檢察環(huán)境民事公益訴訟的法理依據(jù)與實(shí)效提升

李德恩

(九江學(xué)院 法學(xué)院,江西 九江 332005)

自18世紀(jì)工業(yè)革命以降,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展巨大促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展,同時(shí)帶來人類歷史上第一次大規(guī)模的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問題。大自然提供了人類賴以生存的基本條件,人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展如果繼續(xù)以毀壞環(huán)境資源為代價(jià),將產(chǎn)生災(zāi)難性后果。1972年6月5日,第一次聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議召開。會(huì)議將6月5日確定為世界環(huán)境日,呼吁各國政府為維護(hù)和改善人類環(huán)境,造福全體人民,造福后代而共同努力。

作為國際社會(huì)負(fù)責(zé)任的一員,中國一直積極參與國際環(huán)保公約和行動(dòng)計(jì)劃。黨的二十大報(bào)告提出推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生。綠色發(fā)展既是中國深度參與全球環(huán)境治理,履行環(huán)境保護(hù)國際義務(wù)的具體體現(xiàn),也是推進(jìn)和拓展中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。綠色發(fā)展以協(xié)調(diào)、環(huán)保、可持續(xù)為目標(biāo),強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性,強(qiáng)調(diào)資源利用的永續(xù)性以及發(fā)展的代內(nèi)公平和代際公平,對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方式提出了更高要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。綠色發(fā)展具體舉措包括加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,深入推進(jìn)環(huán)境污染防治,提升生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性,積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和等。

近年來,全國檢察機(jī)關(guān)加大了對(duì)環(huán)境違法行為的打擊力度,不僅積極開展環(huán)境民事公益訴訟,而且大力支持依法享有訴權(quán)的社會(huì)組織開展環(huán)境民事公益訴訟,助力綠色發(fā)展、護(hù)航綠色發(fā)展。環(huán)境的司法保護(hù)需要整合司法機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)各方力量,多方協(xié)同才能產(chǎn)生良好的效果。2023年9月7日公布的十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中,《檢察公益訴訟法》被列入一類項(xiàng)目,《公益訴訟法》也一并考慮。在此背景下,檢察環(huán)境民事公益訴訟的研究具有了重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察機(jī)關(guān)原告資格的法理依據(jù)

(一)民事訴訟正當(dāng)當(dāng)事人理論的演進(jìn)

無救濟(jì)則無權(quán)利,訴至法院的能力乃是法治的基石。[1]現(xiàn)代法治國家普遍賦予民事實(shí)體權(quán)利關(guān)系主體的訴訟資格,訴訟主體資格與民事主體資格的統(tǒng)一是民事訴訟最理想的當(dāng)事人格局。這是因?yàn)槊袷略V訟程序只有在當(dāng)事人積極參與的基礎(chǔ)上,法院才能準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)并依法裁判。民事法律關(guān)系主體自身與糾紛存在直接的利害關(guān)系,最有意愿、最有動(dòng)力尋求訴訟救濟(jì)并且提供證據(jù)用于證明其主張,說服法官支持其主張。民事法律關(guān)系主體參加訴訟是訴權(quán)行使的表現(xiàn),將實(shí)體意義的訴權(quán)與形式意義的訴權(quán)結(jié)合在一起,具有保護(hù)權(quán)利的正當(dāng)性與推進(jìn)訴訟的實(shí)效性,更能妥當(dāng)保護(hù)民事實(shí)體權(quán)利,得到了世界各國立法的普遍認(rèn)可。我國《民事訴訟法》第122條規(guī)定的起訴條件首先就對(duì)原告提出要求,“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。立法在普遍承認(rèn)自然人的民事權(quán)利能力和當(dāng)事人能力后,自然人的兩種資格得到了最大限度的統(tǒng)一;在普遍承認(rèn)法人的目的范圍內(nèi)的民事權(quán)利能力和普遍的當(dāng)事人能力后,法人的兩種主體資格也得到了最大限度的統(tǒng)一。[2]假設(shè)工廠排污導(dǎo)致魚塘的魚大面積死亡,魚塘主得因?qū)︳~的所有權(quán)或?qū)︳~塘的承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟,魚塘主集權(quán)利主體與訴訟資格于一身無疑應(yīng)該得到法律的支持。

但是,嚴(yán)格的實(shí)體當(dāng)事人理念對(duì)應(yīng)的是私益訴訟,并不能對(duì)所有民事權(quán)利尤其是公共利益的司法保護(hù)提供理論支持。民事主體與訴訟資格實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一建立在兩個(gè)前提之上：一是民事權(quán)利主體都愿意而且有足夠的財(cái)力與能力提起訴訟保護(hù)自己的權(quán)利;二是實(shí)體權(quán)利和權(quán)利主體衡定,并且都得到了立法的確認(rèn)。[3]遺憾的是,兩個(gè)前提都難于成立。民事主體缺乏訴訟能力或怠于行使權(quán)利的情形比比皆是;新興權(quán)利、權(quán)利主體不明確的分散權(quán)利不斷產(chǎn)生,立法滯后于社會(huì)發(fā)展成為常態(tài)。社會(huì)的快速發(fā)展一方面使得實(shí)體權(quán)利不斷擴(kuò)張,另一方面使得個(gè)體對(duì)社會(huì)的依賴性增加,權(quán)利主體和權(quán)利客體處于變動(dòng)不居的模糊狀態(tài),變得難于準(zhǔn)確界定。對(duì)分散權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)對(duì)人類進(jìn)步,也許人類生存變得至關(guān)重要。[4]墨守實(shí)體當(dāng)事人的理念,只有實(shí)體法律關(guān)系人才能行使訴權(quán)將使得訴訟解決糾紛、保護(hù)權(quán)利的功能受到巨大限制。訴訟程序應(yīng)該走在實(shí)體法律之前給予新興權(quán)利、分散權(quán)利予以保護(hù)。如果工廠排污導(dǎo)致大面積的水體污染、空氣污染,破壞環(huán)境行為的受害人從具體的類似于魚塘主之類的個(gè)體擴(kuò)展至抽象的國家、社會(huì)公眾,環(huán)境私益受損可以由魚塘主提起侵權(quán)民事訴訟,環(huán)境公益誰來保護(hù)?誰是權(quán)利主體,誰有資格提起訴訟呢?實(shí)體當(dāng)事人概念的訴訟理論顯然無法回答這一問題。

民事訴訟的當(dāng)事人應(yīng)該實(shí)現(xiàn)擴(kuò)展,訴訟擔(dān)當(dāng)、形式當(dāng)事人概念的提出推動(dòng)了訴訟資格理論的發(fā)展,訴訟資格不再完全依附于實(shí)體權(quán)利而存在。早在19世紀(jì)末,德國學(xué)者考拉已經(jīng)對(duì)實(shí)體的當(dāng)事人概念提出了異議,并試圖以形式當(dāng)事人的概念取而代之。一方面,考拉肯定了第三人的訴訟擔(dān)當(dāng),另一方面,以“以其名義進(jìn)行起訴或被訴之人”之定義對(duì)當(dāng)事人的概念進(jìn)行形式化把握,與實(shí)體的當(dāng)事人概念相對(duì),這就是所謂的形式當(dāng)事人的概念。[5]208形式當(dāng)事人不再強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人就是實(shí)體權(quán)利主體,與訴訟代理人不同之處在于以自己而非被代理人的名義起訴或應(yīng)訴。民事法律關(guān)系主體之外的第三人的訴訟擔(dān)當(dāng)在很多國家的法律中都有明確規(guī)定。日本學(xué)者高橋宏志給出了訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)拿鞔_定義,第三人替代訴訟標(biāo)的之權(quán)利義務(wù)主體(或與權(quán)利義務(wù)主體同時(shí))持有當(dāng)事人資格,并且該當(dāng)事人承受的判決效力也及于權(quán)利義務(wù)主體的情形,就被稱為第三人的訴訟擔(dān)當(dāng)。[5]216日本立法也對(duì)訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)漠?dāng)事人進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定?！度毡久裨V法》第115條第1款第2項(xiàng)規(guī)定,“當(dāng)事人為他人利益而做原告或被告的情形下”,判決效力及于“該他人”[6]。

