我國耕地安全治理困境及其破解策略

張亨明 尹小貝 傅之琦

全面建成小康社會后，保障農(nóng)民收入持續(xù)增長仍面臨一系列困難和挑戰(zhàn)[1]。 國民生計(jì)之重是糧食，我國作為農(nóng)業(yè)大國，糧食一向是重要的戰(zhàn)略儲備物資，其安全問題至關(guān)重要。 雖然目前我國糧食安全形勢總體向好，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全，但長期來看還存在一定不足。耕地資源是影響糧食產(chǎn)量的重要因素，對于糧食安全具有重要的意義。 考慮到耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降、生態(tài)保護(hù)不力等現(xiàn)實(shí)問題，保障耕地安全已成為保障我國糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

中華人民共和國成立以來，耕地保護(hù)政策的演變經(jīng)歷了五個階段：耕地保護(hù)意識覺醒—耕地保護(hù)起步—耕地數(shù)量保護(hù)政策探索和發(fā)展—耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重—耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)[2]。目前我國耕地面積已接近18 億畝耕地紅線，且耕地質(zhì)量總體偏低，耕地生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。 在此背景下，2023年12 月召開的中央農(nóng)村工作會議提出，要“加強(qiáng)耕地保護(hù)和建設(shè)，健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)制度體系”。在新發(fā)展格局中探索保障耕地安全的有效路徑，對于確保糧食安全、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會長期穩(wěn)定具有重要意義。

一、我國耕地保護(hù)取得的成就和經(jīng)驗(yàn)

我國是世界人口大國，也是糧食需求大國，耕地安全始終是國家關(guān)注的重點(diǎn)[3]。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，耕地安全受到高度重視，我國就耕地保護(hù)出臺了一系列政策措施，耕地保護(hù)取得了一定成就。

（一）耕地保有量目標(biāo)完成

政策措施的落實(shí)是耕地保有量目標(biāo)完成的保障，中央以保有耕地數(shù)量紅線為基點(diǎn)，多次出臺文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)耕地保護(hù)。2006 年，“十一五”規(guī)劃首次提出18 億畝耕地保有量的約束性指標(biāo)，此后，2008 年國務(wù)院印發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》，全國人民代表大會常務(wù)委員會多次修訂的《中華人民共和國土地管理法》，2022 年的中央“一號文件”，均強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守18 億畝耕地紅線，為耕地保有量目標(biāo)的完成提供了強(qiáng)有力的法律保障和政策支持[4]。2012—2020 年，我國耕地面積雖由20.27 億畝減少至19.115 億畝，但仍完成了“2020 年全國耕地保有量目標(biāo)為18.65 億畝”的任務(wù)。2020—2022年，耕地面積連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)凈增加。 2021年較上年增加約120 萬畝，2022年較上年增加約130 萬畝（見圖1）。

圖1 2012—2022 年我國耕地面積、糧食總產(chǎn)量、糧食播種面積變化

耕地是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，若耕地數(shù)量足夠，就可充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物種子，提升耕地生產(chǎn)效益，從而提高糧食產(chǎn)量、保障糧食安全。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，糧食播種面積2017—2019 年有所減少，糧食總產(chǎn)量2016 年和2018 年略有降低。2012—2022年我國糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量整體呈上升趨勢，糧食播種面積由17.156 億畝增至17.75億畝，增長3.5%；糧食總產(chǎn)量由6 122.3 億公斤增至6 865.35 億公斤，增長12.14%（見圖1）。耕地保有量目標(biāo)的完成為糧食產(chǎn)量持續(xù)保持在6 500 億公斤以上提供了重要保障。

