源頭防范化解重大社會風險的重要制度安排
——以浙江重大決策社會風險評估工作為例

鄭 琪

黨的二十大報告鮮明指出,國家安全是民族復興的根基,社會穩(wěn)定是國家強盛的前提。習近平總書記強調(diào),對涉及群眾切身利益的重大決策,要認真進行社會穩(wěn)定風險評估,充分聽取群眾意見和建議,充分考慮群眾的承受能力,把可能影響社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。作為源頭防范化解重大社會風險的有效途徑,重大決策社會風險評估(以下簡稱“社會風險評估”)制度,已成為我國社會風險治理的一項重要頂層制度。

一、我國重大決策社會風險評估的發(fā)展歷程

我國社會風險評估發(fā)端于2005年,主要經(jīng)歷了三個階段。

(一)第一階段:孕育探索(2005—2011年)

2005年,四川省遂寧市出臺重大工程建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險預測評估制度,明確規(guī)定新開工工程項目未經(jīng)穩(wěn)定風險評估不得盲目開工,評估出的嚴重隱患未得到妥善化解不得擅自開工,社會風險評估由此起步。(1)2002年,遂寧市某大型國有企業(yè)進行企業(yè)改制,由于改制方案制定過程中沒有很好地與職工進行溝通,使群眾利益受損。千余名職工因不滿企業(yè)改制中的一些突出問題上街游行,掀翻警車,打傷民警,阻斷交通,企業(yè)被迫停產(chǎn),造成惡劣影響和巨大損失。2006年,四川省推進重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作,并從工程建設(shè)項目拓展至各類政策、改革方案、發(fā)展規(guī)劃、社會管理措施等決策事項。2007年,中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組(2)2018年3月,中央《深化黨的國家機構(gòu)改革方案》規(guī)定不再設(shè)立中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組及其辦公室,有關(guān)職責由中央政法委員會承擔。發(fā)文向全國推廣四川的做法。全國一些地方逐步開始社會風險評估機制創(chuàng)新探索并形成了一定經(jīng)驗。(3)比如,江蘇省淮安市提出黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直管理、橫向分工協(xié)作的基本框架,建立以目標管理為核心的問責制度。再如,浙江省衢州市探索建立重大群體性事件隱患專案管理制度,包括隱患排查、分析研判、風險評估、矛盾化解、責任分工與追究等“五項機制”。社會風險評估制度在這一時期應運而生,與我國經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型,利益主體日益多元,人民內(nèi)部矛盾和社會矛盾呈現(xiàn)觸點增多、燃點降低密切相關(guān)。(4)2004—2011年,全國發(fā)生多起重特大群體性事件,比如漢源事件、廈門PX事件、甕安事件、通鋼事件、湖州織里事件等,主要集中在鄰避類項目、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴信訪等領(lǐng)域,且具有社會關(guān)聯(lián)性強、行為方式激烈、暴力對抗程度加劇等特點,對社會穩(wěn)定造成重大影響。2011年,中央在認真總結(jié)經(jīng)驗、把握規(guī)律基礎(chǔ)上,審時度勢提出建立重大決策社會風險評估機制,要求對涉及群眾切身利益的重大工程項目和重大政策,在決策前進行經(jīng)濟效益和社會風險“雙評估”,防止因決策不當引發(fā)社會矛盾,(5)楊敏:《社會穩(wěn)定風險評估的理論、實踐及其意義》,《社會學》2016年第8期。推動從源頭上預防和化解重大社會風險。

(二)第二階段:發(fā)展成長(2012—2018年)

黨的十八大明確提出,加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制,建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。黨的十八屆四中全會提出,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。2012年1月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)》,首次對社會風險評估的指導思想和基本要求、評估范圍和內(nèi)容、評估主體和程序、評估結(jié)果運用和決策實施跟蹤、責任追究、組織領(lǐng)導等方面作出系統(tǒng)全面規(guī)定。中央有關(guān)部委和全國各地普遍建立社會風險評估機制。(6)比如,2013年《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定,涉及重大公共利益和公眾權(quán)益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的,要進行社會穩(wěn)定風險評估,并采取聽證會等多種形式聽取各方面意見。風險評估首次被確定為重大行政決策法定程序。2012年國家發(fā)改委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》,為重大工程項目社會風險評估提供操作規(guī)范。這一階段,風險評估意識逐漸深入人心,風險評估機制逐步建立健全。通過實施社會風險評估,各級各部門及時發(fā)現(xiàn)各種苗頭性、傾向性、潛在性問題,消除了一大批不穩(wěn)定隱患,有力維護了群眾的切身利益,有效保障了一批重大決策順利實施。社會風險評估逐步由地方實踐上升到中央頂層設(shè)計,成為我國社會治理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新。

