數(shù)字法治政府建設(shè):法理內(nèi)涵、核心問題與實(shí)現(xiàn)路徑

李 月

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告首次將“堅(jiān)持全面依法治國(guó),推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作為專章進(jìn)行重點(diǎn)論述,同時(shí)作出“加快數(shù)字中國(guó)建設(shè)”的重要決策部署。近年來,黨中央高度重視數(shù)字法治政府建設(shè),開展了一系列戰(zhàn)略部署。2017年,黨的十九大報(bào)告明確了建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要戰(zhàn)略地位。隨后,黨的十九屆四中全會(huì)確定了數(shù)字化導(dǎo)向下行政管理和政務(wù)服務(wù)的轉(zhuǎn)型目標(biāo)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》作為重要綱領(lǐng)性文件,對(duì)科技保障法治政府建設(shè)的目標(biāo)路徑、基本要求、重點(diǎn)領(lǐng)域作出了規(guī)定,強(qiáng)調(diào)要著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合。緊接著,《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》明確了2025年新型數(shù)字政府治理模式,即平臺(tái)化協(xié)同、在線化服務(wù)、數(shù)據(jù)化決策、智能化監(jiān)管?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步從頂層規(guī)范部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、數(shù)字政府體系框架等層面,對(duì)數(shù)字法治政府建設(shè)提出了“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠”的發(fā)展目標(biāo)。近期,《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出要組建國(guó)家數(shù)據(jù)局和相關(guān)省級(jí)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu),旨在統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)建設(shè)。

可以看出,隨著數(shù)字技術(shù)與行政法治的逐漸互動(dòng),我國(guó)在法政策領(lǐng)域及時(shí)回應(yīng)了人民群眾和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的需求。[1]但是從實(shí)踐來看,各級(jí)各地?cái)?shù)字政府建設(shè)與法治政府建設(shè)的融合度有待提升,法治體系不規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制不健全的現(xiàn)象較為普遍。這既不符合數(shù)字法治政府建設(shè)的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性要求,也反映出當(dāng)前數(shù)字法治政府的法理內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑尚不清晰,這嚴(yán)重制約了法治政府建設(shè)在數(shù)字化浪潮下的迭代更新。正如有學(xué)者所說:“任何缺乏理論反思的改革措施都可能引起截然相反的結(jié)果,實(shí)踐中的操作性偏差是問題產(chǎn)生的后果而非問題的根源”[2]。因此,從學(xué)理層面系統(tǒng)闡釋數(shù)字法治政府建設(shè)的時(shí)代內(nèi)涵正當(dāng)其時(shí)。與此同時(shí),全面梳理數(shù)字法治政府建設(shè)面臨的核心問題,并進(jìn)一步有針對(duì)性地提出新時(shí)代數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑,對(duì)深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

有鑒于此,本文緊緊圍繞黨和國(guó)家有關(guān)數(shù)字法治政府建設(shè)的最新要求和改革舉措,從頂層設(shè)計(jì)層面分析數(shù)字法治政府建設(shè)的法理內(nèi)涵,揭示當(dāng)前法治政府建設(shè)過程中存在的問題并提出制度完善之策。

二、數(shù)字法治政府的法理內(nèi)涵

黨的二十大報(bào)告提出了“建設(shè)數(shù)字中國(guó)”的目標(biāo),要實(shí)現(xiàn)該任務(wù),必須以高質(zhì)量的數(shù)字法治政府建設(shè)為前提。數(shù)字法治政府的法理內(nèi)涵包括三個(gè)層面的內(nèi)容:一是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的法治化建設(shè),二是實(shí)現(xiàn)法治政府的數(shù)字化建設(shè),三是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府和法治政府的深度融合。

(一)數(shù)字政府法治化建設(shè)的必要性及內(nèi)涵

數(shù)字政府的核心在于通過大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù),提升政府進(jìn)行重大決策、行政執(zhí)法等社會(huì)治理的效能,同時(shí)增強(qiáng)公民參與政務(wù)服務(wù)和社會(huì)監(jiān)督的便捷性和獲得感。從政府治理的數(shù)字模式來看,通常表現(xiàn)為將外生數(shù)字技術(shù)植入政府治理內(nèi)部流程,數(shù)字技術(shù)體現(xiàn)出明顯的工具屬性和應(yīng)用價(jià)值,典型如初級(jí)階段的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等。這種模式的弊端是顯而易見的:一方面,各級(jí)政府及其部門往往根據(jù)各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域和管轄區(qū)域分別設(shè)立電子政務(wù)系統(tǒng),造成行政管理資源浪費(fèi)、數(shù)據(jù)流通壁壘等多項(xiàng)治理困境;另一方面,數(shù)字政府存在部分領(lǐng)域監(jiān)管缺位和監(jiān)管低效的窘境。