（二）耕地質(zhì)量有所提升

2020 年12 月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“保耕地，不僅要保數(shù)量，還要提質(zhì)量。 ”[5]耕地質(zhì)量是指在限定的條件與管理水平內(nèi)，其作物生產(chǎn)成效的總體水平。在嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度的過程中，提升耕地質(zhì)量成為耕地保護(hù)深化的方向與重點(diǎn)。耕地質(zhì)量一共劃分為十個等級，從一至十降序排列?！?019 年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，目前我國耕地質(zhì)量平均等級為4.76 等，較2014 年提升了0.35 個等級。 評價為一至三等、四至六等、七至十等的耕地面積占比分別由2014 年的27.3%、44.8%和27.9%變?yōu)?019 年的31.24%、46.81%和21.95%。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可改善耕地質(zhì)量、提高糧食產(chǎn)量、減少化肥和農(nóng)藥施用量，實(shí)現(xiàn)耕地高效利用。 國家高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2021年，我國新建成1.06 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，累計(jì)建成9 億多畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；2022 年，我國累計(jì)建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；2023 年，我國致力于新建0.45 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，第一季度已建成0.194億畝。 同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的廣泛投入致使碳排放增加和農(nóng)業(yè)面源污染惡化[6]，我國已實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和農(nóng)用化肥施用量零增長行動目標(biāo)。 2020 年，我國農(nóng)藥使用量降至13.13 億公斤，農(nóng)用薄膜使用量降至23.89 億公斤。農(nóng)用化肥施用量由2015 年的602.26 億公斤降至2022 年的507.92 億公斤，下降15.7%；化肥成交額由2012 年的124.44 億元減少至2021 年的32.35 億元，下降74%（見圖2）。

圖2 2012—2022 年我國農(nóng)用化肥施用量、化肥成交額變化情況

（三）耕地生態(tài)保護(hù)成效顯著

耕地不僅具有糧食生產(chǎn)等功能，而且具有調(diào)節(jié)大氣、水文等生態(tài)功能。在耕地建設(shè)保護(hù)方面，數(shù)量不減少是根本，質(zhì)量不斷提高是關(guān)鍵，生態(tài)逐步向好是支撐[7]。加入世界貿(mào)易組織后，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象頻發(fā)，耕地資源愈發(fā)緊缺，生態(tài)環(huán)境遭受破壞[8]。

為改善生態(tài)環(huán)境，努力提升耕地的生態(tài)價值，我國出臺了一系列配套措施，筑牢了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、強(qiáng)化了農(nóng)田防護(hù)能力、促進(jìn)了農(nóng)田生態(tài)發(fā)展，為我國耕地生態(tài)功能進(jìn)一步發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)[9]。一方面，對黑土地進(jìn)行保護(hù)。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部聯(lián)合印發(fā)《東北黑土地保護(hù)性耕作行動計(jì)劃（2020—2025 年）》。2021年，東北黑土地保護(hù)性耕作行動實(shí)施面積超過0.72 億畝。2022 年，實(shí)施面積達(dá)到0.83億畝，超額完成0.03 億畝任務(wù)面積。預(yù)計(jì)2023 年底，實(shí)施面積將超過0.9 億畝。另一方面，耕地生態(tài)建設(shè)離不開對水資源的保護(hù)。2012—2021年，我國有效灌溉面積呈現(xiàn)上升趨勢，由9.37億畝增至10.44 億畝，增長率達(dá)11.4%；農(nóng)業(yè)用水總量呈現(xiàn)下降趨勢，由2013 年的3 921.5 億立方米降至2021 年的3 644.3 億立方米，下降7.1%（見圖3，下頁）。取得這一成果得益于我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和耕地灌溉技術(shù)的逐步成熟。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過60%，有助于維護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)。

圖3 2012—2021 年農(nóng)業(yè)用水總量和有效灌溉面積變化趨勢

（四）耕地保護(hù)政策逐步完善

2020 年12 月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。早在2013 年，我就講過要像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地，嚴(yán)防死守18 億畝耕地紅線。 ”[5]耕地保護(hù)要做到兩手抓，不僅需要國家的政策支持和重視，而且需要強(qiáng)化國民的保護(hù)意識。

