社會主義國家的治理之路

張文魁

（國務(wù)院發(fā)展研究中心 企業(yè)研究所，北京 100010）

社會主義思想與治理思維在邏輯上是相契合的。中國是當(dāng)今世界最大的社會主義國家。對中國而言，如何堅(jiān)持治理思維、貫徹治理方針，是一個重大的理論問題和實(shí)踐問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，更加詳細(xì)地描繪了我國治理現(xiàn)代化藍(lán)圖。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出：到2035年，我國“基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。[2]黨的二十大報(bào)告深入闡述了中國式現(xiàn)代化，提到了治理現(xiàn)代化方面的內(nèi)容，指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻變革”，強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步健全”“共建共治共享的社會治理制度”。[3]可見，如何繼續(xù)探索和走好治理之路，非常值得研究。

本文回顧了世界社會主義發(fā)展史上的治理探索，分析治理對于社會主義的意義，并對我國在這方面的曲折進(jìn)展進(jìn)行剖析，以期為進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，提供一些有益的知識資源。

一、馬克思、恩格斯及列寧思想中蘊(yùn)含的治理思維

“治理”一詞在先秦時代就已出現(xiàn)?！盾髯印ぞ馈酚醒裕骸懊鞣致?，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！倍妥鳛椴皝碓~匯、專業(yè)詞匯的“治理”（governance）而言，其蘊(yùn)含的理念和相應(yīng)的方針政策在世界范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)可和接受，不過是近三四十年的事情。根據(jù)筆者的剖析，許多人都喜歡使用這一詞匯，并傾向于過度拓展它的含義，而治理的本質(zhì)就是行權(quán)和共治，即遠(yuǎn)離控制權(quán)的人們積極行使權(quán)利，各類代理人分權(quán)共治；治理的技術(shù)方式，則包括開辟參與通道、強(qiáng)化制衡措施、提高運(yùn)作透明度和信息真實(shí)性、訴諸法律和進(jìn)行問責(zé)、增強(qiáng)激勵相容機(jī)制等。[4]1992 年，世界銀行發(fā)布了題為《治理與發(fā)展》的研究報(bào)告，提出了關(guān)于良好治理的分析框架，涉及透明度、權(quán)力制衡、法治與問責(zé)制、公民權(quán)利的表達(dá)等。[5]該研究報(bào)告產(chǎn)生了世界性的影響，使治理一詞及其蘊(yùn)含的理念在全球范圍內(nèi)被廣泛接受。聯(lián)合國全球治理委員會就認(rèn)為，治理是不同利益方參與、協(xié)調(diào)并形成共同行為的過程，治理的改善應(yīng)從制衡、參與、透明度、信息真實(shí)性等維度來推進(jìn)。

治理作為一個專業(yè)詞匯，出現(xiàn)時間很晚，但它所包含的一些重要精神，在古代社會就被人們所憧憬和追尋。而無產(chǎn)階級思想家也對治理有著深刻認(rèn)識。恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》一文中指出，無產(chǎn)階級將通過革命“建立民主的國家制度”，在共產(chǎn)主義社會，“生產(chǎn)部門由整個社會來經(jīng)營，就是說，為了共同的利益、按照共同的計(jì)劃、在社會全體成員的參加下來經(jīng)營”。[6]304，302馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中聲明：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動?！盵6]411顯然，馬克思、恩格斯為絕大多數(shù)人謀利益的思想，恩格斯的全體參與思想和共同利益思想，都體現(xiàn)了明顯的治理思維。需要指出的是，馬克思、恩格斯當(dāng)時所講的“共產(chǎn)主義”，應(yīng)該涵蓋了我國實(shí)行的社會主義制度。恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》1888 年英文版序言中說得很清楚，那時之所以不采用“社會主義”這個詞匯，是因?yàn)楫?dāng)時的“所謂社會主義者”，要么是英國歐文派和法國傅立葉派等“空想社會主義體系的信徒”，要么是“形形色色的社會庸醫(yī)”。[6]384