基于此,數(shù)字政府在規(guī)范性層面依賴法治化轉(zhuǎn)型。規(guī)范化是“法治”的核心要義,法治化的數(shù)字政府在一定程度上就是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的規(guī)范化。在組織結(jié)構(gòu)層面,應(yīng)當(dāng)成立專門的行政機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用,有效降低各級(jí)各地政府搭建政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)成本;與此同時(shí),在多級(jí)多方政務(wù)主體間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字政府的系統(tǒng)性監(jiān)管。

因此,“數(shù)字法治化”的內(nèi)涵在于使數(shù)字發(fā)展符合法治的規(guī)范化要求:一方面用法治來規(guī)范數(shù)字技術(shù)發(fā)展,另一方面為數(shù)字技術(shù)發(fā)展提供規(guī)范化的保障和監(jiān)督。易言之,只有通過法治化的方式構(gòu)建對(duì)數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的制度性約束體系,才能增強(qiáng)數(shù)字化改革的穩(wěn)定性和穿透力。

(二)法治政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的必要性及內(nèi)涵

法治政府的核心在于構(gòu)建依法行政原則下的有限政府。依法行政作為現(xiàn)代行政法的基本原則,構(gòu)成法治政府建設(shè)的基本要求。但是,隨著政府治理對(duì)象的多元化和治理內(nèi)容的復(fù)雜化發(fā)展,公民對(duì)法治政府的內(nèi)涵提出了“服務(wù)型政府”“高效政府”等更加豐富的社會(huì)治理要求。其中,服務(wù)型政府以提升人民滿意度為導(dǎo)向,將人民的需要和訴求作為政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。高效政府集效率、效能和效益于一體:效率強(qiáng)調(diào)時(shí)間維度的及時(shí)性,效能強(qiáng)調(diào)治理能力維度的有效性,效益強(qiáng)調(diào)“成本-收益”模型中政府治理資源的最小化投入與治理效果的最大化回報(bào)。[3]從前述法治政府的基礎(chǔ)性內(nèi)涵來看,單純的依法行政只能滿足最低限度的法治政府建設(shè)需求,難以達(dá)到政府治理現(xiàn)代化要求下服務(wù)型政府和高效政府的深層次目標(biāo)。

“法治數(shù)字化”是助益于前述目標(biāo)的有效路徑。一方面,符合服務(wù)型政府的內(nèi)在需求。傳統(tǒng)政府以法治框架下的主體、對(duì)象、程序規(guī)范化為核心,而數(shù)字賦能后的法治政府直接以政務(wù)服務(wù)對(duì)象為核心。具體來說,由于數(shù)字賦能通常采用“人機(jī)結(jié)合”的模式,因此政務(wù)辦理端口大多以公民視角設(shè)置辦事機(jī)制,直接提升公民參與政務(wù)辦理的便捷度和體驗(yàn)感。另一方面,符合高效政府的內(nèi)在需求?？茖芋w制的組織結(jié)構(gòu)僵化、治理事項(xiàng)碎片化、政務(wù)服務(wù)分裂化等弊端對(duì)傳統(tǒng)法治政府的高效運(yùn)行形成制約。而數(shù)字賦能后的法治政府能夠突破科層治理的空間限制,以具有穿透性的線上“政務(wù)云”方式構(gòu)建起政務(wù)活動(dòng)的全流程、全覆蓋、全時(shí)效樣態(tài)。

因此,“法治數(shù)字化”旨在以數(shù)字技術(shù)為法治建設(shè)賦能,提高行政效率、助力科學(xué)決策、保障結(jié)果正義。這就意味著,數(shù)字法治政府建設(shè)不僅要實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能法治的目標(biāo),如建設(shè)信息平臺(tái)、完成跨區(qū)域的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、優(yōu)化公共服務(wù)等,更要助力于對(duì)社會(huì)公眾有關(guān)“服務(wù)型政府”“高效政府”等現(xiàn)代政府建設(shè)高位階發(fā)展目標(biāo)的回應(yīng)。

(三)數(shù)字政府和法治政府深度融合的表現(xiàn)形式

在上述目標(biāo)導(dǎo)向下,現(xiàn)代政府深度轉(zhuǎn)型的未來路徑應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府和法治政府的深度融合。從融合方式來看,對(duì)“科技賦能”的理解不再局限于工具理性層面,而是強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)對(duì)政府治理理念和體制機(jī)制的更新;從融合深度來看,數(shù)字法治政府在前期追求“以數(shù)據(jù)賦能提升政府治理成效”的基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將融合目標(biāo)擴(kuò)展至“對(duì)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行治理”,對(duì)數(shù)據(jù)形成規(guī)范化的有效監(jiān)管;從融合范圍來看,不僅強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)要在基礎(chǔ)設(shè)施層面融入政府治理機(jī)制,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)關(guān)注由數(shù)字、法治融合引發(fā)的機(jī)構(gòu)職能、工作規(guī)則等組織形態(tài)和制度規(guī)范層面的融合變革。

綜上所述,數(shù)字法治政府作為法治政府的升級(jí)版,是指數(shù)字科技為法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展提供方向指引并實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能,法治為數(shù)字政府建設(shè)提供規(guī)范保障和制約監(jiān)督機(jī)制,目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政府治理科技之維與法治之維的深度融合。

三、數(shù)字法治政府建設(shè)面臨的核心問題

在當(dāng)前數(shù)字法治政府建設(shè)目標(biāo)指引下,如何精細(xì)化實(shí)現(xiàn)法治政府與數(shù)字政府的深度融合,是亟待解決的關(guān)鍵命題。依據(jù)數(shù)字法治政府建設(shè)的法理內(nèi)涵,其并非停留在法治政府“數(shù)字化發(fā)展”的初級(jí)命題,而是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“數(shù)字政府法治化”和“法治政府?dāng)?shù)字化”兩方面改革措施的充分融合。但是從當(dāng)前的實(shí)踐來看,數(shù)字法治政府建設(shè)過程中出現(xiàn)了目標(biāo)異化、數(shù)據(jù)共享不暢、安全風(fēng)險(xiǎn)泛化、數(shù)字技術(shù)與法治理念融合滯礙等困境。這些問題不容忽視,它們?cè)诤艽蟪潭壬辖o數(shù)字法治政府的理念和實(shí)踐效果帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),事關(guān)法治政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的合法性基礎(chǔ)。

(一)數(shù)字化建設(shè)的目標(biāo)異化

當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程中,部分領(lǐng)域出現(xiàn)了目標(biāo)異化的風(fēng)險(xiǎn),數(shù)字技術(shù)的工具性價(jià)值定位呈現(xiàn)出模糊化的趨勢(shì)。具體來說,存在“為了數(shù)字化而數(shù)字化”的“數(shù)字至上”觀念,忽略了數(shù)字賦能法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)秉持的服務(wù)性、公平性等更高的價(jià)值理念。在數(shù)字法治政府建設(shè)過程中,制度發(fā)展的目標(biāo)決定了為達(dá)到這一目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)采取的具體措施。易言之,正確的目標(biāo)方向決定數(shù)字法治政府建設(shè)的成敗。因此,對(duì)“目標(biāo)異化問題”的分析具有急迫性,將直接決定數(shù)字法治政府的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一方面,以“數(shù)字化”為目標(biāo),導(dǎo)致工具價(jià)值錯(cuò)位。理想狀態(tài)下,建設(shè)數(shù)字法治政府的關(guān)鍵方式和內(nèi)在動(dòng)力,在于數(shù)字通信、數(shù)字服務(wù)以及數(shù)字行為等技術(shù)性手段。[4]具體來說,數(shù)字通信應(yīng)當(dāng)成為增強(qiáng)行政效率的重要方式;數(shù)據(jù)平臺(tái)、掌上APP等數(shù)字服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為提升行政管理效能的核心環(huán)節(jié);自動(dòng)化行政、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等數(shù)字行為應(yīng)當(dāng)成為助推政府科學(xué)決策、豐富執(zhí)法手段的關(guān)鍵支撐。而當(dāng)下,部分地區(qū)出現(xiàn)了“為了數(shù)字化而數(shù)字化”的現(xiàn)象。例如,有的地方政府部門開發(fā)各種使用效率低的掌上APP,或者把數(shù)字政府建設(shè)視為“炫技”的手段,數(shù)字化的人機(jī)交互界面內(nèi)容繁復(fù)、形式眾多,但是老百姓卻難以精準(zhǔn)找到個(gè)案所涉的政務(wù)服務(wù)端口。[5]這難謂善治,甚至已經(jīng)造成了數(shù)字浪費(fèi),無法充分發(fā)揮數(shù)字化作為治理工具的良好效能,也難以通過政務(wù)服務(wù)機(jī)制本身的完善實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府的自我改進(jìn)和自我修復(fù)的目的。

另一方面,以“完全數(shù)字化”為目標(biāo),忽視法治政府建設(shè)所必須堅(jiān)持的“公平對(duì)待原則”?！肮裨诜擅媲耙宦善降取笔恰吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的基本原則。雖然數(shù)字化行政能夠有效助推行政執(zhí)法的高效性,但是數(shù)字化的過度擴(kuò)張也在一定程度上影響了法治的公平原則。例如,隨處安置的攝像頭在提升執(zhí)法效率的同時(shí)進(jìn)一步壓縮私人空間,面臨過度限制公民基本權(quán)利和自由的質(zhì)疑。同時(shí),過度數(shù)字化也難以滿足弱勢(shì)群體對(duì)“逆數(shù)字化”的需求。數(shù)字化行政并非單單要求公民具備一般民事權(quán)利能力和民事行為能力,更要求公民具有使用數(shù)字技術(shù)的能力。然而,現(xiàn)實(shí)生活中,部分弱勢(shì)群體因?yàn)閿?shù)字能力的缺失而被隔離在“數(shù)字紅利”之外。例如,對(duì)于老齡、貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)和身體殘疾者來說,年齡、物質(zhì)條件、身體狀況等因素導(dǎo)致的“數(shù)字鴻溝”使其無法通過線上方式參與行政活動(dòng)并發(fā)表意見。[6]更有甚者,個(gè)別地區(qū)因過度追求數(shù)字化而建立了完全電子化辦事窗口,嚴(yán)重侵害了這類群體通過傳統(tǒng)的線下方式正常辦理業(yè)務(wù)的權(quán)利。

