人民法院參與訴源治理路徑研究
--以揚(yáng)州市X 區(qū)法院為分析對(duì)象

梁田田 宋冠群

1.揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225000；2.揚(yáng)州市職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009

近年來(lái)，隨著社會(huì)治理方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，“訴源治理”逐漸成為社會(huì)各界探討的熱點(diǎn)。在此背景下，人民法院的司法專(zhuān)業(yè)性對(duì)訴源治理具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用，有助于推動(dòng)糾紛妥善化解，進(jìn)而壓降進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量。因此，有必要在深入調(diào)研法院參與訴源治理工作的基礎(chǔ)上，完善法院參與訴源治理的具體路徑，為推動(dòng)基層社會(huì)治理、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定貢獻(xiàn)司法力量。

一、開(kāi)展訴源治理的價(jià)值分析

（一）開(kāi)展訴源治理是落實(shí)黨中央要求的必然舉措

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就社會(huì)治理現(xiàn)代化提出一系列新理念新思路新戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。［1］2019 年1 月18 日，在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持把非訴糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。”2020 年11 月16 日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上更是明確指出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，更加重視基層基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮共建共治共享在基層的作用，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。［2］2021 年2 月19 日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議上又一次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。［3］因此，作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家審判機(jī)關(guān)，人民法院應(yīng)深入貫徹黨中央決策部署，把參與訴源治理工作擺在重要位置，推動(dòng)健全訴源治理機(jī)制，從源頭消除矛盾糾紛、風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）開(kāi)展訴源治理是解決法院人案矛盾的現(xiàn)實(shí)需求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，法院收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，人案矛盾問(wèn)題日益突出。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)法院受理案件超過(guò)3351.6 萬(wàn)件，是20 世紀(jì)80 年代初期的70 多倍。［4］收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，既給法院執(zhí)法辦案帶來(lái)沉重壓力，也影響矛盾糾紛化解的效率與質(zhì)量，對(duì)執(zhí)法辦案的良性運(yùn)行帶來(lái)不利影響。人民法院參與黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理建設(shè)，充分發(fā)揮了司法能動(dòng)作用，能夠在糾紛化解過(guò)程中提供司法專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)，有助于推動(dòng)糾紛源頭化解，進(jìn)而減少了進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量，有助于促進(jìn)執(zhí)法辦案工作良性運(yùn)行，提升審執(zhí)工作質(zhì)效。

（三）開(kāi)展訴源治理是滿(mǎn)足人民快速解紛的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，由于法院立案登記制度的推行，網(wǎng)上立案、在線(xiàn)庭審等便民措施的施行，群眾參與訴訟的門(mén)檻顯著降低，參與訴訟的便利度也顯著提升。但并不意味著訴訟是快速解決糾紛，實(shí)現(xiàn)維護(hù)自身權(quán)益的最優(yōu)路徑。由于目前法院案多人少矛盾十分突出，盡管開(kāi)展“繁簡(jiǎn)分流”等審判方式改革，但總體上案件的審理天數(shù)較長(zhǎng)。此外，案件一審結(jié)束后，當(dāng)事人亦可以通過(guò)二審程序，拖延履行義務(wù)的時(shí)間。因此，對(duì)部分案件當(dāng)事人而言，參與訴訟活動(dòng)可能不是維護(hù)自身權(quán)益的最佳方式。如能通過(guò)訴源治理，通過(guò)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等方式，從源頭化解矛盾糾紛，則可節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，降低訴累。因此，開(kāi)展訴源治理工作是人民群眾快速解紛的現(xiàn)實(shí)需要。

