連云港縣域土地資源集約利用的探索與實踐

王樹仁 金永波/江蘇省灌南縣自然資源和規(guī)劃局

灌南縣田樓鎮(zhèn)耿馮新村

學習借鑒江蘇省鹽城等地“小田并大田”的經(jīng)驗，積極探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設、土地整治逐步解決地塊零散、細碎化的問題，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供支撐。江蘇省連云港市根據(jù)縣域資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展特征，探索如何利用數(shù)字賦能信息化手段，強化土地資源管理與相關行政部門的協(xié)同機制，因地制宜解決土地運用中的細碎化問題，對推動連云港縣域土地資源集約利用具有一定的現(xiàn)實意義。

基于圖碼管控等數(shù)字化管理手段，了解細碎化現(xiàn)狀，形成推動土地粗放擴張向集約利用轉(zhuǎn)型的共識

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，連云港市以及所屬的縣域范圍，土地供給與需求面臨不少亟待解決的問題。在供給端，連云港市所屬縣域存在前期快速發(fā)展階段較為粗獷用地模式。以灌南為例，一方面，大量青壯年農(nóng)民外出務工經(jīng)商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了常住人口不常住的現(xiàn)象，戶籍人口80 萬，常住人口50 萬左右。由于本地外出務工人員缺乏一個動態(tài)的統(tǒng)計，土地管理部門對土地利用情況缺少精細化的統(tǒng)計結(jié)果，土地集約化使用效率并不高。以灌南縣李集鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)2022 年末土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中共有圖斑16338 個，面積在2畝以下的圖斑共有7886 個（其中不少圖斑只有不到300 平方米），占全鎮(zhèn)圖斑總個數(shù)的48.3%。另一方面，對照連云港市“十四五”發(fā)展規(guī)劃，有必要對前期連云港市城鎮(zhèn)化及工業(yè)化發(fā)展土地存量供給進行適當調(diào)整。

基于綠色可持續(xù)發(fā)展視角，改變土地粗放經(jīng)營方式，實現(xiàn)土地集約經(jīng)營是促進連云港市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。在灌南，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展格局以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部調(diào)整變化，高質(zhì)量承接蘇南地區(qū)菜籃子工程，通過發(fā)展綠色有機農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)副產(chǎn)品高附加值成為縣域經(jīng)濟工作重點。然而，細碎化土地供應現(xiàn)狀成了較大的制約因素，如何破解細碎化的影響？結(jié)合實際，進行土地存量的摸底排查，在此基礎上，因地制宜，采取措施，促進單位土地面積產(chǎn)品產(chǎn)量和負荷能力進一步提高，從而高效推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

經(jīng)過多年信息化發(fā)展，基于圖碼管控等數(shù)字化管理手段的應用，連云港市土地以及相關管理部門已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗。針對當前存在的土地使用零散細碎化問題，需要利用遙感影像等多種現(xiàn)代化技術(shù)，基于數(shù)字賦能、圖碼管控手段，全面摸清區(qū)域土地存量，進一步通過登記、編圖、賦碼、建庫等程序，建立完善的縣域所有土地存量基礎檔案。在此基礎上，聘請專業(yè)團隊與專業(yè)中介機構(gòu)，對當前土地使用情況進行評估與效用分析，將其結(jié)果予以公示。尤其要對連云港縣域內(nèi)土地可能存在的細碎化現(xiàn)狀加以揭示，并對可能產(chǎn)生的相關影響進行預評估。

隨著城市化、工業(yè)化的快速推進，連云港縣域土地的供需、開發(fā)與保護、占與補的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，提高土地集約利用效率顯得尤為重要。從土地的自然屬性與效能視角看，土地存量的細碎化影響了土地效能的發(fā)揮，進一步引發(fā)土地資源質(zhì)量下降，造成土地生態(tài)功能恢復難的負面效應。從土地的管理屬性分析，合理地配置和利用土地資源的科學性表現(xiàn)為，土地管理的目標應該是基于滿足社會經(jīng)濟生態(tài)多維度目標的前提下，建立完善提高土地資源的利用效率和效益的管理機制。盤活細碎化土地存量是借助于管理模式創(chuàng)新，提高土地集約化水平，從而實現(xiàn)土地效用與效率提升。考慮到土地細碎化工作面廣點多且與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活息息相關。因此，需要在管理上形成土地管理部門與相關行政管理部門協(xié)同合作機制。同時，還需要建立健全社會監(jiān)督、專項監(jiān)督機制，以及重大事項實行民主決策等管理方式，以此促進盤活土地使用細碎化資源工作有序開展。基于先行先試積累經(jīng)驗逐漸推廣原則，可以選擇在灌南縣進行“小田并大田”試點，以點帶面，全面推進連云港縣域農(nóng)田“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”改造工作。

結(jié)合連云港縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，盤活細碎化土地資源，做好精細化土地資源利用規(guī)劃與管理

盤活細碎化土地存量，重點是在如何盤活上做文章，需要在如何充分發(fā)揮連云港縣域土地資源利用效能上多下功夫。土地資源利用是涉及多個利益相關者的大事，以推進“小田并大田”的盤活細碎化為例，其目的是盤活后達到增收節(jié)支，土地經(jīng)營者、村集體經(jīng)濟組織、村民增收，從而分享盤活細碎化土地的資源增值效益。

江蘇是較早建立“城市土地集約利用評價”項目的省份之一，先后出臺了《建設用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》和《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》等相關行業(yè)標準和規(guī)程。這些相關的行政法規(guī)與行業(yè)標準對江蘇城市以及縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地集約利用發(fā)揮了積極的作用，進一步促進了江蘇經(jīng)濟環(huán)境與社會和諧發(fā)展。盤活存量土地資源，解決土地細碎化帶來的低效率問題，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。連云港市應選擇在土地細碎化程度較高的地區(qū)以及土地需求缺口較大的地區(qū)進行試點，有序推進“小田并大田”實踐。

配套完善縣域自然資源與規(guī)劃部門相關的盤活細碎化土地的行政職能。做好“小田并大田”的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，本著土地規(guī)模化利用、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)（適宜品種的選擇）、生產(chǎn)要素（農(nóng)業(yè)機械化等）推廣使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套社會化服務兼顧的原則，借助于土地資源與規(guī)劃部門積累的信息化優(yōu)勢，開展精準化“小田并大田”規(guī)劃管理工作。在試點過程中，配合當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門，結(jié)合屬地特征逐步建立完善本地實施細碎化土地管理評估指標體系。適時總結(jié)細碎化土地高效率使用的經(jīng)驗，全面有效地提升土地資源的綜合效益。灌南縣2019 年開始在新安鎮(zhèn)等9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動集中居住工程，通過合理規(guī)劃、“小田并大田”、宅基地復墾等措施形成成片耕地5000 余畝，凈增耕地1532 畝。

提升連云港縣域土地集約利用水平，需要在盤活細碎化土地上有所作為。當前，土地細碎化還沒有統(tǒng)一界定，部分縣域范圍內(nèi)存在細碎化土地影響土地資源有效利用的情況客觀存在，由此需要積極探索與實踐，形成合理可行的經(jīng)驗再加以推廣。土地資源數(shù)字化管理手段不斷完善，為精細化掌握土地資源數(shù)據(jù)的完備性和準確性提供了有效工具。當務之急是通過強化土地資源管理與相關行政部門的協(xié)同管理機制，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為連云港縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎。