制度哲學(xué)視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)與功能探析

◎張 振,楊玉城

南京師范大學(xué) a.公共管理學(xué)院,b.人文社會(huì)科學(xué)研究院,江蘇 南京210023

制度現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的核心內(nèi)容與重要標(biāo)志。黨的十九屆四中全會(huì)立足“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的高度,著力推動(dòng)形成“一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[1],成為當(dāng)代中國國家制度現(xiàn)代化建設(shè)的“關(guān)鍵時(shí)刻”。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”這一時(shí)代命題,不僅標(biāo)志著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步規(guī)范化與制度化,而且更為重要的是促進(jìn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與國家制度之間的有效銜接,將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度作為一項(xiàng)正式國家制度納入“中國特色社會(huì)主義制度譜系”之中,成為堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要內(nèi)容。黨的二十大在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的重大歷史節(jié)點(diǎn)上,進(jìn)一步將“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”明確為前進(jìn)道路上必須牢牢把握的首要重大原則[2]22,作為實(shí)現(xiàn)這一政治原則的核心“中介機(jī)制”(intermediary mechanism),黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的健全完善至關(guān)重要。從邏輯上推演,無論是制度實(shí)踐還是學(xué)理研究,只有厘清探明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“是什么”問題,才能為制度健全完善奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供完備前提,但學(xué)界現(xiàn)有研究對(duì)這一關(guān)鍵性問題缺少深入探討與系統(tǒng)回應(yīng)。為此,本文以制度哲學(xué)為理論視角,力圖較為全景式地展現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)樣態(tài)與外在功能表現(xiàn),這對(duì)于推動(dòng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度議題研究走向深化、推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)以及踐行“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”政治原則定將有所助益。

一、制度哲學(xué):深化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度研究的理論密鑰

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度等重要理念與命題提出后,成為國內(nèi)學(xué)界新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn),但學(xué)者們關(guān)于這一議題的研究仍存在諸多缺憾,具體而言:一是從研究議題分布上看,學(xué)界對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度議題的學(xué)理關(guān)注度不足?，F(xiàn)有研究多聚焦于“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”或“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”等,對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的重要制度規(guī)范、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的重要制度構(gòu)成,即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的研究較少,整體呈現(xiàn)出不均衡態(tài)勢(shì),這與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的重要地位不相匹配。二是以“外部分析”視角居多,而對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“內(nèi)部樣態(tài)”的本體性研究有所欠缺。在現(xiàn)有涉及黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度這一部分研究中,學(xué)者們主要圍繞制度的歷史生成、概念內(nèi)涵、制度實(shí)現(xiàn)和制度健全等問題進(jìn)行了探討,但對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度內(nèi)部構(gòu)成進(jìn)行研究的則較少,即便有所涉及,也多采用外部分析的視角。一方面,有學(xué)者在研究黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系時(shí)探討黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的角色或功能定位,認(rèn)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的一個(gè)二級(jí)制度,是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的有效支撐和核心目標(biāo),標(biāo)識(shí)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的“制度半徑”或“領(lǐng)導(dǎo)范圍”;另一方面,有學(xué)者從中國特色社會(huì)主義制度體系進(jìn)行考察,將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度歸為中國特色社會(huì)主義制度圖譜中的一項(xiàng)“根本制度”,是“以國家建設(shè)的擔(dān)當(dāng),確立堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的全面責(zé)任”。三是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度研究缺乏一定的理論觀照,尤其是從“制度理論”層面對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)“制度”進(jìn)行深入探討的較少。雖然已有學(xué)者從系統(tǒng)論的視角對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了初步分析,但整體而言,結(jié)合理論視角的相關(guān)研究仍顯不足,在一定程度上制約了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度研究進(jìn)一步深化。

理論觀照與制度本體研究的“雙重匱乏”,使得黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度究竟“是什么”的問題并未得到很好的回應(yīng),而回應(yīng)這一基本問題的關(guān)鍵便是選取合理可行的理論視角。在制度理論“叢林”中,制度哲學(xué)之所以能夠成為研究黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度合適的理論工具,在于其獨(dú)特的理論特質(zhì)、較為完備的理論內(nèi)容與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)現(xiàn)有樣態(tài)特征能夠相互契合。一方面,從制度及其建設(shè)的現(xiàn)有樣態(tài)來看,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度具有全面性、系統(tǒng)性與整體性等特性,規(guī)定了需要運(yùn)用兼具整全性與抽象性的理論框架加以研究。從黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求上看,“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的,必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實(shí)”[2]53,與之相對(duì)應(yīng),作為規(guī)范黨的全面領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的制度,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在建構(gòu)與發(fā)展過程中也要遵循系統(tǒng)觀念與整體思維,因而系統(tǒng)性與整體性構(gòu)成其內(nèi)在要求。若要從某一理論呈現(xiàn)和展示黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的系統(tǒng)或整體看,那么這一理論不僅要兼顧黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的全面性、系統(tǒng)性與整體性特征,還應(yīng)為探析黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)部構(gòu)造、與其他制度系統(tǒng)的有機(jī)聯(lián)系提供整全的理論知識(shí)。此外,研究黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的理論應(yīng)具有一定“抽象性”。應(yīng)當(dāng)說,任何理論都具有抽象性,但這里的“抽象性”是指既定制度理論應(yīng)能夠揭示黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本特征”或“本質(zhì)范疇”,這既為界定“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是什么”提供了可能,也為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度本體分析給予原理性的支撐。另一方面,從制度理論特質(zhì)與內(nèi)容上看,與其他制度理論所不同的是:制度哲學(xué)以制度“元問題”為分析范式,即不再局限于具體制度及其內(nèi)容,而是在堅(jiān)持馬克思主義制度分析方法的指導(dǎo)之下,基于其他學(xué)科對(duì)于制度“形而上”研究成果之上再進(jìn)行抽象,抽象出一個(gè)“制度本體”。因此,制度哲學(xué)實(shí)質(zhì)是對(duì)制度進(jìn)行“本體論研究”,即“通過哲學(xué)的追問與反思,對(duì)制度的存在及其本質(zhì)進(jìn)行認(rèn)識(shí)與概括”[3]49,簡(jiǎn)而言之,就是研究“制度是什么”等問題。就制度哲學(xué)的內(nèi)容上而言,其理論分析框架涵蓋了哲學(xué)視野中的制度定義、制度本質(zhì)、制度結(jié)構(gòu)、制度功能、制度演化以及制度評(píng)價(jià)等重要內(nèi)容[3]9,這為從一般、抽象制度研究到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度這一特殊具體制度研究提供了認(rèn)識(shí)論方法論的可能。綜合兩大方面的考察可知,制度哲學(xué)契合了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度現(xiàn)實(shí)建設(shè)樣態(tài)特征與研究需要,為深化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度研究提供了理論可能性與可行性。

