宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道內(nèi)生態(tài)補水水價及管理辦法研究

胡繼成，趙新化，呂玉平，裴 杰，秦佳佳，韓正砥

（1.宿遷市市區(qū)河道管理中心，江蘇 宿遷 223800；2.揚州大學(xué)水利科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 揚州 225009）

1 概 述

跨流域調(diào)水或者利用其他水源向水生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補水，通過提高水體流動性和加大水環(huán)境容量以增加水體自凈能力，可以有效遏制生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞與功能喪失，逐漸恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)的基本功能［1-2］。近年來，隨著人們環(huán)保理念的形成，通過生態(tài)補水改善河流生態(tài)環(huán)境已引起廣泛關(guān)注［3-7］。我國開展了多個地區(qū)的生態(tài)補水（調(diào)水）實踐，如引黃生態(tài)補水、南水北調(diào)中線干線工程生態(tài)補水、內(nèi)蒙古引黃濟(jì)岱（岱海補水）等，取得了良好的生態(tài)效益［8-10］。但由于相關(guān)政策規(guī)范缺失，生態(tài)補水價格如何確定沒有明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)供水價格和費用補償懸而未決，或作為權(quán)宜之計由政府指定一個價格，造成生態(tài)補水供水單位難以收取合理的補償費用，影響到生態(tài)補水的可持續(xù)性［11］。2023 年4 月1 日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》首次提出生態(tài)用水價格由供需雙方協(xié)商確定，參考供水成本協(xié)商，為生態(tài)用水價格制定提供參考。

江蘇境內(nèi)黃河故道全長496 km，其中宿遷市境內(nèi)全長114.30 km。宿遷市黃河故道上連駱馬湖、下接洪澤湖，與大運河相鄰，與徐洪河、西民便河、古山河、五河、成子河等水系縱橫交錯，途經(jīng)皂河灌區(qū)、船行灌區(qū)、宿城運南灌區(qū)、泗陽運南灌區(qū)4 個大型灌區(qū)。為推動黃河故道宿遷段打造成為江蘇省廊道建設(shè)的先導(dǎo)段、示范段、樣板段，宿遷市制定印發(fā)了《宿遷市高質(zhì)量建設(shè)黃河故道生態(tài)富民廊道實施方案》。宿遷境內(nèi)黃河故道自徐洪河工程實施后，成為無源頭活水之河。黃河故道上中下游梯度落差較大，經(jīng)過水利改造后，黃河故道被11 級梯級控制建筑物切分為若干段，水體流動性及自凈能力較差，依靠水利工程進(jìn)行生態(tài)補水是目前黃河故道生態(tài)富民廊道生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的重要舉措。生態(tài)補水是一項公益性事業(yè)，建立科學(xué)合理的生態(tài)水價是生態(tài)補水良性可持續(xù)實施的前提，但目前黃河故道生態(tài)富民廊道尚無生態(tài)補水水價核算依據(jù)。本文就宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道生態(tài)補水水價形成過程進(jìn)行研究，以適應(yīng)常態(tài)化的生態(tài)補水長效管理需要。

2 黃河故道生態(tài)富民廊道概況及生態(tài)補水情況

2.1 黃河故道生態(tài)富民廊道概況

依據(jù)《宿遷黃河故道生態(tài)富民廊道總體規(guī)劃》（2020—2035 年），宿遷黃河故道生態(tài)富民廊道西起徐洪河，流經(jīng)湖濱新區(qū)、宿城區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、洋河鎮(zhèn)和泗陽縣，經(jīng)淮安張福河入洪澤湖。黃河故道全長114.30 km，流域面積296.9 km2，其中市區(qū)境內(nèi)黃河故道長72.5 km，泗陽縣境內(nèi)黃河故道長41.8 km。

宿遷黃河故道生態(tài)富民廊道范圍包括黃河故道中心城區(qū)（包括蘇宿工業(yè)園區(qū)、黃河街道、古楚街道、項里街道、古城街道、河濱街道、幸福街道、耿車鎮(zhèn)）及沿線18個鎮(zhèn)街，規(guī)劃總面積約1 210 km2，其中湖濱新區(qū)涉及皂河鎮(zhèn)（含原黃墩鎮(zhèn)），宿城區(qū)涉及王官集鎮(zhèn)、蔡集鎮(zhèn)、雙莊街道、支口街道、洋北街道、龍河鎮(zhèn)和埠子鎮(zhèn)等7 個鎮(zhèn)街，市經(jīng)開區(qū)涉及三棵樹街道和南蔡鄉(xiāng)，洋河新區(qū)涉及洋河鎮(zhèn)（包含洋河片區(qū)、倉集片區(qū)、鄭樓片區(qū)3 個片區(qū)），泗陽縣涉及臨河鎮(zhèn)、眾興街道、城廂街道、李口鎮(zhèn)和新袁鎮(zhèn)5個鎮(zhèn)街。

