨和國(guó)家的兩套職能體系,促進(jìn)了二者的協(xié)調(diào)配合,以加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的全面領(lǐng)導(dǎo)為紐帶,重新鏈接了國(guó)家政策偏好和社會(huì)發(fā)展需求,拓寬了黨政關(guān)系分析的視域和邊界,提升了社會(huì)主義民主政治的真實(shí)性和有效性。二是在基層的治理空間方面,全過(guò)程人民民主在橫向上以黨組織為核心,全面整合了各類社會(huì)組織、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民等多元主體,將抽象的黨政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與社會(huì)對(duì)話的自由場(chǎng)域,拓寬了基層民主政治的發(fā)展空間;在縱向上充分落實(shí)黨的二十大報(bào)告關(guān)于“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制……完善基層直接民主制度體系和工作體系”[1]的具體要求,以推動(dòng)基層社會(huì)共同體建設(shè)為導(dǎo)向,為基層民主政治的發(fā)展提供有力的制度保障。

(二)過(guò)程范式:構(gòu)建全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系解讀

政治組織的結(jié)構(gòu)、活動(dòng)、關(guān)系的發(fā)展變化往往具有很強(qiáng)的規(guī)律性,需要運(yùn)用動(dòng)態(tài)的、整體的、規(guī)范的觀點(diǎn)來(lái)展開分析。以黨政關(guān)系為例,黨和政府之間在組織架構(gòu)、人事配置、部門職能上有十分緊密的聯(lián)系,二者在國(guó)家治理中的角色和地位既有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的一面,也有相互協(xié)作、治權(quán)交疊的一面。因此,全過(guò)程人民民主的多元參與主體必須在統(tǒng)一而規(guī)范的框架下開展政治活動(dòng),明確各自在職能和載體上的邊界和局限,通過(guò)法制化途徑參與政治過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)范化和法制化的政治過(guò)程既是發(fā)展和完善全過(guò)程人民民主的內(nèi)在要求,也是政治權(quán)力廉潔高效運(yùn)行的根本保證。

首先,從法治建設(shè)的角度看,全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系是依法治國(guó)、依規(guī)治黨和依法行政的有機(jī)統(tǒng)一。依法治國(guó)是要求執(zhí)政黨遵照憲法及法律規(guī)定的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家;依規(guī)治黨是強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性,是完善黨的自我革命制度體系的重要舉措;依法行政是指行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其行使行政權(quán)力、管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程必須符合法律規(guī)定。一方面,依法行政是依法治國(guó)的核心[16],體現(xiàn)了黨政關(guān)系中國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法治化治理邏輯;另一方面,黨的制度構(gòu)建是黨政關(guān)系制度構(gòu)建的前提,依規(guī)治黨是黨行動(dòng)過(guò)程的表現(xiàn)形式,體現(xiàn)了黨政關(guān)系中執(zhí)政黨的法制化建設(shè)邏輯。通過(guò)健全國(guó)家法律體系明確國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的治理路徑,通過(guò)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)明確執(zhí)政黨主體的治理形式,是新時(shí)代新型黨政關(guān)系發(fā)展的兩條邏輯主線[17]。黨的十五大明確提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”[18],依法治國(guó)成為黨治理國(guó)家的基本方略,依法治國(guó)、依規(guī)治黨與依法行政之間互為補(bǔ)充,共同構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,為全過(guò)程人民民主的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

其次,從制度運(yùn)行過(guò)程的角度看,新型黨政關(guān)系的發(fā)展要特別注意處理黨與人大的關(guān)系。從政治體制的角度分析,黨政關(guān)系中夾雜著黨與人大、人大與政府之間的關(guān)系。一方面,人大是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家、開展政治活動(dòng)的重要場(chǎng)所,黨通過(guò)人大及其常委會(huì)將自身的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的政策和法律;另一方面,國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督,政府是人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu),主要職能是管理行政事務(wù)、提供公共服務(wù)以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三者之間的一個(gè)基本關(guān)系是“黨領(lǐng)導(dǎo)人大,人大產(chǎn)生政府,政府對(duì)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督”。黨政關(guān)系是黨與人大的關(guān)系的二級(jí)關(guān)系,黨政關(guān)系法治化的一個(gè)重要前提是黨與人大關(guān)系的規(guī)范化。全過(guò)程人民民主是全體人民的、全過(guò)程的民主,是涵蓋從物理空間到社會(huì)領(lǐng)域、從中央到地方,從頂層到基層諸多方面的民主制度體系,越是在參與主體多元、利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜的體系內(nèi),程序正義的生成過(guò)程越是重要。黨與人大關(guān)系的規(guī)范化是全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)程序正義的重要來(lái)源,是增強(qiáng)黨執(zhí)政合法性、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的制度保障,只有在政治過(guò)程中理順黨與人大的關(guān)系,才能更好地實(shí)現(xiàn)新時(shí)代條件下黨政關(guān)系的法治化發(fā)展。黨政關(guān)系規(guī)范和調(diào)整的最終目的是既加強(qiáng)又改善黨的領(lǐng)導(dǎo),提升黨治理國(guó)家的政治效能,只有將黨、人大和政府的關(guān)系建立在規(guī)范統(tǒng)一的法治基礎(chǔ)上,才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