二、制度哲學(xué)視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)剖析

制度結(jié)構(gòu)是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“本體”研究的基本內(nèi)容之一。從一般意義上而言,一項(xiàng)制度如果沒有一定結(jié)構(gòu)支撐與內(nèi)容充實(shí),則會(huì)徒有其名、空有其表。在制度哲學(xué)視域下制度是一個(gè)具有層次性的系統(tǒng),而“系統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)是由相互聯(lián)系的子系統(tǒng)組成的一種遞歸式嵌套結(jié)構(gòu)”[4]。就此而言,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與其外圍制度系統(tǒng)——黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和中國特色社會(huì)主義制度體系——也構(gòu)成了具有一定層級(jí)的嵌套系統(tǒng)。這一嵌套系統(tǒng)從外及內(nèi)分別是中國特色社會(huì)主義制度體系嵌套著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系嵌套著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。由此,剖析黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的結(jié)構(gòu),既要分析其自身制度系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu),也要關(guān)注其與外圍制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

(一)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

某一制度的結(jié)構(gòu)應(yīng)是由具有價(jià)值性、范疇性的本質(zhì)內(nèi)核以及由制度本質(zhì)內(nèi)核規(guī)定的、具有層次性與類型性的制度框架等內(nèi)容所構(gòu)成。因此,科學(xué)剖析黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)首先闡明其制度本質(zhì)內(nèi)核,并在其基礎(chǔ)上探究、呈現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)框架。

1.黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的本質(zhì)內(nèi)核

由一般性本質(zhì)與特殊性本質(zhì)構(gòu)成的制度本質(zhì)內(nèi)核,使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)有別于其他制度,從而獲得了作為一項(xiàng)制度存在的合理性依據(jù),同時(shí),也為深入剖析制度結(jié)構(gòu)提供了重要標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)特殊制度,如黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,不僅具有歷史屬性、關(guān)系屬性、規(guī)范屬性、系統(tǒng)屬性與主體屬性等一般性本質(zhì),而且具有特殊性本質(zhì),即由“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”所賦予與標(biāo)識(shí)。具體而言,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的特殊性本質(zhì)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性、領(lǐng)導(dǎo)的全面性與核心的權(quán)威性。

第一,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性。從權(quán)力類型看,領(lǐng)導(dǎo)是“一種獨(dú)特而重要的政治權(quán)力形態(tài)”[5],從這一意義上而言,領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán),故而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題;黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在本質(zhì)上是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及其歸屬、運(yùn)行、效能發(fā)揮的制度規(guī)范,意在通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以牢牢掌握并合理有效運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨,內(nèi)在規(guī)定了必須將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)的根本要旨。從理論淵源看,馬克思主義政黨學(xué)說不僅強(qiáng)調(diào)無產(chǎn)階級(jí)政黨要在革命事業(yè)中保持獨(dú)立地位并爭(zhēng)取革命運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而且將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為無產(chǎn)階級(jí)專政的基本條件[6]345-358。從百年歷史看,堅(jiān)持全面先進(jìn)性的中國共產(chǎn)黨首先確立了革命的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán),取得了革命的勝利;在進(jìn)行現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中確立全方位國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán),逐漸形成了以政黨為中心的國家建設(shè)模式,由此也使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)成為“當(dāng)代中國的根本性、至高性、中心性政治權(quán)力”[5]。因此,無論是馬克思主義政黨屬性的內(nèi)在規(guī)定,還是國家發(fā)展與政黨建設(shè)的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)要求,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題都具有根本性,也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論及其制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)觀照的首要問題之一。