(二)數(shù)字法治政府建設(shè)的數(shù)據(jù)困境

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)規(guī)定了完善要素市場(chǎng)化配置的改革方向,數(shù)據(jù)已經(jīng)成為為法治賦能的核心生產(chǎn)要素。理想狀態(tài)下,數(shù)據(jù)的高效利用應(yīng)當(dāng)成為數(shù)字法治政府建設(shè)過程中的必然選擇。而從現(xiàn)實(shí)情況來看,高質(zhì)量的數(shù)據(jù)卻是目前我國(guó)相對(duì)短缺的數(shù)字化資源。雖然我國(guó)的數(shù)據(jù)體量龐大,但并不代表這些數(shù)據(jù)均可資利用。數(shù)據(jù)作為數(shù)字法治政府建設(shè)過程中最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素,若其得不到有效利用,將直接影響到數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程?；诖?剖析當(dāng)前實(shí)踐中面臨的數(shù)據(jù)困境,是有效推動(dòng)數(shù)字法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。

一是數(shù)據(jù)共享不暢。數(shù)據(jù)融通是指“數(shù)據(jù)的聚集、共享和開放”[7]。數(shù)據(jù)的跨界流動(dòng)是政府全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與前提。[8]《意見》提出了“促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”的嚴(yán)格要求。但我國(guó)的數(shù)據(jù)融通實(shí)踐與《意見》的要求尚有差距,科層體制下的多個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間存在行政管理壁壘和業(yè)務(wù)交流滯礙,出現(xiàn)了不同程度的“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)部門主義”等問題。例如,在個(gè)別地區(qū),公民每辦理一類業(yè)務(wù)便需要下載相關(guān)的APP,各部門的數(shù)據(jù)庫之間互不相通,嚴(yán)重影響了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。除此之外,不同行政部門的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)形式存在較大差異,導(dǎo)致數(shù)據(jù)在集中處理時(shí)面臨難以統(tǒng)一的困境,阻礙數(shù)字法治政府的發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)前并未針對(duì)前述問題形成有效的規(guī)制措施,這就導(dǎo)致現(xiàn)有大量數(shù)據(jù)資源被封存或擱置,無法實(shí)現(xiàn)助推法治政府建設(shè)的應(yīng)有價(jià)值。

二是數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)泛化。數(shù)據(jù)本身不存在價(jià)值,只有經(jīng)過處理、分析、挖掘后所得到的信息結(jié)果才具有數(shù)據(jù)價(jià)值,以指導(dǎo)決策、實(shí)踐。[9]因此,從數(shù)據(jù)價(jià)值的產(chǎn)生過程來看,數(shù)據(jù)的流動(dòng)和處理是創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)價(jià)值的必要條件。而數(shù)據(jù)流動(dòng)和處理過程中參與主體多元,處理過程具有高度專業(yè)性和復(fù)雜性,這也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)安全問題。數(shù)據(jù)可能存在泄露個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn),若被濫用可能損害公民利益。數(shù)據(jù)安全不局限于個(gè)人信息安全,也包含公共安全和國(guó)家安全。例如,在人工智能領(lǐng)域,在算法設(shè)計(jì)或數(shù)據(jù)訓(xùn)練時(shí)投放“污染數(shù)據(jù)”會(huì)導(dǎo)致人工智能決策偏差。再如,“滴滴出行”APP違法獲取個(gè)人信息和數(shù)據(jù)并泄露至境外,境外不法勢(shì)力對(duì)其進(jìn)行處理分析后可能對(duì)我國(guó)國(guó)家安全造成更深層次的威脅。除此之外,濫用數(shù)據(jù)也是數(shù)據(jù)安全問題產(chǎn)生的根源之一,“大數(shù)據(jù)殺熟”、定向推送違法虛假信息等現(xiàn)象,均在一定程度上增加了社會(huì)不和諧因素。上述數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)聚集、開放、共享帶來了新挑戰(zhàn),直接關(guān)系到數(shù)字法治政府建設(shè)的成效。

(三)數(shù)字技術(shù)與法治建設(shè)的融合滯礙

數(shù)字技術(shù)和法治建設(shè)作為兩個(gè)基礎(chǔ)性要素,對(duì)數(shù)字法治政府建設(shè)分別發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。如前文所述,數(shù)字法治政府的法理內(nèi)涵在于數(shù)字政府和法治政府的深度融合。一方面,缺乏法治化轉(zhuǎn)型的數(shù)字政府面臨數(shù)據(jù)共享不暢、行政資源浪費(fèi)、監(jiān)管失靈等困境;另一方面,缺乏數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治政府面臨難以彰顯服務(wù)效能、難以提升行政效率等困境。因此,數(shù)字技術(shù)與法治建設(shè)的融合,是決定數(shù)字法治政府能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在?；诖?充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前數(shù)字技術(shù)與法治建設(shè)融合過程中困境產(chǎn)生的原因,是助推數(shù)字法治政府向縱深發(fā)展的前提。

