新時(shí)代行政審批制度改革法治化：面向、必要性與路徑研究

馮 達(dá)

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110036)

黨的十九大會(huì)議明確“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”,[1]16并進(jìn)一步指明全面深化改革和全面依法治國(guó)是我國(guó)新時(shí)代特色社會(huì)主義的基本治理方略,行政審批制度改革法治化之于兩者意義重大。黨的二十大更是在依法治國(guó)戰(zhàn)略中突出強(qiáng)化扎實(shí)推進(jìn)依法行政和轉(zhuǎn)變政府職能,彰顯法治化行政審批的必要性和緊迫性。行政審批制度改革法治化的全面實(shí)現(xiàn)可以促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。從邏輯上看,目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)行政體制改革的推進(jìn),而行政體制改革的完善需要“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式”,在這個(gè)過(guò)程中需要以法治建設(shè)為保障,否則改革成效進(jìn)展緩慢,問(wèn)題始終不能徹底解決。因此,當(dāng)前我國(guó)行政審批制度改革需要以“建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[1]39為目標(biāo),在法治化軌道內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范和權(quán)利保障的善治結(jié)果。

一、行政審批制度改革的實(shí)踐梳理與法治化面向分析

從法律內(nèi)涵上講,行政審批是行政職權(quán)的一種類型,即它是行政審批機(jī)構(gòu),主要是法定職權(quán)機(jī)關(guān)和經(jīng)法律授權(quán)的社會(huì)組織,按照法律規(guī)定的有關(guān)條件,對(duì)于公民、法人或社會(huì)組織提出的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)定資質(zhì)以及確認(rèn)權(quán)利能力和行為能力的行為。

(一)行政審批制度改革的實(shí)踐梳理

我國(guó)當(dāng)前的行政審批制度起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在那時(shí)全國(guó)的生產(chǎn)和消費(fèi)資源分配權(quán)高度集中在政府手中,行政審批是資源有效配置的重要手段,是政府以行政命令和行政指導(dǎo)管制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要體現(xiàn)。自改革開(kāi)放以來(lái),原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全面、具體管控已不能滿足當(dāng)時(shí)向地方和企業(yè)放權(quán)的時(shí)代背景以及提升經(jīng)濟(jì)活力的內(nèi)在發(fā)展需求。1980年,鄧小平同志指出將政府不該管、管不了、管不好的事情,按照一定的規(guī)章制度,交由企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位自行處理。[2]20世紀(jì)80年代,行政審批制度改革主要聚焦在政府與企業(yè)的關(guān)系上,主要是政府要給企業(yè)放權(quán)讓利,政府要從具體的微觀企業(yè)管理中抽出身來(lái)。由此企業(yè)的自主權(quán)得到釋放,同時(shí)隨著“利改稅”深化實(shí)施,企業(yè)負(fù)擔(dān)也得到緩解。20世紀(jì)90年代,黨的十四大提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,[3]市場(chǎng)的基礎(chǔ)資源配置作用得到加強(qiáng),行政審批制度改革將重點(diǎn)放在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面,政府開(kāi)始逐步將項(xiàng)目審批轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢乒芾?從微觀管理逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)督。

2000年,國(guó)家日益重視審批制度改革,全面推動(dòng)其制度化和法治化進(jìn)程,同年中共中央紀(jì)委提出關(guān)于行政審批制度改革的相關(guān)意見(jiàn),這是國(guó)家首次在新世紀(jì)對(duì)行政審批改革制度化和法制化要求的具體體現(xiàn)。為持續(xù)獲得改革成果,國(guó)務(wù)院于2001年設(shè)立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組,而后中央編辦對(duì)外公布了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2001〕33號(hào)),國(guó)務(wù)院定期取消或下放一批行政審批權(quán)限成為審批制度改革外在形式,直至現(xiàn)在已經(jīng)成為全國(guó)自上而下推動(dòng)改革的主要形式。2004年《行政許可法》正式開(kāi)始實(shí)行,對(duì)行政許可標(biāo)準(zhǔn)、范圍、主體等事項(xiàng)進(jìn)行了具體的法律規(guī)定,標(biāo)志著權(quán)力實(shí)體和程序的法定化,但尚待改革持續(xù)全面深入,以實(shí)現(xiàn)最終的法治化。

黨的十八大以來(lái),我國(guó)行政審批制度改革強(qiáng)力推進(jìn)。2013年在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議的中外記者會(huì)上,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)鄭重指出政府行政審批事項(xiàng)將削減1/3以上。①?gòu)拇诵姓徟贫雀母镏τ趶闹贫壬洗蠓群?jiǎn)政放權(quán),持續(xù)加強(qiáng)行政審批的有效規(guī)范。同年,上海自由貿(mào)易區(qū)成立,應(yīng)運(yùn)而生的負(fù)面清單、先照后證等制度成為我國(guó)行政審批制度改革的有益嘗試。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳公布《國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單》[4],并在匯總清單中列明各部門的審批事項(xiàng)。2015年國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕6號(hào)),提出六項(xiàng)行政審批制度改革標(biāo)準(zhǔn)化的具體措施。除此以外,同年國(guó)家開(kāi)始關(guān)注附著于行政審批的中介服務(wù)清理。2016年中央編辦《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引(2016版)》[5]對(duì)外發(fā)布,明確和細(xì)化行政審批的流程管理、場(chǎng)所管理、服務(wù)規(guī)范等。2017年雙隨機(jī)市場(chǎng)監(jiān)管改革全面展開(kāi),這意味著取消的行政審批事項(xiàng)要加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管,此后的“先照后證”和“證照分離”改革更是強(qiáng)調(diào)要提高行政審批效能,進(jìn)一步增強(qiáng)市場(chǎng)活力,[6]同年政務(wù)服務(wù)目錄和辦事指南編制廣泛開(kāi)啟,行政審批要件、辦事流程、申請(qǐng)材料得到進(jìn)一步規(guī)范。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始正式推進(jìn),就此也成立國(guó)務(wù)院加快政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組,具體事宜由國(guó)務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌負(fù)責(zé),至此該項(xiàng)行政審批改革職責(zé)由中央編辦轉(zhuǎn)為國(guó)務(wù)院辦公廳,小組下設(shè)五個(gè)專題小組進(jìn)行五位一體的全面系統(tǒng)化改革,小組還下設(shè)四個(gè)保障小組專門負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌、法治審查、督查落實(shí)和專家論證,以保證改革立體化和多角度貫徹執(zhí)行,從此行政審批改革的基本面向體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)化需求滿足和全面依法治國(guó)。2019年,國(guó)家突出市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單作用,推行全國(guó)一張清單管理模式,建立全國(guó)統(tǒng)一清單代碼體系。2020年,全國(guó)開(kāi)啟 “放管服”改革與數(shù)字政府建設(shè)融合發(fā)展,著力提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化水平,培育市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。2021年,國(guó)家強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等金融科技應(yīng)用于行政審批制度改革,探索線上自動(dòng)化審批模式。2022年,中央持續(xù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)集成化統(tǒng)一辦結(jié),深化政務(wù)服務(wù)向“跨省通辦”和“省內(nèi)通辦”的便民形式推進(jìn)。

(二)行政審批制度改革的法治面向分析

黨的十八大以來(lái),行政審批制度改革進(jìn)入重要攻堅(jiān)時(shí)期,其成效顯著并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是從關(guān)注取消審批的“數(shù)量”轉(zhuǎn)向關(guān)注“質(zhì)量”,各個(gè)部門不斷下放“真金白銀”的行政審批權(quán),財(cái)政、金融、貨幣、投資、土地、交通、水利等各個(gè)領(lǐng)域都加大力度簡(jiǎn)政放權(quán),從職業(yè)資格改革到投資項(xiàng)目負(fù)面清單、從利率市場(chǎng)化到土地供應(yīng)多元化、從PPP模式到共享經(jīng)濟(jì)模式,無(wú)不體現(xiàn)著簡(jiǎn)政放權(quán)的深刻變革。二是從關(guān)注“法制化”到關(guān)注“法治化”,盡管《行政許可法》早已頒布,但是依然存在法律效力不足的非行政許可審批。近年來(lái)清理的非行政許可審批就是從法制化邁向法治化的例證,同時(shí)對(duì)留存的行政許可也要根據(jù)法律法規(guī)而設(shè)定清單,權(quán)力清單化能使權(quán)力在陽(yáng)光下更規(guī)范運(yùn)行。三是從關(guān)注行政審批的“取消”到關(guān)注其“下放”。行政審批的取消解決的是政府與市場(chǎng)的邊界,但僅此并不夠,還需要解決留存的行政審批在考慮下級(jí)承接能力的情況下,由上下級(jí)哪級(jí)政府承擔(dān)問(wèn)題,這實(shí)際上關(guān)系到行政效率、權(quán)利保障和權(quán)力分配的問(wèn)題。近年來(lái),國(guó)家不斷修改法律調(diào)整行政審批行使層級(jí)就是不斷優(yōu)化權(quán)力行使主體的例證。四是從僅關(guān)注批準(zhǔn)到關(guān)注與審批全方位事項(xiàng)。近年來(lái)對(duì)中介服務(wù)、前置要件、申請(qǐng)材料、辦結(jié)流程、主體責(zé)任、審批標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了全方位清理和規(guī)范。破除“紅頂中介”,打破利益輸送是國(guó)家的重大部署;規(guī)范前置要件實(shí)行先照后證、多證合一、證照分離也是近年的重大舉措;依法受理申請(qǐng)材料、規(guī)范辦事指南是審批制度改革的重中之重,規(guī)范自由裁量權(quán)、統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)是編制政務(wù)服務(wù)指南的主要考量。五是從關(guān)注規(guī)范權(quán)力到關(guān)注保障權(quán)利。當(dāng)前滿足人民群眾的公共需求日益成為行政審批制度改革的基本面向,這從改革小組專門成立優(yōu)化社會(huì)服務(wù)小組就可直觀看出,當(dāng)前越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政審批權(quán)力的公共服務(wù)屬性。

黨的十九大提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo),[1]21這為未來(lái)行政審批制度改革提供了正確的方向指引。黨的二十大更是強(qiáng)化全面依法行政,突出行政審批的法治化意義。[7]具體來(lái)說(shuō),一是必須強(qiáng)化以問(wèn)題、結(jié)果、需求為導(dǎo)向,不是為了削減行政審批而削減,削減的目的在于達(dá)到及時(shí)解決急迫問(wèn)題、優(yōu)化結(jié)果效益和滿足公共需求層面。[8]二是注重行政審批的便利化和效率化,這是要求在進(jìn)一步精簡(jiǎn)和整合行政審批的基礎(chǔ)上,需要改進(jìn)目前審批方式,要依托于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),進(jìn)行多方位融合式審批,能夠進(jìn)行統(tǒng)一平臺(tái)管理的行政審批事項(xiàng)統(tǒng)一納入平臺(tái)管理,提供“一站式”的審批服務(wù)。同時(shí)各審批機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也應(yīng)采取并聯(lián)審批,在此并聯(lián)審批過(guò)程中對(duì)相關(guān)門檻標(biāo)準(zhǔn)、階段流程和辦理時(shí)限等方面進(jìn)行細(xì)化和明確,[9]同時(shí)還不斷加強(qiáng)行政審批數(shù)據(jù)與資料在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互通,使得辦事人最多跑一次。三是加強(qiáng)行政放權(quán)的協(xié)同性與聯(lián)動(dòng)性的妥善協(xié)調(diào)。對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項(xiàng),相同或類別相近的要一并取消或下放,審批涉及到的所有關(guān)聯(lián)事項(xiàng)要進(jìn)行整體取消或下放。[10]同時(shí)承接行政審批的有關(guān)基層政府部門在人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面要確保有能力承擔(dān)好和有能力做得好。四是要將政府信息公開(kāi)、第三方績(jī)效評(píng)估、行政問(wèn)責(zé)制引入行政審批制度改革,不斷優(yōu)化調(diào)整內(nèi)在屬性。五是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。行政審批作為事前監(jiān)管措施,即便其存在之時(shí)也不能放棄對(duì)其后續(xù)的監(jiān)管,而當(dāng)行政審批取消之后更需加強(qiáng)日常監(jiān)管,具體要在信用監(jiān)管、智能監(jiān)管、數(shù)字監(jiān)管等方面予以強(qiáng)化。在此基礎(chǔ)上,更需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù),構(gòu)建全方位一體化的監(jiān)管體系,量身定制審慎的監(jiān)管模式。六是為實(shí)現(xiàn)法治政府目標(biāo),在全面推動(dòng)行政審批制度改革進(jìn)程中不斷強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)。

