“雙碳”目標下國土空間優(yōu)化的挑戰(zhàn)與應(yīng)對*

薛 領(lǐng) 趙 威 劉麗娜

一、問題的提出

自工業(yè)革命以來，經(jīng)濟增長、科技進步等現(xiàn)代化過程中化石燃料的大量消耗，對人類和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了深刻影響。實現(xiàn)碳中和、控制溫室效應(yīng)已成為全球應(yīng)對氣候變化的共識。2020年9月，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，中國碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）是中國在新發(fā)展階段應(yīng)對極端氣候、溫室效應(yīng)等環(huán)境問題，建設(shè)生態(tài)文明體制、落實高質(zhì)量發(fā)展所作出的重大戰(zhàn)略部署。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，要求將應(yīng)對氣候變化納入“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）和環(huán)境影響評價等政策制度。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，強調(diào)將“雙碳”目標要求全面融入經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃，發(fā)布《2030 年前碳達峰行動方案》，制定落實碳達峰的具體路線圖。2022 年，生態(tài)環(huán)境部等17 個部門聯(lián)合印發(fā)了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，要求構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的國土空間，強化區(qū)域適應(yīng)氣候變化行動，提升重大戰(zhàn)略區(qū)域適應(yīng)氣候變化能力。

黨的二十大報告提出，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。隨著世界百年未有之大變局加速演進、中華民族偉大復(fù)興踏上新征程，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯，如何認識中國式現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)，厘清對國土空間演變機制和調(diào)控機理的科學(xué)認知，研究面向深度不確定性時代的國土空間優(yōu)化與調(diào)控的方法技術(shù)，是提升國土空間治理現(xiàn)代化水平，落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展急需回答的重要時代命題（薛領(lǐng)等，2023）。

“雙碳”目標是新階段經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心議題，是中國高質(zhì)量發(fā)展階段下生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，推動實現(xiàn)“雙碳”目標將是中國長期堅持的一項重大戰(zhàn)略。“雙碳”目標與國土空間規(guī)劃具有較強的內(nèi)在聯(lián)系和作用機制。一方面，國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，是承載碳源活動和碳匯要素的場所?！半p碳”目標下的國土空間優(yōu)化過程，本質(zhì)上是從國土空間資源供給側(cè)出發(fā)，在降碳和增匯約束下對生態(tài)、生產(chǎn)、生活中的“山水林田湖草沙冰?！钡葒临Y源和要素進行空間的優(yōu)化配置，強調(diào)底線與安全的可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)“多規(guī)合一”規(guī)劃體制機制變革的重要內(nèi)容。另一方面，“雙碳”目標明確了經(jīng)濟和生產(chǎn)活動中碳排放達峰和碳排碳匯中和的進程和拐點，影響國土空間開發(fā)和利用的數(shù)量、規(guī)模和方向。崔金麗和朱德寶（2022）認為在短期內(nèi)，碳排放增速達到峰值的約束性將放大發(fā)展與減排之間的矛盾。這一矛盾在國土空間規(guī)劃中呈現(xiàn)為增量發(fā)展模式與土地財政依賴性之間的沖突，以及與以存量為主的綠色化發(fā)展模式之間的矛盾，尤其體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)利用、永久基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地保護等方面。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，國土空間規(guī)劃采取了一系列強制性政策，包括國土空間底線管控、建設(shè)用地空間有限供給和策略性布局，旨在推動空間利用結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

從碳達峰到碳中和，中國僅有30 年的時間，而英國和美國分別有約60年和超過40年的時間。在當(dāng)前“雙碳”目標導(dǎo)向與“多規(guī)”融合背景下，如何構(gòu)建以“雙碳”為目標的國土空間規(guī)劃和治理體系，如何提升“雙碳”目標下對國土空間優(yōu)化過程、機制、調(diào)控的科學(xué)認知，全國各地區(qū)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國土空間優(yōu)化如何協(xié)同推進，如何應(yīng)對深度不確定性開展國土空間優(yōu)化和調(diào)控，這些是新時代構(gòu)建區(qū)域高質(zhì)量經(jīng)濟布局的重要問題。