一是數(shù)字技術(shù)發(fā)展的制度供給不足。一方面,法律的滯后性使得數(shù)字技術(shù)缺少必要的法治約束。數(shù)字技術(shù)呈現(xiàn)出迅速擴(kuò)張的趨勢(shì)。“監(jiān)控國(guó)家”就是在這一背景下出現(xiàn)的,針對(duì)全程、無死角監(jiān)控以及算法決策、算法黑箱等問題,至今沒有完善的制度對(duì)其加以規(guī)范。更進(jìn)一步,還衍生出數(shù)字技術(shù)失控、公民隱私泄漏、個(gè)人信息侵權(quán)等問題。然而,國(guó)家機(jī)關(guān)中技術(shù)和法治綜合型人才極其有限,數(shù)字技術(shù)開發(fā)工作也往往外包給技術(shù)公司。[10]這也就導(dǎo)致了“法治與技術(shù)難以互通”的局面:法治監(jiān)管者難以深入涉足技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域,法治難以對(duì)技術(shù)開發(fā)和運(yùn)行開展有效監(jiān)管。另一方面,缺乏對(duì)電子平臺(tái)較為完備的責(zé)任約束體系。由于電子平臺(tái)涉及大量數(shù)據(jù)信息,因此平臺(tái)活動(dòng)具有較強(qiáng)的公共屬性,相應(yīng)地,電子平臺(tái)作為社會(huì)行政的重要主體,擔(dān)負(fù)著重要的公共治理職責(zé)。但是,如何從法律規(guī)范層面厘定平臺(tái)責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)一步對(duì)電子平臺(tái)施加精細(xì)化的法律規(guī)制措施,仍然有待深入研究。

二是數(shù)字行政的程序法治亟待規(guī)范。數(shù)字技術(shù)在行政執(zhí)法實(shí)踐中存在剝奪行政相對(duì)人程序權(quán)利的問題,典型如當(dāng)事人陳述申辯的權(quán)利被壓縮,直接影響到數(shù)字化和法治化的融合進(jìn)程。自動(dòng)化行政涉及行政程序的重大變革,在提升公共管理效率的同時(shí)體現(xiàn)出較為明顯的弊端:無法實(shí)現(xiàn)個(gè)案當(dāng)事人當(dāng)面告知、陳述理由、提出申辯等程序權(quán)利。例如,在部分交通處罰案件中,個(gè)別行政相對(duì)人被“電子警察”作出上百次行政處罰,卻未能及時(shí)接到處罰通知。[11]聚焦于行政端對(duì)有序數(shù)字化治理的需求、公民端對(duì)保障合法程序權(quán)利的需求,數(shù)字技術(shù)對(duì)法治政府內(nèi)涵中的“程序正當(dāng)性”形成了一定程度的挑戰(zhàn),難以兼顧雙方主體的價(jià)值需求。

三是自動(dòng)化行政引發(fā)對(duì)行政裁量結(jié)果的正當(dāng)性質(zhì)疑。自動(dòng)化裁量結(jié)果由算法產(chǎn)生,缺少人工裁量的靈活性、人性化,受制于算法的程序設(shè)定和數(shù)據(jù)信息的客觀獲取。同時(shí),自動(dòng)化行政無法考慮相對(duì)人的動(dòng)機(jī)、過錯(cuò)等主觀因素。在當(dāng)前數(shù)字治理尚未完全實(shí)現(xiàn)智能化的背景下,自動(dòng)化行政將執(zhí)法人員所特有的個(gè)案性裁量?jī)?yōu)勢(shì)從行政行為中剝離,存在著影響行政處理結(jié)果公正性的可能。除此之外,自動(dòng)化行政決策的法治監(jiān)督不足,對(duì)于普通公民來說,數(shù)字化行政過程具有隱蔽性的特點(diǎn),由此引發(fā)自動(dòng)化行政結(jié)果的正當(dāng)性問題。諸如自動(dòng)化行政是否考慮了相關(guān)因素等命題,目前無法準(zhǔn)確適用行政裁量基準(zhǔn),這直接導(dǎo)致了難以對(duì)自動(dòng)化行政裁量形成有效的法治監(jiān)管。

四、數(shù)字法治政府的建設(shè)路徑

實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府建設(shè)的深層次發(fā)展,有必要針對(duì)當(dāng)前目標(biāo)異化、數(shù)據(jù)困境、數(shù)字與法治融合滯礙等難題提出具有可操作性的解決對(duì)策。具體建設(shè)路徑主要包括:堅(jiān)守?cái)?shù)字法治價(jià)值、優(yōu)化數(shù)據(jù)生態(tài)治理、推動(dòng)數(shù)字與法治充分融合。

