利益相關(guān)者視角下教師輪崗制度的困局與出路

摘? ? ? 要

教師輪崗制度是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展、實現(xiàn)教育公平的重要舉措，同時，作為公共政策，教師輪崗制度的制定、實施自然關(guān)涉諸多利益主體?；诶嫦嚓P(guān)者理論，對教師輪崗制度涉及的利益相關(guān)者及其訴求進行分析，發(fā)現(xiàn)在多重利益困局中，各利益主體采取了不同的應(yīng)對策略：地方政府搞自由裁量權(quán)驅(qū)使下的“土政策”、學(xué)校選擇補弱提質(zhì)驅(qū)動下的合理規(guī)避、教師在多重顧慮下消極參與、家長在期待與焦慮中“放風(fēng)式”觀望?；诟骼嬷黧w的利益訴求，應(yīng)引導(dǎo)更新偏狹的利益觀念，通過建立有效的輪崗選拔運行機制、嚴格的輪崗監(jiān)督評價機制、完善的輪崗激勵保障機制來破解教師輪崗制度面臨的困局，進一步提高教師輪崗制度實施的有效性。

關(guān) 鍵 詞

利益相關(guān)者；教師輪崗制度；中小學(xué)校；教師資源

引用格式

張文麗.利益相關(guān)者視角下教師輪崗制度的困局與出路[J].教學(xué)與管理，2024（06）：39-42.

教師輪崗制度的建立與實施是縮小城鄉(xiāng)師資水平差距，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡化及教育公平的重要途徑。近些年，雖然各地對教師輪崗政策進行了大量探索，但在多種因素影響之下，教師輪崗制度在實際運行中效果不盡如人意。教師輪崗制度涉及多個利益主體，相關(guān)主體的利益矛盾或沖突不僅影響著政策的發(fā)展方向，還影響著利益相關(guān)者的執(zhí)行行為。本研究基于利益相關(guān)者理論對教師輪崗制度進行探析，以期為促進教師輪崗制度的有效推行提供理論指導(dǎo)和實踐參考。

一、教師輪崗制度中的利益相關(guān)者分析

1.利益相關(guān)者理論概述

馬克思說，人們奮斗爭取的一切都和利益相關(guān)[1]。

利益不僅包括財物等物質(zhì)利益，還包括榮譽、成就、發(fā)展等與個體或組織切身需求密切相關(guān)的精神利益[2]。20世紀60年代歐美國家經(jīng)濟領(lǐng)域中盛行“股東至上”的企業(yè)管理模式，這種管理模式只關(guān)注企業(yè)中股東一方的最大利益，卻忽視了其他利益相關(guān)者的利益。利益相關(guān)者理論就是在質(zhì)疑企業(yè)傳統(tǒng)管理模式的過程中逐步發(fā)展起來的，一開始出現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，1984年美國學(xué)者弗里曼在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》一書中，第一次對利益相關(guān)者理論進行了系統(tǒng)闡述，并將利益相關(guān)者定義為“那些能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn)，或受企業(yè)目標實現(xiàn)影響的團體或個人”[3]。

利益相關(guān)者理論中最核心的是對利益相關(guān)主體的的界定和分類。目前，學(xué)者們對利益相關(guān)者分類的劃分方法主要有三種：一是“一維細分法”，以利益主體與組織的親密程度為依據(jù)進行劃分；二是“多維細分法”，綜合考慮多方面的因素進行劃分；三是“屬性分析法”，米切爾的評分法是此類劃分方法的代表[4]。米切爾提出利益相關(guān)者具有權(quán)力性、合法性、緊迫性三方面屬性，并根據(jù)屬性類型不同組合的相符程度，將利益相關(guān)者分為確定型、預(yù)期型、潛在型三類[5]，確定型利益相關(guān)者符合三個屬性，預(yù)期型利益相關(guān)者符合其中的兩個屬性，潛在型利益相關(guān)者只符合其中的一個屬性。