二、國土空間規(guī)劃的演進、發(fā)展和局限

自改革開放以來，中國在國土空間規(guī)劃方面取得了顯著進步，逐步完善了與現(xiàn)代化建設(shè)密切相關(guān)的政策體系。這些規(guī)劃的發(fā)展不僅體現(xiàn)在實質(zhì)性理論的拓展，還包括在規(guī)范性理論、體制、技術(shù)工具和方法上的創(chuàng)新。然而，國土空間規(guī)劃在低碳和“雙碳”目標的實現(xiàn)上面臨挑戰(zhàn)，包括在低碳空間規(guī)劃的目標設(shè)定、土地空間結(jié)構(gòu)與碳排放關(guān)系的研究，以及空間供給方面的考慮不足等問題。此外，國土空間規(guī)劃與“雙碳”研究之間存在割裂，需要更加注重國土空間在實現(xiàn)“雙碳”目標中的關(guān)鍵作用，強化其在空間治理中的協(xié)調(diào)引領(lǐng)功能。總體來看，中國國土空間規(guī)劃的不斷完善和深化，是指導(dǎo)國家可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化未來空間布局的關(guān)鍵所在。

1.國土空間規(guī)劃政策體系逐步完善

國土空間治理始終是中國式現(xiàn)代化建設(shè)面臨的重大理論和實踐問題。改革開放以來，我國在國土空間優(yōu)化與調(diào)控方面開展了大量研究，并展開了多輪規(guī)劃。第一輪全國國土規(guī)劃綱要編制以1998年機構(gòu)改革后，把國土（土地）規(guī)劃職能從國家計劃委員會轉(zhuǎn)到國土資源部為截止時間點。盡管由原國家計劃委員會牽頭，技術(shù)專家主導(dǎo)，歷時近十年，并在1987—1990 年間多次報國務(wù)院，經(jīng)過數(shù)次修改，但由于種種原因，《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》最終未能獲得國務(wù)院批復(fù)。第二輪國土空間規(guī)劃從1998年機構(gòu)改革后，國土資源部土地利用規(guī)劃擴展為廣義的國土空間規(guī)劃開始，由原國土資源部牽頭，從試點到國務(wù)院批復(fù)歷時近二十年。2005—2010 年，國家發(fā)展和改革委員會編制完成《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》并獲國務(wù)院批準實施。雖然主體功能區(qū)制度成為國土空間開發(fā)保護的基礎(chǔ)制度，但后續(xù)不再繼續(xù)編制。原國土資源部吸納了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的成果，并在國家發(fā)展和改革委員會的支持下于2017年完成了《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》。第三輪國土空間規(guī)劃從2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》開始到現(xiàn)在。2022 年，自然資源部牽頭編制完成《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》。目前，省級國土空間規(guī)劃已全部形成規(guī)劃成果，正按程序由省級人民政府呈報國務(wù)院審批。地方市縣國土空間規(guī)劃同步推進，市縣級國土空間總體規(guī)劃均已基本形成成果，即將進入報批程序。

我國國土空間規(guī)劃經(jīng)過多年的不斷探索和積累，取得了巨大進步，目前來看主要集中體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在實質(zhì)性理論上，從生產(chǎn)關(guān)系決定論、地理環(huán)境決定論向全要素、全地域、全過程耦合系統(tǒng)論拓展，實現(xiàn)了從“多規(guī)分割”向“多規(guī)合一”的轉(zhuǎn)變，國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”基本形成。第二，在規(guī)范性理論上，形成了以“雙評價”“雙評估”“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)的優(yōu)化調(diào)控規(guī)程。第三，在體制性理論上，形成了以“兩統(tǒng)一”為基礎(chǔ)的“五級三類”優(yōu)化調(diào)控體制和編制審批體系、實施監(jiān)管體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系四大體系。第四，在技術(shù)工具和方法上，從轉(zhuǎn)移矩陣、經(jīng)濟基礎(chǔ)分析等簡單方法向分形、元胞自動機（CA）、基于自主體的建模（ABM）、人工神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)（ANN）、遺傳算法（GA）、機器學(xué)習(xí)、數(shù)字孿生等復(fù)雜技術(shù)方法拓展，開發(fā)了一系列數(shù)據(jù)庫和基于GIS 的數(shù)字平臺。第五，形成了淵源、視角不同的多學(xué)科綜合，涵蓋地理學(xué)、測繪科技、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、發(fā)展和空間統(tǒng)籌、社會科學(xué)等不同流派。

