社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟資格

孫建行

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

我國先后在2014 年對《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）進行一次修訂、2021 年對《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）進行了第四次修正，有關(guān)環(huán)境保護的其他法律法規(guī)也在不斷更新，社會組織也逐漸成為環(huán)境公益訴訟新的訴訟主體，標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟得到了進一步的發(fā)展［1］。但是由于我國環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定尚不成熟，不同法律之間存在著沖突，導(dǎo)致在司法實踐以及學(xué)術(shù)界均產(chǎn)生了一系列分歧，其中一個重要分歧就是社會組織是否有權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟。

一、社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀

2016 年12 月28 日，廣東省茂名市中級人民法院受理了重慶兩江與廣東省環(huán)境保護基金會對于廣東某山鎳業(yè)有限公司、廣東某青金屬科技有限公司、陽江某川金屬科技有限公司提起的海洋環(huán)境公益訴訟案件。茂名市中級人民法院在2017年6 月7 日開庭審理中，以該案為海洋環(huán)境公益訴訟判定原告不具有提起訴訟的主體資格。這并不是個例，同樣，在2018 年9 月，社會組織某友提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟被山東高級人民法院以原告資格不適格為由駁回了上訴，這一判定結(jié)果得到了最高人民法院的支持。

上述案件表明，在我國司法實踐中，對于社會組織提出海洋環(huán)境公益訴訟，各級法院普遍持否定態(tài)度。在我國，《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》以及《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）是海洋環(huán)境公益訴訟主要適用的法律。在《海洋環(huán)境保護法》中，第八十九條第二款規(guī)定，如果存在破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源以及海洋保護區(qū)等給國家造成重大損失的情況，依照該法規(guī)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，將代表國家向責(zé)任者提出損害賠償要求［2］。該條法規(guī)明確將提起訴訟的主體嚴(yán)格限制為“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，適格主體包括法律規(guī)定的相關(guān)機關(guān)、合格的社會組織以及檢察機關(guān)。這也就導(dǎo)致不同法律之間的銜接存在著問題。根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和相關(guān)組織可以就污染環(huán)境和損害公共利益等危害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。而《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，符合要求的社會組織可以就環(huán)境污染、生態(tài)破壞和損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這兩部法律均明確規(guī)定符合條件的社會組織可以作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體［3］。

在我國的司法實踐中，涉及海洋環(huán)境保護的案件，以《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》為一般法，《海洋環(huán)境保護法》為特殊法。在法律條文存在沖突的情況下，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十二條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，司法機關(guān)會優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定，來判定符合條件的社會組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格是否具備合法性［4］。

二、社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性與優(yōu)勢

（一）社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性

1.法律的明文規(guī)定

《環(huán)境保護法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十八條，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條、第二條、第四條、第五條等相關(guān)法律規(guī)定，適格的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。而對于海洋環(huán)境公益訴訟，尤其需要擴大公益訴訟主體范圍，促進更多社會組織的參與和投入，形成多元化的環(huán)保力量，以實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的全面保護。

2.海洋可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

作為一項重要規(guī)劃，我國1996 年制定的《中國海洋21 世紀(jì)議程》的目標(biāo)，就是將海洋經(jīng)濟建設(shè)作為我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要方向之一，以加速海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在其中提到的海洋資源和環(huán)境的開發(fā)、利用和保護問題上，強調(diào)了政府單獨承擔(dān)維持海洋持續(xù)發(fā)展是不可行的，而必須有廣大公眾參與［5］。這一立場凸顯了公眾參與和支持在海洋經(jīng)濟建設(shè)中的重要性。在推進海洋經(jīng)濟建設(shè)的過程中，需要充分發(fā)揮廣大公眾的積極性和創(chuàng)造力，增強公眾參與和監(jiān)督，使海洋資源和環(huán)境的開發(fā)、利用和保護具有可持續(xù)性并取得更好的效益。

《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護的五大原則，包括保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與以及損害擔(dān)責(zé)原則。社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟是貫徹“公眾參與”直接有效的方式方法，社會組織能夠更好地聯(lián)系公眾，能夠更好地反映公眾的合理利益訴求。確保社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟資格，是對《環(huán)境保護法》第五條有關(guān)公眾參與部分的積極響應(yīng)。

（二）社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢

首先，可以避免因海洋環(huán)境與陸地環(huán)境的領(lǐng)域不同，而分別適用不同法律規(guī)定產(chǎn)生的公益訴權(quán)法理沖突。在提起公益訴訟應(yīng)對陸地環(huán)境污染行為時，根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，除了法定機關(guān)如檢察機關(guān)等，部分社會組織也具備提起訴訟的資格。與此不同的是，對于海洋環(huán)境污染行為提起的公益訴訟，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，只有“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”（如海洋局、海事局、漁業(yè)水產(chǎn)主管部門等）才有資格提起訴訟。社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟，可以避免因海洋與陸地環(huán)境領(lǐng)域不同需要適用不同法律的沖突［6］。