(三)第三階段:法治化建設(shè)(2019年以來)

2019年以來,社會風險評估全面走上法治化道路,由粗放式發(fā)展逐步轉(zhuǎn)為精細化管理,制度體系進一步健全完善。(7)比如,2019年《政府投資條例》規(guī)定,對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關(guān)部門應當在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定,進一步明確了社會風險評估在政府投資項目審批中的程序性要求。2019年9月,國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》首次明確將風險評估作為行政決策的法定程序。2020年1月,修改后的《中華人民共和國土地管理法》首次從法律層面對風險評估作出程序性規(guī)定。(8)該法規(guī)定,縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的,應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估,并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日,聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。2020年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防范化解和妥善處置群體性事件的意見》《關(guān)于妥善防范化解“鄰避”問題推進重大項目實施的意見》,對防范化解群體性事件、“鄰避”問題推進重大項目實施中有關(guān)社會風險評估分別作出規(guī)定。2021年2月,中辦國辦專門出臺意見,對加強新形勢下重大決策社會風險評估機制建設(shè)作出明確規(guī)定。

二、浙江重大決策社會風險評估的實踐探索

浙江社會風險評估工作植根于“楓橋經(jīng)驗”,于2008年探索啟動。省委、省政府高度重視,堅持把社會風險評估作為源頭防范風險、促進科學決策、推動社會治理的重要抓手,強調(diào)要做好社會風險評估工作,切實加強風險源頭防控,不斷完善風險閉環(huán)管控機制,以工作的確定性應對風險的不確定性。2012年以來,全省累計評估各類事項7.58余萬件,社會風險評估已全面納入黨政領(lǐng)導制度體系,成為建設(shè)更高水平平安浙江、法治浙江,奮力推進“兩個先行”的重要內(nèi)容。

(一)制度體系逐步建立完善

2015年以前,浙江社會風險評估主要依據(jù)相關(guān)政策性文件開展。2015年以來,浙江接續(xù)出臺一系列規(guī)章制度,涵蓋地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政策文件等,主要包括:一項地方性法規(guī),即《浙江省平安建設(shè)條例》;(9)該條例于2023年5月26日經(jīng)浙江省第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過,自2023年7月1日起施行。兩部地方政府規(guī)章,即《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》《浙江省行政程序辦法》;兩項專門政策,即《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》和關(guān)于認真貫徹落實中辦文件深入推進重大決策社會風險評估工作的通知;一個工作指引,即涉眾型重大政策決策社會風險評估工作指引;(10)著眼此類重大決策的特殊性、敏感性、涉眾性,彌補這類決策社會風險評估不落實、不及時、不到位,風險管控機制不靈敏、不完善的現(xiàn)實短板。一項省級地方標準,即《浙江省第三方社會風險評估規(guī)范》,(11)浙江省級地方標準《浙江省第三方社會風險評估規(guī)范》(DB33/T 1291—2023),2023年6月13日正式實施,進一步明確第三方機構(gòu)參與社會風險評估的條件、范圍、程序、步驟、質(zhì)量等要求,制定具有操作性的風險等級定量、定性分析標準,規(guī)范報價、合同簽訂等市場行為?；緲?gòu)建起浙江社會風險評估制度體系。