二、行政審批制度改革法治化的必要性

法治的內(nèi)在含義要求改革要做到于法有據(jù),崇尚法律尊嚴(yán)和權(quán)威地位,而改革則要求對(duì)現(xiàn)有不合理的有關(guān)制度安排做出改變與突破,雙方存在一定的矛盾性。然而改革與法治也呈現(xiàn)出內(nèi)在統(tǒng)一性,首先,改革一旦沒(méi)有納入法治保障的范疇之中則易出現(xiàn)權(quán)力恣意,一旦改革推動(dòng)者不作為或亂作為,那么改革就會(huì)出現(xiàn)停滯或倒退,因此改革良好預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是需要法治保障。其次,改革如果借鑒法治的良好形式則會(huì)有助于推動(dòng)改革的進(jìn)一步深化。法治的過(guò)程實(shí)際上是集眾人智慧的過(guò)程,是觀點(diǎn)摩擦和融合的過(guò)程,通過(guò)這樣的過(guò)程會(huì)萃取出真知灼見(jiàn),這種真知灼見(jiàn)是統(tǒng)領(lǐng)全方位改革推進(jìn)的理想對(duì)象。最后,法治也需要改革的不斷深入,展現(xiàn)法律正義價(jià)值的本來(lái)面目,究竟什么是正義這并不是容易回答的問(wèn)題,②正義猶如普羅旺斯的臉隨時(shí)變化,隨著行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū),在處理深層次復(fù)雜問(wèn)題時(shí)需要對(duì)正義價(jià)值進(jìn)行取舍或排序,這種取舍或排序就反映在全面深化改革的進(jìn)程中。③

盡管《行政許可法》已于2004年正式實(shí)施,但是并不等于行政審批已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了法治化,還需要不斷推進(jìn)法制化向法治化改革。同時(shí)《行政許可法》這部良法也有內(nèi)容局限性,例如并沒(méi)有對(duì)行政許可要件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定,投資領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單制度并沒(méi)有引入法規(guī)規(guī)范之中,這些都是《行政許可法》需要進(jìn)一步完善的地方。因此,行政審批制度改革仍需面向法治化不斷推進(jìn)。

(一)政府與市場(chǎng)邊界需合理正當(dāng)劃分

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的私法領(lǐng)域,行為操守奉行“法無(wú)禁止即自由”,盡管這其中也有法律對(duì)個(gè)體的強(qiáng)制性約束,但是更加突出對(duì)個(gè)體權(quán)利的保障和自由的強(qiáng)調(diào),公民、法人或其他社會(huì)組織成為社會(huì)活躍的原動(dòng)力,更是促使社會(huì)向前進(jìn)步的力量源泉。但應(yīng)當(dāng)看到的是,市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制本身是存在內(nèi)部缺陷的,諸多問(wèn)題無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制本身調(diào)節(jié),在面對(duì)公共利益容易產(chǎn)生搭便車行為,在面對(duì)信息不對(duì)稱容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,在面對(duì)個(gè)體利益最大化追求時(shí)容易產(chǎn)生正負(fù)外部性。因此,個(gè)體權(quán)益將會(huì)隨著市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈而遭受損失,因此這就需要超脫于市場(chǎng)本身的外部力量對(duì)有關(guān)市場(chǎng)失靈進(jìn)行干預(yù),也就是公共權(quán)力的介入。由此來(lái)看,行政審批是相對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的政府干預(yù)形式,其應(yīng)是為有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的后發(fā)性介入手段。這種公共介入,必須要考量這種介入本身的必要性與合理性,也就是是否確實(shí)存在市場(chǎng)無(wú)法自己解決的問(wèn)題,而這種問(wèn)題的解決是否只有公共權(quán)力的介入才能解決。另外還需要進(jìn)一步考慮這種公共介入的充分性與平衡性,也就是這種介入是否能在解決問(wèn)題中取得理想效果,同時(shí)應(yīng)確保這種介入應(yīng)均衡因介入本身帶來(lái)的個(gè)體權(quán)益變化,重點(diǎn)在于不應(yīng)減損弱勢(shì)群體個(gè)體權(quán)益和通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制將公共介入獲利者有關(guān)獲利補(bǔ)償給有關(guān)權(quán)益受損者。政府與市場(chǎng)如同彈簧兩端,彼此之間體現(xiàn)為互為彼此的張力關(guān)系。當(dāng)市場(chǎng)或社會(huì)自治能力較弱時(shí),政府介入范圍較大;當(dāng)市場(chǎng)或社會(huì)自治能力較強(qiáng)時(shí),政府介入范圍較小。但是這種政府與市場(chǎng)的張力關(guān)系本身并不能自發(fā)確定,完美的黃金分割點(diǎn)不會(huì)自動(dòng)呈現(xiàn),實(shí)際上占據(jù)權(quán)力的主體決定著兩者之間的關(guān)系。正如著名英國(guó)學(xué)者雪萊所講“權(quán)力像蔓延的瘟疫,遇到誰(shuí)誰(shuí)就會(huì)染上它”[11]。占據(jù)權(quán)力的主體基于權(quán)力的無(wú)上性和人性的貪婪,總是追逐不受限制的權(quán)力,因此權(quán)力具有擴(kuò)張性,于是有人常將政府比作“利維坦”。也正是基于此,洛克著作《政府論》[12]提出“有限政府”理念和權(quán)力制約機(jī)制。正因如此,需要解決政府失靈問(wèn)題,而解決政府失靈問(wèn)題最好的應(yīng)對(duì)辦法是制度化和規(guī)范化,而制度化規(guī)范化的最好形式就是法治化。以上推演過(guò)程,是從經(jīng)濟(jì)法角度分析,行政審批制度改革面向的法治化是經(jīng)濟(jì)法的必然要求,其包括市場(chǎng)監(jiān)管的法治化和宏觀調(diào)控的法治化。