國土空間規(guī)劃是對未來進行優(yōu)化的過程，它是指導(dǎo)國家可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，也是各種開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)（郝慶等，2022）。在空間層面上，國土空間規(guī)劃發(fā)揮著重要的作用，可以控制和引導(dǎo)“減排降耗、固碳增匯”目標的實現(xiàn)。因此，迫切需要將“雙碳”目標全面納入國土空間規(guī)劃的目標體系、決策體系和保障體系，以使規(guī)劃在空間治理方面發(fā)揮協(xié)調(diào)引領(lǐng)的作用。然而，目前的國土空間規(guī)劃研究主要關(guān)注低碳空間治理的思路、框架和工具，缺乏明確的碳約束目標和行動指南。

2.低碳和“雙碳”目標的區(qū)別尚未厘清

現(xiàn)有部分文獻和政策法規(guī)對低碳和“雙碳”目標的區(qū)別在認知上存在一定誤區(qū)，與國土空間規(guī)劃和優(yōu)化調(diào)控的相關(guān)研究多聚焦低碳，而忽略“雙碳”目標。本質(zhì)上，低碳僅是實現(xiàn)“雙碳”目標的一個重要途徑，而“雙碳”目標是應(yīng)對氣候和環(huán)境問題的系統(tǒng)性概念，涉及碳排和碳匯兩個方面。根據(jù)魏一鳴團隊（2022）的研究，不同經(jīng)濟社會發(fā)展情景下，全國碳排放需在2026—2029 年達峰，能源系統(tǒng)相關(guān)CO2排放（含工業(yè)過程排放）峰值為117 億—127 億噸。那么，具體到每個省市的實際情況，中國區(qū)域發(fā)展差異巨大，在全國整體碳達峰以后，各地情況不一，有的還在爬坡，有的已經(jīng)進入碳中和階段，各地碳排碳匯的規(guī)模和強度目標怎么設(shè)置更合理，全國各地區(qū)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國土空間優(yōu)化如何協(xié)同推進值得深入思考研究。

目前，各類低碳空間規(guī)劃還存在一些問題。首先，它們無法明確反映本地何時實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標。這些規(guī)劃主要以指導(dǎo)性政策和原則性要求為主，缺乏明確的碳減排目標、有效的策略方法和行動路徑。其次，這些規(guī)劃缺乏對國土空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局與碳匯、碳排放之間關(guān)系的研究關(guān)注，規(guī)劃編制實施對碳排放的影響無法進行量化評估。盡管各地區(qū)在國土空間規(guī)劃編制方面已經(jīng)融入了低碳理念，但大多數(shù)地方并不清楚國家“雙碳”目標與本地碳排放和碳匯之間的關(guān)系，也不了解碳配額與用地指標之間的關(guān)系。再次，由于碳循環(huán)過程與空間要素之間的脫節(jié)，現(xiàn)有的低碳空間規(guī)劃在空間供給方面缺乏對用地管控的全面考慮，決策多集中在能源消費端的產(chǎn)業(yè)、交通和建筑等領(lǐng)域。

3.國土空間與“雙碳”研究脫節(jié)

近年來，“雙碳”和國土空間的研究存在明顯的割裂。一個較為普遍的問題是研究“雙碳”的學(xué)者不重視國土，有關(guān)國土的研究搞不清“雙碳”。關(guān)于“雙碳”的相關(guān)研究不重視國土空間的重要性，而國土空間相關(guān)研究又鮮有理清“雙碳”內(nèi)涵。后者尤其體現(xiàn)在定量的分析工具和模型上。從現(xiàn)有的各類氣候變化綜合集成評估模型（IAM）來看，其主要模塊主要體現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)以及各類能源等，并與氣候和碳循環(huán)模塊相互集成，土地利用僅僅是一個總量。這類集成系統(tǒng)里面沒有“山水林田湖草沙冰?！?，更無法實現(xiàn)精細地理單元的優(yōu)化配置和調(diào)控。從現(xiàn)有的各種土地利用動態(tài)模型來看，盡管各種土地利用類型的空間分辨率（柵格）可能很高，但又往往存在“就土地論土地，就本地論本地”的窠臼?！熬屯恋卣撏恋亍笔侵笇⒔?jīng)濟集聚、人口遷移、產(chǎn)業(yè)演進、能源轉(zhuǎn)型等社會經(jīng)濟活動的空間過程視為一個黑箱，也不考慮氣候變化，大多通過土地自身的轉(zhuǎn)換規(guī)則實現(xiàn)動態(tài)演化。“就本地論本地”是指這類土地利用模型往往聚焦局部，重視某一個地區(qū)自身高精度地理單元的空間動態(tài)模擬。整個模型局限在某一個特定區(qū)域，重局部優(yōu)化，輕全局優(yōu)化，無法兼顧大尺度全域和高分辨精細模擬（龍瀛等，2014）。當(dāng)前，我們鮮有涵蓋全要素、多尺度、多維度的系統(tǒng)性優(yōu)化和調(diào)控模型，更不能反映區(qū)域經(jīng)濟之間、地區(qū)之間的互動關(guān)聯(lián)和要素動態(tài)流動，忽略了空間經(jīng)濟過程。低碳國土空間規(guī)劃須將“數(shù)量上”的碳減排目標落實到“空間化”表達（林堅等，2021）。

三、“雙碳”目標下國土空間治理的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯，不確定性、不穩(wěn)定性明顯增加。從最新發(fā)布的全球“不確定性指數(shù)”（World Uncertainty Index）來看，過去10年所觀察到的不確定性水平超過了過去60 年的總和，全球不確定性背景正在成為當(dāng)代中國式現(xiàn)代化的重要底色和關(guān)鍵變量（文軍，2023），也是“雙碳”目標下國土空間治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

1.不確定性的內(nèi)涵

對于不確定性內(nèi)涵的認知是決策和優(yōu)化過程中更好地管理各種不確定性的關(guān)鍵（武占云等，2023）。不確定性可以被視為人類認知水平的不同等級，范圍從完全確認（complete determinism）到完全無知（total ignorance）。為了在決策制定中考慮不確定性，學(xué)者們在完全認知和完全未知之間定義了四個中間等級（見表1）。第一級是決策者了解決策的后果，并知道這些后果發(fā)生的可能性有多大。第二級是決策者了解多種決策后果的可能性，并知道這些后果發(fā)生的概率。第三級是決策者對于事件發(fā)生的函數(shù)關(guān)系和各變量的統(tǒng)計特性并不清楚。第四級是程度最高的不確定性，即人類完全不知道任何信息的情況?；诖?，第三級和第四級的不確定性被稱為深度不確定性。Marchau等（2019）則從背景、系統(tǒng)模型、系統(tǒng)結(jié)果和權(quán)重等方面進行定義并討論了不同等級的不確定性。

表1 不確定性的等級分類

2.本體和認知不確定性的性質(zhì)和影響

不確定性包括本體不確定性（ontological uncertainty）和認知不確定性（epistemic uncertainty）。本體不確定性是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的系統(tǒng)內(nèi)在特征。當(dāng)前，全球正在進入一個動蕩、災(zāi)難和危機頻發(fā)的時代，各類風(fēng)險和災(zāi)害的發(fā)生頻率不斷增加，并且呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨流域、多維度、多尺度的地理特征，規(guī)模也在不斷擴大。這種不確定的發(fā)展環(huán)境凸顯了空間治理的重要性和作用，同時也增加了空間治理的難度。國內(nèi)發(fā)展方面，中國在2022年首次出現(xiàn)了60 年來的人口負增長，面臨著少子化、老齡化和性別失衡等三大結(jié)構(gòu)性難題。在未來的人口負增長時代，一些城市和地區(qū)將繼續(xù)擴張和集聚，而其他地區(qū)則會持續(xù)萎縮和衰退。因此，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著增速放緩、預(yù)期減弱、需求收縮和供給沖擊等多重壓力。同時，還面臨氣候風(fēng)險、實現(xiàn)“雙碳”目標、技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以及保障能源安全、糧食安全、生態(tài)安全、國防安全、邊疆安全和金融安全等多個目標的挑戰(zhàn)。我們需要認識到，各種變局正在相互交織、重疊糾纏，高速城鎮(zhèn)化和大規(guī)?？臻g擴張的時代已經(jīng)過去，過去的發(fā)展模式和規(guī)劃方式不再適用，中國的國土空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國土空間優(yōu)化和調(diào)控面臨著日益加深的不確定性，這加劇了國土空間優(yōu)化和調(diào)控的難度，并凸顯了空間治理的挑戰(zhàn)（岳文澤等，2021）。