民事訴訟正當(dāng)當(dāng)事人理論的演進(jìn)具有重大的程序法價(jià)值,破除了檢察機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織等非權(quán)利主體提起環(huán)境民事公益訴訟的理論障礙。民事訴訟正當(dāng)當(dāng)事人理論的演進(jìn)與實(shí)踐還具有發(fā)展實(shí)體法的功能——在新興權(quán)利得到立法確認(rèn)之前,首先賦予相關(guān)主體的訴訟資格而予以司法保護(hù),司法對(duì)新興權(quán)利的普遍保護(hù)又為立法確認(rèn)新興權(quán)利創(chuàng)造條件、產(chǎn)生倒逼。名譽(yù)權(quán)、采光權(quán)等權(quán)利的產(chǎn)生都經(jīng)歷了從司法保護(hù)再到立法確認(rèn)的過程,而數(shù)據(jù)權(quán)、環(huán)境權(quán)等正在經(jīng)歷這一過程。因而可以說,民事主體與訴訟主體的分離不僅是特殊的權(quán)利保護(hù)機(jī)制,而且成了一種權(quán)利發(fā)展機(jī)制,促進(jìn)國家立法不斷擴(kuò)大民事權(quán)利的范圍。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟同樣可以發(fā)揮權(quán)利保護(hù)和權(quán)利發(fā)展的功能。我們有理由期待,不僅環(huán)境私益、環(huán)境公益都可以通過訴訟的方式得到保護(hù),環(huán)境權(quán)在不久的將來也能夠進(jìn)入實(shí)體法律規(guī)范之中。

當(dāng)然,形式當(dāng)事人、訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)母拍畈⒎且馕吨砰_訴訟資格的限制。民事主體都能夠?yàn)樗死娑蔀楫?dāng)事人的訴訟擔(dān)當(dāng)必須滿足一定條件,否則難免出現(xiàn)濫訴的情況。任意的訴訟擔(dān)當(dāng)需要得到實(shí)體權(quán)利人的授權(quán)方可為之。美國的集團(tuán)訴訟、日本的選定當(dāng)事人都是任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。我國《民事訴訟法》則規(guī)定了代表人訴訟。如果眾多的魚塘主因?yàn)楣S排污受到損害,他們可以推選代表人進(jìn)行訴訟,代表人代表其他魚塘主主張權(quán)利,是訴訟的當(dāng)事人而非代理人身份。法定的訴訟擔(dān)當(dāng)一般基于對(duì)他人權(quán)利和法律關(guān)系擁有管理權(quán)而產(chǎn)生,比如破產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人等。檢察環(huán)境公益訴訟可以視為一種特殊類型的法定的訴訟擔(dān)當(dāng),檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)需要法律加以規(guī)定而不是取得權(quán)利人的授權(quán),下文將聚焦檢察環(huán)境公益訴訟的相關(guān)立法以及司法實(shí)踐進(jìn)行論證。

(二)檢察機(jī)關(guān)原告資格的立法演進(jìn)

如果說正當(dāng)當(dāng)事人理論演進(jìn)奠定了檢察環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ),那么,我國法律的相關(guān)規(guī)定則成為檢察環(huán)境民事公益訴訟的基本依據(jù)以及現(xiàn)實(shí)邏輯。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條確立了公益訴訟制度,賦予與案件不存在直接利害關(guān)系的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的損害社會(huì)公共利益的行為提起民事訴訟的資格。該規(guī)定并沒有明確機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的具體指向,而是相當(dāng)于一個(gè)授權(quán)性規(guī)范,授權(quán)全國人大及其常委會(huì)以法律的形式賦予機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟的權(quán)力,標(biāo)志著我國在訴訟法層面首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)原告起訴資格制度的歷史性突破。[7]隨后,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》相繼修訂,符合條件的消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及環(huán)保組織提起公益訴訟的資格被確認(rèn),成為《民事訴訟法》第55條中的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。2014年12月,最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》,專門針對(duì)審理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了安排布置。這一時(shí)期,雖然司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的破冰和嘗試早已開啟,但是,檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的資格仍然沒有得到立法的明確規(guī)定。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,這不僅是檢察制度改革,也是訴訟制度改革的一個(gè)重要信號(hào)——《民事訴訟法》中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”將有望擴(kuò)容,檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中除了履行法律監(jiān)督的職責(zé)外,還要以當(dāng)事人或支持起訴人等其他訴訟參與人的身份出現(xiàn)。不出意料,2017 年修訂的《民事訴訟法》專門針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的問題作出了規(guī)定,即在第55條內(nèi)增加一款,人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。該規(guī)定在2021年修訂的《民事訴訟法》第58條中得以保留。2018年《英雄烈士保護(hù)法》出臺(tái),檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍擴(kuò)展至英雄烈士姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)的保護(hù),起訴條件是英雄烈士沒有近親屬或近親屬不提起訴訟。此后5年,全國檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件逐年大幅增加,2018年為10萬件,2019年為11萬余件,2020年為15萬余件,2021年為16.9萬件,2022年為19.5萬件。在檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件中,很多是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件,最近5年共計(jì)39.5萬件,2022年已經(jīng)達(dá)到 9.5 萬件。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟,既可以通過民事訴訟的形式單獨(dú)提起,也可以通過刑事附帶民事訴訟的方式提起。司法實(shí)踐中,檢察環(huán)境民事公益訴訟更多以刑事附帶民事訴訟的方式提起,這是由檢察機(jī)關(guān)同時(shí)作為國家公訴機(jī)關(guān)的地位決定的。不論何種訴訟形式,在檢察機(jī)關(guān)和其他環(huán)保組織同時(shí)擁有訴權(quán)的情況下,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟具有補(bǔ)充性質(zhì),即只有在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織起訴的條件下,檢察機(jī)關(guān)才能向人民法院提起訴訟。如果不止一個(gè)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟,《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第285條的規(guī)定其可以作為共同原告。