2.2 黃河故道生態(tài)富民廊道生態(tài)補水情況

宿遷段黃河故道地區(qū)的上游區(qū)域涉及湖濱新區(qū)皂河鎮(zhèn)，宿城區(qū)王官集鎮(zhèn)、蔡集鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下游涉及泗陽縣臨河鎮(zhèn)、城廂街道、李口鎮(zhèn)和新袁鎮(zhèn)，人口密度低，農(nóng)村人口較多，大部分為農(nóng)林用地，屬于典型的“大農(nóng)村”地區(qū)，水污染以農(nóng)田種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等面源為主。中游地區(qū)則為宿城、洋河新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等主城區(qū)，人口密度高，城鎮(zhèn)人口較多，工業(yè)用地及城鎮(zhèn)建設(shè)用地較多，農(nóng)林用地較少，水污染以城鎮(zhèn)生活為主。黃河故道生態(tài)富民廊道區(qū)域在農(nóng)田灌溉用水有余量時，灌區(qū)將進(jìn)行生態(tài)補水。生態(tài)富民廊道范圍內(nèi)河道如古黃河、西民便河、東沙河等生態(tài)補水主要依靠皂河灌區(qū)和船行灌區(qū)，預(yù)計河道生態(tài)補水多年平均總量約為11 800萬m3。

3 生態(tài)補水成本核算與水價確定

3.1 生態(tài)補水成本核算

生態(tài)補水的主要功能是補充水生態(tài)脆弱區(qū)河流水域的生態(tài)需水量，改善相應(yīng)水域或補水區(qū)的水生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)的主要是社會效益和生態(tài)效益。2023 年4 月1 日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定制定和調(diào)整水利工程供水價格遵循激勵約束并重、用戶公平負(fù)擔(dān)、發(fā)揮市場作用等原則，其中生態(tài)用水價格由供需雙方協(xié)商確定，參考供水成本協(xié)商。供水成本主要包括固定資產(chǎn)折舊費、無形資產(chǎn)攤銷費、運行維護(hù)費和納入定價成本的相關(guān)稅金。其中，固定資產(chǎn)折舊費指與水利工程供水相關(guān)的可計提折舊的固定資產(chǎn)按照規(guī)定的折舊年限和方法計提的費用；無形資產(chǎn)攤銷費指供水經(jīng)營者持有的與水利工程供水相關(guān)的無形資產(chǎn)按照規(guī)定的年限和方法計提的費用；運行維護(hù)費包括材料費、修理費、大修理費、職工薪酬、管理費用、銷售費用、其他運行維護(hù)費，以及供水經(jīng)營者為保障本區(qū)域供水服務(wù)購入原水的費用；納入定價成本的相關(guān)稅金包括車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和印花稅。

黃河故道生態(tài)富民廊道現(xiàn)狀用水量包括生活用水、生產(chǎn)用水和河道生態(tài)補水［12］，本文根據(jù)不同用水戶用水量分?jǐn)傉{(diào)水工程水費外的供水成本。采用國家發(fā)展與改革委員會相關(guān)意見中的相關(guān)參數(shù)與水利部關(guān)于水利工程供水價格管理辦法中的參數(shù)結(jié)合的方法，核算皂河灌區(qū)和船行灌區(qū)生態(tài)補水需承擔(dān)的工程運行維護(hù)費。經(jīng)核算，生態(tài)補水供水成本費用為1 210 萬元，其中材料費、修理費、職工薪酬、管理費用、其他運行維護(hù)費分別為400 萬元、170 萬元、593 萬元、17 萬元和30 萬元。相關(guān)計算方式及核算結(jié)果的詳細(xì)說明見表1。

表1 宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道生態(tài)補水供水成本計算方式及核算結(jié)果

3.2 生態(tài)補水水價核算步驟與結(jié)果

兩部制水價是目前推行的主要水價定價方法［13］，由基本水價和計量水價兩部分構(gòu)成，其中基本水價和計量水價分別補償固定資產(chǎn)損耗和日常支出的變動成本。鑒于生態(tài)補水水價不考慮補償固定成本，且生態(tài)用水保證率低，難以確定基本水量，黃河故道生態(tài)富民廊道采用計量供水水價確定生態(tài)補水水價。

黃河故道生態(tài)富民廊道范圍內(nèi)的生態(tài)補水主要依靠皂河灌區(qū)和船行灌區(qū)，其中皂河灌區(qū)和船行灌區(qū)的多年平均生態(tài)補水量分別為6 000萬m3和5 800 萬m3。皂河灌區(qū)機組揚程和動力費高，船行灌區(qū)機組揚程和動力費較低。不同灌區(qū)引水能力、引水難度、灌排效率和生產(chǎn)成本有所差別，所產(chǎn)生的效益也不同，遵循高生產(chǎn)效益高收費原則，按照差別水價原則進(jìn)行計算生態(tài)補水水價。即各工程水資源調(diào)配的生態(tài)補水水價由兩部分構(gòu)成：一是管理維護(hù)費用（修理費、職工薪酬、管理費用）的分?jǐn)偅芾砭S護(hù)費計量水價=管理維護(hù)費/生態(tài)補水量；二是動力費的分?jǐn)偅瑒恿M計量水價=動力費/生態(tài)補水量。經(jīng)計算，皂河灌區(qū)完全計量水價為0.11元/m3，船行灌區(qū)完全計量水價為0.09 元/m3。鑒于皂河灌區(qū)范圍內(nèi)的七堡樞紐為一級提水工程，水價參照船行灌區(qū)執(zhí)行，即七堡樞紐計量水價為0.09元/m3，具體見表2。