(一)堅(jiān)守?cái)?shù)字法治價(jià)值

數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)以“良法善治”作為首要目標(biāo)。任何改革都要于法有據(jù),數(shù)字法治政府建設(shè)也要堅(jiān)持良法先行,為數(shù)字化提供法治保障。自由、平等、公正等理念是“良法”的應(yīng)有之義,為數(shù)字法治政府建設(shè)提供了法理層面的價(jià)值內(nèi)涵。數(shù)字法治政府建設(shè)對(duì)個(gè)人權(quán)利的影響較大,尤其在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域,個(gè)人信息的采集、處理、利用等環(huán)節(jié)均存在被侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),因此在法律層面建構(gòu)個(gè)人隱私和個(gè)人自由的保障體系尤為重要,主要表現(xiàn)在加強(qiáng)法律約束、契約約束和道德約束等方面。[12]如前文所述,數(shù)字技術(shù)的發(fā)展也帶來了數(shù)字歧視、數(shù)字鴻溝等不平等現(xiàn)象。法治價(jià)值在很大程度上是指維權(quán)和控權(quán)。[13]在數(shù)字法治政府建設(shè)過程中,維護(hù)公民的數(shù)字平等權(quán)是維權(quán)的重要組成。要實(shí)現(xiàn)良法善治語境下的平等價(jià)值,就要照顧不同地域、年齡群體的數(shù)字能力和需求,促進(jìn)數(shù)字法治成果的普惠式發(fā)展。

(二)優(yōu)化數(shù)據(jù)生態(tài)治理

數(shù)字法治政府建設(shè)離不開數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)治理是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。最新《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》已經(jīng)印發(fā),國(guó)家層面組建國(guó)家數(shù)據(jù)局。在此重要的歷史背景下,完善數(shù)據(jù)法律制度建設(shè)、促進(jìn)數(shù)據(jù)的有序整合,并進(jìn)一步統(tǒng)籌數(shù)據(jù)共享、保障數(shù)據(jù)安全,是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要發(fā)展機(jī)制。

1.促進(jìn)數(shù)據(jù)共享

數(shù)據(jù)只有高度開放、順暢共享,才能在交互中釋放出更大的價(jià)值和潛力,以此夯實(shí)數(shù)字法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的開放和利用必然要突破地域和時(shí)域限制,而當(dāng)下的數(shù)據(jù)融通卻面臨部門間、地域間的掣肘難題,如數(shù)字平臺(tái)重復(fù)開發(fā)、平臺(tái)間數(shù)據(jù)互不相通等。在國(guó)家建立數(shù)據(jù)局的體制下,明確各政府部門數(shù)據(jù)開放、管理和利用的法律責(zé)任,能夠?yàn)槠溆行惺箙f(xié)調(diào)職能提供制度保障。與此同時(shí),在法律規(guī)范中準(zhǔn)確厘定數(shù)據(jù)開放的范圍具有必要性。具體來說,應(yīng)當(dāng)明確絕對(duì)不公開、相對(duì)不公開和主動(dòng)公開的事項(xiàng),確定涉及國(guó)家秘密、公共利益、個(gè)人隱私相關(guān)數(shù)據(jù)的開放標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)特定信息的脫敏處理規(guī)則作出規(guī)定。

數(shù)據(jù)可資利用是數(shù)據(jù)開放的高階狀態(tài)。數(shù)據(jù)開放不代表數(shù)據(jù)就能被利用。有學(xué)者指出,數(shù)據(jù)要達(dá)到被使用的條件,必須具備一致性、準(zhǔn)確性、完整性和可靠性等特點(diǎn)。[14]其中,一致性指數(shù)據(jù)需要以相同或類似的結(jié)構(gòu)格式呈現(xiàn),準(zhǔn)確性指數(shù)據(jù)內(nèi)容正確無誤,完整性指數(shù)據(jù)體量滿足任務(wù)需求,可靠性指數(shù)據(jù)展示的信息可資信賴。從前述四方面要求來看,一致性具有被最先實(shí)現(xiàn)的可能。因此,現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)聚焦于一致性層面,為未來進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、可靠性奠定基礎(chǔ)。具體來說,應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面明確數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、利用、開放的形式標(biāo)準(zhǔn),使數(shù)據(jù)在全國(guó)范圍內(nèi)可供聚集、處理、分析,以促進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的整體性。