第二,領(lǐng)導(dǎo)的全面性。黨的全面領(lǐng)導(dǎo),是新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論中的重要原創(chuàng)性思想,標(biāo)示了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的關(guān)鍵屬性,即領(lǐng)導(dǎo)的全面性。新時(shí)代中國共產(chǎn)黨提出要“切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[7],實(shí)則是強(qiáng)調(diào)將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)運(yùn)行得全面準(zhǔn)確有力,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的作用廣度、深度、力度、效度都提出了更高要求。具體表現(xiàn)為:一是領(lǐng)導(dǎo)客體的廣泛性?！包h政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[8]。從政治力量維度來說,黨要全面領(lǐng)導(dǎo)國家、社會(huì)、軍隊(duì),更要全面領(lǐng)導(dǎo)大黨自身,具體包括人大、政府、政協(xié)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織等組織實(shí)體以及這些組織中的各類黨組織和黨員。二是領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域的整全性。黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)以及國防軍隊(duì)、國家統(tǒng)一、外交工作、黨的建設(shè)等各方面各領(lǐng)域各項(xiàng)事業(yè)之中。三是領(lǐng)導(dǎo)過程的深入性。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是全過程領(lǐng)導(dǎo),“既制定路線方針政策,又協(xié)調(diào)各方、督促落實(shí),貫穿于治國理政的立法、決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等各項(xiàng)工作之中”[9],又通過群眾路線等重要舉措確保黨的意志得到全社會(huì)的高度認(rèn)可與貫徹實(shí)施。四是領(lǐng)導(dǎo)方法的全面性,即主要是堅(jiān)持政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。五是領(lǐng)導(dǎo)體制的整全性,即堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心的有機(jī)統(tǒng)一[10]。應(yīng)當(dāng)明確的是:黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)誤解為黨的“全能式領(lǐng)導(dǎo)”,即誤認(rèn)為政黨權(quán)力“可以隨時(shí)無限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域”[11],黨事無巨細(xì)地管理一切、包辦一切;黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)污名化為黨的“威權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)”,即在價(jià)值預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)上錯(cuò)誤認(rèn)為強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是與民主集中制和人民民主相對(duì);黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也不應(yīng)與黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”相混淆,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其“所要求的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式不同于‘黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)’在特定歷史階段呈現(xiàn)出的權(quán)力高度集中狀態(tài)”[12]。只有從制度本質(zhì)與根本屬性的高度正確認(rèn)識(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的“全面性”,才能理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的合理科學(xué)性,從而凝聚正確的制度意識(shí)、充分發(fā)揮正向制度效能。

第三,核心的權(quán)威性。“權(quán)威性”與“全面性”相輔相成、缺一不可,二者統(tǒng)一于“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的全面領(lǐng)導(dǎo)原則之中。“總攬全局”是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則的體現(xiàn),“協(xié)調(diào)各方”則是黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則的體現(xiàn)[13]。只講“全面性”而不強(qiáng)調(diào)“權(quán)威性”,就容易使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)失去主導(dǎo)力量;反之,只講“權(quán)威性”而忽視“全面性”,就容易使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)失去具體著力點(diǎn)。馬克思主義權(quán)威觀認(rèn)為,權(quán)威離不開權(quán)力,乃至權(quán)威就是權(quán)力的代名詞,二者憑借的物質(zhì)基礎(chǔ)、作用方式以及產(chǎn)生效果都是一樣的[6]229。如果說“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”標(biāo)識(shí)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的作用范圍及特性,那么“核心的權(quán)威性”蘊(yùn)含黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)使者定位、分配與貫徹問題。顧名思義,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)表明領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)使者為“黨”,但“黨”的內(nèi)涵范疇并非空泛和虛指,而是明確界定為居于中國特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心地位的中國共產(chǎn)黨、居于中國共產(chǎn)黨自身組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的黨中央以及居于黨的領(lǐng)導(dǎo)集體核心地位的黨的領(lǐng)袖。進(jìn)而言之,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的“權(quán)威性”是“核心的權(quán)威性”,沒有“核心”指向的“權(quán)威”實(shí)質(zhì)是對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的弱化。如從縱向維度的黨的自身領(lǐng)導(dǎo)而言,“全黨只有黨中央權(quán)威、只有向黨中央看齊”,“層層提權(quán)威、要看齊,這在政治上是錯(cuò)誤的、甚至是有害的”[14];從橫向維度的黨政關(guān)系而言,“沒有前提地搞黨政分開,結(jié)果弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)”[15]?？偠灾?從權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律看,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬的模糊與錯(cuò)位在一定程度上會(huì)導(dǎo)致個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)、集權(quán)專制、“山頭主義”等背離黨的核心權(quán)威現(xiàn)象的出現(xiàn)。正是在這一意義層面,“核心的權(quán)威性”是“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”的政治基礎(chǔ)與前提,構(gòu)成了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及其制度中最核心的價(jià)值屬性。

2.黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“三層兩型”結(jié)構(gòu)圖式

“層次性”與“類型性”是制度結(jié)構(gòu)的普遍特征。制度哲學(xué)的系統(tǒng)層次理論指出,某一制度系統(tǒng)既可以依據(jù)“質(zhì)的差異”而劃分出一定的制度層次,且各層次地位具有相對(duì)性,也可以“從系統(tǒng)的橫向揭示系統(tǒng)的多種狀態(tài)及其共性”[16]225,即劃分出若干制度類型。根據(jù)這一理論,可將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)視為一個(gè)由“縱向三大層次”與“橫向兩大類型”構(gòu)成的“三層兩型”結(jié)構(gòu)(見圖1)。