(二)評估數(shù)量和質(zhì)量持續(xù)雙增長

在2020年評估數(shù)量成倍增長的基礎(chǔ)上,2021—2022年,全省完成社會風險評估數(shù)保持在1.1萬件以上穩(wěn)定增長,按照要求完成社會風險評估的決策事項均未引發(fā)涉穩(wěn)事件。從地域來看,全省過半數(shù)設(shè)區(qū)市完成評估數(shù)增幅明顯。2022年,寧波、溫州、嘉興、衢州、舟山、麗水完成評估數(shù)同比增幅超過10%。其中,溫州市連續(xù)兩年完成評估數(shù)同比增幅超過10%,舟山市完成評估數(shù)同比增幅達33.98%。從評估結(jié)果和效果看,社會風險評估作為風險預警器和減壓閥的作用日益明顯。2022年,全省簡易程序評估數(shù)同比下降12.17%,67個決策事項經(jīng)評估取消或暫緩實施。規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展、迎峰度夏電力保供、農(nóng)村亂占耕地建房專項整治等一批社會關(guān)注高、情況復雜的重大決策事項,經(jīng)過社會風險評估后均平穩(wěn)落地實施。

(三)試點探索創(chuàng)新亮點紛呈

近年來,浙江每年都會確定一些地區(qū)開展深化風險評估工作試點任務(wù)。在工作體系方面,將風險評估工作納入社會風險識別、評估、預警、防范、化解、處置閉環(huán)治理體系,基本形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府組織實施、主管部門具體負責、維穩(wěn)部門監(jiān)督指導、第三方機構(gòu)發(fā)揮作用、社會各界廣泛參與的工作格局。在工作力量方面,以紹興為例,市本級與6個縣(市、區(qū))建立社會風險評估指導中心,落實相應機構(gòu)編制和人員,專門承擔風險評估管理工作,有效提高專業(yè)化管理水平。在機構(gòu)管理方面,溫州、衢州等地積極探索屬地管理第三方評估機構(gòu)績效管理、責任追究等機制,有效促進了第三方評估機構(gòu)管理的規(guī)范化、標準化。

(四)數(shù)字化能力水平不斷提升

2014年9月,全面啟用“浙江省社會穩(wěn)定風險評估信息管理系統(tǒng)”,建立以統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一管理、資源共享、簡潔高效的網(wǎng)絡(luò)一體化工作機制,實現(xiàn)了網(wǎng)上風評辦理、網(wǎng)上動態(tài)監(jiān)管、網(wǎng)上統(tǒng)計分析、網(wǎng)上數(shù)據(jù)建檔、網(wǎng)上專家?guī)煺{(diào)用五方面功能。2021年以來,主動融入數(shù)字化改革,聚焦“決策”和“風險”兩大核心,迭代優(yōu)化全省風評系統(tǒng),探索構(gòu)建部門多跨協(xié)同、整體智治的數(shù)字化場景應用,推動建立健全“監(jiān)測、預警、處置、反饋”風險閉環(huán)管控機制,實現(xiàn)風險評估工作“全鏈條”管理。2021年,重大決策社會風險評估應用成為數(shù)字化改革中黨政機關(guān)整體智治七個重大應用之一。(12)2019年,社會風險評估被列為黨委政法委行政權(quán)力事項,納入“最多跑一次”改革。2020年,該應用全面對接浙江省投資項目在線審批監(jiān)管3.0系統(tǒng),明確審批類、核準類、備案類項目的審核標準和操作流程。

(五)第三方機構(gòu)作用發(fā)揮明顯

第三方機構(gòu)完成風評的數(shù)量明顯增加,在助力重大決策平穩(wěn)落地過程中作用發(fā)揮日益顯著。比如,制定實施《浙江省人口與計劃生育條例》、醫(yī)療保障制度改革、規(guī)范完善被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險、教育“雙減”、規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展、新冠肺炎定點醫(yī)院建設(shè)和隔離點啟用等重大決策事項的風險評估,均由第三方機構(gòu)組織實施。2022年,全省第三方機構(gòu)完成評估事項7202件,占總數(shù)的66.78%。為加強行業(yè)自治自律、推動市場健康發(fā)展,2019年12月,浙江省委政法委推動成立浙江省社會風險評估促進會。通過規(guī)范會員管理、處理舉報投訴、向有關(guān)部門提出意見建議、舉辦論壇、征集優(yōu)秀案例等一系列舉措,促進會已經(jīng)在全省形成了較大影響力。截至2023年6月,浙江省社會風險評估促進會已有會員單位378家。

三、當前浙江社會風險評估存在的問題短板

雖然浙江社會風險評估工作取得階段性成效,機制不斷健全、管理更加規(guī)范,評估質(zhì)量明顯提升,但還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié),(13)董幼鴻:《重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的實踐與完善》,《中國行政管理》2011年第4期。亟待加以研究解決。