列寧在其著作《國家與革命》第五章“國家消亡的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”中指出：“在工人階級反對資本家以爭取自身解放的斗爭中，民主具有巨大的意義。但是民主決不是不可逾越的極限，它只是從封建主義到資本主義和從資本主義到共產(chǎn)主義的道路上的階段之一?！盵7]200“民主意味著平等。……但是，民主僅僅意味著形式上的平等。一旦社會全體成員在占有生產(chǎn)資料方面的平等即勞動平等、工資平等實(shí)現(xiàn)以后，在人類面前不可避免地立即就會產(chǎn)生一個問題：要更進(jìn)一步，從形式上的平等進(jìn)到事實(shí)上的平等，即實(shí)現(xiàn)‘各盡所能、按需分配’的原則。”“只是從社會主義實(shí)現(xiàn)時起，社會生活和個人生活的各個領(lǐng)域才會開始出現(xiàn)迅速的、真正的、確實(shí)是群眾性的即有大多數(shù)居民參加然后有全體居民參加的前進(jìn)運(yùn)動?！盵7]200-201同時，列寧也認(rèn)識到了治理與管理之間的區(qū)別和張力。他指出：“如果真是所有的人都參加國家管理，那么資本主義就不能支持下去。而資本主義的發(fā)展又為真是‘所有的人’能夠參加國家管理創(chuàng)造了前提。這種前提就是：在一些最先進(jìn)的資本主義國家中已經(jīng)做到的人人都識字，其次是千百萬工人已經(jīng)在郵局、鐵路、大工廠、大商業(yè)企業(yè)、銀行業(yè)等等巨大的、復(fù)雜的、社會化的機(jī)構(gòu)里‘受了訓(xùn)練并養(yǎng)成了遵守紀(jì)律的習(xí)慣’?！盵7]201-202顯然，列寧已經(jīng)覺察到，如果沒有這些前提，人人參與國家管理就不可能實(shí)現(xiàn)。

作為人人參與國家管理的條件之一，使大多數(shù)人養(yǎng)成“遵守紀(jì)律的習(xí)慣”在現(xiàn)實(shí)中并不容易實(shí)現(xiàn)。恩格斯早就認(rèn)識到了這一點(diǎn)，這從他的著名文章《論權(quán)威》中就看得出來。他說：“有些社會主義者近來開始了一次真正的十字軍征討，來反對他們稱之為權(quán)威原則的東西?！薄奥?lián)合活動、互相依賴的工作過程的錯綜復(fù)雜化，正在到處取代各個人的獨(dú)立活動。但是，聯(lián)合活動就是組織起來，而沒有權(quán)威能夠組織起來嗎？”[8]274，275他認(rèn)為，“想消滅大工業(yè)中的權(quán)威，就等于想消滅工業(yè)本身”，所以，“至少就工作時間而言，可以在這些工廠的大門上寫上這樣一句話：進(jìn)門者請放棄一切自治”。[8]276，275他還以戲謔的口吻，駁斥了反權(quán)威主義者的沒有賦予“我們的代表以某種權(quán)威”而是賦予“某種委托”的說法，指出改變某一事物的名稱，并不能改變這一事物本身。恩格斯強(qiáng)調(diào)：“把權(quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的?！盵8]276-277恩格斯在這里提到了“委托”，而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論要在幾十年后才在美國產(chǎn)生。基于上述論述，我們可以隱約體會到，想要明確區(qū)分治理和管理并不容易，而如果不作這一區(qū)分，就會造成思維上的糾結(jié)。本文之后將要說明，帶有治理色彩的自治和帶有管理色彩的權(quán)威，并不一定隨著社會發(fā)展階段的變化而變化，而是在不同層級得到不同程度的應(yīng)用。恩格斯在《論權(quán)威》中還論述了國家或政權(quán)層面的權(quán)威。他提出：“革命無疑是天下最權(quán)威的東西。革命就是一部分人用槍桿、刺刀、大炮，即用非常權(quán)威的手段強(qiáng)迫另一部分人接受自己的意志。獲得勝利的政黨如果不愿意失去自己努力爭得的成果，就必須憑借它以武器對反動派造成的恐懼，來維持自己的統(tǒng)治。要是巴黎公社面對資產(chǎn)者沒有運(yùn)用武裝人民這個權(quán)威，它能支持哪怕一天嗎？反過來說，難道我們沒有理由責(zé)備公社把這個權(quán)威用得太少了嗎？”[8]277有趣的是，社會主義國家每當(dāng)出現(xiàn)一時的秩序混亂時，恩格斯的這篇文章就會被拿出來再發(fā)表和學(xué)習(xí)一下。

結(jié)合恩格斯等無產(chǎn)階級思想家的論述，我們應(yīng)該確立這樣一個關(guān)鍵認(rèn)識：科層體系內(nèi)部自上而下的管理與科層體系頂部的治理，是并存的；也就是說，“再無上級”之處需要治理，“有上級管”之處則需管理到位、管理優(yōu)化；公司領(lǐng)域是這樣，其他領(lǐng)域也是這樣。回看古希臘、古羅馬時代，公民大會選出并制衡執(zhí)政官，這是治理；而執(zhí)政官對行政機(jī)關(guān)及人員和軍隊(duì)將士發(fā)號施令，這是管理。在現(xiàn)代國家，政府要對行政人員及其承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行管理；同時，現(xiàn)代國家更需要治理，這里的治理也主要集中在頂部。同理，基于科層體系的組織、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體也是這樣，其內(nèi)部需要管理，而這個組織、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體的頂部則需要治理。頂部治理與內(nèi)部管理既有界限，又是可連通的，二者會相互影響。下面要分析的一些重要內(nèi)容，如系統(tǒng)性的官僚主義，就由此而來，與此有關(guān)。