2.教師輪崗制度的利益主體及利益訴求

公共政策的本質(zhì)是政府對社會利益進行選擇、整合和落實的一個系列過程[6]，教師輪崗制度作為公共政策，其制定和實施自然也是一個關(guān)涉多方利益主體的組織系統(tǒng)。根據(jù)弗里曼的定義，可將教師輪崗制度中的利益相關(guān)者界定為：那些能夠影響教師輪崗制度目標實現(xiàn)或受教師輪崗制度目標實現(xiàn)所影響的團體或個人。這些團體和個人以不同的方式與教師輪崗制度產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，并因教師輪崗制度獲得或喪失某些利益與資源。教師輪崗制度中涉及的核心利益相關(guān)者主要有7個，分別是地方政府、教育行政部門、社會、學(xué)校、教師、家長及學(xué)生。

利益相關(guān)者的認知和態(tài)度是教師輪崗制度能否在教育實踐中有效落實的關(guān)鍵。基于不同的立場，利益主體對教師輪崗制度都有各自獨特的利益訴求，其中核心利益訴求與教師輪崗制度具有強相關(guān)關(guān)系，因此，只有了解各利益主體的核心利益訴求，才能在利益沖突中找到平衡點。本研究主要圍繞地方政府及教育行政部門、學(xué)校、教師及家長等四個主要利益主體進行探討，其核心利益訴求見表1。

表1? ?教師輪崗制度中不同主體的核心利益訴求

二、利益相關(guān)者視角下教師輪崗制度的困局

公共選擇理論認為，政策執(zhí)行過程是一個交易的過程，交易主體的目的在于追求和實現(xiàn)自身利益的最大化，博弈者都努力尋求對自己最有利的行動方案[7]。教師輪崗制度涉及的利益相關(guān)者都秉承自身利益最大化的行動邏輯，往往采取遵從政策又不損害自身利益的折中策略，致使教師輪崗制度在實施中面臨諸多現(xiàn)實困局。

1.地方政府：自由裁量權(quán)驅(qū)使下的“土政策”

教師輪崗制度要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)縣域內(nèi)義務(wù)教育師資隊伍的具體情況，科學(xué)合理制定教師輪崗交流的實施方案，明確輪崗的具體要求并提供政策支持，切實維護輪崗教師的合法權(quán)益。公共選擇理論認為，政府及其教育行政部門同樣是追求自我利益最大化的理性“經(jīng)濟人”[8]。教師輪崗制度推進過程中，地方教育行政部門面臨追求政績與落實教師輪崗任務(wù)的利益沖突，一方面要切實推進教師輪崗制度，促進義務(wù)教育教師資源均衡配置，實現(xiàn)教育公平，另一方面需依靠較高升學(xué)率獲得社會聲譽，進而彰顯其主要政績。當(dāng)前我國應(yīng)試教育大環(huán)境客觀存在，升學(xué)率仍是國家對地方教育行政部門政績考核的重要指標，而城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校則是地方升學(xué)率的重要支撐。在此背景下，地方教育行政部門在教師輪崗政策命令下達時，要求學(xué)校保證其原有的教育質(zhì)量和升學(xué)率不受影響，如果發(fā)現(xiàn)教師輪崗交流對流出學(xué)校的教育質(zhì)量和升學(xué)率具有較大影響時，地方教育行政部門一般會“有折扣”地實施，避免因升學(xué)率下降導(dǎo)致其政績受到影響。