一是認識仍有偏差。有的地區(qū)和部門心存僥幸,認為不評估不一定就會出事,多一事不如少一事。有的干部認為風險評估程序煩、工作量大,還可能違背領(lǐng)導意圖,存有畏難情緒。一些地區(qū)和部門對該評估的重大決策沒有評估,導致拍腦袋決策、拍胸脯保證,最后拍大腿后悔。有的認為風險評估是為決策設(shè)置門檻、多此一舉,能繞就繞、能省就省。有的年初評估事項不梳理、不報備,應評未評,想評就評,甚至“先上車、后買票”。

二是評估不夠規(guī)范。有的地區(qū)和部門純粹為了評估而評估,滿足于考核的數(shù)量,在評估過程中,隨意簡化程序,該走的程序不走,該做的動作不到位。有的單位風險評估報告簡單粗糙,錄入風險評估信息管理系統(tǒng)的內(nèi)容過于簡單。有的單位對委托第三方機構(gòu)評估的項目,不全程參與指導檢查,當甩手掌柜,只管評估結(jié)果,甚至刻意要求評估機構(gòu)作出低風險的評估結(jié)論。

三是重評估輕運用。一些地區(qū)和部門雖然對重大決策進行了風險評估,但“重評估輕運用”,出現(xiàn)“風險評估是一套,實際操作是一套”的“兩張皮”現(xiàn)象。雖然風險點找到了,相應措施研究了,但是工作中沒有按照風險評估報告落實措施化解風險,最終在決策實施過程中風險爆發(fā)。

四是市場尚不完善。第三方評估機構(gòu)良莠不齊,管理機制有待完善,低質(zhì)低價競爭仍然存在,有序競爭的市場環(huán)境還有待于進一步培育形成。有的評估機構(gòu),打著犧牲利潤開拓市場的旗號用低價橫掃市場。評估主體對行業(yè)認識不夠,選擇實施主體時不顧評估質(zhì)效,一味要求時間短價格低。比如,某垃圾中轉(zhuǎn)站風險評估項目,在當?shù)鼐W(wǎng)上超市公開競價,要求3個工作日內(nèi)完成評估包括評估報告?zhèn)浒浮?/p>

四、推進浙江重大決策社會風險評估的對策建議

筆者認為,社會風險評估必須著眼“防范化解重大社會風險”這個主要目標,堅持走“科學化、專業(yè)化、法治化、社會化、智能化”道路,全面落實“全面客觀、應評盡評、評用并重、全程管控”的基本要求,客觀評估各類重大決策的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性、可控性,服務(wù)保障重大決策平穩(wěn)實施,更好發(fā)揮在社會風險源頭防控中的關(guān)鍵作用。

一是加強管理機構(gòu)和管理隊伍建設(shè)。當前,浙江風險評估工作正處于新形勢下“五化”發(fā)展的關(guān)鍵階段,加強行業(yè)規(guī)范化發(fā)展、數(shù)字化建設(shè)、第三方機構(gòu)管理、政策理論研究等,都需要有專門機構(gòu)和專業(yè)隊伍來承擔職責任務(wù)。各級黨委政法委要加強專業(yè)隊伍建設(shè),有條件的地區(qū)可單獨設(shè)立專門管理機構(gòu),具體承擔社會風險評估管理職能。(14)主要職能包括:承擔社會風險評估重大問題研究,負責有關(guān)社會風險評估的組織培訓、督察指導等工作;統(tǒng)籌社會風險評估制度機制建設(shè),研究制定社會風險評估政策;負責社會風險評估報告?zhèn)浒腹ぷ?負責第三方機構(gòu)備案管理,指導行業(yè)自治組織發(fā)揮作用;統(tǒng)籌推進社會風險評估數(shù)字化建設(shè);統(tǒng)籌推進社會風險評估隊伍建設(shè)等。