二、檢察環(huán)境民事公益訴訟的省思與完善

(一)檢察環(huán)境民事公益訴訟兜底地位的維系

雖然《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟,但符合條件的社會(huì)組織提起訴訟的積極性并不高。原因主要在于中國的社會(huì)組織發(fā)展不成熟,人員配置專業(yè)性不強(qiáng),經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小,導(dǎo)致證據(jù)收集能力不足,無力承擔(dān)訴訟費(fèi)用等。在環(huán)境破壞、環(huán)境污染行為發(fā)生后,如果沒有符合條件的機(jī)關(guān)和組織或者符合條件的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟,檢察機(jī)關(guān)仍然不介入的話,就意味著環(huán)境公共利益得不到保護(hù)。因此,《民事訴訟法》規(guī)定在此種情形下,檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。法律擬制的程序利益主體獲得原告資格,打破了實(shí)體當(dāng)事人理念下原告資格制度的局限性,明確了檢察院適合作原告,以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證和參與訴訟方面的優(yōu)勢(shì)。[8]“可以”一詞蘊(yùn)含檢察機(jī)關(guān)提起訴訟并非必須承擔(dān)的法定職責(zé),而只是允許處分的權(quán)利之意,可能導(dǎo)致環(huán)境公共利益遭受損害而無人保護(hù)的局面,客觀上導(dǎo)致對(duì)損害環(huán)境行為的縱容。

一般而言,訴權(quán)既然是民事主體的權(quán)利而非義務(wù),當(dāng)然應(yīng)該允許權(quán)利人選擇放棄。但是,民事訴訟的處分原則在公益訴訟中的適用應(yīng)該受到一定限制,尤其是對(duì)代表國家利益、社會(huì)公共利益的檢察機(jī)關(guān)而言。原因在于公益訴訟的原告并非實(shí)體權(quán)利的主體,享有完整的實(shí)體權(quán)利處分權(quán)以及直接影響實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序權(quán)利處分權(quán)可能損害公共利益。筆者建議將《民事訴訟法》第58條規(guī)定中的“可以”修改為“應(yīng)該”,使得檢察機(jī)關(guān)在履行督促和建議的職責(zé)后,在仍然沒有機(jī)關(guān)和組織起訴的情況下,必須作為環(huán)境民事公益訴訟的兜底起訴人,擔(dān)負(fù)起民事訴訟中維護(hù)公共利益最后防線的重任。

(二)檢察環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐反思

檢察環(huán)境公益訴訟已經(jīng)得到立法確認(rèn),但其實(shí)施仍然存在一些問題,需要在制度以及實(shí)踐層面加以改進(jìn),以彰顯檢察環(huán)境公益訴訟的預(yù)設(shè)功能。