圖1 黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“三層兩型”結(jié)構(gòu)圖式

第一,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“三大層次序列”。中國國家治理體系具有層次性與關(guān)聯(lián)性特征,“首先反映在基于社會(huì)主義制度衍生出的不同層次制度體系”[17];在黨的制度體系中,各項(xiàng)制度亦不是無序的疊加,而是按照一定的層次組合起來的[18]。就黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)而言,可依據(jù)某一層次制度與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度特殊內(nèi)核,即“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性”“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”與“核心的權(quán)威性”的聯(lián)系程度,將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度劃分為“根本制度”“基本制度”“重要制度”(1)需要注意的是,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“根本制度”“基本制度”“重要制度”這“三大層次序列”,并非中國特色社會(huì)主義制度體系意義上的“根本制度”“基本制度”“重要制度”,但二者都能反映出“制度層次性”是制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所共有的特征,因此兩種劃分思路也是可以互相借鑒的。。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)最本質(zhì)要求,亦即最直接地反映了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的三大特有本質(zhì)屬性,處于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“三大層次序列”最頂層,同時(shí)也使其具有一定抽象性。從整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中看,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”具有根本性與統(tǒng)領(lǐng)性。就黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”內(nèi)容而言,包括“兩個(gè)維護(hù)”制度、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度、黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制以及黨領(lǐng)導(dǎo)各類組織制度、黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)制度等。其中,“兩個(gè)維護(hù)”制度、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度、黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制等制度,著重突出了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“核心的權(quán)威性”,而黨領(lǐng)導(dǎo)各類組織制度與黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)制度則最直接地體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”內(nèi)核,同時(shí)以上制度均對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)與規(guī)范,共同彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性這一特殊內(nèi)核,因此構(gòu)成了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“基本制度”是對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的特殊本質(zhì)內(nèi)核的進(jìn)一步具象化,同時(shí)受“根本制度”統(tǒng)領(lǐng),具有“聯(lián)結(jié)上層的目的性要求和基層的合理性訴求”[19]的“承上啟下”作用,因此在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“三大層次序列”中處于中間層次。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“基本制度”主要包括中觀層面的黨的組織制度與工作制度,如黨委(黨組)工作制度、請(qǐng)示報(bào)告制度、歸口管理制度、黨的代表大會(huì)制度、巡視制度、黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系制度、黨管干部制度等。以上制度有一定的黨內(nèi)法規(guī)制度予以保障,具備較為系統(tǒng)、明確且成文的制度內(nèi)容,如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“重要制度”主要由眾多具體性的微觀制度機(jī)制構(gòu)成,是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”與“基本制度”的進(jìn)一步具體化和操作化,位于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)的“最前沿”,構(gòu)成了整個(gè)制度層次序列的龐大基底,在價(jià)值定位、內(nèi)容安排上與“根本制度”和“基本制度”相互貫通、“一脈相承”。如黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度是維護(hù)黨中央權(quán)威、確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致的重要制度,而這一制度又由請(qǐng)示報(bào)告的原則、內(nèi)容、主體、對(duì)象、程序、方式以及監(jiān)督追責(zé)等一系列具體機(jī)制和內(nèi)容所構(gòu)成。其中,中央政治局全體同志每年向黨中央和總書記書面述職;中央書記處和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國人大常委會(huì)黨組、國務(wù)院黨組、全國政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作;各地區(qū)各部門黨委(黨組)加強(qiáng)向黨中央報(bào)告工作、及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)決定和突發(fā)重大問題等成為加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排。

第二,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“兩大類型”。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn),可將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度劃分出以下制度類型:一是根據(jù)制度形態(tài)特征,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度可以劃分為“正式制度”與“非正式制度”。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“正式制度”是已經(jīng)成文的用以確立與規(guī)范黨在各領(lǐng)域各方面的領(lǐng)導(dǎo)行為與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,并對(duì)黨和各領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象具有普遍剛性約束的行為準(zhǔn)則,包括涉及黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則的法律法規(guī)和規(guī)章制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度以及黨自身所制定的黨內(nèi)法規(guī)等;后者主要是黨在長(zhǎng)期歷史實(shí)踐過程中形成的、具有一定約束性的不成文規(guī)范,包括社會(huì)主義主流意識(shí)形態(tài)、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)以及工作作風(fēng)、慣例等[20]。二是根據(jù)制度目的不同,可將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度劃分為“主體性支配制度”與“總體性保障制度”?！爸黧w性支配制度”往往扮演著“核心制度安排”[21]的角色,其制度變遷所產(chǎn)生的帶動(dòng)其他制度安排乃至制度結(jié)構(gòu)效率移動(dòng)的效果最為重要,是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的主要構(gòu)成,包括黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“根本制度”“基本制度”。而“總體性保障制度”與主體性支配制度相耦合,在很大程度上受后者的規(guī)控;它是“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的配套制度安排,對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的運(yùn)行具有保障輔助功能”,包括黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的制度、明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位的國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)等[22]。

第三,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度層次與制度類型的聯(lián)結(jié)性。將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的結(jié)構(gòu)圖式總結(jié)為“三層兩型”,不應(yīng)將其結(jié)構(gòu)內(nèi)容簡(jiǎn)單地割裂開來,而是應(yīng)當(dāng)站在系統(tǒng)“縱橫聯(lián)結(jié)”角度加以看待。在哲學(xué)視野中,系統(tǒng)“層次和類型實(shí)際上是緊密聯(lián)系的,這種縱橫交錯(cuò),就構(gòu)成了世界的系統(tǒng)普遍聯(lián)系之網(wǎng)”[16]225,因此,需要從制度層次和制度類型的辯證聯(lián)系之中來把握制度系統(tǒng)及其組織性。如果說黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“三大制度層次”與“兩大制度類型”是“平面化”地展示了制度結(jié)構(gòu),那么黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度層次與類型的縱橫聯(lián)結(jié)則是“立體化”地描述了其制度結(jié)構(gòu),具體表現(xiàn)為層次與層次之間、類型與類型之間、層次與類型之間具有聯(lián)結(jié)性。一方面,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“三大層次序列”之間的統(tǒng)領(lǐng)-派生地位關(guān)系、“兩大制度類型”之間的主體性-總體性關(guān)系,實(shí)質(zhì)是制度結(jié)構(gòu)層次與層次之間、類型與類型之間相互依存、相互貫通的體現(xiàn)。