二是壓緊壓實評估主體責任。充分發(fā)揮考評導向作用,在平安浙江、法治政府建設(shè)考核中加大社會風險評估相關(guān)分值權(quán)重,細化、優(yōu)化考核指標,進一步發(fā)揮考評導向作用,壓實主體責任。要建立責任倒查制度。對評估不規(guī)范、主體責任履行不到位、無視評估結(jié)論作出有關(guān)決策等情況視情進行通報、約談,依規(guī)依紀依法追究責任。

三是改進評估報告?zhèn)浒笇彶?。立足程序性審查的基本定?進一步細化、標準化報備材料要求、審查內(nèi)容、審查標準,既促進評估主體對照自查提高評估質(zhì)量,又有利于黨委政法委提高評估報告?zhèn)浒笇彶橐?guī)范化程度。迭代完善重大決策社會風險評估信息管理系統(tǒng),從技術(shù)上有效規(guī)范風險評估工作。

四是建立評估專業(yè)培訓體系。將社會風險評估納入黨校主體班次培訓計劃和課程,切實增強各級領(lǐng)導干部風險評估意識和專業(yè)認知。定期組織重點單位聯(lián)絡(luò)員、風險評估工作人員開展專項業(yè)務(wù)培訓,進一步提升業(yè)務(wù)能力水平。探索推進社會風險評估師職業(yè)培訓體系建設(shè),有效提升職業(yè)培訓質(zhì)效。加強業(yè)務(wù)部門、第三方機構(gòu)、高等院校、研究機構(gòu)等的合作研究,探索構(gòu)建社會風險評估理論體系。

五是完善第三方機構(gòu)管理。結(jié)合全面實施《浙江省平安建設(shè)條例》,(15)該條例于2023年5月26日經(jīng)浙江省第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過,自2023年7月1日起施行。嚴格執(zhí)行《浙江省第三方社會風險評估規(guī)范》省級地方標準,進一步明確管理部門及具體職能,加快制定出臺第三方評估機構(gòu)管理辦法,調(diào)整優(yōu)化備案條件,切實提高評估機構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì),提升評估工作質(zhì)量。細化不良記錄制度,倒逼第三方機構(gòu)規(guī)范健康發(fā)展。

六是規(guī)范評估服務(wù)市場。優(yōu)化社會風險評估事項委托機制,進一步規(guī)范社會風險評估領(lǐng)域采購行為,建立健全符合行業(yè)特點、科學合理的評標體系。完善第三方機構(gòu)服務(wù)收費,制定第三方機構(gòu)服務(wù)收費標準指引和示范文本,探索第三方機構(gòu)社會風險評估服務(wù)費標準備案制度,加強社會風險評估服務(wù)收費常態(tài)化監(jiān)管,完善違法違規(guī)市場行為投訴處理機制。

七是加強評審專家隊伍建設(shè)。研究制定社會風險評估評審專家管理辦法,明確評審專家遴選規(guī)則、評審專家履職要求,建立評審專家培訓、聘任機制,健全考評、獎懲、退出等機制。分層分級建設(shè)評審專家?guī)?合理配置專家?guī)斐蓡T專業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)比例和地域分布。探索評審專家數(shù)字化管理,進一步提升專家管理的數(shù)智化水平。

八是更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。推動行業(yè)協(xié)會發(fā)展壯大,逐步完善評估機構(gòu)資信等級評價、從業(yè)人員能力評價、評估案例評價等機制,形成社會風險評估行業(yè)評價體系和社會監(jiān)督體系。探索建立科學、實用的評估報告質(zhì)量評查標準,結(jié)合促進會會員年檢,實現(xiàn)第三方機構(gòu)評估報告質(zhì)量年度評查全覆蓋,并實行評查標準和結(jié)果與不良記錄掛鉤,形成警告、停評、退出等機制。

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關(guān)鍵時期。當前,浙江正錨定“兩個先行”、打造“重要窗口”重要目標,深入實施“八八戰(zhàn)略”,強力推進創(chuàng)新深化、改革攻堅、開放提升“三個一號工程”,奮力譜寫中國式現(xiàn)代化浙江新篇章。浙江社會風險評估要緊緊圍繞省委、省政府中心工作,在進一步統(tǒng)一思想、提高站位的基礎(chǔ)上,拓展評估范圍、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、強化標準規(guī)范、狠抓剛性執(zhí)行,更好地發(fā)揮保駕護航重要作用,努力為實現(xiàn)既定目標創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。