第一,能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)范圍過窄。2020年修正的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條規(guī)定,市(分、州)人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄。該規(guī)定將基層檢察機(jī)關(guān)排除在有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體之外。對(duì)于基層檢察院而言,如果在其辦案過程中發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境公共利益的行為需要提起公益訴訟的,只能報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院辦理。上級(jí)檢察院認(rèn)為應(yīng)該提起公益訴訟,還要依法公告30日,在沒有法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的條件下,才能向法院提起訴訟。在經(jīng)歷漫長的上報(bào)、審核以及公告時(shí)間后,證據(jù)的收集固定受到影響,損害環(huán)境行為的危害程度可能進(jìn)一步加大,非常不利于保護(hù)環(huán)境公共利益。當(dāng)前賦予基層人民檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利迫在眉睫。[9]民事公益訴訟案件由中級(jí)人民法院一審,或許是考慮到公益訴訟案件社會(huì)影響大而且數(shù)量不多的特點(diǎn)。但是,近年來檢察公益訴訟案件范圍和數(shù)量急劇增長,全國中級(jí)人民法院以及市級(jí)檢察機(jī)關(guān)分別只有三百多個(gè),辦案壓力越來越大,很有必要做出改變了。改革應(yīng)該從法院對(duì)案件的級(jí)別管轄開始,或許嘗試允許公益訴訟數(shù)量多、人員配備充足的基層法院受理公益訴訟的案件,對(duì)口設(shè)置的區(qū)縣級(jí)檢察院則相應(yīng)具有公益訴訟的原告資格。

第二,檢察環(huán)境公益訴訟對(duì)當(dāng)事人平等的民事訴訟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告資格最為擔(dān)憂的是其“多重身份”的問題。[10]檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán),既包括刑事訴訟公訴權(quán),也包括法律監(jiān)督權(quán)。在檢察環(huán)境民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)又增加了原告身份。多重身份交織在一起會(huì)一定程度破壞當(dāng)事人地位平等的訴訟結(jié)構(gòu)。我國立法規(guī)定起訴優(yōu)先權(quán)的是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織,同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利是為了保證檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起盡量督促機(jī)關(guān)、建議社會(huì)組織提起公益訴訟,并且在別無選擇的情況下以當(dāng)事人身份參加民事訴訟的職責(zé),確保環(huán)境公共利益的保護(hù)一定能夠得到落實(shí)。也就是說,在環(huán)境公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)最適宜的身份是支持起訴人,而不是原告。另外,在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該謹(jǐn)慎行使提出檢察建議、提起抗訴等法律監(jiān)督權(quán),以避免對(duì)法院公正裁判形成不當(dāng)壓力。此時(shí),檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)該更多體現(xiàn)在監(jiān)督企業(yè)承擔(dān)環(huán)保義務(wù)、督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行自身職責(zé)上,甚至可以針對(duì)拒不履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

第三,檢察環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)充性出現(xiàn)變異。依照《民事訴訟法》的規(guī)定,只有在沒有法定的機(jī)關(guān)和組織或法定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟時(shí),人民檢察院才可以提起公益訴訟。換言之,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有補(bǔ)充性。這種補(bǔ)充性要求檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必須經(jīng)歷訴前程序。2015 年通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第13條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必經(jīng)的兩道訴前程序,即依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。訴前程序的設(shè)立增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的自覺性和主動(dòng)性,更好地發(fā)揮了訴前程序的分流作用。[11]訴前程序的設(shè)立還可以激發(fā)社會(huì)組織公益保護(hù)的熱情。經(jīng)過訴前程序后,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的,檢察院才可以提起民事公益訴訟。2020年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條將訴前的督促和建議程序改為了公告形式,使程序更有效率,更加公平。人民檢察院擬提起公益訴訟的,“應(yīng)當(dāng)依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”。對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言,我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織方可提起環(huán)境民事公益訴訟。但在司法實(shí)踐中,環(huán)境保護(hù)組織提起民事公益訴訟的案例很少,檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了絕大多數(shù)的案件?！?023年最高人民檢察院工作報(bào)告》披露,最近5年,全國檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟39.5萬件,年均上升12.5%。按照我國《民事訴訟法》的規(guī)定,機(jī)關(guān)和有關(guān)組織具有提起公益訴訟的優(yōu)先權(quán),檢察機(jī)關(guān)的原告資格具有補(bǔ)充性。一個(gè)本應(yīng)“補(bǔ)位”的原告主體資格卻成了最主要的原告主體資格,其合理性值得思考。[12]只有充分發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織的力量,檢察機(jī)關(guān)才有可能在環(huán)境公益訴訟中真正退居補(bǔ)位位置,切實(shí)發(fā)揮環(huán)境司法保護(hù)補(bǔ)位、兜底的功能。在現(xiàn)行法律框架下,可以采取兩項(xiàng)措施以鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟。首先,應(yīng)該允許社會(huì)組織提起訴訟所產(chǎn)生的合理費(fèi)用從環(huán)境損害賠償金中得到彌補(bǔ);其次,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加大支持起訴的力度和廣度,增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能的效能[13],貫徹環(huán)境保護(hù)中的多元共治理念。