二、蘇聯(lián)等社會主義國家的治理探索

蘇俄是世界上第一個社會主義國家，蘇俄和后來的蘇聯(lián)實(shí)行蘇維埃（Soviet）制度。蘇維埃本意為代表會議或委員會。實(shí)行蘇維埃制度，就是由人民選出代表組成委員會或召開代表會議來進(jìn)行管理和決策。蘇俄成立后不久，就在實(shí)行蘇維埃制度方面遇到了一些難以解決的實(shí)際問題，主要是官僚主義問題。如果事事都開會作決策，就會產(chǎn)生無法承受的組織成本，所以必然會“分工把口”，即由代表或委員個人負(fù)責(zé)指定領(lǐng)域的工作，包括日常的決策、指揮、調(diào)配、協(xié)調(diào)，也包括直接任免或建議任免下級官員等。而下級官員和相關(guān)辦事人員，則會組成工作機(jī)關(guān)，并形成層級結(jié)構(gòu)。一段時間之后，在這些工作、工作人員、工作機(jī)關(guān)中，就暴露出了一些問題。1920 年，列寧在全俄水運(yùn)工人第三次代表大會上發(fā)表講話，說到了工業(yè)管理問題。當(dāng)時爭論得非常激烈的一個問題是實(shí)行個人管理制還是集體管理制。列寧批評道：“好像集體管理才是工人管理，而個人管理就不是工人管理?！盵9]104他指出：“任何管理工作都需要有特殊的本領(lǐng)?！盵9]105在這次講話中，他對專家的作用持明顯的肯定態(tài)度。1921 年，列寧發(fā)表《論糧食稅》一文，提到1919 年“官僚主義就在蘇維埃制度內(nèi)部部分地復(fù)活起來”。[9]510為了應(yīng)對官僚主義等問題，他提出要“培養(yǎng)和喚起各地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)中較大的主動性——省里的要大；縣里的要更大；鄉(xiāng)和村里的還要大”。[9]5121922 年，列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》一文中，強(qiáng)調(diào)法制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，不應(yīng)受地方的任何干擾，同時也嚴(yán)厲批評了“官僚主義的集中制”。[9]7021923 年，列寧在《論合作社》一文中提到，“為了使全體居民人人參加合作社的業(yè)務(wù)，并且不是消極地而是積極地參加”，需要使居民能夠“‘文明’到能夠懂得人人參加合作社的一切好處”，也就是說要提高人民的文化程度。[9]769可以看出，列寧既關(guān)注官僚主義問題，也關(guān)注基層工作人員特別是廣大人民群眾的積極性、主動性問題。

列寧去世后，蘇聯(lián)的官僚主義問題更加嚴(yán)重。蘇聯(lián)出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》就說到，蘇聯(lián)按照社會主義思想全面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得很大成績。但過了二三十年后，這種體制的弊端就比較嚴(yán)重地顯露出來了。列寧反對生產(chǎn)的自發(fā)性和無政府狀態(tài)，也反對官僚主義的集中制。計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)的過分集中，會造成各種錯誤，束縛地方的主動性，妨礙各地區(qū)、各部門、各企業(yè)的潛力發(fā)揮。用赤裸裸的命令主義方法領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)也是計(jì)劃工作過度集中的一個必然結(jié)果。對于上述這些問題，我國領(lǐng)導(dǎo)人提出了明確批評。毛澤東在閱讀該教科書時作了如下批注：“批評得好”；“赫魯曉夫所接受的遺產(chǎn)中，有兩件事情很不好，一件是命令主義太深，一件是干勁不足”。[10]404，686在這里，毛澤東不但批評了蘇聯(lián)干部官僚主義嚴(yán)重、群眾積極性不足的問題，而且批評了命令主義問題。在現(xiàn)實(shí)中，命令主義經(jīng)常與所謂的主觀主義聯(lián)系在一起。領(lǐng)導(dǎo)一方面缺乏對真實(shí)信息、具體情況的掌握，另一方面又在主觀上喜歡或者在客觀上“體制性”地對下級發(fā)號施令、指揮工作，從而造成了很多嚴(yán)重問題。