（四）開(kāi)展訴源治理是提升社會(huì)治理能力的現(xiàn)實(shí)需要

訴源治理通過(guò)多種形式將治理鏈條延伸到社會(huì)各個(gè)角落，屬于社會(huì)治理的重要內(nèi)容，因而也是國(guó)家治理體系的組成部分。［5］人民法院作為社會(huì)治理的重要參與者，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，亦需要轉(zhuǎn)變參與社會(huì)治理的方式，提高參與社會(huì)治理的能力。此外，當(dāng)代的多元化糾紛解決機(jī)制始終強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解、仲裁、行政裁決等多種解紛方式共同發(fā)力，并強(qiáng)調(diào)訴訟方式與非訴訟方式之間協(xié)調(diào)與銜接，將充分發(fā)揮各種解紛方式的作用作為多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建追求的目標(biāo)。［6］這種方式的最大好處在于可以借助多方力量，形成工作合力，共同化解矛盾糾紛，進(jìn)而在實(shí)踐中提升各參與部門(mén)的社會(huì)治理能力。因此，對(duì)人民法院而言，主動(dòng)延伸司法職能，積極參與訴源治理，能在實(shí)踐中進(jìn)一步提高社會(huì)治理能力，更好地發(fā)揮司法服務(wù)保障作用。

二、揚(yáng)州市X 區(qū)法院參與訴源治理的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）揚(yáng)州市X 區(qū)法院參與訴源治理基本情況

1.主動(dòng)融入社會(huì)治理體系

揚(yáng)州市X 區(qū)法院堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，采取法官進(jìn)網(wǎng)格、開(kāi)展巡回審判、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立審務(wù)工作站等多種形式，融入基層社會(huì)治理，深度參與矛盾糾紛預(yù)防與化解工作。推動(dòng)將萬(wàn)人起訴率納入全區(qū)平安建設(shè)考評(píng)指標(biāo)，壓實(shí)屬地政府責(zé)任，增強(qiáng)參與多元解紛工作的積極性。充分發(fā)揮法院司法建議功能，針對(duì)司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理漏洞，及時(shí)向相關(guān)部門(mén)發(fā)出司法建議，2022 年以來(lái)發(fā)出司法建議11 件，為地方化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

2.推動(dòng)健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

揚(yáng)州市X 區(qū)法院注重加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、調(diào)解、仲裁等單位或組織的溝通聯(lián)絡(luò)，推動(dòng)健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，有力推動(dòng)訴前糾紛化解，壓降訴訟案件增量。例如，與區(qū)司法局加強(qiáng)溝通聯(lián)絡(luò)，建立訴前調(diào)解定期聯(lián)絡(luò)會(huì)議制度，及時(shí)就訴前調(diào)解中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析研判，并在法院設(shè)立駐法院人民調(diào)解室，共有人民調(diào)解員15 名，自2022 年以來(lái)累計(jì)訴前調(diào)解化解糾紛3660 件。并加強(qiáng)與揚(yáng)州仲裁委的溝通聯(lián)絡(luò)，設(shè)立仲裁訴訟銜接工作站，共同推進(jìn)糾紛化解工作。

3.積極開(kāi)展司法調(diào)研

揚(yáng)州市X 區(qū)法院高度重視司法調(diào)研工作，通過(guò)調(diào)研及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中存在的問(wèn)題，提升服務(wù)訴源治理的針對(duì)性、實(shí)效性。對(duì)涉房地產(chǎn)糾紛、信用卡糾紛、追償權(quán)糾紛等案件開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，分析案件快速增長(zhǎng)原因，制定完善應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，發(fā)揮司法建議功能，針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理漏洞，及時(shí)發(fā)出司法建議，并開(kāi)展司法建議“大回訪(fǎng)、促落實(shí)”活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)司法建議的跟蹤問(wèn)效，確保司法建議落得實(shí)、有成效。

（二）存在的問(wèn)題

1.訴源治理的平臺(tái)建設(shè)有待運(yùn)轉(zhuǎn)