2.保障數(shù)據(jù)安全

黨的二十大報(bào)告提出,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全。數(shù)據(jù)安全不僅是國(guó)家安全的重要組成部分,也關(guān)系到公民的個(gè)人信息安全、個(gè)人隱私等權(quán)利。當(dāng)前,數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)泛化趨勢(shì),完善法律制度是提升數(shù)據(jù)治理成效的前提?！稊?shù)據(jù)安全法》針對(duì)“重要數(shù)據(jù)”建立了數(shù)據(jù)安全制度,包括分類分級(jí)保護(hù)、安全評(píng)估、應(yīng)急處置、安全審查等制度,以加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)和管理。但是上述制度目前尚缺乏具有實(shí)踐指導(dǎo)性的具體落實(shí)標(biāo)準(zhǔn),例如,針對(duì)分類分級(jí)保護(hù)制度仍未出臺(tái)有關(guān)行業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)分類分級(jí)的具體實(shí)施細(xì)則。再如,應(yīng)然狀態(tài)下,對(duì)數(shù)據(jù)的審查強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)與數(shù)據(jù)的重要性相對(duì)應(yīng)。這就對(duì)數(shù)據(jù)審查規(guī)則提出了進(jìn)一步細(xì)化的要求,應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)重要性的分級(jí)判斷標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)一步構(gòu)建對(duì)應(yīng)的審查規(guī)則和審查后歸責(zé)原則。但是,目前尚未形成有關(guān)前述內(nèi)容的較為系統(tǒng)性的法律規(guī)則。因此,要實(shí)現(xiàn)保障數(shù)據(jù)安全的目標(biāo),有必要進(jìn)一步有序推進(jìn)數(shù)據(jù)分類分級(jí)處理、完善數(shù)據(jù)安全審查法律機(jī)制等。

具體來說,數(shù)據(jù)分類分級(jí)是指將數(shù)據(jù)按照不同屬性進(jìn)行分類,并按照對(duì)公民權(quán)利、國(guó)家利益的影響程度分級(jí)。在數(shù)據(jù)分類時(shí),需要明確分類主體、分類原則等,規(guī)范數(shù)據(jù)分類方式、名稱,保障公開數(shù)據(jù)的有效利用。在數(shù)據(jù)定級(jí)時(shí),要考慮數(shù)據(jù)的敏感程序、可公開性等,還需照顧各行業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)管控要求的差異,確保數(shù)據(jù)定級(jí)符合行業(yè)實(shí)際,具有可執(zhí)行性。數(shù)據(jù)安全審查制度主要是針對(duì)涉及國(guó)家安全、公民重大利益的數(shù)據(jù)而進(jìn)行安全審查的活動(dòng)?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)成為國(guó)家數(shù)據(jù)安全的潛在影響因素,應(yīng)當(dāng)對(duì)跨境數(shù)據(jù)進(jìn)行事前事中事后的全流程監(jiān)管,明確懲處措施并加大懲處力度。更進(jìn)一步,危及國(guó)家安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)也存在影響公民重大權(quán)益的可能性,對(duì)此可建立申訴制度,暢通公民監(jiān)督渠道,以充分保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。

(三)推動(dòng)數(shù)字法治融合

實(shí)現(xiàn)數(shù)字化和法治化的深度融合,是建設(shè)數(shù)字法治政府的核心內(nèi)涵。數(shù)字化在助推科學(xué)民主決策、推進(jìn)智慧執(zhí)法、優(yōu)化平臺(tái)化政務(wù)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。就目前的發(fā)展來看,數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于法治反應(yīng)速度,數(shù)字與法治融合的障礙主要存在于數(shù)字化的法治保障和約束不足。因此,應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)、算法規(guī)制、程序優(yōu)化等方面加以完善。

1.加強(qiáng)數(shù)字法治政府建設(shè)的制度供給

加強(qiáng)數(shù)字法治政府建設(shè)的制度供給,是滿足國(guó)家層面戰(zhàn)略要求和地方層面實(shí)踐需求的必要舉措。近年來我國(guó)數(shù)字立法發(fā)展較快,網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、電子商務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域紛紛出臺(tái)單行法律規(guī)范,有關(guān)數(shù)字立法的基礎(chǔ)性規(guī)則已經(jīng)基本完成。2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》的頒布實(shí)施改變了數(shù)字政府立法位階低的局面,后續(xù)出臺(tái)的多部法律文件也陸續(xù)將推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展、政務(wù)信息資源整合等法律政策以法規(guī)范的形式體現(xiàn)出來。(1)有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的法律制度以行政法規(guī)為主,例如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《推進(jìn)"互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)"開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》等。可以說,法律層面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的主要領(lǐng)域進(jìn)行了框架性的制度規(guī)范,已經(jīng)能夠基本滿足“有法可依”的規(guī)范性要求。