三、檢察環(huán)境公益訴訟中的檢行協(xié)同

(一)審判程序中的檢行協(xié)同

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性特征使得跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同成為必然要求。訴訟程序?qū)τ谏鷳B(tài)環(huán)境損害程度、范圍等事實(shí)的認(rèn)定往往需要具備一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段。環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)行政機(jī)關(guān)擁有比司法機(jī)關(guān)更為專業(yè)的人力資源配置和更為先進(jìn)的技術(shù)裝備,有能力為司法機(jī)關(guān)提供專業(yè)幫助。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟的過程中,在收集證據(jù)、起訴和舉證環(huán)節(jié)要加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)展開合作,以準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、判斷法律責(zé)任。在環(huán)境民事公益訴訟中,被告行為的違法性、主觀過錯(cuò)程度、損害賠償?shù)姆纫约吧鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)效果等的認(rèn)定都具有很強(qiáng)的專業(yè)性,都會(huì)影響被告最終承擔(dān)的法律責(zé)任。相關(guān)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中形成的材料對(duì)訴訟程序的運(yùn)行非常重要,有責(zé)任參與到訴訟之中,協(xié)助檢察機(jī)關(guān)完成訴訟程序。

行政執(zhí)法以及公益訴訟都需要確實(shí)充分的證據(jù)。檢行協(xié)同的一個(gè)重要內(nèi)容就是加強(qiáng)證據(jù)收集與運(yùn)用的銜接。一般而言,民事訴訟的舉證責(zé)任由當(dāng)事人承擔(dān),當(dāng)事人不能自行收集的證據(jù)才能申請(qǐng)法院調(diào)取或者法院依職權(quán)調(diào)取?！蛾P(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第4條規(guī)定,人民法院因?qū)徖戆讣男枰梢哉{(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料。除法律法規(guī)規(guī)定不得對(duì)外提供的材料外,環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該向人民法院提交。檢察環(huán)境公益訴訟制度乃是基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能拓展而產(chǎn)生,其訴前程序設(shè)計(jì)是為了貫徹環(huán)境保護(hù)中的行政優(yōu)先原則,提高環(huán)境保護(hù)、環(huán)境糾紛解決的效率。檢察機(jī)關(guān)在獲取相關(guān)行政機(jī)關(guān)的支持上比社會(huì)組織更具有優(yōu)勢(shì),不存在不能自行收集證據(jù)而需要法院調(diào)取的情況。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在訴前調(diào)取需要的證據(jù),以準(zhǔn)確判斷案情,依法提出訴訟請(qǐng)求,順利推進(jìn)訴訟。檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為相關(guān)行政機(jī)關(guān)沒有履行監(jiān)管職責(zé),放任環(huán)境違法行為發(fā)生的,可以制發(fā)檢察建議,跟進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法行為,爭(zhēng)取在訴前解決環(huán)境糾紛或?yàn)樵V訟收集證據(jù),以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的最終目的。

近年來,中國高度重視環(huán)境保護(hù)中行政執(zhí)法與司法協(xié)同機(jī)制的建立。2020年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,其中第16條要求,建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。2021年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》,再次提出加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督,完善生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。這些規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)置于國家的環(huán)境治理體系之中加以定位,為檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中加強(qiáng)與相關(guān)行政部門的協(xié)同提供了保障。