X 區(qū)法院落實(shí)上級(jí)法院推進(jìn)訴源治理的相關(guān)要求，通過(guò)加強(qiáng)與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的溝通聯(lián)絡(luò)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立了審務(wù)工作站，實(shí)現(xiàn)審務(wù)工作站全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全覆蓋。然而，通過(guò)實(shí)際調(diào)研，審務(wù)工作站在實(shí)際工作中發(fā)揮作用有限，訴源治理相關(guān)成果不足。原因在于，該法院案多人少矛盾尤為突出，法官總數(shù)較少，且辦案壓力較大，在此背景下雖然法院制定了法官參與審務(wù)工作站開(kāi)展工作的相關(guān)要求，但是現(xiàn)實(shí)中法官忙于辦案，完成工作任務(wù)，并沒(méi)有過(guò)多的精力參與到審務(wù)工作站的工作中來(lái)，導(dǎo)致審務(wù)工作站發(fā)揮的作用有限。

2.多元解紛機(jī)制有待健全

近年來(lái)，雖然該法院與政府行政部門(mén)、人民調(diào)解、村社區(qū)等單位的溝通聯(lián)絡(luò)，健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，也取得一定成效，但還存在一定問(wèn)題。例如，與相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)較少，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面仍需加強(qiáng)。與行業(yè)性調(diào)解組織聯(lián)動(dòng)較少，目前僅與市銀行業(yè)消費(fèi)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)兩家單位開(kāi)展日常糾紛化解聯(lián)動(dòng)，與其他調(diào)解組織基本上溝通較少。由于部分糾紛專(zhuān)業(yè)化程度太高，駐法院調(diào)解室人民調(diào)解員由于專(zhuān)業(yè)背景限制，對(duì)某些過(guò)于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域束手無(wú)策，導(dǎo)致面對(duì)此類(lèi)糾紛難以參與，影響糾紛化解效果。因此，有必要繼續(xù)加強(qiáng)多元解紛機(jī)制建設(shè)。

3.參與訴源治理方式較為單一

訴源治理的要義是以“治未病”之原理將矛盾糾紛防患于未然，以實(shí)現(xiàn)及時(shí)化解矛盾糾紛之目的。然而，X 區(qū)法院參與訴源治理工作的“重點(diǎn)”是聚焦訴前調(diào)解，通過(guò)加強(qiáng)與區(qū)司法局的聯(lián)絡(luò)，推動(dòng)駐法院人民調(diào)解室建設(shè)，對(duì)于適合調(diào)解的案件，在立案前即將案件流轉(zhuǎn)分配給人民調(diào)解員負(fù)責(zé)調(diào)解，通過(guò)訴前調(diào)解推進(jìn)糾紛化解，也取得了一定成效。但是，盡管訴前調(diào)解成效較為突出，但X 區(qū)法院在加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)的銜接、與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)等工作開(kāi)展成效較少，法院參與訴源治理的方法有待進(jìn)一步豐富。

（三）問(wèn)題的原因分析

1.繁重的審判壓力制約法院參與訴源治理工作

近年來(lái)，揚(yáng)州市X 區(qū)法院受理案件數(shù)逐年遞增，目前每年收案均在1.6 萬(wàn)件左右。與此同時(shí)，受制于司法責(zé)任制改革，法官總數(shù)不得超過(guò)39%編制的限制，導(dǎo)致法官總數(shù)在全市中較少，僅有38 名員額法官。面對(duì)日益增長(zhǎng)的收案數(shù)量，法院以及法官不得不將大量的精力用在執(zhí)法辦案、化解矛盾糾紛上，而對(duì)于開(kāi)展訴源治理上往往缺少精力，參與的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)踐中訴源治理工作成效不足。

2.社會(huì)各界對(duì)訴源治理工作的重要性認(rèn)識(shí)不足

訴源治理離不開(kāi)社會(huì)各界的支持。從實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)各界共同參與預(yù)防和化解糾紛工作的意識(shí)還不夠強(qiáng)，相關(guān)工作成效有待提高。例如，村社區(qū)主動(dòng)調(diào)解意識(shí)不強(qiáng)，調(diào)解功能弱化；法院與行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等部門(mén)的銜接配合不夠暢通等問(wèn)題，影響訴源治理成效。因此，只有社會(huì)各界都充分認(rèn)識(shí)到做好訴源治理工作的重要性，積極參與到訴源治理工作中來(lái)，健全完善多元解紛機(jī)制，才能形成工作合力，有效壓降進(jìn)入法院訴訟的案件增量。

三、推動(dòng)人民法院參與訴源治理的基本設(shè)想

（一）堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，健全多元解紛機(jī)制

訴源治理是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)治理機(jī)制。在參與訴源治理的過(guò)程中，人民法院要深刻認(rèn)識(shí)到解紛力量的多元性，主動(dòng)向黨委匯報(bào)訴源治理工作，爭(zhēng)取黨委支持。依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)、依靠黨委統(tǒng)攬全局，廣泛動(dòng)員各部門(mén)、各行業(yè)的力量，加強(qiáng)與政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、仲裁機(jī)構(gòu)、村社區(qū)（基層組織）等單位的溝通和合作，充分整合社會(huì)資源，健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，通過(guò)制度化方式推進(jìn)訴源治理工作。［7］

（二）延伸司法職能，加強(qiáng)訴源治理指導(dǎo)

人民法院在化解矛盾糾紛方面具有獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)性與公信力，其參與訴源治理，尤其是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層調(diào)解矛盾糾紛的指導(dǎo)，更有利于社會(huì)公眾信服調(diào)解工作，進(jìn)而促進(jìn)糾紛有效化解。對(duì)此，法院應(yīng)組織工作人員深入基層社區(qū)，積極指導(dǎo)村社區(qū)工作人員、網(wǎng)格員和人民調(diào)解員的調(diào)解工作，促進(jìn)提高人民調(diào)解工作成效。同時(shí)，法院要通過(guò)送法進(jìn)村（社區(qū)）、開(kāi)展巡回審判等方式，開(kāi)展普法宣傳教育，增強(qiáng)社會(huì)公眾的法治意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)各界通過(guò)法律推進(jìn)化解矛盾糾紛。此外，人民法院要重視司法調(diào)研，尤其是充分發(fā)揮司法建議的作用，向相關(guān)部門(mén)作出提示，推動(dòng)及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）開(kāi)展訴前調(diào)解，及時(shí)化解矛盾糾紛

對(duì)于當(dāng)事人起訴至法院的案件，在立案前，人民法院可將案件分流至駐法院人民調(diào)解室，積極開(kāi)展訴前調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)糾紛快速化解。同時(shí)，要以實(shí)際工作需要為導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的教育培訓(xùn)工作，定期開(kāi)展集中培訓(xùn)，組織有經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員介紹工作經(jīng)驗(yàn)或觀摩調(diào)解過(guò)程，通過(guò)言傳身教、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)形式掌握提升調(diào)解流程和技巧，提高調(diào)解員的調(diào)解能力。同時(shí)，法院要積極發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，通過(guò)官方微信公眾號(hào)、微博、新聞媒體等途徑，對(duì)訴前調(diào)解工作的相關(guān)流程，所具備的優(yōu)勢(shì)、便民、高效等特點(diǎn)進(jìn)行大力宣傳，提高訴前調(diào)解方式的群眾知曉率、首選率，消除大眾認(rèn)為訴前調(diào)解不公正、不專(zhuān)業(yè)、執(zhí)行難的疑慮，營(yíng)造支持矛盾糾紛多元化解工作的良好氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

“消未起之患、治未病之疾，醫(yī)之于無(wú)事之前”。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)，但不是化解矛盾糾紛的唯一途徑。在推動(dòng)構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，只有堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多矛盾糾紛在源頭預(yù)防化解，才能有效從源頭上減少訴訟案件數(shù)量，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，人民法院應(yīng)深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，積極參與訴源治理工作，在推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解上主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定貢獻(xiàn)司法力量。