另一方面,這種聯(lián)結(jié)性還突出表現(xiàn)為層次之間會(huì)發(fā)生“躍升”,類型之間會(huì)發(fā)生“轉(zhuǎn)化”。“制度躍升”發(fā)生于不同制度層次之間,如黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“重要制度”在一定條件下可能躍升為“基本制度”,同理,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“基本制度”也可能會(huì)躍升為“根本制度”。而“制度轉(zhuǎn)化”往往發(fā)生在制度類型之間,如黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度中的“非正式制度”會(huì)逐漸轉(zhuǎn)化為“正式制度”,例如,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》明確提出,要研究制定“黨的思想道德”等方面的相關(guān)準(zhǔn)則,為規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為提供基本準(zhǔn)繩[23]。此外,還應(yīng)注意到制度層次與制度類型之間具有聯(lián)結(jié)性,如黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“非正式制度”具有層次性,其中,社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)在“非正式制度”中居于最高層次,黨的優(yōu)良傳統(tǒng)與作風(fēng)則居于次級(jí)層次[20]。

(二)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度之于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)系:共性與相對(duì)獨(dú)立性

制度哲學(xué)指出,高層次制度系統(tǒng)包含低層次制度系統(tǒng),二者具有從屬關(guān)系。就此而言,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度“從屬于”黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,這就決定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度之于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)系包含“共性”與“相對(duì)獨(dú)立性”兩大方面。一方面,“從屬性”的結(jié)構(gòu)關(guān)系表明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系具有“共性”,決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度能夠劃分在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之內(nèi)。從黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的概念上而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上都涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題,其中:“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是具有特定理論與實(shí)踐指向的行為過程,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國政治不可背離的最高原則;黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”形態(tài)或形式的主要特質(zhì),是凸顯新時(shí)代堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)最高原則的最鮮明特征,因此黨的全面領(lǐng)導(dǎo)歸屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇。從領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容指向而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是中國共產(chǎn)黨“通過自身的一套制度體系,領(lǐng)導(dǎo)自身、領(lǐng)導(dǎo)國家、領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì),以便有效地推進(jìn)自身、國家、社會(huì)和軍隊(duì)的建設(shè)和發(fā)展”[24],黨的領(lǐng)導(dǎo)制度包括對(duì)黨的自身建設(shè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和黨治國理政領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)[25],而這與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的領(lǐng)導(dǎo)的全面性和核心的權(quán)威性制度內(nèi)核有著根本上的一致性。另一方面,“從屬性”的結(jié)構(gòu)關(guān)系又決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系而言具有“相對(duì)獨(dú)立性”。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的特殊本質(zhì)屬性決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度具有與其他制度不同的特定內(nèi)在結(jié)構(gòu)與功能指向;而體系化了的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度具有了更加完備與成熟的制度內(nèi)容,功能更具有集成性,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度雖然與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度具有一定的共性,但無法替代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的整體功能。

(三)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度之于中國特色社會(huì)主義制度圖譜的結(jié)構(gòu)性關(guān)系:二級(jí)制度單元與核心構(gòu)成

黨的十九屆四中全會(huì)建構(gòu)起一個(gè)層次分明、內(nèi)容豐富、布局合理的“中國特色社會(huì)主義制度圖譜”,形容其是一個(gè)“制度圖譜”,其原因在于若干具有等級(jí)嵌套層次的制度構(gòu)成了脈絡(luò)清晰的樹狀結(jié)構(gòu),猶如一棵大樹的主干有序延伸出若干枝杈。中國特色社會(huì)主義制度圖譜的基本框架或基本層次是“1+13+X+N”模式(如圖2),其中:“1”指一個(gè)總制度單元,即中國特色社會(huì)主義制度圖譜;“13”即黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在內(nèi)的十三個(gè)一級(jí)制度單元;“X”即一級(jí)制度單元包含的數(shù)量一定的二級(jí)制度單元;“N”即二級(jí)制度單元中的若干三級(jí)制度單元。當(dāng)然,三級(jí)制度單元下還有諸多微觀層次的具體制度。其中:從縱向上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是一個(gè)一級(jí)制度單元,而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度既是中國特色社會(huì)主義制度體系的一個(gè)二級(jí)制度單元,也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的一項(xiàng)子制度;從橫向上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是中國特色社會(huì)主義制度圖譜的“根本領(lǐng)導(dǎo)制度”,具有統(tǒng)領(lǐng)地位,作為制度結(jié)構(gòu)的“軸心”驅(qū)動(dòng)其他制度單元有效運(yùn)轉(zhuǎn);黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征,而且進(jìn)一步標(biāo)示了“在國家治理體系中,黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系居于統(tǒng)領(lǐng)地位”[26]71,因此從結(jié)構(gòu)關(guān)系上看,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)則是中國特色社會(huì)主義制度圖譜“軸心”的核心構(gòu)成。

圖2 中國特色社會(huì)主義制度圖譜及其制度層次與制度單元

三、制度哲學(xué)視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度功能闡釋

在制度哲學(xué)視野中,制度結(jié)構(gòu)與功能是相互關(guān)聯(lián)與相互轉(zhuǎn)化的,這一關(guān)系揭示了某一制度系統(tǒng)具有某種結(jié)構(gòu),就具有一定的功能;不存在無結(jié)構(gòu)的功能,也不存在無功能的結(jié)構(gòu)。因此,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的自身結(jié)構(gòu)決定了其具有某些功能;同時(shí),黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與不同層級(jí)的制度系統(tǒng)形成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系,也決定了其在不同制度層級(jí)中會(huì)表現(xiàn)出特定功能。