2.學(xué)校：補弱提質(zhì)驅(qū)動下的合理規(guī)避

中小學(xué)學(xué)校既是教師輪崗制度的執(zhí)行者，也是主要的利益相關(guān)者。學(xué)校應(yīng)按照地方教育行政部門對教師輪崗制度的具體規(guī)定，根據(jù)自身實際情況制定實施方案。但在教育實踐中，中小學(xué)校面臨執(zhí)行教師輪崗制度與提高升學(xué)率之間的利益沖突，一方面貫徹落實教師輪崗政策是學(xué)校的行政任務(wù)和職責(zé)所在，另一方面每所學(xué)校的核心利益是提高升學(xué)率，從而為其在校際競爭中爭奪優(yōu)質(zhì)生源贏得籌碼。教師資源是一所學(xué)校的核心資源，高升學(xué)率的關(guān)鍵在于是否具有優(yōu)質(zhì)的教師隊伍。而教師輪崗制度要求將學(xué)校的優(yōu)秀教師、骨干教師輪換到薄弱學(xué)校，這在一定程度上會影響流出學(xué)校學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，對其升學(xué)率產(chǎn)生不利的影響。這一對現(xiàn)實矛盾使學(xué)校處于進退兩難的境地，在既能執(zhí)行政策又不損害學(xué)校自身利益的前提下，很多學(xué)校在實際執(zhí)行中對輪崗政策進行隨意裁量，正如有學(xué)者指出：為了“完成”上級下達的硬性交流任務(wù)，部分城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)?；谧陨韺W(xué)校利益考量，為了不損失骨干教師等優(yōu)秀教師資源，進而選擇將普通教師、新進教師甚至代課老師派到交流學(xué)校[9]。有的學(xué)校甚至直接將管理難度大或考核不合格的教師流動到條件不好的學(xué)校。另外，普通學(xué)校、薄弱學(xué)校對教師輪崗也具有一定的顧慮，既歡迎名校優(yōu)秀教師到本校交流，又擔(dān)心輪崗會導(dǎo)致原本稀缺的骨干教師流失，影響學(xué)校的教育質(zhì)量。

3.教師：多重顧慮下的消極參與

教師是貫徹落實輪崗制度的核心主體和直接利益相關(guān)者。教師應(yīng)按照學(xué)校的具體安排，深入理解教師輪崗制度的意蘊，自覺主動承擔(dān)輪崗責(zé)任。但現(xiàn)實情況是輪崗制度在實際執(zhí)行中遭遇“軟抵抗”，根據(jù)相關(guān)研究，66.3%的教師由學(xué)校指定安排輪崗，自愿參加的僅占27.3%，多數(shù)教師選擇交流輪崗是因為需要評高級教師職稱[10]。具體而言，多重顧慮表現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟成本加重，激勵保障制度不到位。教師到流入校工作，勢必在交通、住宿等方面要付出更多的費用，相關(guān)補助金額往往與教師在輪崗交流中多出來的費用相抵消，無法滿足其參與輪崗的實際物質(zhì)需要。第二，輪崗交流學(xué)校離家較遠，不便照顧家庭。輪崗教師大多屬于“上有老下有小”的一代，一旦選擇輪崗，則無法承擔(dān)照顧家庭的責(zé)任，有研究指出，“家人離不開照顧”是對教師流動意愿產(chǎn)生阻礙作用的重要推力因素[11]。第三，對新學(xué)校的教育理念、教育環(huán)境、人際交往及學(xué)生生源的適應(yīng)存在擔(dān)憂。有學(xué)者指出，輪崗教師日常生活節(jié)奏被打亂；新教師群體的融入需要一定時日，進而產(chǎn)生孤獨感、失落感；教學(xué)效果不佳，與學(xué)生的知識基礎(chǔ)和學(xué)習(xí)方式不相適應(yīng)[12]。第四，擔(dān)憂輪崗交流對自身專業(yè)發(fā)展不利，影響在原學(xué)校的“地位”及日后的晉升。在輪崗制度實施促進專業(yè)發(fā)展的調(diào)查中，僅有4.2%的教師選擇完全滿意，選擇較為滿意也只占30.5%，可以看出，許多教師認為輪崗對促進專業(yè)發(fā)展的滿意度較低[13]。

4.家長：期待與焦慮中的“放風(fēng)式”觀望

學(xué)生是教師輪崗制度的直接受益者和目標群體，在義務(wù)教育階段，家長既是學(xué)生的監(jiān)護人，也是學(xué)生利益的直接代言人。每個家長都盡全力為其子女爭取最大的利益，在教師輪崗制度推行過程中，家長面臨遵從教師輪崗制度與投資學(xué)生教育“收益”之間的沖突。相對而言，普通學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校的多數(shù)家長對教師輪崗制度認可度較高，因為輪崗制度可以為薄弱學(xué)校輸送優(yōu)秀教師資源，對提高子女學(xué)業(yè)水平具有重要影響。但城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的家長對教師輪崗制度的執(zhí)行具有不滿情緒，對輪崗交流教師有一定的排斥，他們之所以費盡心力把子女送到這些學(xué)校上學(xué)，就是為了享受優(yōu)質(zhì)的教師資源，優(yōu)質(zhì)教師的流動可能會造成子女學(xué)習(xí)成績的下滑，這意味著預(yù)期最優(yōu)化教育“收益”的破滅。