一方面，國家重視耕地資源配置和管理。1949 年至今，我國耕地保護(hù)的政策法規(guī)經(jīng)歷了不同階段的變遷，形成了具有中國特色的耕地保護(hù)政策體系。1987 年，我國第一部關(guān)于土地資源管理的法律——《中華人民共和國土地管理法》施行，自此土地管理工作趨于法治化。從2012年我國提出耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”的耕地保護(hù)體系，到2021年印發(fā)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》，再到2022 年頒布施行《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》，耕地保護(hù)政策不斷優(yōu)化[10]。與此同時，“田長制”在全國得到有效推行，網(wǎng)格化監(jiān)管做到分級聯(lián)管，充分調(diào)動了國民保護(hù)耕地的積極性，耕地保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)了由國家層次向個體層次的傳遞[11]。

另一方面，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐步增加，耕地基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。2012—2021 年，我國水庫數(shù)整體呈上升趨勢，由89 220 座增至97 036 座，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得以提高。同時，除2013 年水土流失治理面積有所減少外，其余年份除澇面積和水土流失治理面積均不斷增加，除澇面積由3.28 億畝增至3.69 億畝，水土流失治理面積由16.78 億畝增至22.43 億畝（見圖4），這有利于保護(hù)和增加耕地面積。

圖4 2012—2021 年我國水庫數(shù)、除澇面積、水土流失治理面積變化

二、保障我國耕地安全需破解的治理困境

保障耕地安全的關(guān)鍵在于理清耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的互動關(guān)系。 保證施行“土地永續(xù)利用”“糧食長期安全”“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)的有序銜接，促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。 盡管目前我國耕地保有量目標(biāo)完成、耕地質(zhì)量有所提升、耕地生態(tài)保護(hù)成效顯著、耕地保護(hù)政策逐步完善，但我國耕地安全仍存在一些阻礙其發(fā)展的風(fēng)險、壓力和需要防范的潛在沖擊點(diǎn)[12]。

（一）耕地供求矛盾突出，后備資源不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國擁有14 億以上的人口，每日需消耗約7 億公斤糧食、0.98 億公斤油，19.2億公斤蔬菜和2.3 億公斤肉類。 第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國人均耕地面積1.36 畝，僅為世界平均水平的40%，耕地供給存在較大缺口，且現(xiàn)有耕地中約有0.8 億畝是需逐步退出的不穩(wěn)定利用耕地。這主要是因?yàn)橛玫財U(kuò)張擠占了優(yōu)質(zhì)耕地，補(bǔ)充耕地多為低產(chǎn)田[13]。耕地后備資源是維持耕地數(shù)量穩(wěn)定的支撐，我國耕地后備資源嚴(yán)重短缺，后備資源總面積0.802 9億畝，其中0.472 2 億畝短期內(nèi)不適宜開發(fā)利用，集中連片、適宜利用的僅940 萬畝。

一方面，在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，耕地與建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城鎮(zhèn)擴(kuò)張占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。我國每年因建設(shè)占用損失的耕地面積高達(dá)220 萬～280 萬畝，建設(shè)占用過程中造成周邊優(yōu)質(zhì)耕地流失[14]。2022 年，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)開展耕地保護(hù)監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)67個違法違規(guī)重大典型問題，這些行為沖擊了耕地紅線。 對于占用耕地現(xiàn)象，我國明確提出“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充的新增耕地并未達(dá)到同等同質(zhì)同級[15]，耕地減少的趨勢尚未得到有效遏制。深層次的原因在于，地方政府在“糧食安全和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系不大”思想主導(dǎo)下，建設(shè)擴(kuò)張占用高質(zhì)量耕地。另一方面，退耕還林、退耕還草、退耕還濕并不適用于“占一補(bǔ)一”政策。第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009—2019 年全國有2.29 億畝耕地轉(zhuǎn)化為不可逆轉(zhuǎn)的其他地類。2021 年我國退耕還林、退耕還草分別完成571.2萬畝和35.85 萬畝。退耕還林還草工程實(shí)施至今已有20 多年的時間，累計(jì)安排退耕還林還草的面積達(dá)到2.13 億畝，雖在生態(tài)修復(fù)和保護(hù)方面取得了顯著成效，但在退耕還林還草空間不足等方面也面臨著一定挑戰(zhàn)。