(二)行政審批自由裁量權(quán)需有效確認(rèn)與規(guī)范

法律窮力之處乃是被現(xiàn)代公共行政視為靈魂的自由裁量發(fā)軔之地。[13]法律面對(duì)自由裁量如何既能防止權(quán)力濫用又能調(diào)動(dòng)權(quán)力主體積極性是實(shí)現(xiàn)行政審批法治化的關(guān)鍵,法律容允必要的自由裁量,而排斥濫用的自由裁量,因此行政審批必要的自由裁量是法律允許存在的。有學(xué)者將行政審批自由裁量分為以下幾種情況：一是程式化的自由裁量。只對(duì)申請(qǐng)人依據(jù)審批事項(xiàng)受理?xiàng)l件提交的各類材料進(jìn)行形式要件審查,尤其是對(duì)申報(bào)材料的真?zhèn)闻c完整性進(jìn)行重點(diǎn)審查。二是實(shí)質(zhì)性的自由裁量,要對(duì)許可申請(qǐng)的各類要素進(jìn)行實(shí)質(zhì)性全方位審查,另有必要之時(shí)還需配合進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,要根據(jù)檢查評(píng)估結(jié)果來(lái)確定有關(guān)申請(qǐng)審批的充分性與正當(dāng)性。三是導(dǎo)向型的自由裁量,指對(duì)許可審評(píng)是否符合宏觀發(fā)展規(guī)劃、整體產(chǎn)業(yè)布局和地域振興政策進(jìn)行審查后,作出的具有公共政策導(dǎo)向特征的自由裁量。申請(qǐng)人承諾在前、行政機(jī)關(guān)容缺受理就是其例。四是決策性自由裁量,指含涉創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)、重大項(xiàng)目等方面的許可申請(qǐng)。根據(jù)市場(chǎng)客觀現(xiàn)實(shí)需求,行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)有關(guān)程序?qū)U(kuò)大準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、授予變通政策、批準(zhǔn)解除限制性條件等方式做出是否許可的自由裁量。五是授權(quán)型的自由裁量,是根據(jù)有效力的概括授權(quán)依據(jù)而賦予審批實(shí)施機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。

(三)法律保留原則需全面貫徹

法律保留原則是由德國(guó)行政法學(xué)學(xué)者奧托·邁耶提出的,其認(rèn)為法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政控制力的約束,其決定著立法權(quán)與行政權(quán)的邊界范圍,更決定著行政者自主權(quán)限大小。[14]進(jìn)一步而言,法律保留就是對(duì)涉及公民基本權(quán)利約束或限制等立法事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法明確,行政機(jī)關(guān)不得直接以行政立法的形式加以規(guī)定,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)施的任何行政行為必須具備法律授權(quán),否則合法性會(huì)受到質(zhì)疑。[15]

我國(guó)《立法法》將法律保留事項(xiàng)劃分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留兩種類型。④絕對(duì)保留事項(xiàng)是必須由立法機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng),立法機(jī)關(guān)不可授權(quán)。相對(duì)保留事項(xiàng)是立法機(jī)關(guān)可授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng),但是授權(quán)必須遵照相關(guān)內(nèi)容和程序要求。[16]《立法法》第八條提出各級(jí)人民政府產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于法律相對(duì)保留事項(xiàng),總結(jié)起來(lái)可將其概括為職權(quán)法定。職權(quán)法定不僅意味著應(yīng)由法律最終確認(rèn)規(guī)范政府權(quán)力,還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在權(quán)限改革推進(jìn)過(guò)程當(dāng)中,也就是說(shuō),職權(quán)法定并不僅僅體現(xiàn)為以法律的形式確認(rèn)和規(guī)范,更體現(xiàn)為在行政審批制度改革過(guò)程中應(yīng)遵循法治理念、正義價(jià)值、正當(dāng)程序。不僅如此,根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定的政府職權(quán)法定還要求政府之間關(guān)系需要法定。一直以來(lái),我國(guó)《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人大和政府組織法》對(duì)政府職權(quán)規(guī)定并未進(jìn)行明確和細(xì)化,這不僅導(dǎo)致政府職權(quán)范圍在法律實(shí)踐中難以把握,同時(shí)也帶來(lái)政府之間的職權(quán)關(guān)系尚未法制化,導(dǎo)致職權(quán)劃分模糊。在中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府的事權(quán)劃分上出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的情況下,中央政府或上級(jí)政府往往將具有正外部性的有關(guān)事權(quán)上收,牢牢把握決策權(quán)和審批權(quán);同時(shí)將具有負(fù)外部效應(yīng)的有關(guān)事權(quán)下放,導(dǎo)致地方政府或下級(jí)政府除行使本級(jí)事權(quán)以外還需承擔(dān)中央政府或上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分職責(zé)。更進(jìn)一步說(shuō),由于地方政府或下級(jí)政府承擔(dān)額外的事權(quán),導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期背負(fù)額外的支出責(zé)任,造成土地財(cái)政、地方債等問(wèn)題。而當(dāng)下全方位推進(jìn)的行政審批制度改革正是調(diào)整政府間職權(quán)關(guān)系的重要實(shí)踐,通過(guò)將部分行政審批權(quán)下放使得政府間權(quán)力配置結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化合理,進(jìn)一步提高行政效率。

從政府職權(quán)法定和政府間職權(quán)劃分這個(gè)角度看,行政審批制度改革需要法治化?？上驳氖?近期國(guó)務(wù)院在推動(dòng)行政審批權(quán)限下放的過(guò)程中注重通過(guò)修改法律予以配套,較為妥善地處理了改革與法治的關(guān)系。但是僅僅通過(guò)法律化形式來(lái)推動(dòng)改革并不能實(shí)現(xiàn)真正的法治,還需根據(jù)事權(quán)劃分基本準(zhǔn)則來(lái)劃分政府事權(quán),均衡權(quán)限劃分,形成權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,這就需要加強(qiáng)下級(jí)政府主體地位,增強(qiáng)下級(jí)政府協(xié)商話語(yǔ)權(quán)。行政審批制度改革既具備行政管理體制的內(nèi)涵,又具有經(jīng)濟(jì)體制改革特征屬性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)重視國(guó)家調(diào)配資源,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重視市場(chǎng)配置資源,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段,行政審批數(shù)量和通過(guò)行政審批形成的政府與市場(chǎng)的調(diào)控力是判斷這種體制轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志。通過(guò)推動(dòng)行政管理體制改革而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革是深化改革較為典型的做法,隨著改革的逐步深入和外延逐步擴(kuò)大,特定的改革就兼有行政管理體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革之義。⑤行政審批制度改革如上所述,其發(fā)始于行政管理體制改革,但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)容也勢(shì)必涉及。從《立法法》第八條提出基本經(jīng)濟(jì)制度屬于法律相對(duì)保留事項(xiàng)來(lái)看,行政審批制度改革的法治化實(shí)屬必要。