三、全過(guò)程人民民主視域下新型黨政關(guān)系的制度優(yōu)勢(shì)

進(jìn)入新時(shí)代以后,中國(guó)社會(huì)的發(fā)展也進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)雙重轉(zhuǎn)型的新階段。一方面,隨著內(nèi)外部發(fā)展條件和國(guó)際形勢(shì)的變化,舊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大壓力;另一方面,國(guó)內(nèi)社會(huì)階層分化日益明顯,社會(huì)治理結(jié)構(gòu)面臨由單一型向多元型轉(zhuǎn)變的急迫需求,社會(huì)有效治理的難度和成本顯著增加。因此,需要充分發(fā)揮全過(guò)程人民民主下新型黨政關(guān)系的制度優(yōu)勢(shì),全面適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)治理的新需求。

(一)全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系更具治理韌性

首先,全過(guò)程人民民主以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心,黨的領(lǐng)導(dǎo)在吸納和引領(lǐng)社會(huì)多元參與主體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn),這需要獲得人民群眾最廣泛的支持[19]。構(gòu)建全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系,需拓展基層政治的公共空間,拓寬社會(huì)多元利益主體的意見(jiàn)表達(dá)渠道,打破不同社會(huì)階層和團(tuán)體之間的分隔壁壘,構(gòu)建包容性強(qiáng)的政策議程,吸收多方利益主體的意見(jiàn),使國(guó)家大政方針的決策過(guò)程更加科學(xué)化、更具代表性。

其次,全過(guò)程人民民主強(qiáng)調(diào)黨和政府不同的職能歸屬,黨的職責(zé)在于盡可能地保證領(lǐng)導(dǎo)和決策過(guò)程的民主性和科學(xué)性,政府的職責(zé)在于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為社會(huì)提供全面高效的公共服務(wù)。黨更注重對(duì)大政方針的制定和對(duì)政治議程前進(jìn)方向的把控。政府更注重解決實(shí)際問(wèn)題,化解社會(huì)矛盾。二者合理分工、配合有序的黨政關(guān)系進(jìn)一步增強(qiáng)了中國(guó)式現(xiàn)代化道路的制度韌性。

最后,全過(guò)程人民民主強(qiáng)調(diào)依法治理,黨政關(guān)系在法治框架下更具民主韌性。法治是民主的保障,它能確保黨和政府在法制框架內(nèi)更好地履行各自的職責(zé)。法治原則不僅增強(qiáng)了黨政關(guān)系的穩(wěn)定性,還有助于防范腐敗和濫權(quán),保持黨政組織的廉潔性,維護(hù)社會(huì)公平正義。

(二)全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系更強(qiáng)調(diào)公平與效率并重的協(xié)同治理

“以人民為中心”是全過(guò)程人民民主制度范式的根本屬性和價(jià)值本源?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r(jià)值取向既強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的效率性,也強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展成果分配的公平性。從改革開放到黨的十八大之前,社會(huì)治理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系為“政治錦標(biāo)賽”模式所主導(dǎo),表現(xiàn)出過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),忽略了對(duì)社會(huì)公共服務(wù)供給的公平性等問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代以后,全過(guò)程人民民主在政治價(jià)值上更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果由全體人民共同分享的公平性和全面性,要求為全體社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)、均等的基本公共服務(wù)。社會(huì)管理體制包括政治決策、行政執(zhí)行、社群管理、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作、社會(huì)治安、社會(huì)應(yīng)急管理等方面都亟須理性變革,多中心的協(xié)同治理體制亟待構(gòu)建[20]。全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系不僅為新時(shí)代的多中心協(xié)同治理體制構(gòu)建提供了制度化的合作載體,還為復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)下多個(gè)自發(fā)主體實(shí)行分層治理、分類治理以及建立制度化的“政黨-政府-社會(huì)”治理協(xié)同機(jī)制[21]等提供了現(xiàn)成的組織依托。

(三)全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系是制度因素和文明因素的融合發(fā)展

全過(guò)程人民民主作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義民主政治實(shí)踐最新理論成果,是對(duì)人類政治文明發(fā)展的重大歷史貢獻(xiàn)。

從制度因素的角度看,全過(guò)程人民民主下的新型黨政關(guān)系不僅需要強(qiáng)調(diào)法治的重要性,還需要重視德治和法治的有機(jī)統(tǒng)一。德治是對(duì)黨員干部和行政公職人員履行自身職責(zé)、行使自身職權(quán)時(shí)的應(yīng)然倫理要求,即公職人員的行為要符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)公序良俗的期待。