（二）耕地質(zhì)量下降，綜合生產(chǎn)能力不足

農(nóng)田質(zhì)量是確保糧食安全的基礎(chǔ)，高質(zhì)量的農(nóng)田則是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。只有擁有優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田，才能更好地保障糧食供給和提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，確保人民群眾的口糧安全。目前我國離農(nóng)業(yè)高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的目標(biāo)仍有不小差距，主要是因?yàn)楦刭|(zhì)量總體偏低，綜合生產(chǎn)能力逐步退化。數(shù)據(jù)顯示，我國優(yōu)質(zhì)耕地占比不到三分之一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的規(guī)模僅占到全國耕地總量的一半左右。同時，我國也面臨著數(shù)量眾多的退化耕地、鹽堿耕地和酸化耕地等困境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國的耕地中，約有40%的面積屬于退化耕地，鹽堿耕地面積已高達(dá)1.14 億畝，另外還有14%的耕地面臨著嚴(yán)重的酸化困境。這一系列數(shù)據(jù)表明我國耕地安全面臨嚴(yán)峻的形勢，耕地安全缺乏穩(wěn)定保障，耕地質(zhì)量下降，導(dǎo)致糧食增產(chǎn)動力衰退。因此，如何強(qiáng)化耕地增產(chǎn)動力，緩解人地矛盾，是當(dāng)前亟待解決的問題[16]。

我國耕地質(zhì)量低下的原因主要包括：首先，重金屬是破壞耕地質(zhì)量的主要污染物。 《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國土壤點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)16.1%，這一數(shù)據(jù)比20 世紀(jì)80 年代農(nóng)田污染率約5%的水平高出不少。 其次，化肥農(nóng)藥的大量使用導(dǎo)致耕地退化加重。1978—2022 年，我國糧食總產(chǎn)量由3 047.7 億公斤增至6 865.3 億公斤，實(shí)現(xiàn)了總產(chǎn)量翻番。然而，化肥使用總量由88.4 億公斤增至507.9 億公斤，增加了近5 倍，畝均化肥使用量為世界平均水平的3 倍、發(fā)達(dá)國家的2 倍。 化肥和農(nóng)藥的大量使用造成地力退化，耕地的產(chǎn)量貢獻(xiàn)率降低，較歐美發(fā)達(dá)國家低10～20 個百分點(diǎn)。 最后，近20年我國耕地重心向西北方向轉(zhuǎn)移[17]，所遷地區(qū)水資源匱乏、年降水量少、積溫適宜性下降，耕地綜合生產(chǎn)能力持續(xù)降低，耕地空間適宜性下降2.6%。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，光熱條件較好的南方地區(qū)耕地面積減少1.42 億畝，較差的北方地區(qū)耕地面積增加0.29 億畝。 在耕地重心轉(zhuǎn)移過程中，伴隨著耕地長期高強(qiáng)度利用，耕作層遭到破壞，耕地持續(xù)生產(chǎn)能力受到限制。

（三）耕地生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨，自然災(zāi)害現(xiàn)象頻發(fā)

耕地生態(tài)保護(hù)不力導(dǎo)致耕地退化、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)功能紊亂、人類生存安全遭受威脅等一系列問題。 《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》指出，目前我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展還面臨不少挑戰(zhàn)，如國民對于生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識不足、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境對立的問題仍然存在等。良好的生態(tài)環(huán)境有利于提高耕地收益和多元經(jīng)濟(jì)效益，而惡劣的生態(tài)環(huán)境則會造成反面效果，其給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損失較大。