(一)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基本功能

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度系統(tǒng),其自身發(fā)揮著一定制度功能。在這里,可以根據(jù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的本質(zhì)內(nèi)核與內(nèi)在結(jié)構(gòu),探討其功能效用。

1.規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé),明確領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

哲學(xué)中的制度作為“一種公開的規(guī)范體系”,可以“指定某些行為類型為能允許的,另一些則是被禁止的,并在違反出現(xiàn)時(shí),給出某些懲罰和保護(hù)措施”[27]54?？梢钥闯?制度是以規(guī)則為內(nèi)容、以規(guī)范為功能的體系。其中,權(quán)力與權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)得到適宜且公開的安排,成為制度規(guī)則內(nèi)容;一旦規(guī)則得不到遵守與履行,制度規(guī)范功能可能隨之產(chǎn)生。作為一項(xiàng)特殊制度,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的生成就是以公開的、普遍的和穩(wěn)定的規(guī)則體系明確黨與其他被領(lǐng)導(dǎo)者(領(lǐng)導(dǎo)客體)的權(quán)力與權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)的分配關(guān)系與格局,使得在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中主體與客體能夠知曉何為“禁止”、何為“當(dāng)然”之行為,并給予其行為的方向及預(yù)期結(jié)果。需要明確的是,雖然黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度帶有某種源自制度建構(gòu)主體的權(quán)威邏輯,但是當(dāng)制度規(guī)則與規(guī)范形成并發(fā)生作用時(shí)會(huì)對(duì)所有涉及的對(duì)象產(chǎn)生一致的邊界效應(yīng),形成一定的“制度自主性”,這意味著黨作為領(lǐng)導(dǎo)主體和建構(gòu)主體都應(yīng)受到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)范。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度不僅是為了解決在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、淡化、邊緣化等問題,還在于規(guī)范與治理在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中存在的“對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行、基本價(jià)值、基本程序、基本精神的背離”以及“個(gè)人或小團(tuán)體因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的人民性、公共性、公正性的扭曲”[28]等突破邊界的行為。

2.激發(fā)各方活力,達(dá)成自由秩序

形成和塑造社會(huì)秩序是制度的首要功能,但秩序要為人的全面自由發(fā)展服務(wù)。在秩序與自由構(gòu)筑的張力之間,制度是達(dá)到自由秩序的基本路徑。換言之,制度不僅謀求形成秩序、達(dá)到有序,關(guān)鍵還在于形成“有效之秩序”,這就要求制度必須能夠激發(fā)各方活力。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)主客體行為“邊界”的同時(shí),也給予各主客體充分發(fā)揮潛能、激發(fā)創(chuàng)造力的“空間”,在確保優(yōu)先實(shí)現(xiàn)黨“總攬全局”的前提下,將“協(xié)調(diào)各方”、激發(fā)各方活力作為重要功能取向。從“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”特殊屬性來看,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度并不是意味著“黨對(duì)國家、社會(huì)功能、結(jié)構(gòu)、空間的全面替代,而是在充分釋放國家職能空間和社會(huì)自治空間基礎(chǔ)上,為其運(yùn)行和成長(zhǎng)提供制度化的引導(dǎo)和培育”。這種“空間”既是各種力量有序發(fā)展、釋放效能的“準(zhǔn)自由空間”,也是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)生成領(lǐng)導(dǎo)力的“轉(zhuǎn)化空間”,因?yàn)闃?gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)力的要素不能在黨的空間內(nèi)形成,有不少必須在國家和社會(huì)空間中完成[29]。黨只有充分保持與國家、社會(huì)各類力量的有機(jī)互動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)。因此,作為體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性與核心的權(quán)威性的制度安排,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度既體現(xiàn)黨的核心地位,也強(qiáng)調(diào)對(duì)各類資源進(jìn)行合理吸納與整合,并且更多地要求黨主動(dòng)服務(wù)、主動(dòng)參與并聯(lián)絡(luò)各種力量,從而構(gòu)成生動(dòng)活潑的“一核多元”秩序格局。

3.提高領(lǐng)導(dǎo)效率,推動(dòng)規(guī)模治理

“制度的基本功能是節(jié)約交易費(fèi)用,降低社會(huì)的運(yùn)行成本”[30]。確立合理邊界、形成自由秩序?qū)眍I(lǐng)導(dǎo)成本的降低并提升領(lǐng)導(dǎo)效率。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度為在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的主客體提供了相應(yīng)的活動(dòng)預(yù)期,通過各層次與類型的制度規(guī)則使制度價(jià)值理念、規(guī)則規(guī)范內(nèi)化為各參與主體穩(wěn)定的行為模式,久而久之,有助于形成社會(huì)性的行為網(wǎng)絡(luò),客觀上能夠塑造尊崇、遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“環(huán)境”,而這一“環(huán)境”的營造又有助于培育人們正確的制度意識(shí),自覺維護(hù)制度權(quán)威。概言之,領(lǐng)導(dǎo)主客體行為的制度化過程實(shí)質(zhì)是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度權(quán)威樹立的過程,而“權(quán)威,一旦其基礎(chǔ)是夯實(shí)了的,其使用就是既廉價(jià)又方便的”[31],因此這就在客觀上降低了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成本,使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、核心的權(quán)威能夠較為順暢且高效地“縱向到底”“橫向到邊”,從而實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切。在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)中,中國共產(chǎn)黨屬于核心領(lǐng)導(dǎo)力量,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)是中國共產(chǎn)黨以最高政治力量領(lǐng)導(dǎo)并治理超大國家、超大社會(huì)與超大政黨,形塑了具有中國特色的“規(guī)模治理”邏輯。在這一邏輯下,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成本的降低與領(lǐng)導(dǎo)效率的提升,有利于有效緩解由“規(guī)模治理”帶來的“規(guī)模焦慮”[32]與治理負(fù)荷,從而使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度作為“相對(duì)獨(dú)立的治理力量”[33]驅(qū)動(dòng)中國國家治理、社會(huì)治理與政黨治理效能不斷走向優(yōu)化。