但是,數(shù)字法治政府建設(shè)是一項(xiàng)整體性、全局性、基礎(chǔ)性的社會(huì)變革,現(xiàn)行框架性制度規(guī)范并不能完全滿足法律規(guī)范的全面性要求,數(shù)字法治體系化建設(shè)仍然應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。2023年3月16日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室對(duì)數(shù)字立法作出最新指示,要求進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)、平臺(tái)、技術(shù)等方面的立法工作。(2)2023年3月16日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)絡(luò)法治局局長(zhǎng)李長(zhǎng)喜在《新時(shí)代的中國(guó)網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)》白皮書發(fā)布會(huì)上表示,新時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)立法具有位階逐步提高、重視科學(xué)民主的立法過程、開創(chuàng)性和引導(dǎo)性突出三個(gè)特點(diǎn),未來將進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)、平臺(tái)、技術(shù)等方面的立法工作。因此,應(yīng)當(dāng)盡快在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、信息采集利用、平臺(tái)責(zé)任、算法規(guī)制、自動(dòng)化行政等領(lǐng)域不斷完善數(shù)字法治規(guī)范體系。此外,為增強(qiáng)數(shù)字立法的全面性,還應(yīng)當(dāng)在法律框架之下,以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范形式作出配套實(shí)施的細(xì)化規(guī)定。唯有此,才能構(gòu)建起完整的數(shù)字法治政府制度規(guī)范體系,進(jìn)一步滿足數(shù)字法治政府建設(shè)的需求。

2.確保數(shù)字算法開發(fā)的規(guī)范性

數(shù)字技術(shù)開發(fā)依賴于編碼和算法,這就決定了算法在數(shù)字法治政府中的核心要素地位。算法設(shè)計(jì)和代碼編寫過程中必然會(huì)融入數(shù)據(jù)處理主體自身的喜好或偏見,倘若該主體對(duì)法規(guī)范內(nèi)容和行政程序曲解或者摻雜私人情感,則將直接導(dǎo)致數(shù)字行政結(jié)果的非正義。因此,應(yīng)當(dāng)從法律層面增強(qiáng)數(shù)字算法開發(fā)的規(guī)范性,重點(diǎn)在于對(duì)算法和編碼進(jìn)行釋明與公開。從世界范圍看,各國(guó)對(duì)算法公開的治理尚處于初始階段,公開標(biāo)準(zhǔn)不明、實(shí)踐指導(dǎo)不足等成為制約各國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素。對(duì)算法和編碼進(jìn)行公開并加以釋明是避免算法黑箱、促進(jìn)數(shù)字法治政府有序發(fā)展的重要方式。同時(shí),引入社會(huì)專業(yè)力量進(jìn)行監(jiān)督也是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府合法性追求的必要方式。中立的第三方機(jī)構(gòu)具備專業(yè)手段和人才保障,此機(jī)制旨在通過外部專家力量對(duì)算法進(jìn)行民主監(jiān)督,從而提升數(shù)字決策的科學(xué)性、合法性、合理性。

3.規(guī)范數(shù)字化行政的正當(dāng)程序

數(shù)字行政伴隨執(zhí)法非現(xiàn)場(chǎng)性、行政裁量非公正性等缺陷或質(zhì)疑,不符合行政法治中程序正當(dāng)?shù)纳蛇壿?應(yīng)當(dāng)進(jìn)行針對(duì)性的程序完善,以實(shí)現(xiàn)政府決策向規(guī)范價(jià)值的回歸。一方面,通過事后行政救濟(jì)彌補(bǔ)公民程序權(quán)利限縮的缺陷。如前所述,封閉的代碼運(yùn)行代替了傳統(tǒng)面對(duì)面的執(zhí)法方式,相對(duì)人的申辯、申訴等權(quán)利都不同程度地被限縮。事前、事中的程序性權(quán)利受限縮需要從事后程序中予以救濟(jì),這就要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人提供暢通的異議渠道,重點(diǎn)在于應(yīng)當(dāng)保障相對(duì)人享有充分的陳述申辯權(quán)。[15]另一方面,優(yōu)化數(shù)字裁量。結(jié)果公正是數(shù)字裁量具有必要性的前提,形式公正是結(jié)果公正的首要保障。形式公正即平等對(duì)待所有相對(duì)人,這就要求在數(shù)字行政中嵌入一系列公平性要素,如在主體身份識(shí)別前確定自動(dòng)化處理策略,且不受利益相關(guān)方操控。同時(shí),為相對(duì)人提供必要的人工處理選項(xiàng),保留人工裁決的最終處理權(quán),以規(guī)避“數(shù)字即權(quán)力”的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

全面推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)是黨和國(guó)家未來一段時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù),是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然選擇。當(dāng)前,數(shù)字化的發(fā)展速度明顯快于政府治理的法治化進(jìn)程。面對(duì)數(shù)字技術(shù)突飛猛進(jìn)的現(xiàn)實(shí)情況,應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)法治監(jiān)督與制約機(jī)制,防范數(shù)字技術(shù)可能出現(xiàn)的法治溢脫、規(guī)制逃逸等現(xiàn)象。有效的法治協(xié)同保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)數(shù)字化穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在核心動(dòng)力。因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字化發(fā)展采取審慎包容的態(tài)度,避免因過度監(jiān)管和制約而抑制數(shù)字技術(shù)的發(fā)展活力,阻礙數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府優(yōu)化職能、科學(xué)決策、高效行政等功能的有效發(fā)揮。基于此,應(yīng)當(dāng)以良法善治作為數(shù)字法治政府建設(shè)的根本價(jià)值,在“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向下推動(dòng)數(shù)字化、法治化的深度融合。