洪澇、干旱、低溫冷凍、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生，會對耕地的土壤結(jié)構(gòu)和生物多樣性等造成影響，破壞耕地的生態(tài)系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定，進(jìn)而影響到耕地生態(tài)環(huán)境功能的發(fā)揮。 同時，自然災(zāi)害使得耕地面積受損或不適宜耕作，影響國家糧食安全和農(nóng)戶收益，加劇耕地風(fēng)險。例如，干旱或洪澇等自然災(zāi)害影響耕地土壤和水資源，需要投入額外的成本，超出農(nóng)戶所能承受的風(fēng)險范圍。2021 年，農(nóng)作物受災(zāi)面積為1.76 億畝，絕收面積為0.24 億畝，直接經(jīng)濟(jì)損失為3 340.2 億元?，F(xiàn)階段，國家已借助遙感技術(shù)等科學(xué)手段來檢測自然災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)部分成功避險。如2021 年識別出以滑坡為主的疑似隱患9 675 處，農(nóng)作物受災(zāi)面積約為1 億畝，受災(zāi)程度較往年有所好轉(zhuǎn)，為過去10 年內(nèi)最為輕微的一年，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失擴(kuò)大現(xiàn)象未有明顯改善。因此，生態(tài)環(huán)境還存在較大優(yōu)化空間[18]，耕地生態(tài)保護(hù)方面仍有大量工作可做[19]。

（四）社會尚農(nóng)文化淡化，耕地“非糧化”現(xiàn)象普遍

在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下，大多數(shù)國民對農(nóng)耕及農(nóng)耕文化的重視程度不斷下降。2021 年，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體。 至今，我國還沒有制定實(shí)施耕地保護(hù)法，長期的政策惰性導(dǎo)致土地執(zhí)法不嚴(yán)、違法違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。

政府傾向于將更多關(guān)注力投向工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化。 1978 年，我國第一產(chǎn)業(yè)占比27.7%，2022 年降至7.3%，工業(yè)化和信息化的發(fā)展沖擊著國民對耕地的認(rèn)知，降低了國民對耕地的重視程度。隨著農(nóng)戶的代際更替，耕地保護(hù)的難度和成本大大增加。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面來看，種糧比較效益低下是公認(rèn)的事實(shí)，也是耕地“非糧化”現(xiàn)象的根本原因。監(jiān)測顯示，傳統(tǒng)糧食年純收益為200—500 元/畝、臍橙年純收益為6 000 元/畝、大棚蔬菜的年純收益高達(dá)2 萬元/畝，懸殊的經(jīng)濟(jì)效益差距使得農(nóng)戶熱衷于種植經(jīng)濟(jì)效益高的作物，約有三成的耕地用于非糧化耕作。 工業(yè)和服務(wù)業(yè)的比較效益不斷將青壯年人口擠出農(nóng)村、推向城市，多數(shù)年輕農(nóng)戶傾向于將土地轉(zhuǎn)讓租賃，相應(yīng)的激勵措施缺乏使得農(nóng)戶耕種積極性下降，難以形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營[20]。同時，農(nóng)村勞動力大面積的外出務(wù)工導(dǎo)致耕地撂荒、拋荒、怠耕、惰耕，耕地棄耕和季節(jié)性撂荒等現(xiàn)象蔓延。不同代際農(nóng)戶的撂荒意愿不同，但都是農(nóng)戶權(quán)衡多種因素后作出的理性抉擇[21]。因此，如何提高農(nóng)戶對耕地保護(hù)的重視程度，增加農(nóng)戶收益，激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，是我國耕地安全保障需解決的問題之一。

三、我國耕地安全治理困境的破解策略

面對我國耕地安全存在的問題，在路徑選擇上既要立足耕地保護(hù)，做好耕地占補(bǔ)平衡工作，又要做到視角多元化，推動我國耕地保護(hù)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險的能力，構(gòu)建高質(zhì)量、高層次的耕地安全保障體系。針對耕地安全治理面臨的困境，應(yīng)樹立新型耕地保護(hù)觀，強(qiáng)化耕地科技支撐，提升耕地抗災(zāi)能力，提高耕地種糧效益，不斷提升耕地生產(chǎn)能力。