其次，社會組織在保護海洋環(huán)境方面扮演著重要角色。以其獨特的定位和公益使命，社會組織能夠通過各種形式的公益活動來推動保護海洋環(huán)境的行動。社會組織可以開展環(huán)保教育活動，增強公眾的環(huán)境意識和保護海洋環(huán)境的意識。通過開展環(huán)保教育課程、舉辦講座、舉辦展覽等形式，社會組織可以向公眾傳遞海洋環(huán)境保護的重要性和緊迫性，引起公眾關(guān)注，激發(fā)公眾參與保護海洋環(huán)境的熱情［7］。社會組織還可以組織志愿服務(wù)活動，直接參與海洋環(huán)境保護工作。志愿者可以參與海灘清理、海洋生物保護、海洋垃圾清理等活動，為海洋生態(tài)環(huán)境的保護出一份力。社會組織可以組織志愿者培訓(xùn)，提供專業(yè)知識和技能，使志愿者能夠更好地參與海洋環(huán)境保護工作。此外，社會組織還可以通過慈善募捐等方式籌集資金，用于開展海洋環(huán)境保護項目。慈善募捐可以通過各種途徑進行，包括線上線下募捐活動、募捐平臺等，籌集到的資金可以用于支持海洋環(huán)境保護項目的開展，如海洋保護區(qū)建設(shè)、海洋生物研究、污染治理等［8］。

通過這些形式的公益活動，社會組織可以起到積極作用，阻止海洋環(huán)境損害程度的持續(xù)惡化。海洋環(huán)境在面臨諸多威脅時，需要社會組織的參與來加大保護力度。社會組織的活動不僅可以提高公眾對海洋環(huán)境問題的關(guān)注度，還可以直接參與到實際的保護行動中，為海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護作出貢獻。

三、社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的合理性分析

首先，筆者認(rèn)為《海洋保護法》第八十九條第二款和《環(huán)境保護法》第五十八條之間并非特殊法和一般法的關(guān)系。在我國法律規(guī)范體系中，《海洋保護法》和《環(huán)境保護法》之間屬于特殊法和一般法之間的關(guān)系，但并不是所有法律規(guī)定都符合這種關(guān)系。在我國的學(xué)理中，我們通常關(guān)注“特別法優(yōu)于一般法”的原則，即當(dāng)一般法和特別法發(fā)生沖突時，特別法應(yīng)優(yōu)先適用。然而，特別法中的特別規(guī)則應(yīng)當(dāng)是基于調(diào)整對象和調(diào)整方法的特殊性，而《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)管部門在國家海洋環(huán)境利益受損的情況下，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，其本質(zhì)是國家利益受損時的損害賠償制度。其所代表的主體是國家，維護的是國家的利益，并且救濟手段包括訴訟救濟與行政手段。救濟的范圍是針對責(zé)任者索賠對國家造成的損失［9］。相比之下，《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定本質(zhì)上是維護社會公共利益的環(huán)境公益訴訟制度。訴訟范圍包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉，其范圍比前者更廣泛。社會組織在該規(guī)定下，代表的主體是廣大社會公眾，維護的是社會的公共利益，并且其救濟手段僅僅只有訴訟救濟這一種?！董h(huán)境保護法》第五十八條第一款與《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的設(shè)計目的、保護利益類型、救濟方式和救濟范圍都存在不同。

其次，根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的適格主體為“法律規(guī)定的機關(guān)”與“法律規(guī)定的有關(guān)組織”；但是根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，“法律規(guī)定的有關(guān)組織”作為適格主體有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，而《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)”作為適格主體提起公益訴訟的情形。可以看出，《環(huán)境保護法》第五十八條第一款在《民事訴訟法》五十八條第一款的基礎(chǔ)上，排除了行政機關(guān)環(huán)境公益訴訟的適格原告資格，而在這前提下，將《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)”作為唯一適格主體提起海洋環(huán)境公益訴訟的觀點，在立法上存在著不協(xié)調(diào)的情形［10］。

最后，《民事訴訟法》在1991 年通過并于2007年進行第一次修正時，并未對民事公益訴訟作出規(guī)定，這一點應(yīng)該是經(jīng)過慎重考慮的。而《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款在1999 年修訂時已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。如果將《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款，解釋為關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，那么就意味著我國具備賦予行政機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的條件，這與2014 年《環(huán)境保護法》修訂時未作相同處理的情況相矛盾。

因此，筆者認(rèn)為二者之間并不構(gòu)成“一般法”與“特殊法”的關(guān)系，這兩個法律條文之間的關(guān)系不應(yīng)相互排斥，而是應(yīng)該相互補充。

綜上所述，社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性在于法律的明文規(guī)定、海洋可持續(xù)發(fā)展的客觀要求以及對《環(huán)境保護法》公眾參與原則的積極響應(yīng)。而社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢在于避免公益訴權(quán)法理沖突、能夠通過多種形式的公益活動推動保護海洋環(huán)境的行動并且能更好地聯(lián)系公眾，體現(xiàn)了公眾參與的重要性和積極性。同時，社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體地位具有合理性。因此，可以認(rèn)為符合條件的社會組織可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定享有海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟資格，以實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的全面保護。