(二)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的功能定位:承繼與統(tǒng)攝

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度之于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的雙重結(jié)構(gòu)性關(guān)系(即共性與相對(duì)獨(dú)立性),要求在分析黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的功能定位時(shí)應(yīng)對(duì)此予以充分考量。為此,可以從“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”的兩大“偏正式理解”加以分析:

一是側(cè)重從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”行為活動(dòng)維度將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系理解為“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’制度體系”,從這一維度視之,實(shí)現(xiàn)黨的全面有效領(lǐng)導(dǎo)既是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的共同價(jià)值追求,也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度之于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的“共性”結(jié)構(gòu)性關(guān)系的體現(xiàn),但從功能定位上而言,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中具有一定的“承繼關(guān)系”。一方面,新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐與理論的辯證發(fā)展推動(dòng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及其制度的生成,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及其制度的提出實(shí)質(zhì)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)理論與制度建設(shè)的繼承、創(chuàng)新與發(fā)展;另一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在黨的十九屆四中全會(huì)這一重要制度建設(shè)節(jié)點(diǎn)體系化,成為國家制度體系的重要組成部分,客觀上需要一項(xiàng)特定制度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度躍升前原有結(jié)構(gòu)與功能指向加以承擔(dān),從某種意義上而言,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度承擔(dān)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要角色。

二是側(cè)重從制度體系建構(gòu)維度將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系理解為“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)制度’體系”,從這一維度來看,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)“職能分工的協(xié)同性”[34],是由各個(gè)功能不同的子制度系統(tǒng)構(gòu)成的制度集群,因此體系建構(gòu)也意味著各子制度系統(tǒng)間獨(dú)立功能的顯現(xiàn)以及彼此聯(lián)動(dòng)。由圖2可知,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是由黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與“不忘初心、牢記使命”的制度等其他五個(gè)子制度系統(tǒng)構(gòu)成,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性”“領(lǐng)導(dǎo)的全面性”“核心的權(quán)威性”等制度本質(zhì)內(nèi)核,決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的其他五個(gè)子制度單元具有“統(tǒng)攝”作用,即在一定程度上能夠以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度內(nèi)核來控制、調(diào)整與統(tǒng)一其他制度單元的制度價(jià)值與制度內(nèi)容。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及其制度的貫徹與落實(shí),蘊(yùn)含“不忘初心、牢記使命”以及為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的價(jià)值內(nèi)核,體現(xiàn)著維護(hù)政黨中央組織與領(lǐng)袖核心地位及其權(quán)威的政治原則;黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性”本質(zhì)內(nèi)核又構(gòu)成了黨的執(zhí)政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政治前提;就黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全面從嚴(yán)治黨的邏輯關(guān)系而言,“全面從嚴(yán)治黨,必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[35],黨的全面領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了全面從嚴(yán)治黨的根本原則與要求。統(tǒng)而言之,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與其他五個(gè)子制度雖擁有各自功能,但黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度具有統(tǒng)攝地位,并據(jù)此總攬并協(xié)調(diào)著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系其他子制度。