(四)公民權(quán)利需得到有效保障

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)檢驗(yàn)一系列改革是否成功在于群眾的獲得感,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾多次關(guān)注行政審批制度改革成果的群眾獲得感問(wèn)題,當(dāng)下審批制度改革在有的地方體現(xiàn)出在政府內(nèi)部轟轟烈烈開(kāi)展,但是老百姓真切得到改革收益卻并不太多,這是因?yàn)闆](méi)有將改革的供給端和需求端串聯(lián)考慮。同時(shí)由于行政審批是對(duì)民眾權(quán)利的限制,切切實(shí)實(shí)關(guān)乎民眾生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)的保障。因此基于以上兩點(diǎn)考慮,公民權(quán)利保障應(yīng)是行政審批制度改革的公共之維。但是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并不會(huì)自動(dòng)保障權(quán)利,宣示行政審批制度改革的公共之維,相反權(quán)力的運(yùn)行往往會(huì)過(guò)界公民的正當(dāng)權(quán)利。英國(guó)光榮革命、法國(guó)大革命、美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前夕國(guó)家最高決策者苛加的稅收對(duì)民眾生存權(quán)嚴(yán)重侵犯,公民權(quán)利難以保障,民眾的奮起反抗使得英國(guó)的權(quán)利法案問(wèn)世、路易十六被送上斷頭臺(tái)、美國(guó)獨(dú)立。

根據(jù)盧梭“社會(huì)契約論”觀點(diǎn),民眾生而自由和平等,每個(gè)人僅應(yīng)讓渡為保障個(gè)人權(quán)利正當(dāng)行使的權(quán)利范疇,以社會(huì)契約形式載明讓渡的權(quán)利范圍和由此產(chǎn)生的權(quán)力邊界。社會(huì)契約是共同體和各個(gè)成員之間的一種約定,它以社會(huì)公意為基礎(chǔ),是合法的一種約定;它對(duì)一切人一視同仁,是公平的一種約定;它以實(shí)現(xiàn)公共幸福為目的,是有益的一種約定;它擁有公共力量和最高權(quán)力的保障,是穩(wěn)固的一種約定。而這種社會(huì)契約典型形式就是法律或者進(jìn)一步說(shuō)是憲法,因此民眾自主決定個(gè)人重大權(quán)利事項(xiàng)是憲政的應(yīng)有之義。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度,是代議制民主制度國(guó)家的典型代表。黨的十九大報(bào)告指出要支持和保證廣大人民群眾通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使國(guó)家權(quán)力,著重發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法推進(jìn)過(guò)程中的關(guān)鍵作用。[17]因此從憲法上看,行政審批制度改革由于關(guān)乎群眾各項(xiàng)基本權(quán)利保障,因此其法治化是應(yīng)有之義。

三、行政審批制度改革法治化的基本路徑

法治的本質(zhì)內(nèi)涵不止在于對(duì)公權(quán)力的賦予和使私權(quán)利的順從,更是在于對(duì)公權(quán)力的約束和對(duì)私權(quán)利的保障,根據(jù)良法善治對(duì)法治的經(jīng)典釋義,法治應(yīng)當(dāng)在靜態(tài)立法和動(dòng)態(tài)實(shí)施中得到體現(xiàn)。在靜態(tài)立法中,要對(duì)社會(huì)普遍基本善的認(rèn)識(shí)融通于法律價(jià)值理念之中,使得全體社會(huì)成員能夠?qū)ι婆c惡、對(duì)與錯(cuò)、公平與不公平、正義與非正義等應(yīng)然性價(jià)值判斷形成普遍的判斷標(biāo)準(zhǔn),[18]以此達(dá)到自然法提倡的人類終極理性。也就是說(shuō),靜態(tài)立法的法治意義在于將基本善的價(jià)值理念完美融入于行政審批具體法律制度之中,使得公平、效率、自由、秩序、安全等有關(guān)價(jià)值理念在行政審批有關(guān)制度之中得到正當(dāng)伸展。在動(dòng)態(tài)的法律實(shí)施過(guò)程中,要圍繞法律制度的具體內(nèi)容,使其對(duì)社會(huì)生活的方方面面產(chǎn)生切實(shí)性影響,也就是在行政、司法、守法和法律監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都能按照法律制度運(yùn)轉(zhuǎn),這其中當(dāng)然包括政府行政審批也要受到應(yīng)有約束。因此,行政審批作為我國(guó)依法治理重要內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)從價(jià)值理念、實(shí)體內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)三個(gè)方面予以推進(jìn)。[19]

(一)應(yīng)以法治價(jià)值理念引領(lǐng)行政審批制度改革

從現(xiàn)代法治理念來(lái)看,做到“法無(wú)授權(quán)不能為”是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要標(biāo)志,對(duì)于行政許可來(lái)說(shuō),就是實(shí)現(xiàn)按照《行政許可法》行使行政審批權(quán)力,使得審批職權(quán)與許可等同統(tǒng)一。但是這并不足夠,盡管能夠促成行政審批與行政許可的內(nèi)在交融和外在等同,也不是真正實(shí)現(xiàn)了法治目的。我們還需推進(jìn)法治基準(zhǔn)與服務(wù)取向的均衡,明確行政審批制度改革的法治基準(zhǔn)在于權(quán)力制約和權(quán)利保障,尤其在于對(duì)公共需求滿足的權(quán)利保障。因此必須樹立為滿足公民需求的服務(wù)理念,在滿足公共需求的過(guò)程中,行政機(jī)構(gòu)履行公共職能和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。這種基準(zhǔn)和服務(wù)取向強(qiáng)調(diào)審批過(guò)程的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),拋棄特權(quán)意識(shí),要尤其注重行政審批主動(dòng)改進(jìn)和自我完善,為申請(qǐng)人提供全方位立體式的便捷服務(wù)。因此在行政審批制度改革法治化進(jìn)程中需要轉(zhuǎn)向以申請(qǐng)人為中心的服務(wù)法治理念,需要加強(qiáng)審批機(jī)構(gòu)與工作人員的約束性規(guī)范,甚至是明確相關(guān)單位和個(gè)人的法律責(zé)任形態(tài),同時(shí)還需進(jìn)一步賦權(quán)申請(qǐng)人的權(quán)利范圍和行使邊界,使得申請(qǐng)人的權(quán)利保障能夠貫穿和實(shí)現(xiàn)于每個(gè)行政審批的運(yùn)行過(guò)程與細(xì)節(jié)之中。⑥此外,正當(dāng)善意的法治實(shí)質(zhì)還需推進(jìn)按需審批,當(dāng)機(jī)械地依規(guī)行使行政許可不能完全實(shí)現(xiàn)法律上的公益與私益目的時(shí),就需要在法律上賦予“善良”工作人員以行政審批的解釋權(quán)和變通權(quán),而使行政審批真正達(dá)到預(yù)期目的,當(dāng)然這種授權(quán)的解釋和變通應(yīng)該通過(guò)立法被嚴(yán)格限制在極特殊情形下。服務(wù)審批和按需審批是行政審批制度法治改革成功的高級(jí)形式,這實(shí)際上是從形式的法治主義到實(shí)質(zhì)法治主義的邁進(jìn),實(shí)現(xiàn)既合法又合理,行政許可高度透明又可預(yù)期。

(二)應(yīng)以實(shí)體內(nèi)容正義的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)行政審批制度改革

《行政許可法》第十二條和第十三條分別從正向與反向兩個(gè)角度,對(duì)行政許可創(chuàng)設(shè)進(jìn)行了立法規(guī)定。第十二條明確可以設(shè)定行政許可十類事項(xiàng),第十三條規(guī)定可以不設(shè)定行政許可四類事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)看到的是,《行政許可法》在十二條和十三條的立法用語(yǔ)中使用的是“可以”設(shè)定行政許可和“可以”不設(shè)定行政許可,而并未使用“應(yīng)當(dāng)”設(shè)定行政許可和“不應(yīng)當(dāng)”設(shè)定行政許可的法律術(shù)語(yǔ)表述。從此可以說(shuō)明,立法者當(dāng)時(shí)已意識(shí)到行政許可對(duì)于民眾生活影響很大,本著審慎態(tài)度設(shè)定行政許可,因此可以理解為“只有確有外在需要,才可以設(shè)定行政許可”。在行政審批制度改革法治化過(guò)程中,勢(shì)必解決非常關(guān)鍵的行政許可設(shè)定必要性這一問(wèn)題,這也是政府與市場(chǎng)劃分的問(wèn)題。[20]

我們可以從公共物品這個(gè)角度分析行政許可設(shè)定的必要性問(wèn)題。公共物品理論上可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。對(duì)于純公共物品而言,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,不可引入市場(chǎng)進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng),需由政府提供,如國(guó)防和消防等公共物品,理論上看純公共物品的政府提供是政府對(duì)公共物品生產(chǎn)和維護(hù)的提供,也就是從始至終都沒(méi)有非政府主體參與。因此在這樣的語(yǔ)境下,行政許可是沒(méi)有設(shè)置必要性的,沒(méi)有為外部的行政相對(duì)人申請(qǐng)預(yù)留空間,而只能在政府內(nèi)部供給循環(huán),這類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的公共物品供給模式,實(shí)踐中由政府提供的這種純公共物品較少。上述純公共物品的界定是出于理論角度,從各國(guó)實(shí)踐規(guī)定來(lái)看,各國(guó)對(duì)公共物品的范圍界定并不一致。就消防來(lái)說(shuō),其屬于典型理論上純公共物品,但是對(duì)于美國(guó)這種市場(chǎng)化供給程度比較高的國(guó)家,在個(gè)別地方存在私立供給情況。

對(duì)于準(zhǔn)公共物品而言,由于其并沒(méi)有完全具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,因此存在著市場(chǎng)介入的空間與可能,對(duì)其可從準(zhǔn)公共物品本身的正負(fù)外部性角度來(lái)討論行政許可的設(shè)置必要性問(wèn)題。就具有負(fù)外部性的準(zhǔn)公共物品而言,在生產(chǎn)或使用過(guò)程中具有一定的危害性或容易出現(xiàn)危險(xiǎn),會(huì)對(duì)公共安全造成重大隱患或危害,如環(huán)境污染、安全事故、衛(wèi)生安全等,因此對(duì)于具有負(fù)外部性的公共物品,應(yīng)從嚴(yán)設(shè)定行政許可,嚴(yán)格審查并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施。就具有正外部性的準(zhǔn)公共物品而言,從總體上看應(yīng)適當(dāng)放松審批審查,具體可做如下分類討論。一是社會(huì)福利性的準(zhǔn)公共物品,如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等具有明顯正外部性的特征。就我國(guó)實(shí)際而言,這些起初是由政府提供,但由于長(zhǎng)時(shí)間的單一提供主體在機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量和服務(wù)水平上逐漸難以適應(yīng)于社會(huì)發(fā)展的需求,當(dāng)前事業(yè)單位改革逐步深入和社會(huì)資本介入領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大,私立養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)越來(lái)越多,政府應(yīng)在行業(yè)準(zhǔn)入和從業(yè)機(jī)制上放松監(jiān)管審批,將更多競(jìng)爭(zhēng)因素和多元供給主體引入該領(lǐng)域當(dāng)中,使民眾能更好地享有福利。為此,賦有審批權(quán)限的政府部門或事業(yè)單位,應(yīng)將其審批職能逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管職能,重點(diǎn)關(guān)注從事該行業(yè)所能提供的公共物品和服務(wù)的質(zhì)量。二是人們生產(chǎn)生活所需的準(zhǔn)公共物品,如水、電、氣等公共物品形式。對(duì)于這類準(zhǔn)公共物品的使用既能滿足自身的日常生活需求,也能創(chuàng)造出市場(chǎng)價(jià)值。鑒于此,這種公共物品的提供可以適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,政府不進(jìn)行審批監(jiān)管,而以采購(gòu)的形式向公民提供。與此同時(shí),政府往往利用價(jià)格、稅收、財(cái)政、金融等有關(guān)政策對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控,重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)公共物品價(jià)格和質(zhì)量能夠得到普遍接受。三是需要技術(shù)資質(zhì)的準(zhǔn)公共物品,如律師、法醫(yī)、質(zhì)量評(píng)定、容積計(jì)算等公共物品。技術(shù)資質(zhì)性的公共物品關(guān)涉到公民權(quán)益的方方面面,正向溢出作用需要在特定環(huán)境下進(jìn)行重點(diǎn)保障,否則稍有差錯(cuò)就產(chǎn)生不利后果,因此此類公共物品不僅要在準(zhǔn)入過(guò)程中進(jìn)行相應(yīng)嚴(yán)格審查,還要對(duì)這類準(zhǔn)公共物品從業(yè)者進(jìn)行資質(zhì)審查,改革重點(diǎn)方向應(yīng)放在事中與事后的監(jiān)管。

(三)應(yīng)以程序設(shè)計(jì)的正義規(guī)范統(tǒng)籌行政審批制度改革

“程序正義”是“結(jié)果正義”的基石,對(duì)于行政審批制度改革來(lái)說(shuō),只有貫徹程序正義才能實(shí)現(xiàn)行政審批制度科學(xué)化與合理化。具體來(lái)說(shuō),需做好以下事項(xiàng)。

首先,應(yīng)依法嚴(yán)格清理非行政許可審批與依據(jù)規(guī)范,同時(shí)對(duì)清理過(guò)程予以規(guī)范,這也是行政審批制度改革法治化的重頭戲。非行政許可審批是指設(shè)定依據(jù)不符合《行政許可法》規(guī)定的行政審批,不合法的具體依據(jù)形式包括國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、國(guó)務(wù)院部門規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章(省級(jí)政府批準(zhǔn)的一年臨時(shí)許可除外)和規(guī)范性文件。此前,國(guó)家通過(guò)權(quán)責(zé)清單工作和政務(wù)目錄工作,對(duì)非行政許可審批已經(jīng)基本清理完畢。同時(shí),上述清理過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)化公開(kāi)清理,并遵守規(guī)范程序,有關(guān)政府職能部門在清理上述事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取審批對(duì)象訴求和理由,之后還應(yīng)再組織專家進(jìn)行論證,最后更需銜接好有關(guān)事后監(jiān)管措施。

其次,應(yīng)依法規(guī)范行政審批事項(xiàng)的下放程序。審批事項(xiàng)下放根據(jù)下放對(duì)象不同,可以分為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的政府內(nèi)部下放和政府對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)組織的社會(huì)外部下放,下放審批權(quán)限既能提高行政審批效率,又能為行政相對(duì)人提供直接服務(wù),保障其權(quán)益。關(guān)于政府內(nèi)部下放,下放什么、如何下放以及下放后如何監(jiān)管等問(wèn)題,是需要在法治化進(jìn)程中認(rèn)真考慮的。當(dāng)前,各省實(shí)踐將微觀經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)限下放較多,而對(duì)涉及公共安全、民生福利、市場(chǎng)秩序、質(zhì)量水平等本地區(qū)重大宏觀管理事宜則審批權(quán)限下放較少。下放過(guò)程中,承接主體應(yīng)對(duì)擬下放的行政審批程序進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化,確保行政審批的質(zhì)量。下放后,原實(shí)施主體應(yīng)定期對(duì)下放效果作出總體評(píng)價(jià)和宏觀指導(dǎo),及時(shí)做好取消、創(chuàng)新服務(wù)和收回的研判工作。值得一提的是,如何理解在法治化進(jìn)程中理解和規(guī)范政府內(nèi)部下放,按照職權(quán)法定要求,在沒(méi)有修改法律的情況之下,通常不能將政府職責(zé)進(jìn)行向下轉(zhuǎn)移,因此所謂“政府內(nèi)部下放授權(quán)”只不過(guò)是行政委托的異化。通常而言,政府機(jī)構(gòu)固有行政職能是不能行政委托的,因此為使改革與合法性問(wèn)題能夠調(diào)和,應(yīng)當(dāng)修改或補(bǔ)充原政府機(jī)構(gòu)行政職能的行使層級(jí)規(guī)定,規(guī)定有關(guān)的行政審批事權(quán)可在上下級(jí)政府之間進(jìn)行委托授權(quán)。從實(shí)踐來(lái)看,并不是每個(gè)行業(yè)領(lǐng)域里政府部門的縱向事權(quán)分權(quán)都有明確規(guī)定和詳細(xì)劃分,并且這種劃分依據(jù)還尤其缺乏法律形式。因此,我們?cè)谕苿?dòng)審批權(quán)限下放的過(guò)程中,一定要尋求立法及時(shí)跟進(jìn),進(jìn)而通過(guò)合法委托的形式予以推進(jìn)。對(duì)于沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù),但又因客觀情況需要下放的,應(yīng)該根據(jù)本級(jí)立法權(quán)限尋求在修改法律范圍內(nèi)予以下放,并提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)事權(quán)劃分法律依據(jù)進(jìn)行修改或補(bǔ)充。關(guān)于社會(huì)外部下放,盡管實(shí)踐中社會(huì)外部下放較少,但其仍然是下放的具體形式,實(shí)際來(lái)看,事業(yè)單位和行業(yè)組織多為職權(quán)承接者,由此社會(huì)外部下放當(dāng)符合承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革要求,防止事業(yè)單位一邊接收下放的行政審批職能,一邊上交政府機(jī)構(gòu)行政審批權(quán)限。為此,當(dāng)前的協(xié)調(diào)措施在于最好不對(duì)事業(yè)單位下放行政審批權(quán)限,或者是僅下放事務(wù)性和服務(wù)性工作事項(xiàng)。社會(huì)組織可以成為社會(huì)外部下放的理想承接者,但這是建立在社會(huì)組織具有良好的組織規(guī)范和運(yùn)行規(guī)范基礎(chǔ)之上的,只有這樣才能真正發(fā)揮公共自治的效果。

再次,應(yīng)依照法律要求創(chuàng)設(shè)集中行政審批程序。相對(duì)集中行政許可分為兩種模式,一種是將行政許可權(quán)從原實(shí)施主體真正轉(zhuǎn)移到另一實(shí)施主體,這是化學(xué)整合,這種整合在《行政許可法》中有明確要求,在具體改革進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)符合法律程序規(guī)定。另一種是將行政部門的行政許可進(jìn)行統(tǒng)一窗口受理,服務(wù)窗口直接設(shè)在行政審批服務(wù)中心,這種改革模式實(shí)際上行政權(quán)責(zé)歸屬并沒(méi)有本質(zhì)改變,這是行政權(quán)限的物理整合,《行政許可法》對(duì)此也有明確規(guī)定,因此在推進(jìn)改革進(jìn)程中要按照法律規(guī)定整合,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式明確行政審批服務(wù)中心的功能定位,使得授權(quán)單位與行政審批服務(wù)中心之間、授權(quán)單位與服務(wù)窗口之間、服務(wù)窗口與授權(quán)單位部門之間、服務(wù)窗口與服務(wù)窗口之間、服務(wù)窗口與服務(wù)對(duì)象之間都能明確相應(yīng)的職責(zé)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