（一）樹立新型耕地保護(hù)觀，構(gòu)建耕地保護(hù)共同體

2023 年中央“一號文件”指出，要“嚴(yán)格省級黨委和政府耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核”。立足于我國耕地面積變化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，推動政府高質(zhì)量保護(hù)耕地。 首先，加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)。 為遏制優(yōu)質(zhì)耕地占用頻發(fā)現(xiàn)象，各省（區(qū)、市）政府應(yīng)與黨中央保持一致，依法盡職查處亂占耕地的違法行為，切實(shí)高質(zhì)量推動耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)守18 億畝耕地紅線。其次，綜合考慮耕地保護(hù)因素，樹立新型耕地保護(hù)觀。 各級政府部門應(yīng)采取聯(lián)合行動，借助遙感技術(shù)等核實(shí)耕地信息，明確耕地的區(qū)域分布，確?！皥D斑”與“地塊”的一致性。最后，強(qiáng)化耕地安全的風(fēng)險意識。當(dāng)前影響耕地安全的因素愈發(fā)多元，應(yīng)精準(zhǔn)確定耕地保護(hù)任務(wù)，通過政府和市場的雙重手段，營造正向的耕地保護(hù)氛圍，形成黨領(lǐng)導(dǎo)、政府保障、農(nóng)戶為主體、社會參與的多元共治式耕地保護(hù)共同體。

要完善落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，開發(fā)易種耕地。首先，以耕地的生產(chǎn)力為依據(jù)，對占用耕地進(jìn)行補(bǔ)充。具體來說，以當(dāng)前占用耕地的平均產(chǎn)出水平為標(biāo)準(zhǔn)對需要補(bǔ)充的耕地進(jìn)行評估，做到占補(bǔ)耕地產(chǎn)出均衡[22]。 其次，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。對占用耕地的審批手續(xù)進(jìn)行從嚴(yán)把關(guān)，并強(qiáng)化監(jiān)督。同時，要提高農(nóng)民保護(hù)耕地、保障糧食安全的意識。利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)和貼發(fā)傳單等方式，宣傳普及耕地保護(hù)的戰(zhàn)略意義。 最后，開發(fā)易種耕地。 中國有近2 億畝可改造的鹽堿地，鹽堿地改造蘊(yùn)含巨大潛力。通過開拓植物、微生物等治理土壤鹽堿化新路徑，實(shí)現(xiàn)鹽堿障礙的綠色消減，營造健康和高質(zhì)量的土壤環(huán)境。應(yīng)開拓海水種植領(lǐng)域，擴(kuò)大耕地面積。海水稻和西洋海筍的成功試種反映了海水種植的可行性，在世界范圍逐步興起的背景下，我國海水農(nóng)業(yè)發(fā)展大有可為。

（二）強(qiáng)化耕地科技支撐，打造高素質(zhì)新農(nóng)戶

我國正處于高質(zhì)量發(fā)展階段，糧食安全是其保障，種子和耕地是其要害，科技水平是其根本。目前我國耕地質(zhì)量明顯下降，化肥農(nóng)藥的大量使用和重金屬等污染嚴(yán)重影響地力，致使耕地產(chǎn)出能力下降。 提高耕地質(zhì)量，首要是修復(fù)耕地。 首先，要著力引導(dǎo)農(nóng)戶避免對耕作層（表土層）的破壞，防止加大后續(xù)耕地培肥的難度，優(yōu)化排水溝渠的生態(tài)環(huán)境，杜絕灌溉溝渠的跑滴漏現(xiàn)象，建立完備的“田—溝—塘”生態(tài)系統(tǒng)。其次，要聚焦培肥地力。通過秸稈還田、綠肥種植、施用有機(jī)肥等措施，提高農(nóng)田土壤有機(jī)質(zhì)含量。采取工程、物理、生物等方法降低土壤酸堿度、提高土壤質(zhì)量。 持續(xù)推進(jìn)測土配方施肥、新型肥料應(yīng)用、輪作休耕等措施，對種植業(yè)污染進(jìn)行有效防控[23]。最后，對于被重金屬污染的耕地，應(yīng)探明土壤重金屬污染的原因，構(gòu)建土壤重金屬風(fēng)險評估模型，加大財政投入力度，推廣污染修復(fù)技術(shù)。