(三)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度圖譜中的功能定位:舉旗定向與綱舉目張

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度圖譜中具有舉旗定向的功能。所謂“舉旗定向”,就是某一事物的內(nèi)容及其意義一旦明晰,那么系統(tǒng)整體發(fā)展方向便可以明確,整體力量更凝聚集中。中國特色社會(huì)主義制度圖譜擁有清晰的邏輯結(jié)構(gòu),根本制度、基本制度與重要制度構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義制度圖譜的“四梁八柱”。其中,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是中國特色社會(huì)主義制度體系中“起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用”[27]175的“根本制度”,是“根本制度”中的“根本領(lǐng)導(dǎo)制度”,“貫穿中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的各個(gè)方面”[36]。從結(jié)構(gòu)性關(guān)系上看,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的一個(gè)子制度,是中國特色社會(huì)主義制度圖譜中根本領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分,是“軸心”中的“核心”構(gòu)成,故而,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中是具有統(tǒng)領(lǐng)作用、根本制度地位的二級(jí)制度單元。從歷史加以審視,中國特色社會(huì)主義制度體系是“黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系”[26]1-2,黨對(duì)于中國特色社會(huì)主義制度的“根本性”與“先在性”,規(guī)定了黨不僅在中國特色社會(huì)主義制度的確立、發(fā)展和完善中起到?jīng)Q定性作用,而且需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度體系的運(yùn)行。具體而言,就是要通過黨對(duì)各種組織形態(tài)、對(duì)國家治理各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo),從而全過程地主導(dǎo)著中國特色社會(huì)主義制度體系各個(gè)載體的運(yùn)行[37]。換言之,無論是制度設(shè)計(jì),還是制度運(yùn)行與制度發(fā)展,均要體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的制度價(jià)值、制度性質(zhì)與制度優(yōu)勢(shì),而這離不開中國共產(chǎn)黨的主動(dòng)賦予、積極行動(dòng)以及全面領(lǐng)導(dǎo),以此確立與實(shí)現(xiàn)黨對(duì)中國特色社會(huì)主義制度以及國家治理體系“完全主導(dǎo)”的政治形態(tài)。這一具有明確指向性的政治形態(tài)的形塑、持久與穩(wěn)定,有賴于以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本性首要性、領(lǐng)導(dǎo)的全面性和核心的權(quán)威性為本質(zhì)屬性的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的建立與完善。正因如此,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中有著“舉旗定向”的功能,其健全與完善構(gòu)成了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本方向。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度圖譜中也具有綱舉目張的功能。所謂“綱舉目張”,就是某一事物在系統(tǒng)普遍聯(lián)系之中占據(jù)關(guān)鍵地位,抓住了這一事物便抓住了系統(tǒng)整體的關(guān)鍵,從而聯(lián)動(dòng)一切。新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了以政黨為中心的國家治理模式的創(chuàng)新發(fā)展,逐步形成了政黨-國家“互嵌”的新型政黨-國家關(guān)系[38]。這種“互嵌”表現(xiàn)在制度體制與機(jī)制上,就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)根本性首要性、領(lǐng)導(dǎo)的全面性和核心的權(quán)威性等本質(zhì)內(nèi)核驅(qū)動(dòng)下,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)(權(quán))嵌入(embed)或貫穿中國特色社會(huì)主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度(“黨的領(lǐng)導(dǎo)”)、人民當(dāng)家作主制度(“人民當(dāng)家作主”)以及中國特色社會(huì)主義法治體系(“依法治國”)之中(2)從黨的十九屆四中全會(huì)通過的決定的布局來看,最先安排的三個(gè)部分分別是“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系,發(fā)展社會(huì)主義民主政治”“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系,提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”,充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國“三統(tǒng)一”原則,可以說這三大制度板塊是“圖譜”中較為核心的制度板塊,而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是其他制度板塊的共同統(tǒng)領(lǐng)者。,并以此三大制度板塊為核心,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步輻射、統(tǒng)領(lǐng)中國特色社會(huì)主義制度體系中的其他制度系統(tǒng)內(nèi)容及其建設(shè),從而使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度成為中國特色社會(huì)主義制度圖譜結(jié)構(gòu)性體系中的關(guān)捩。當(dāng)然,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)嵌入其他制度系統(tǒng)的過程并非單向嵌入,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度統(tǒng)領(lǐng)其他制度也并非簡(jiǎn)單替代,而是要確保黨在內(nèi)的各類主體協(xié)同治理以及黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與其他制度在擁有相對(duì)獨(dú)立地位的前提下發(fā)揮與彰顯各自功能。正是以上嵌入-互嵌的過程,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度成為內(nèi)嵌或貫穿于中國特色社會(huì)主義制度體系結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的一條內(nèi)在的“總繩”與“大綱”,正是在這一意義上而言,“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度健全了,堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就抓住了關(guān)鍵”[26]71,也即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中“綱舉目張”功能得到發(fā)揮與體現(xiàn)。

四、余論

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),是中國國家成長(zhǎng)與政黨建設(shè)必須秉持的基本原則;從國家與政黨的現(xiàn)代化角度看,制度建設(shè)又至關(guān)重要。因此,堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)與“制度”互相契合:黨通過制度建設(shè)賦予黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以穩(wěn)定與成熟的制度形態(tài),制度嵌入黨的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中成為具有規(guī)則內(nèi)容和規(guī)范功用的存在。這一“雙向邏輯”促成了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)走向黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,成為中國國家治理體系中的重要制度安排。在此背景下,如何系統(tǒng)準(zhǔn)確地理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度至為關(guān)鍵。有鑒于此,本文以制度哲學(xué)為理論視角,遵循“本質(zhì)-結(jié)構(gòu)-功能”分析理路,對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了初步探討,展示了其本體的內(nèi)在樣貌,但仍需要進(jìn)一步澄明。一是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)的“分層別類”,不僅僅是因?yàn)橹贫日軐W(xué)提供了“可能”,還在于制度建設(shè)實(shí)踐“需要”劃分層次、區(qū)分類別。一方面,制度“分層別類”是一項(xiàng)制度是否成熟與定型的重要標(biāo)志;另一方面,制度的歷史性范疇決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度需要依據(jù)客觀條件的變化而健全完善,但對(duì)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度系統(tǒng)而言,各制度層次與類型的穩(wěn)定性要求并不相同,“根本制度”不能輕易變更,“重要制度”需要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展而不斷完善,“非正式制度”或“總體保障性制度”要不斷跟進(jìn)、適時(shí)上升為“正式制度”或“主體支配性制度”。因此,制度的“分層別類”可為制度執(zhí)行提供明確的標(biāo)準(zhǔn)、為制度完善提出審慎的要求。二是除了探討黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的應(yīng)然功能以外,還應(yīng)當(dāng)重視制度效能發(fā)揮問題,從實(shí)踐視野關(guān)注黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度應(yīng)然功能的實(shí)現(xiàn);應(yīng)當(dāng)聚焦“在應(yīng)然與實(shí)然之間”,即制度功能優(yōu)化問題,從發(fā)展視角探討黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)際功能與應(yīng)然功能存在偏差空間的可能,推動(dòng)制度健全完善?？偠灾?既要關(guān)注黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的合理建構(gòu),也要重視黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度功能的開發(fā),充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)與治理效能,從而助力破解大黨獨(dú)有難題,推動(dòng)大黨全面領(lǐng)導(dǎo)好、治理好大國與大黨本身,走出一條“可大可久之道”。