從文明因素的角度看,全過(guò)程人民民主理論的價(jià)值取向既有傳統(tǒng)性的一面,也有現(xiàn)代性的一面:傳統(tǒng)性是指中國(guó)古典政治哲學(xué)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中德治的重要性,早在先秦時(shí)就提出過(guò)“明德慎罰”的德治思想,后來(lái)西漢著名思想家賈誼也在《治安策》中指出“或道之以德教,或驅(qū)之以法令。道之以德教者,德教洽而民氣樂(lè);驅(qū)之以法令者,法令極而民風(fēng)哀”,告誡封建統(tǒng)治者德治教化對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要性?，F(xiàn)代性是指德治是一種建立在普遍道德共識(shí)之上的內(nèi)生性治理秩序,其以人性之善為前提,通過(guò)弘揚(yáng)社會(huì)正能量達(dá)到社會(huì)的規(guī)范有序[22]。全過(guò)程人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨在整合傳統(tǒng)制度因素與現(xiàn)代文明因素的基礎(chǔ)上,融合發(fā)展出的具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治形態(tài),體現(xiàn)出了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、理論與現(xiàn)實(shí)相對(duì)話的蓬勃生命力。

四、結(jié)語(yǔ)

黨政關(guān)系既是國(guó)家政治體制的核心要素之一,也是黨的建設(shè)和國(guó)家建設(shè)的重要議題。傳統(tǒng)分析范式對(duì)黨政關(guān)系的核心關(guān)注點(diǎn)在于黨治與政治的邊界問(wèn)題,在研究路徑上也主要集中在基于黨政職能規(guī)范化來(lái)分析政黨組織和行政機(jī)關(guān)在國(guó)家制度中的互動(dòng)關(guān)系。因此,對(duì)于新時(shí)代全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系的規(guī)范性剖析,需要特別遵循“制度-過(guò)程”的分析視角。

首先,四象限分析法的結(jié)果表明,黨政關(guān)系的發(fā)展演化路徑受政治制度設(shè)施的完備程度的影響,全面而完備的制度設(shè)施是黨政機(jī)關(guān)在職能和治權(quán)方面分工協(xié)作的必要前提。

其次,黨政關(guān)系諸要素之間并不是均等的,黨組織是核心,處于領(lǐng)導(dǎo)地位,黨政關(guān)系變化的主導(dǎo)力量是執(zhí)政黨對(duì)行政過(guò)程的直接控制程度。在制度設(shè)施比較完備的政治體制中,黨直接控制的程度較弱,因?yàn)槁毮芎椭螜?quán)的細(xì)化使得政黨不必在具體的行政過(guò)程中事必躬親;在制度設(shè)施不完備的環(huán)境中,黨政機(jī)構(gòu)之間職能和職權(quán)高度交疊,黨的組織動(dòng)員能力成為貫徹自身意志和政策的重要工具,因此需要對(duì)具體的行政過(guò)程保持高度的控制能力,從而弱化了政府的職權(quán)和職能。

再次,全過(guò)程人民民主為黨政關(guān)系的發(fā)展提供了完備的制度環(huán)境,深刻塑造并改變了新時(shí)代黨政關(guān)系的互動(dòng)模式。“以人民為中心”的價(jià)值取向?yàn)樾聲r(shí)代黨政關(guān)系的發(fā)展注入了民主化的發(fā)展因子,黨政關(guān)系開始全面吸納和整合來(lái)自社會(huì)的多元化治理力量,同時(shí)也充分拓展了自身發(fā)展的公共空間,在內(nèi)涵和外延上要比以前更加宏大、更具包容性。同時(shí),新時(shí)代黨政關(guān)系的完善離不開國(guó)家治理的法治化進(jìn)程,“黨的法治化-依規(guī)治黨和政府的法治化-依法行政”。二者共同統(tǒng)一于依法治國(guó)的時(shí)代命題下,是新時(shí)代黨執(zhí)政方式的重要轉(zhuǎn)變。

最后,全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系擁有自身的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。第一,在社會(huì)治理能力方面,它更具治理的韌性,在新的時(shí)代條件下,它能夠使黨的決策兼具科學(xué)性和民主性,使政府行政更具公平性和全面性;第二,全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系具有協(xié)同治理的屬性,為復(fù)雜社會(huì)下多元利益主體的多中心協(xié)同治理提供了制度載體;第三,全過(guò)程人民民主下的黨政關(guān)系是德治與法治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合性發(fā)展,在社會(huì)治理的內(nèi)生秩序和外來(lái)秩序之間取得平衡,是中國(guó)共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)人類政治文明發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。