表2 宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道生態(tài)補水計量水價

4 生態(tài)補水水費計收與使用管理辦法

4.1 生態(tài)補水水費計收管理

生態(tài)補水主要作用改善補水區(qū)的水生態(tài)環(huán)境，是一種典型的“公共物品”或“公共需求”，體現(xiàn)的主要是社會效益和生態(tài)效益，具有純公益性的屬性，費用主要由受益地區(qū)地方政府承擔(dān)。宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道涉及流經(jīng)湖濱新區(qū)、宿城區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、洋河新區(qū)和泗陽縣，各地方政府需承擔(dān)的生態(tài)補水水費應(yīng)按照各行政轄區(qū)水資源配置服務(wù)范圍，并考慮各縣（區(qū)）環(huán)境用水實際需求等因素綜合確定。各灌區(qū)及七堡樞紐調(diào)水工程的調(diào)配水量費用、補償經(jīng)費應(yīng)以實際調(diào)配水量為依據(jù)，每月底前由市水利局河道中心審核確認(rèn)后，向市財政申請經(jīng)費并撥付至相關(guān)單位。各政府應(yīng)在年度財政預(yù)算中列支相關(guān)科目，部分財政困難地區(qū)可以申請中央財政給予適當(dāng)補助。

建議宿遷市水利局河道中心負(fù)責(zé)水費計收工作，黃河故道生態(tài)富民廊道片區(qū)各行政屬地要統(tǒng)籌承擔(dān)水資源跨區(qū)配置費用，并按照各自的分?jǐn)偙壤皶r繳納水費至市財政局指定賬戶。實行先交費后配水制度，按照水資源跨區(qū)配置費用分?jǐn)偡桨?，每? 月底前全額繳納至市財政局指定賬戶，12 月底按年度實際調(diào)水量結(jié)算水費，多退少補。

4.2 水費使用管理

依據(jù)江蘇省水利廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省水利工程水費管理辦法》的通知，水費主要用于支出供水經(jīng)營管理發(fā)生的相關(guān)費用。具體開支范圍包括：水利工程的運行費、維修養(yǎng)護(hù)費、大修理費和更新改造等費用；各級水費管理單位的人員薪酬、管理費用、管理設(shè)施、設(shè)備購置、水費管理信息系統(tǒng)建設(shè)及運行維護(hù)、供水成本調(diào)查、宣傳、培訓(xùn)、科研與推廣、科技交流和合作以及收費環(huán)節(jié)有關(guān)的費用支出；為供水生產(chǎn)、籌資而發(fā)生的融資等費用；計量設(shè)施的購置、安裝、運行、維護(hù)、校驗以及節(jié)水措施的推廣;鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（務(wù)）站、小型水利工程、用水合作組織運行費用的補助；對水費管理和水費收交工作成績突出的單位和個人，經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)給予表彰和獎勵；經(jīng)批準(zhǔn)的其他專項支出。

結(jié)合黃河故道生態(tài)富民廊道實際，水費使用具體開支范圍如下：（1）水利工程（含附屬工程）的維修費、計量設(shè)施維護(hù)費、運行管理費和動力燃料等生產(chǎn)費用；（2）按照規(guī)定提取的修理費、補助費、公務(wù)費等；（3）水利工程供水單位人員工資、補助工資等；科研費、技術(shù)推廣費、職工培訓(xùn)費、宣傳費等；（4）水利工程管理工作中所需的設(shè)備購置及管理設(shè)備配套等費用。

各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合財政、物價、審計等部門開展對水費工作的監(jiān)督與檢查，了解掌握水費計收、使用、管理情況，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，確保?？顚Ｓ?。

5 結(jié) 語

通過分析生態(tài)用水水價形成過程，結(jié)合宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道實際情況確定了生態(tài)補水的完全計量水價，并提出生態(tài)補水水費計收與使用管理辦法，主要得出以下結(jié)論：

（1）宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道范圍內(nèi)生態(tài)補水供水成本費用額為1 210萬元。遵循高生產(chǎn)效益高收費原則，皂河灌區(qū)、船行灌區(qū)和七堡樞紐生態(tài)補水的計量水價分別為0.11 元/m3、0.09 元/m3和0.09元/m3。

（2）宿遷市水利局河道中心負(fù)責(zé)水費計收工作，黃河故道生態(tài)富民廊道片區(qū)各行政屬地應(yīng)按照水資源配置服務(wù)范圍，考慮各縣（區(qū)）環(huán)境用水實際需求等因素綜合確定各地方政府需承擔(dān)的生態(tài)補水水費。

科學(xué)合適的生態(tài)補水為實現(xiàn)宿遷市黃河故道生態(tài)富民廊道區(qū)域水資源空間均衡配置提供保障，同樣為區(qū)域水資源持續(xù)管理提供了有力保障；對水資源節(jié)約高效利用、節(jié)水型社會建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。