20 世紀(jì)50 年代末，中蘇關(guān)系惡化，并很快走向破裂。對于蘇聯(lián)“變修”，尤其針對其嚴(yán)重的官僚主義和干部特權(quán)主義，中國開展了大規(guī)模批判。1964年發(fā)表的“九評”中的第9 篇《關(guān)于赫魯曉夫的假共產(chǎn)主義及其在世界歷史上的教訓(xùn)》就指出：“目前蘇聯(lián)社會上的特權(quán)階層，是由黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)、農(nóng)莊的領(lǐng)導(dǎo)干部中的蛻化變質(zhì)分子和資產(chǎn)階級知識分子構(gòu)成的，是同蘇聯(lián)工人、農(nóng)民、廣大知識分子和干部相對立的?！倍谀纤估?，“鐵托集團(tuán)雖然還打著‘社會主義’的旗號，但是，自從他們走上修正主義道路以后，逐步地形成了一個與南斯拉夫人民對立的官僚資產(chǎn)階級，使南斯拉夫從一個無產(chǎn)階級專政的國家變成官僚資產(chǎn)階級專政的國家”。[11]可見，當(dāng)時我國認(rèn)為南斯拉夫等東歐社會主義國家同樣存在官僚主義、特權(quán)主義、脫離群眾等問題。

蘇聯(lián)曾試圖尋找一些辦法來解決上述問題。1957 年，蘇聯(lián)針對中央各管理部門“條條割據(jù)”、地方積極性不足的問題進(jìn)行了一輪經(jīng)濟(jì)體制調(diào)整，但這導(dǎo)致了嚴(yán)重的分散主義、地方主義問題。1965 年開始的新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，基本是按蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家利別爾曼的思路開展的，主要內(nèi)容包括企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、通過發(fā)放獎金等物質(zhì)刺激手段來提高生產(chǎn)積極性等，但這又導(dǎo)致了企業(yè)本位主義等問題。從1973 年開始，蘇聯(lián)政府將一些工業(yè)企業(yè)組建為聯(lián)合公司，但許多聯(lián)合公司只是簡單的合并，并沒有進(jìn)行生產(chǎn)方式上的改組。不少東歐國家在不同程度上效仿蘇聯(lián)進(jìn)行改革，但結(jié)局基本相似。[12]一些普通民眾對改革提出了尖銳意見。1963 年蘇聯(lián)《經(jīng)濟(jì)報(bào)》發(fā)起公開討論，收到了大量讀者來信，而所有來信都一致認(rèn)為，“應(yīng)該堅(jiān)決地?cái)U(kuò)大企業(yè)的權(quán)限，始終不渝地實(shí)行自下而上的計(jì)劃原則”。①參見孫尚清、劉翰辰、章良猷編：《蘇聯(lián)報(bào)刊關(guān)于利別爾曼建議的討論文集》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1963 年版。這里的“實(shí)行自下而上的計(jì)劃原則”，似乎比較接近市場經(jīng)濟(jì)體制了?？梢?，在基層，在普通人那里，市場仍然是解決官僚主義、命令主義以及群眾積極性不高等問題的切合實(shí)際的方案。不過當(dāng)時主流的社會主義思想并不接受市場經(jīng)濟(jì)，所以蘇聯(lián)只能在開展經(jīng)濟(jì)核算、加大物質(zhì)刺激、調(diào)整央地關(guān)系、改組管理機(jī)構(gòu)以及加強(qiáng)思想政治工作等辦法上打轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，也不可能采用基于法治化財(cái)產(chǎn)權(quán)利、合約關(guān)系的現(xiàn)代公司治理機(jī)制。

蘇聯(lián)的官僚主義，不僅體現(xiàn)在政府中，也體現(xiàn)在企業(yè)中。而在企業(yè)中，還存在一種比政府干部的官僚主義更加特別的問題，即廣泛的職工“偷懶主義”。蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》也提到了這一問題，并強(qiáng)調(diào)企業(yè)實(shí)行“一長制”即由廠長全面領(lǐng)導(dǎo)的必要性，認(rèn)為采取這種體制可以集中權(quán)力，有效督促和管理職工，并可通過發(fā)放獎金等物質(zhì)刺激手段調(diào)動職工積極性。但毛澤東認(rèn)為，資本主義國家的企業(yè)都實(shí)行一長制，而社會主義企業(yè)的管理原則應(yīng)該與此有根本區(qū)別；中國實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，這就與資本主義企業(yè)的管理制度嚴(yán)格區(qū)別開來了；[10]107把對“個人物質(zhì)利益的關(guān)心”絕對化起來，使人們不是首先關(guān)心集體事業(yè)，而是關(guān)心個人收入，這一定要出毛??；[10]135-136領(lǐng)導(dǎo)人員以普通勞動者姿態(tài)出現(xiàn)，以平等態(tài)度待人，改進(jìn)規(guī)章制度，干部參加勞動，工人參加管理，領(lǐng)導(dǎo)人員、工人和技術(shù)人員三結(jié)合，等等，都可以提高群眾積極性，這方面有很多文章可做；[10]319工作者是否更為勤勉、積極、主動，決定于政治覺悟的高低；[10]430集體所有制本身有個變化、變革的過程，全民所有制本身也有變化、變革的過程，如體制下放、分級管理、企業(yè)自治權(quán)等；企業(yè)歸誰管，歸哪級管，是個很大的問題；企業(yè)在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計(jì)劃下，有沒有一定的自治權(quán)，與生產(chǎn)的發(fā)展關(guān)系很大。[10]805毛澤東基于蘇聯(lián)的情況對照思考中國的問題，如中央和地方的關(guān)系問題、企業(yè)自主權(quán)問題、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和干部職工關(guān)系問題以及企業(yè)自治權(quán)問題等。這些思考既涉及管理，也涉及治理。

到了20 世紀(jì)80 年代，在蘇聯(lián)，干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權(quán)主義問題和群眾的積極性、能動性、責(zé)任感不高等偷懶主義問題，已經(jīng)非常嚴(yán)重。此時，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿甘別吉揚(yáng)等人總結(jié)了過去20 多年的改革歷程，認(rèn)為“70 年代發(fā)展的管理體制特別加強(qiáng)了本位主義傾向”，[13]63在勞動集體和管理機(jī)構(gòu)中廣泛存在“追名逐利，欺上罔下，報(bào)喜不報(bào)憂”和文山會海等現(xiàn)象，“把管理手段變成最終目的，造成‘工作熱火朝天’的假象”，應(yīng)該“同因循守舊、消極怠惰、官僚主義、拖拉作風(fēng)進(jìn)行積極的、不妥協(xié)的斗爭”；[13]240而“經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制根本改革的關(guān)鍵，一方面是擴(kuò)大企業(yè)的獨(dú)立性”，“另一方面是提高經(jīng)濟(jì)的集中計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)的效力，加強(qiáng)中央在實(shí)現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略基本目標(biāo)中的作用”。[13]62但是，對于如何將這兩個方面有機(jī)結(jié)合起來，他們并沒有提出任何擺脫過去那種收放循環(huán)的好辦法。

阿甘別吉揚(yáng)及其同僚指出要對組織體系進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)“要重新審定和重新分配所有現(xiàn)有管理主體（從中央經(jīng)濟(jì)主管部門、部、地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)到聯(lián)合公司、企業(yè)、組織）的職能、權(quán)限和職責(zé)”。[13]164然而他們提出的重新審定權(quán)限和職責(zé)的原則和途徑看起來非常復(fù)雜、令人糊涂，并且沒有觸及企業(yè)治理問題，更沒有市場機(jī)制的影子。他們引用了1987年蘇共中共一月全會的決議內(nèi)容，認(rèn)為“實(shí)行企業(yè)、生產(chǎn)單位、車間、科室、工段、農(nóng)場和班組的領(lǐng)導(dǎo)人、班組長、工長的選舉制度是必要的”，指出全會指示已經(jīng)在新近頒布的《蘇聯(lián)國營企業(yè)（聯(lián)合公司）法》中得到體現(xiàn)，[13]226-227同時提出既要通過選舉制來保障一長制的實(shí)施，又要看到“合理利用選舉機(jī)制的界限”——“在每個人都知道集體的所有事情的地方，在每個人都從物質(zhì)利益上關(guān)心集體有效的工作成果的地方，直接選舉是合時宜的，是現(xiàn)實(shí)的”；“如果集體的職工之間沒有經(jīng)常的業(yè)務(wù)上的接觸，對這樣的集體來說，實(shí)行直接選舉制，必將成為空洞的形式”；“在選舉、競選、委任的方法中，需要明確規(guī)定各級黨組織、上級機(jī)關(guān)、工會和其他社會組織以及勞動集體機(jī)構(gòu)的權(quán)力、職能以及相互協(xié)調(diào)的方式”。[13]226-228

此外，他們還論述了職工權(quán)利和職工參與決策的問題。《蘇聯(lián)勞動集體法》對職工的各種權(quán)利和職工參與決策進(jìn)行了規(guī)定。但一項(xiàng)涉及4000 人的調(diào)查顯示，有27.5%的工人不參與行使《蘇聯(lián)勞動集體法》所規(guī)定的任何一個重要權(quán)能；在參加討論和制訂企業(yè)發(fā)展計(jì)劃的人中，工人只占10.8%，工程技術(shù)人員和職員占22.4%；在參加討論經(jīng)濟(jì)刺激基金的資金使用問題的人中，工人占6.4%，工程技術(shù)人員和職員占5.4%。[13]260所以他們認(rèn)為，應(yīng)該通過職工全體大會、勞動集體委員會等機(jī)構(gòu)來行使職工權(quán)利，包括選舉企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，聽取領(lǐng)導(dǎo)人的工作報(bào)告，以及作出關(guān)于物質(zhì)獎勵如何分配的決定，等等。總之，就是要保障職工的民主權(quán)利。

除了官僚主義、偷懶主義，阿甘別吉揚(yáng)等人還提到了形式主義和一系列假大空問題，這些都可以歸結(jié)為“假象主義”問題。到80 年代中期，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會中存在的諸多問題已經(jīng)積重難返。過去幾十年中反復(fù)推行過的那些改革已經(jīng)很難展開，由阿甘別吉揚(yáng)等人的改革思維所推動的那些修修補(bǔ)補(bǔ)、東拉西扯的改革，也已經(jīng)走到了盡頭。不久之后，蘇聯(lián)就解體了。

東歐的社會主義國家，也存在和蘇聯(lián)一樣的問題。這些國家也在治理方面進(jìn)行了探索。波蘭早在1956 年就開始改革，改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)；匈牙利在1957 年提出改善經(jīng)濟(jì)管理的方針，在堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的同時，實(shí)行一定程度的分散管理，在1964 年前后又開展了新的改革；民主德國也在1964 年開始實(shí)行改革，重點(diǎn)是擴(kuò)大地方和企業(yè)的自主權(quán)；捷克斯洛伐克自1965 年推行改革，計(jì)劃大幅度地?cái)U(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。然而由于缺乏成熟的治理思維，更缺乏相應(yīng)的解決方案，這些探索并不成功。

東歐國家的一些重要理論家對社會主義經(jīng)濟(jì)體制以及社會主義本身，進(jìn)行了比較深入的反思與分析，其中一些內(nèi)容涉及治理。波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗·布魯斯于1961 年在華沙出版了《社會主義經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行問題》一書。他在該書中對經(jīng)濟(jì)工作的集權(quán)模式進(jìn)行了系統(tǒng)性反思，對縱向分權(quán)和行政命令進(jìn)行了深入剖析，提出了分權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)分權(quán)模式下各層級的計(jì)劃間“不存在任何等級性依賴關(guān)系”，同時主張發(fā)揮“社會化企業(yè)”的決策自主權(quán)，并在計(jì)劃框架內(nèi)模仿市場機(jī)制。[14]捷克斯洛伐克的奧塔·錫克于1965 年出版了《社會主義的計(jì)劃和市場》一書。他比弗·布魯斯更加堅(jiān)定地信奉和推崇計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但也指出，中央集權(quán)管理體制潛藏著巨大危險(xiǎn)，如果不能正確地理解和認(rèn)識這一體制，中央集權(quán)管理就會成為官僚主義的管理；必須實(shí)行管理民主制，廣泛地利用工人、技術(shù)員和其他職員的經(jīng)驗(yàn)和知識，保證他們能夠直接地積極地參加管理活動。[15]波蘭的奧斯卡·蘭格更加有名，他曾與米塞斯在20 世紀(jì)30 年代就計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的可行性進(jìn)行了激烈辯論。1956 年，蘭格在《我是怎樣看波蘭經(jīng)濟(jì)模型的》一文中指出：“波蘭社會主義經(jīng)濟(jì)模型的特點(diǎn)無疑地將是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中計(jì)劃與基于工人的，部分地也基于合作社和地區(qū)的自治的分散管理之間的結(jié)合?！薄皣窠?jīng)濟(jì)管理的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是自主的社會主義企業(yè)”，“在國營經(jīng)濟(jì)中，社會主義企業(yè)是屬于全民的財(cái)產(chǎn)的受托人，它們在國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國家經(jīng)濟(jì)政策的一般指示的輪廓內(nèi)自主地管理這些財(cái)產(chǎn)”。“社會主義企業(yè)之間的關(guān)系，一般地應(yīng)當(dāng)基于一種直接合同制度，它可能代替從上面分配的現(xiàn)行制度?！盵16]54-56顯然，蘭格也意識到了委托受托關(guān)系和企業(yè)間合同制的存在，但他并沒有提出能夠較好承擔(dān)受托責(zé)任和履行合同的機(jī)制。

總而言之，社會主義國家在20 世紀(jì)五六十年代就大規(guī)模地、有意識地對計(jì)劃體制和企業(yè)運(yùn)行方式進(jìn)行調(diào)整與改革。其中許多內(nèi)容，如在企業(yè)中實(shí)行一長制、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與普通職工的關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部選舉、職工參與管理、央地關(guān)系，以及干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權(quán)主義，群眾的積極性、能動性、責(zé)任感不強(qiáng)等，都與治理密切相關(guān)，或直接屬于治理層面的問題，盡管當(dāng)時還沒有使用“治理”一詞。一些重要理論家的研究，實(shí)際上也觸及治理層面的問題。這些調(diào)整與改革，最終并沒有堅(jiān)持下去，但在社會主義發(fā)展史上留下了深刻印記。

如果不考慮意識形態(tài)因素，而從純粹的學(xué)術(shù)角度出發(fā)來剖析，這些調(diào)整與改革留給我們的重要教訓(xùn)之一就是沒有搞清楚治理和管理之間的區(qū)別，沒有明確治理和管理之間的界限。相關(guān)的調(diào)整與改革措施要么試圖用管理來取代治理，如不斷改變中央和地方之間的權(quán)力劃分、將企業(yè)中的一長制絕對化、把許多企業(yè)合并成一個聯(lián)合公司等；要么試圖用治理來取代管理，如在企業(yè)的車間和班組通過民主選舉來選出車間主任、班組長，又如戈?duì)柊蛦谭蛟?0 世紀(jì)80 年代中期大力推行“公開性”運(yùn)動，這實(shí)際上也是一個帶有明顯治理色彩同時又在治理和管理上嚴(yán)重錯位的行動；要么把相互掣肘和程序繁瑣等治理缺陷帶入管理體系之中，把僵化生硬和約束無力等管理缺陷帶入本該實(shí)行治理的科層體系頂部。

實(shí)行治理，就是要在“再無上級”之處設(shè)立分權(quán)、制衡、參與、監(jiān)督機(jī)制。在無視治理、回避治理的情況下，如何才能使地方政府或者一個組織、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體，不至于滑向本位主義？如何使其頂層的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，不至于成為“土霸王”？自然而然的“改革”方案，就是給地方政府或這些組織、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體找一個上級，即“找上級管”，即便地方政府或這些組織、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體在原先的設(shè)想中是自治的，是相對獨(dú)立的。一個自治性的合作社，如果不是往完善治理的方向走，而是往“找上級管”的方向走，讓政府部門給“管住”，或者在其上再設(shè)一個合作總社，那么它就逐漸喪失了自治性。推行這種方案，就會導(dǎo)致“增層化”，即層級越來越多，官員層次和數(shù)量也越來越多，形成普遍的高聳型（tall）結(jié)構(gòu)而非扁平型（flat）結(jié)構(gòu)。同時，官僚主義和形式主義會更加嚴(yán)重，組織行政化和工作文牘化會成為流行現(xiàn)象，最終建起一個假大空金字塔體系。

三、南斯拉夫的治理探索

與蘇聯(lián)和其他一些東歐國家不同，一個很有特色的東歐國家在治理方面的探索更加大膽，對以管理代替治理和“增層化”思維的抵制更加自覺。這個國家就是南斯拉夫。

南斯拉夫的情況比較特殊?？梢哉f，在社會主義陣營中，南斯拉夫是最早的走有本國特色的社會主義道路的國家。將其稱為南斯拉夫特色社會主義，一點(diǎn)也不為過。在抵抗納粹德國侵略的戰(zhàn)爭中，鐵托領(lǐng)導(dǎo)的南斯拉夫共產(chǎn)黨和人民解放陣線就與蘇聯(lián)在一些問題上存在分歧和矛盾。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，南斯拉夫?qū)嵭辛松鐣髁x制度，也在一些重要方面以蘇聯(lián)為模板，但其發(fā)展模式明顯有別于蘇聯(lián)。南斯拉夫建國領(lǐng)導(dǎo)人之一、鐵托的親密戰(zhàn)友、重要理論家愛德華·卡德爾在其回憶錄中，詳細(xì)描述了南斯拉夫的自治民主制度，指出實(shí)行這種制度的一個重要原因，就是在反法西斯戰(zhàn)爭期間，“在解放區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了各種各樣的自治形式的人民政權(quán)”；但建國后，“在蘇聯(lián)制度的影響下，在我們的區(qū)和其他地區(qū)的人民政權(quán)機(jī)關(guān)中也開始產(chǎn)生政權(quán)的某些官僚主義形式”；為了反對官僚主義，需要充分發(fā)揮人民群眾的力量，“國家要同在基層按照自治原則組織起來的人民保持這種自治的聯(lián)系”。[17]81-82所以他說，南斯拉夫是“戰(zhàn)后稱為民主人民國家的第一個社會主義國家，這不是偶然的”；南斯拉夫憲法和當(dāng)時的蘇聯(lián)憲法存在“一系列實(shí)質(zhì)性的區(qū)別”，這是“促使斯大林攻擊南斯拉夫的因素之一”。[17]82他還描述道，南斯拉夫的工廠里自發(fā)產(chǎn)生了工人委員會，執(zhí)政黨也“努力在工廠里創(chuàng)造盡可能民主的氣氛”。[17]1501953 年通過的新憲法，“把自治帶進(jìn)了社會體制的基本社會關(guān)系中”，“這就不僅在工廠里，而且在社會生活的一切領(lǐng)域中，為自治的社會主義社會的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)”。[17]153后來，南斯拉夫又于1963 年、1971 年、1974 年通過新憲法或?qū)椃ㄟM(jìn)行修訂，繼續(xù)擴(kuò)大自治范圍，比如把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自治從簡單再生產(chǎn)擴(kuò)展到擴(kuò)大再生產(chǎn)。