全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，對于水資源匱乏的耕地，做好農(nóng)田灌溉規(guī)劃，實(shí)施水資源引調(diào)工程。 農(nóng)業(yè)科技水平是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心競爭力，提高農(nóng)業(yè)科技水平是消除耕地產(chǎn)出障礙、緩解耕地污染的有效手段。政府應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技布局，打造高素質(zhì)農(nóng)戶隊(duì)伍。一方面，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，持續(xù)加大財政投入，保證農(nóng)業(yè)科技投入占農(nóng)業(yè)GDP 的2%以上，夯實(shí)耕地研究的物質(zhì)基礎(chǔ)，加大農(nóng)業(yè)科研院所和相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持力度，落實(shí)“藏糧于技”戰(zhàn)略。另一方面，農(nóng)戶是耕地的使用者，應(yīng)加強(qiáng)其對耕地保護(hù)的參與。搭建農(nóng)戶教培體系，實(shí)施高素質(zhì)農(nóng)民培育計(jì)劃，建立健全培訓(xùn)、扶持、激勵等配套機(jī)制，培育壯大高素質(zhì)農(nóng)戶隊(duì)伍[24]。 同時，由于農(nóng)戶自身的局限性，國家應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)和社會力量參與耕地保護(hù)工作，由具備耕地修復(fù)技術(shù)的企業(yè)為農(nóng)戶提供技術(shù)指導(dǎo)。建立一個以政府引導(dǎo)為基礎(chǔ)、以農(nóng)戶為主要參與者、以企業(yè)和社會力量參與為目標(biāo)的耕地保護(hù)模式，形成保護(hù)合力，提高耕地產(chǎn)出水平。

（三）提升耕地抗災(zāi)能力，優(yōu)化耕地應(yīng)急監(jiān)管體系

解決耕地生態(tài)保護(hù)不力問題，應(yīng)在耕地生態(tài)保護(hù)的引導(dǎo)和激勵方面采取相應(yīng)措施。其中，推動完善耕地保護(hù)的理論和技術(shù)體系建設(shè)至關(guān)重要。在政策層面上，可充分利用占補(bǔ)平衡和生態(tài)損害賠償?shù)日吖ぞ?，將耕地生態(tài)保護(hù)納入當(dāng)前體系。我國幅員遼闊，隨之而來的是因各自區(qū)域特點(diǎn)多元化而衍生的地方差異性，無法用相同的方式對于各具特色的耕地進(jìn)行統(tǒng)管。針對因自然力波動變化而導(dǎo)致的自然災(zāi)害頻發(fā)問題，應(yīng)從管理體系著手，注重以系統(tǒng)思維推進(jìn)自然災(zāi)害的協(xié)同治理[25]，從根本上實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)量和品質(zhì)的保護(hù)與優(yōu)化。首先，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提升應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。以系統(tǒng)思維推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，既要注重耕地灌溉設(shè)施建設(shè)，又要注重耕地排澇設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可灌可排。其次，建立自然災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)管機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)層層分級，成立相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，精準(zhǔn)識別突發(fā)的自然災(zāi)害并及時推進(jìn)相應(yīng)工作，保證在耕地安全問題的解決中穩(wěn)中求進(jìn)。最后，各部門協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)分工專業(yè)化。統(tǒng)籌安排各級職能部門的相關(guān)工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組織，基層行政人員共同參與。以縱向橫向聯(lián)動的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋，為從中央到地方的政令傳達(dá)、政策執(zhí)行與步伐一致奠定基礎(chǔ)。