認知不確定性是指人們對信息、情境或決策所面臨的不確定性的主觀感知和理解程度。首先，氣候變化程度的不確定性使人們難以準確預(yù)測未來的氣候情況。其次，氣候變化速度的不確定性意味著我們無法確定變化的速度和幅度。再次，氣候變化對不同地區(qū)的影響的不確定性表明不同地區(qū)可能會面臨不同的氣候變化影響，而這些影響的具體情況難以確定。最后，為削減和適應(yīng)氣候變化所產(chǎn)生負面影響的相關(guān)政策的不確定性增加了決策制定過程中的不確定性。近年來，越來越多的學(xué)者更多地關(guān)注復(fù)合氣候事件的研究，放棄對個別極端氣候事件的分析。這些復(fù)合氣候事件包含重大的氣候動向和可能導(dǎo)致的災(zāi)害，現(xiàn)有的科學(xué)認知很難預(yù)測它們的發(fā)生，并且很難對其進行認知。

為了解決全球環(huán)境問題，學(xué)者們綜合自然科學(xué)和社會人文科學(xué)的基本結(jié)構(gòu)和解決方法，引入綜合評估的政策評價過程，并開發(fā)了作為核心工具的跨多學(xué)科的大規(guī)模仿真模型，即IAM 模型（Integrated Assessment Model）。但IAM 模型中的不確定性是一個困擾人們的難題。溫室氣體排放引起的氣候變化對環(huán)境和經(jīng)濟系統(tǒng)的影響存在很大的不確定性，在IAM 模型中，這些損失通常用損失函數(shù)來衡量，而損失函數(shù)本身具有高度的不確定性，包括函數(shù)形式的不確定性（例如二次函數(shù)、冪函數(shù)、指數(shù)函數(shù)等）（張海玲等，2018）。Hasselmann（1997）強調(diào)社會經(jīng)濟系統(tǒng)與氣候系統(tǒng)相互作用的不確定性比氣候系統(tǒng)本身的不確定性更加復(fù)雜。而IAM 恰恰涉及大量具有不確定性的關(guān)鍵參數(shù)，包括貼現(xiàn)率、人口增長率、氣候—溫室氣體敏感性、減排成本函數(shù)截距、大氣滯留率、社會經(jīng)濟驅(qū)動因素以及碳循環(huán)/氣候參數(shù)等，這些關(guān)鍵參數(shù)的不確定性是科學(xué)評估氣候變化經(jīng)濟影響和氣候政策的重要問題，在實際模型模擬中考慮相關(guān)參數(shù)不確定性也能顯著減少無效政策建議的提出，參數(shù)敏感性分析、不確定性下的連續(xù)決策、不同情景下的蒙特卡洛模擬、多模型對比分析以及參數(shù)擴展等方法被廣泛應(yīng)用于不確定性研究（魏一鳴等，2014）。

3.深度不確定性下的國土空間研究困境

近年來的研究表明，理解和應(yīng)對國土空間的演化規(guī)律面臨著巨大的挑戰(zhàn)和困難，尤其是在處理深度不確定性方面。盡管國土空間演化的理論和應(yīng)用已經(jīng)取得了進展，但由于實際情況的極端復(fù)雜性，其還面臨一系列困難和挑戰(zhàn)，包括對空間演化的調(diào)控和管制、多元價值沖突、不確定性、不確知性、歧義性、高維性、多層次體系結(jié)構(gòu)以及中央與地方之間的博弈等問題。這些困難和挑戰(zhàn)是相互交織的，需要綜合考慮。首先，對于空間演化的調(diào)控和管制，需要找到平衡各種利益和目標的方法，確保合理的空間利用和規(guī)劃。其次，多元價值沖突使得決策變得更加復(fù)雜，需要尋求可持續(xù)發(fā)展和公共利益的整合。不確定性、不確知性和歧義性使得預(yù)測和規(guī)劃變得更加困難，需要靈活應(yīng)對和適應(yīng)變化。高維性和多層次的體系結(jié)構(gòu)要求協(xié)調(diào)各級政府和利益相關(guān)方之間的合作與溝通。再次，中央與地方之間的博弈也是一個重要的考慮因素，需要找到合適的治理模式和決策機制。最后，國土空間系統(tǒng)是一個多主體、多要素、多目標、多維度、多尺度、多過程相互作用的系統(tǒng)，遠遠超出了傳統(tǒng)復(fù)雜系統(tǒng)理論的認知范疇。這種復(fù)雜性導(dǎo)致了深度不確定性的存在，使得國土空間的演化變得復(fù)雜而難以預(yù)測，形成了所謂的“抗解問題”。此外，國土空間系統(tǒng)同時存在著“自下而上”和“自上而下”兩種作用機制和路徑，這進一步增加了理解和解決這一問題的復(fù)雜性。

1968 年，Churchman 首次提出了“抗解問題”這一術(shù)語。1973 年，Rittel 和Webber 在《一般規(guī)劃理論中的困境》一文中明確定義并系統(tǒng)闡述了抗解問題。他們將治理中的不確定性和復(fù)雜性問題定義為抗解問題，即那些沒有明確目標和解決方案，無法通過技術(shù)理性主義途徑解決的問題。其他學(xué)者也強調(diào)了抗解問題涉及多元利益主體和不同價值觀，在尋求解決方案的過程中會產(chǎn)生大量沖突，并且從本質(zhì)上來說是無法解決的。目前，學(xué)界普遍認為抗解問題具有三個典型特征，即復(fù)雜性、多元性和不確定性，這些特征共同構(gòu)成了抗解問題的核心要素（Head和Alford，2015；Roberts，2000；Head，2008；Andersson 和Tornberg，2018）。近年來，人們越來越認識到深度不確定性是抗解問題的核心所在。國際上，抗解性理論已經(jīng)在公共環(huán)境治理、公共衛(wèi)生治理、社會安全治理、水資源管理、氣候變化等領(lǐng)域得到了應(yīng)用。然而，國內(nèi)對于抗解問題的研究還處于早期引入階段，尚未系統(tǒng)地應(yīng)用于以“雙碳”目標為導(dǎo)向的國土空間優(yōu)化領(lǐng)域。因此，抗解性理論可以更好地理解和應(yīng)對國土空間優(yōu)化中的深度不確定性問題（郝慶等，2021）。這意味著需要采用一種綜合性的方法，包括多元參與、協(xié)同決策和學(xué)習(xí)型管理等來處理抗解問題。這將有助于我們在國土空間優(yōu)化中制定更加靈活、適應(yīng)性更強的策略，以應(yīng)對未來的變化和挑戰(zhàn)。

四、國土空間優(yōu)化與調(diào)控的實踐變革思路

“雙碳”目標下，經(jīng)濟系統(tǒng)的演化會有很大的不確定性，導(dǎo)致“雙碳”目標下的決策規(guī)劃在一定程度上具有盲目性。此外，在經(jīng)濟系統(tǒng)和國土空間系統(tǒng)耦合下，國土空間的相關(guān)規(guī)劃和政策制定在主觀上都具有不確定性，于是產(chǎn)生了內(nèi)涵更廣的深度不確定性。深度不確定性主要體現(xiàn)為情景不確定、決策后果不確定、決策方案不確定（蔣存妍等，2021）。這種深度不確定性可能導(dǎo)致過度或不足的適應(yīng)，從而使決策者和規(guī)劃者做出次優(yōu)決策。目前主流的方法無法解決深度不確定性下的決策量化問題，如何制定符合短期、中期和長期的動態(tài)適應(yīng)國土空間規(guī)劃方案成為決策者和學(xué)者共同面臨的難題。因此，本部分針對國土空間深度不確定性，從科學(xué)認知提升、計算實驗和情景研判、穩(wěn)健規(guī)劃、治理體系和治理模式四個方面，以抗解性問題研究范式，提出“雙碳”目標下的國土空間優(yōu)化的理論創(chuàng)新與實踐變革。

1.提升對國土空間優(yōu)化和調(diào)控的科學(xué)認知

要針對國土空間系統(tǒng)內(nèi)在的本體不確定性和認知不確定性，通過定性理論研究提升對“雙碳”國土空間格局、過程、機制、調(diào)控的科學(xué)認知（見圖1）。重點研究“雙碳”目標下國土空間協(xié)同演化機理與優(yōu)化調(diào)控理論。建立綜合系統(tǒng)發(fā)生過程、治理機制和方式、組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險和不確定性、結(jié)構(gòu)—關(guān)系互動的“雙碳”與國土空間系統(tǒng)深度不確定性識別分析框架，開發(fā)國土空間不確定性識別、度量的方法工具和算法模型方法。在此基礎(chǔ)上，分析國土空間自組織行為、他組織行為混雜產(chǎn)生抗解性的原因和過程，揭示國土空間深度不確定性的特征、動因和應(yīng)對路徑。