最后,應(yīng)完善行政審批的政府監(jiān)管法律程序。通過(guò)立法完善政府監(jiān)管的主要內(nèi)容,包括內(nèi)部管控和責(zé)任追究?jī)蓚€(gè)方面。內(nèi)部管控是指有關(guān)政府要主動(dòng)對(duì)繼續(xù)保留實(shí)施的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)考評(píng)和動(dòng)態(tài)清理,要定期對(duì)行政審批內(nèi)部運(yùn)行效率和權(quán)利保障方面進(jìn)行論證與考察,多征求申請(qǐng)者意見(jiàn),以期定期收錄總體評(píng)價(jià)意見(jiàn),而后針對(duì)具體問(wèn)題予以完善。同時(shí)應(yīng)根據(jù)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變要求,要及時(shí)和全面清理當(dāng)前已不再符合公共服務(wù)需要的審批事項(xiàng),更要杜絕行政許可審批的存在,推進(jìn)其法定化進(jìn)程,明確有關(guān)實(shí)體和程序要求,進(jìn)而保證行政審批制度改革與政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變之間的有效銜接。責(zé)任追究是指有關(guān)職權(quán)主體要依職權(quán)或者依申請(qǐng)對(duì)行政審批過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)懲,追究相關(guān)個(gè)人和單位的法律責(zé)任,維護(hù)行政審批的公平公正,不得以單位責(zé)任替代個(gè)人責(zé)任,不得以個(gè)人行政責(zé)任代替法律責(zé)任,不得以個(gè)人懲戒責(zé)任代替賠償責(zé)任。在強(qiáng)化責(zé)任追究的同時(shí),要注重責(zé)任追究借助于其他輔助制度。一要加快推廣行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)在行政審批公開(kāi)的全面適用,要將行政審批關(guān)鍵環(huán)節(jié)置于電子監(jiān)察之中,要將電子監(jiān)察系統(tǒng)的聲音和影像高水平輸送至監(jiān)察人員手中,并開(kāi)發(fā)智能捕捉和提示功能,將紀(jì)錄的可能違法違紀(jì)行為進(jìn)行智能篩選。二要全面銜接好行政復(fù)議對(duì)行政審批的監(jiān)督作用。全力做好行政復(fù)議對(duì)行政審批的合法性審查監(jiān)督,在當(dāng)前行政復(fù)議法全面修改時(shí)期,要將行政復(fù)議內(nèi)在范圍從合法性向合理性進(jìn)行延展,拓寬其審查范圍,并要對(duì)行政復(fù)議與行政審批的具體監(jiān)督措施進(jìn)行細(xì)化,要明確和細(xì)化原具體審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在哪些方面對(duì)審批行為進(jìn)行合法性與合理性改正。三要切實(shí)做好各級(jí)政府內(nèi)部對(duì)行政審批機(jī)關(guān)的監(jiān)督。要形成政務(wù)服務(wù)部門、司法行政部門、機(jī)構(gòu)編制部門三者聯(lián)合對(duì)行政審批具體職責(zé)的監(jiān)督,各地政務(wù)服務(wù)部門負(fù)責(zé)外部合規(guī)性操作監(jiān)督,司法行政部門負(fù)責(zé)內(nèi)部合法性與合理性監(jiān)督,機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批職責(zé)總體運(yùn)行監(jiān)督,以此使審批職責(zé)置于全面的內(nèi)部行政監(jiān)督之下。[21]四是還要積極引入人大權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政審批的監(jiān)督。有關(guān)人大部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府審批職責(zé)行使的科學(xué)性、合理性和充分性進(jìn)行監(jiān)督,審批部門要定期向人大有關(guān)部門報(bào)送審批職責(zé)行使情況報(bào)告,人大部門應(yīng)主動(dòng)和充分發(fā)揮監(jiān)督部門職責(zé),對(duì)有關(guān)報(bào)告進(jìn)行書面和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督審查。

行政審批制度改革法治化,是全面深化改革和全面依法治國(guó)兩項(xiàng)戰(zhàn)略的交匯問(wèn)題,也是當(dāng)前亟待解決的重大課題。從現(xiàn)有研究來(lái)看,對(duì)行政審批制度改革的研究從實(shí)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)測(cè)算角度較多,法學(xué)領(lǐng)域?qū)π姓徶贫雀母锓ㄖ位牟糠只締?wèn)題缺少細(xì)化和深入,未來(lái)在全面依法治國(guó)大背景下,行政審批制度改革不僅是對(duì)改革過(guò)程外在立法的法制化,更是在規(guī)范政府權(quán)力與保障公民權(quán)利維度的法治化,這有賴于理論研究和實(shí)踐的逐步融合,期盼后續(xù)研究能對(duì)此有更為深入的挖掘與思考!

注釋：

①《最堅(jiān)定回答：本屆政府下決心要削減三分之一以上國(guó)務(wù)院行政審批事項(xiàng)》,http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0317/c359033-20816412.html,2013年3月17日。

②亞里士多德將其理解為平等認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上而表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)他人的尊重,表現(xiàn)為分配正義和糾正正義。霍布斯把正義歸結(jié)為通過(guò)契約對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的確認(rèn)。功利主義思想代表人物邊沁將每個(gè)人的苦與樂(lè)視為同等重要,在正義評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)中以數(shù)學(xué)方法尋求一項(xiàng)行動(dòng)的所有良好結(jié)果與所有有害結(jié)果的最大差額。諾齊克強(qiáng)調(diào)個(gè)人自然權(quán)利的正當(dāng)持有,權(quán)利自由行使與保障是正義本來(lái)屬性,國(guó)家權(quán)力當(dāng)且僅當(dāng)是最低限度時(shí)才是正當(dāng)?shù)?。羅爾斯從兩個(gè)方面闡述正義,一是權(quán)利原則,自由優(yōu)先是基礎(chǔ);二是差異原則,社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等只應(yīng)在這樣的情況下發(fā)生,在機(jī)會(huì)平等的前提下,所有機(jī)會(huì)都對(duì)社會(huì)成員開(kāi)發(fā),保證處境最差的人盡可能獲得最大收益。

③正義屬性中的公平和效率就經(jīng)常處于張力之中,這種關(guān)系的不斷變化也代表著正義不斷變化。

④《立法法》第八條：“下列事項(xiàng)職能制定法律：(一)國(guó)家主權(quán)事項(xiàng);(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);(三)民族區(qū)域自治制度;(四)犯罪和刑罰;(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度;(七)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用;(八)民事基本制度;(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;(十)訴訟和仲裁制度;(十一)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”。《立法法》第九條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中部分事項(xiàng)現(xiàn)行制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。

⑤如供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革不僅僅注重要素市場(chǎng)的發(fā)展和完善,還關(guān)注行政管理體制改革中事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)、清證減費(fèi)、打破行政壟斷等體制機(jī)制性問(wèn)題。

⑥《行政許可法》第12條規(guī)定：下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：(1)直接涉及國(guó)家安全、改革安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng),需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng);(2)有限自然資源的開(kāi)發(fā)、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng);(3)提供公眾并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè),需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊技能等資格、資質(zhì)等的事項(xiàng);(4)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品,需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,通過(guò)檢驗(yàn)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng);(5)企業(yè)或其他組織的設(shè)立等,需要確定主體資格的事項(xiàng);(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。第13條又規(guī)定：上述事項(xiàng)通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可：(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(2)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;(3)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;(4)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。