在具體優(yōu)化自然災(zāi)害管理機(jī)制時，應(yīng)做好三方面的工作：首先，優(yōu)化應(yīng)急監(jiān)管體系。耕地的治理修復(fù)要結(jié)合我國的基本國情，立足我國的內(nèi)外環(huán)境[26]，構(gòu)建穩(wěn)定的應(yīng)急監(jiān)管模式。其次，構(gòu)建法治體系。欲得到社會認(rèn)可，需具備合法性基礎(chǔ)，有法可依是一切工作得以順利推行的前提。因此，要保證自然災(zāi)害事前監(jiān)控、事中處理、事后恢復(fù)都有法可依。最后，搭建重建機(jī)制。自然災(zāi)害的管理機(jī)制不應(yīng)只著眼于事前預(yù)測和事發(fā)處理，耕地事后的恢復(fù)同樣重要。 要做到實(shí)時追蹤、精準(zhǔn)識別、及時處理，確保耕地保護(hù)管理工作的落實(shí)。

（四）提高耕地種糧效益，落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略

隨著新型工業(yè)化的推進(jìn)，二、三產(chǎn)業(yè)逐步成為我國經(jīng)濟(jì)的助推力，但第一產(chǎn)業(yè)始終是我國發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。 長期以來，土地投入助推了我國經(jīng)濟(jì)增長，加快了工業(yè)化進(jìn)程，目前我國已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段。 對此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在財政、科技、人力等方面為耕地安全提供支持，建立公平合理的制度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)調(diào)農(nóng)村物質(zhì)資源分配，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。 在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)中后期階段，應(yīng)逐步發(fā)揮企業(yè)的主體作用，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)新格局，加大耕地資金支持力度，推動企業(yè)資源流向農(nóng)村，形成工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制。同時，新時代下應(yīng)切實(shí)發(fā)揮耕地保護(hù)功能，推動我國耕地保護(hù)法的制定出臺，形成系統(tǒng)的耕地保護(hù)法規(guī)體系。

種糧效益一直以來都是農(nóng)戶的關(guān)注重點(diǎn)，長期以來，農(nóng)戶都會依據(jù)市場風(fēng)向、自然條件、政府政策等影響其最終產(chǎn)出價值的因素來決定耕地的種植類別。但是在工業(yè)化急速發(fā)展的刺激下，種糧效益普遍降低且內(nèi)容難以界定。提高種糧效益是吸引農(nóng)村勞動力回流、保護(hù)耕地的關(guān)鍵因素。首先，應(yīng)加速種業(yè)科研成果本地化轉(zhuǎn)化，提高小麥和玉米的容重等級與稻谷的出糙率等級等，提高糧食單產(chǎn)能力，并參照日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，鼓勵農(nóng)戶集體申報獲取補(bǔ)貼，既可增收也可增強(qiáng)民眾的地域共同體意識[27]。 其次，各級政府應(yīng)進(jìn)行資金整合，建設(shè)集整地、播種、施肥、灌溉、收獲、儲存、農(nóng)產(chǎn)品加工等功能于一體的示范基地，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)戶收益。最后，借鑒日本農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，有效引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和托管，鼓勵開展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在丘陵等耕作條件較差的地區(qū)，推進(jìn)農(nóng)田平整化和集中連片的進(jìn)程，落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略。

四、結(jié)語

糧食安全得以保障的關(guān)鍵是妥善解決耕地安全問題。當(dāng)前我國耕地還存在許多問題亟待解決，如耕地供求矛盾突出、耕地質(zhì)量下降、耕地生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨、耕地“非糧化”現(xiàn)象普遍等。消除這些隱患，優(yōu)化現(xiàn)有機(jī)制，政府應(yīng)在多元主體中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在耕地占用方面，加大保護(hù)力度，優(yōu)化占補(bǔ)機(jī)制；在耕地質(zhì)量方面，提高技術(shù)水平，減少化肥、農(nóng)藥依賴；在管理機(jī)制方面，精準(zhǔn)風(fēng)險預(yù)警，貫穿過程管理；在耕地收益方面，推行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推動科研成果轉(zhuǎn)化[28]。 拓展解決耕地安全問題的路徑，是推動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)國家糧食安全的關(guān)鍵。