圖1 “雙碳”與國土空間協(xié)同演化機理框架

2.開展“雙碳”約束下的國土空間情景發(fā)現(xiàn)和大規(guī)模計算實驗

針對現(xiàn)有關(guān)于“雙碳”和國土空間研究聯(lián)系不緊密的問題，納入“雙碳”目標的減碳和增匯約束，要建立“雙碳”目標下全域高分辨率國土空間優(yōu)化“大模型”。開發(fā)新一代具備多主體博弈、多目標協(xié)同、多要素耦合，兼顧大尺度與精細單元的國土空間演化動態(tài)模型和計算實驗平臺。重點評估重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對大尺度、精細化國土空間格局演化的影響，識別不同地區(qū)演化路徑的特征和差異，提出能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國土空間優(yōu)化協(xié)同推進的實施方案，構(gòu)建優(yōu)勢互補、差異化的國土空間優(yōu)化調(diào)控模式。

同時，要重視碳排和碳匯核算的量化統(tǒng)計和分析。從高分辨率地理單元聚焦人類經(jīng)濟社會活動產(chǎn)生碳排的重點領(lǐng)域和地區(qū)，圍繞產(chǎn)業(yè)、交通、能源等方面，對全國各行業(yè)、各區(qū)域的碳排放總量、構(gòu)成以及碳匯情況進行調(diào)查、研究、精確測算和預(yù)測，以確定不同空間優(yōu)化方案下碳平衡狀態(tài)和碳排放/吸收情況的過程?；诖?，研究全國各省份在碳達峰和碳中和情景下碳排碳匯和城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)量和規(guī)模的變化趨勢（見圖2）。著重探究碳中和背景下，土地和水消耗的減碳協(xié)同效應(yīng)，并實現(xiàn)多源異構(gòu)碳排放清單融合，在不同情景下對中國整體和各省份“雙碳”的碳排趨勢、低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)路徑、能源發(fā)展路徑、各種類型用地需求進行綜合研判。

圖2 不同情景下全國各省碳排放與建設(shè)用地需求變化示意圖

3.實施應(yīng)對深度不確定性的穩(wěn)健性決策和動態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃

針對國土空間演化過程中多主體、多目標、多尺度、多要素、多場景等不確定性不斷增強的趨勢，要充分考慮中國經(jīng)濟發(fā)展階段和區(qū)域巨大差異的特殊性，研究穩(wěn)健性規(guī)劃與動態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃結(jié)合的調(diào)控模式。采用穩(wěn)健性規(guī)劃決策方法對現(xiàn)有國土空間“五級三類”規(guī)劃進行優(yōu)化提升。構(gòu)建涵蓋情景發(fā)現(xiàn)、概率預(yù)測、影響分析在內(nèi)的情景評估和預(yù)警模型，應(yīng)用穩(wěn)健性決策和動態(tài)適應(yīng)性規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)（見表2），在現(xiàn)有規(guī)劃“三年一評估、五年一體檢”的基礎(chǔ)上，結(jié)合短期的情景評估結(jié)果，選擇適用于近期規(guī)劃實施的最優(yōu)路徑，對長期穩(wěn)健的規(guī)劃方案進行局部調(diào)整和優(yōu)化，進一步明確剛性管控要求和邊界，并預(yù)留出一定彈性空間，實現(xiàn)對不同情景下國土空間規(guī)劃策略的協(xié)同和權(quán)衡。通過長期和近期規(guī)劃技術(shù)的耦合，最終形成在時間和空間尺度上國土空間格局解析、功能匹配和多目標協(xié)同的系統(tǒng)調(diào)控模型工具。引導(dǎo)邁向“雙碳”目標的同時，兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生保障和公平發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局，走出一條中國特色的降碳和發(fā)展、民生和公平多贏的道路。