(二)執(zhí)行程序中的檢行協(xié)同

檢察環(huán)境公益訴訟的實(shí)效性不僅體現(xiàn)在是否獲得了勝訴的結(jié)果,更體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果上。案件勝訴只是救濟(jì)合法利益之路的開始,倘若裁判得不到執(zhí)行,即使獲得勝訴,也是一場(chǎng)尷尬的勝利。[14]在執(zhí)行階段司法機(jī)關(guān)明顯存在專業(yè)性缺陷、整體性考量不足以及人員配備不充分等問題,無法有效組織生態(tài)環(huán)境修復(fù)。[15]如果缺乏各方合作,生態(tài)環(huán)境的破壞沒有因?yàn)閯僭V得到改觀,環(huán)境公益訴訟的勝訴真有可能成為尷尬的勝利。司法實(shí)踐表明,生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督主體不明、生態(tài)環(huán)境修復(fù)后續(xù)跟蹤不力、監(jiān)督機(jī)制缺乏,最終導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成效差。[16]政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在效率不高和違規(guī)使用的問題。修復(fù)費(fèi)用進(jìn)入財(cái)政賬戶后,資金使用申請(qǐng)程序煩瑣、易進(jìn)難出,絕大多數(shù)都是“沉睡”在賬戶上。[17]沉睡賬戶的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象更是屢見不鮮。采用信托管理的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式則因?yàn)樾磐泄镜慕?jīng)營性和盈利性,存在職業(yè)道德失守和資金濫用風(fēng)險(xiǎn)。作為國家利益和公共利益的代表,檢察機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金使用及時(shí)性、合規(guī)性、有效性的監(jiān)管,重視與行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)節(jié)的合作。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程,任何一個(gè)機(jī)關(guān)都無法單獨(dú)完成。由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)所具有的專業(yè)性以及生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性,使得生效裁判中有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的執(zhí)行往往需要依賴行政權(quán)。[18]環(huán)境等相關(guān)行政機(jī)關(guān)在能動(dòng)性、靈活性、效率性以及專業(yè)性方面具有優(yōu)勢(shì),介入裁判執(zhí)行階段可以保證環(huán)境修復(fù)的最佳效果。2022年4月,生態(tài)環(huán)境部、最高人民法院、最高人民檢察院等十四部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》,第6條明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是國務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府),生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人可以指定有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作;并在其中第13條和第14條對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的任務(wù)分工作了安排,確立了多部門共同參與、分工指導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。該規(guī)定雖然并非專門針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟而出臺(tái),但其對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的任務(wù)分工,尤其是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等任務(wù)分配的規(guī)定,依然能夠?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟中處理類似事項(xiàng)提供依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟,不僅要追求勝訴的結(jié)果,還有責(zé)任積極參與判決的執(zhí)行,發(fā)揮訴訟對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)救修復(fù)功能,防止判決成為法律白條。由于環(huán)境修復(fù)的方案制定、效果評(píng)估等具有很強(qiáng)的專業(yè)性,檢察機(jī)關(guān)在判決執(zhí)行階段同樣應(yīng)該加強(qiáng)與人民法院、相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的合作,必要時(shí)可以通過政府協(xié)調(diào)或通過人民法院商請(qǐng)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)介入判決執(zhí)行程序。

各地執(zhí)行程序中的檢行協(xié)同方式不一,對(duì)修復(fù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用。江西省的檢行合作多以檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)共同作為環(huán)境修復(fù)監(jiān)察人的形式出現(xiàn)。2022年6月,江西省高級(jí)人民法院發(fā)布了六起環(huán)境公益訴訟涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行典型案例。在這些案例中,法院委托江西思華生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)等生態(tài)環(huán)境修復(fù)專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)工作成為常態(tài)化模式,檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)行政機(jī)關(guān)共同作為監(jiān)察人,對(duì)環(huán)境修復(fù)以及修復(fù)資金的使用、管理進(jìn)行監(jiān)督。相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)環(huán)境修復(fù)、檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的檢行合作方式也很常見。安徽淮南市潘集區(qū)檢察院在當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)、政府的支持下,設(shè)立了生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)賬戶,將收繳的公益訴訟環(huán)境賠償金上繳財(cái)政,?？钣糜谏鷳B(tài)環(huán)境的修復(fù)。檢察院則負(fù)責(zé)全程監(jiān)督環(huán)保局、水利局等相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境修復(fù)資金的使用。實(shí)踐證明,檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的密切協(xié)作,環(huán)境修復(fù)工作更能取得良好效果。

但是,執(zhí)行程序中的檢行協(xié)同仍然需要進(jìn)一步規(guī)范。由于《民事訴訟法》等相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的監(jiān)管,致使司法實(shí)踐中對(duì)于修復(fù)費(fèi)用的管理和監(jiān)督使用呈現(xiàn)多種監(jiān)管主體亂象。[19]當(dāng)前,環(huán)境公益訴訟案件生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金越來越龐大,其使用以及監(jiān)管主體需要從國家層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,以明確各方職責(zé),發(fā)揮協(xié)同效力,避免出現(xiàn)推諉扯皮、資金濫用甚至中飽私囊的情況。