三、利益相關(guān)者視角下教師輪崗制度的出路

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度變革本身需要成本，這種成本主要來自在改革過程中利益分配不公所引發(fā)的沖突，因此，必須在變革和維護各方利益中間尋求一種妥當(dāng)?shù)母母锓绞絒14]。協(xié)調(diào)不同利益主體的利益沖突，保障利益主體合理的利益訴求，有助于提高教師輪崗制度運行的實效性。

1.引導(dǎo)更新偏狹的利益觀念

目前，利益主體的利己傾向是教師輪崗制度運行面臨的首要困境，利益相關(guān)者都易從維護自身利益的角度進行考量，并采取相應(yīng)的行動策略。因此，首要任務(wù)在于加強對地方政府、學(xué)校、教師及家長等不同利益主體的引導(dǎo)，提高對教師輪崗制度實施重要性和必要性的深刻認識。具體而言，第一，地方政府應(yīng)堅持教育公共利益的取向。地方政府及教育行政部門應(yīng)打破片面追求教育政績的窠臼，將實施教師輪崗制度進而實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為利益取向，深刻認識教師輪崗制度對實現(xiàn)教育公平的重要意義，營造良好的教育生態(tài)環(huán)境。第二，學(xué)校應(yīng)具有教育大局意識。城區(qū)學(xué)校應(yīng)破除“事不關(guān)己，高高掛起”的狹隘發(fā)展觀，理性認識校際之間的利益博弈，強化教育共同體意識，主動發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的能量輻射和先進示范作用，促進薄弱學(xué)校教育質(zhì)量的提升。第三，教師應(yīng)具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。教師作為輪崗制度實施的關(guān)鍵要素，應(yīng)厚植教育情懷，自覺參與輪崗交流，為薄弱學(xué)校教育發(fā)展及學(xué)生的成長貢獻自己的綿薄之力。第四，家長應(yīng)增強政策認同，積極配合。輪崗制度可以緩解教師的職業(yè)倦怠，使其重新思考教育的本質(zhì)和自身專業(yè)發(fā)展的方向，走出“舒適地帶”的教師對待教育事業(yè)會更加熱忱，對學(xué)生的發(fā)展能產(chǎn)生積極的助推作用，因此，家長應(yīng)全面審思教師輪崗的有效作用。

2.建立有效的輪崗選拔運行機制

制度作用有效發(fā)揮的關(guān)鍵在于制度本身設(shè)計的合理性[15]，因而需對教師輪崗制度進行優(yōu)化設(shè)計，建立有效的輪崗選拔運行機制，使教師輪崗制度在教育實踐中有效推進。具體而言，第一，建立輪崗領(lǐng)導(dǎo)機制。當(dāng)前教師輪崗制度主要采取縣教育局行政命令強制推行的方式，但教師輪崗制度涉及財政、人事、編制等多方面復(fù)雜的事務(wù)，僅靠單一的教育行政部門很難發(fā)揮實效。為了進一步發(fā)揮教師輪崗制度的效力，在國家政策文件宏觀指導(dǎo)下，當(dāng)?shù)乜h政府應(yīng)建立專門的教師輪崗領(lǐng)導(dǎo)機制，建立縣人社局、縣教育局、縣財政局等相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配機制，明確劃分編制、人事及財政等部門的主體責(zé)任。第二，變革輪崗教師遴選機制。目前，輪崗教師遴選機制主要采取依靠行政命令自上而下推動的模式，實施中逐漸演變?yōu)椤皬娖刃缘闹贫纫?guī)范”，輪崗教師的個人意愿被忽視。為了激發(fā)輪崗教師的內(nèi)生動力，應(yīng)變革固有強制機械的選拔方式，充分考慮輪崗教師意愿和流入校的切實需求，采取“自愿報名+民主推選”的方式，有調(diào)查表明，86.9%的教師希望能自主選擇交流學(xué)校[16]。

3.建立嚴格的輪崗監(jiān)督評價機制

當(dāng)前各級政府出臺的教師輪崗政策文件中，雖提出了相關(guān)的監(jiān)督評價內(nèi)容，但規(guī)定較為模糊，可操作性不強，如未確定輪崗的評估主體、未明確監(jiān)督評估的標準及問責(zé)機制的缺位等[17]。為了進一步提高教師輪崗制度的實效，應(yīng)建立嚴格的監(jiān)督評價機制。首先，監(jiān)督主體的多元化。建立由政府、學(xué)校和社會三方涉入的監(jiān)督評價機制，政府監(jiān)督主要是為了保證輪崗政策在實施中不變形；學(xué)校監(jiān)督指流入學(xué)校加強對輪崗教師在日常管理、教育教學(xué)及績效考評方面的評價；社會監(jiān)督主要指將家長、教育專家、名師等相關(guān)社會人士納入進來，通過多元主體的參與，保證教師輪崗考核評價的公平、公正和公開。其次，考核內(nèi)容的全面性。除了班級學(xué)業(yè)成績外，增設(shè)學(xué)生學(xué)習(xí)態(tài)度的變化、教師專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮效用等內(nèi)容，并將輪崗期間的表現(xiàn)納入職稱晉升條件中，激活輪崗教師的主動性和創(chuàng)造性。最后，建立問責(zé)制度和追蹤制度。一方面，推進實施嚴格的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度，強化領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任意識。將教師輪崗制度的實施效果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)年度考核的重要指標，并將其作為考核政府義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的基本指標；另一方面，由地方教育行政部門牽頭，成立教師輪崗督導(dǎo)小組，建立追蹤制度。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對輪崗制度進行全過程、全方位的監(jiān)測評估，如前期選拔交流對象、設(shè)定交流方向及規(guī)定交流條件，后期交流實施效果的評價、相關(guān)激勵措施的具體落實情況等，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果進行動態(tài)調(diào)整，切實發(fā)揮教師輪崗制度對義務(wù)教育資源均衡配置的應(yīng)有效果。

4.建立完善的輪崗激勵保障機制

完善的激勵保障機制是教師輪崗制度運行的必要措施，可以解決交流輪崗教師的“后顧之憂”。第一，增加配套經(jīng)費投入，設(shè)立輪崗教師專項資金。各級政府都在大力推進教師輪崗制度，但配套經(jīng)費的不足使得輪崗制度在實施中遭遇尷尬境地。國家應(yīng)加大對教育經(jīng)費的總體投入，設(shè)立專門的輪崗特殊津貼，對輪崗教師配套經(jīng)費實行?？顚Ｓ?，增加對輪崗教師在交通、住房方面的補貼，充分保障其生活水平。如澳大利亞教師偏遠地區(qū)的流動津貼、獎勵標準與學(xué)校薄弱程度級別掛鉤，學(xué)校薄弱程度級別越高，教師的補貼標準也越高，具體激勵類型有：地區(qū)津貼，偏遠地區(qū)獎勵金，特定地區(qū)（原住民地區(qū)）獎勵金，住房補貼，流動經(jīng)費資助，差旅補償金，家庭資助，稅收優(yōu)惠與減免，特別獎勵金，額外假期等[18]。我國不同地區(qū)經(jīng)濟差異較大，應(yīng)結(jié)合各地實際情況，制定科學(xué)合理的教師輪崗補償機制，給予交流輪崗教師在職稱評定、評優(yōu)評先、薪資待遇等方面的優(yōu)先保障，進一步加強教師輪崗制度的吸引力，開創(chuàng)從“被動輪崗”到“主動輪崗”的良好局面。第二，建立輪崗教師專業(yè)發(fā)展機制。流入校一方面應(yīng)搭建教師專業(yè)發(fā)展共同體平臺，為輪崗教師專業(yè)引領(lǐng)提供良好的物質(zhì)環(huán)境，使其漸漸從“局外人”“服從者”“適應(yīng)者”成為共同體中的領(lǐng)導(dǎo)者；另一方面，營造信任、支持的文化環(huán)境，良好的共同體文化氛圍和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，可以增強輪崗教師的安全感、歸屬感和認同感，充分調(diào)動其參與學(xué)校事務(wù)的積極性，助力輪崗教師專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。

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[作者：張文麗（1995-），女，甘肅秦安人，渭南師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，教師，碩士。]

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