4.構(gòu)建國土空間多元治理體系和國土空間優(yōu)化調(diào)控治理模式

要積極構(gòu)建相互促進、相互補充、相互嵌套的“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系（李強等，2022）。在政府主導(dǎo)下，加強國土空間治理的宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制，塑造“有效市場”與“有為社群”，并將自然治理機制嵌入到政府、市場、社會治理的各個環(huán)節(jié)，通過自然對人類社會經(jīng)濟活動的反饋和互動，進而形成自然約束和限制的治理機制。在四部門治理框架內(nèi)，將“雙碳”的總體目標、約束性指標和重點任務(wù)納入國土空間體系，以低碳引領(lǐng)、固碳增匯、碳交易等方式貫穿國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、自然資源開發(fā)利用、國土空間生態(tài)保護修復(fù)、自然資源所有者權(quán)益、自然資源調(diào)查監(jiān)測和自然資源確權(quán)登記等七個方面，并細化各方面的碳指標體系，將增匯能力、節(jié)能減排、國土資源利用效率、綠色創(chuàng)新、低碳空間布局等要求，轉(zhuǎn)化為可量化的控制性和引導(dǎo)性指標。

此外，要注重區(qū)域間“雙碳”目標和國土空間的統(tǒng)籌和調(diào)控，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段、資源稟賦條件和主體功能定位，結(jié)合區(qū)域的“雙碳”目標差異化實現(xiàn)路徑，確立跨區(qū)域的“雙碳”目標實現(xiàn)與國土空間開發(fā)責(zé)權(quán)的區(qū)域分工體系，以及碳排放權(quán)交易、碳匯交易和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的空間機制。

五、結(jié)束語

“雙碳”目標是新階段經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心議題，推動實現(xiàn)“雙碳”目標將是中國長期堅持的一項重大戰(zhàn)略。在當(dāng)前“雙碳”目標導(dǎo)向與“多規(guī)”融合背景下，以“雙碳”為目標的國土空間規(guī)劃體系亟待構(gòu)建。2022 年，自然資源部牽頭編制完成《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》。目前，報國務(wù)院審批的省級和省會城市、計劃單列市等城市國土空間總體規(guī)劃報批工作正在抓緊推進，市縣級國土空間總體規(guī)劃已基本完成，即將進入報批程序。

優(yōu)化國土空間開發(fā)和保護格局、強化國土空間規(guī)劃與用途管控，對于實現(xiàn)“雙碳”目標具有極其重要的意義。如何在“雙碳”目標下，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局是新時代的重要課題。國土空間優(yōu)化一方面在于匹配自然資源本底，國土空間格局與“雙評價”結(jié)果越匹配，國土空間利用和開發(fā)效率就越高。另一方面，國土空間優(yōu)化應(yīng)當(dāng)滿足生產(chǎn)與生活需求，空間經(jīng)濟有其自身的發(fā)展規(guī)律，人類生活和生產(chǎn)的空間集聚所引致的土地需求是國土空間優(yōu)化布局的基本邏輯。而隨著“雙碳”目標的提出，國土空間優(yōu)化的核心轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)低碳、增匯的國土空間布局。國土空間規(guī)劃通過對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等多空間以及“山水林田湖草沙冰?！钡榷嘁氐恼w布局和優(yōu)化，可以促進國土空間開發(fā)利用方式與“雙碳”目標之間的協(xié)同，實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展與碳中和雙贏目標，甚至實現(xiàn)經(jīng)濟增長與土地和碳排的“雙脫鉤”。

現(xiàn)有形成的“五級三類四體系”國土空間規(guī)劃文本在層級傳導(dǎo)與銜接機制上，尚未確立監(jiān)督與評估體系，學(xué)術(shù)研究中也缺少基于“雙碳”目標的國土空間功能優(yōu)化分區(qū)方案。涉及國土空間優(yōu)化的研究多以空間布局優(yōu)化為研究對象，尚未討論以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長、能源轉(zhuǎn)型、居民福利等多方面為優(yōu)化目標的國土空間優(yōu)化研究。因此，本文提出需要科學(xué)識別不同類型區(qū)域國土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的關(guān)鍵性、深度不確定性問題，研究形成具有針對性和可操作性的國土空間優(yōu)化調(diào)控治理模式和政策方法，推動構(gòu)建“雙碳”目標下國土空間優(yōu)化調(diào)控與應(yīng)用示范的路徑模式。