在經(jīng)濟(jì)上，南斯拉夫?qū)嵭辛藝谢?，同時也組建了大量的具有自治性質(zhì)的手工業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)合作社?？ǖ聽栒J(rèn)為，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自治民主制度，“充分發(fā)揚(yáng)了群眾自下而上的自治的主動精神”，這對于“在新的社會基礎(chǔ)上建設(shè)國家具有決定性的意義”；[17]209“人民群眾的勞動熱情可以說在武裝斗爭一結(jié)束就迸發(fā)了出來”，[17]205有力地促進(jìn)了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和國民經(jīng)濟(jì)增長；實(shí)行自治，可以克服“國家集權(quán)主義和官僚主義—專家治國論的傾向”，[17]306體現(xiàn)了“向往美好的生活、創(chuàng)造、自由、進(jìn)步、掌握自然和社會的客觀規(guī)律的永恒愿望”。[17]300南斯拉夫非常注重通過立法來推廣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自治制度。1974 年，南斯拉夫出臺了《聯(lián)合勞動法》，旨在建立自治聯(lián)合勞動制度，規(guī)定“按自治方式聯(lián)合勞動是社會勞動聯(lián)合的一種形式，通過這種形式，工人在社會主義生產(chǎn)關(guān)系中實(shí)現(xiàn)自己在聯(lián)合勞動和在整個社會中的統(tǒng)治地位”。工人“自由地、直接地和平等地管理自己的勞動和整個社會勞動”，“工人之間的聯(lián)系是自治的和民主的，而不是從外部強(qiáng)加的”。[17]325-326

不過，隨著時間的推移，這種自治制度在實(shí)行過程中并沒有達(dá)到預(yù)期的效果?？ǖ聽栆渤姓J(rèn)，在推行合作社的過程中存在強(qiáng)迫的情況。他說，“成立農(nóng)民勞動合作社的整個運(yùn)動并沒有收到理想的經(jīng)濟(jì)效果”，并強(qiáng)調(diào)“我們的方針不能是消滅一切現(xiàn)有的私營手工業(yè)”。[17]253，254在公共領(lǐng)域，某些干部“總是用下命令、開條子的方式解決日常問題”，“官僚主義的霉菌已開始侵入我們的國家機(jī)器”。[17]290在制訂計(jì)劃方面，“我們的工會和企業(yè)管理機(jī)構(gòu)仍然沒有廣泛地開展合作”。[17]296“擴(kuò)大再生產(chǎn)制度是朝著資金分散管理的方向發(fā)展的，但是，無論在積累集中的規(guī)模方面，還是在作出投資決定和支配整個擴(kuò)大再生產(chǎn)資金方面，政治管理機(jī)關(guān)依然保留了決定性的作用?！薄爸饕娜秉c(diǎn)在于：由于通過稅收和類似辦法大大加重了勞動組織收入的負(fù)擔(dān)，使勞動人民和集體在擴(kuò)大再生產(chǎn)領(lǐng)域中的活動余地變得很小。”[17]311-312

1972 年，卡德爾在一次經(jīng)濟(jì)理論討論會上作了題為《公有制在當(dāng)代社會主義實(shí)踐中的矛盾》的報(bào)告。他承認(rèn)，不斷加碼的自治制度在“調(diào)節(jié)社會收入分配”方面“并沒有成功”；“我們在使經(jīng)營條件和獲取收入的條件趨于一致方面的失敗，在很大程度上正是由于對客觀的市場規(guī)律尊重不夠”；[18]21“我們未能使客觀市場規(guī)律的作用同我們所希望的社會收入分配制度‘協(xié)調(diào)’起來”；[18]22“這一系列懸而未決的復(fù)雜問題，構(gòu)成了近年來我國社會所碰到的幾乎是經(jīng)常性的通貨膨脹現(xiàn)象、缺乏清償能力以及其他經(jīng)濟(jì)混亂現(xiàn)象的源泉之一”。[18]23在這樣的情形下，南斯拉夫的工廠自治、聯(lián)合勞動等制度就自然引起了一些討論，從而造成了卡德爾所說的，“我們對公有制的形式和性質(zhì)”產(chǎn)生了“某些理論分歧”“理論上的搖擺”，出現(xiàn)了“理論和實(shí)踐中的停滯和動搖”。[18]27，28由于“在把自治關(guān)系和制度同發(fā)展生產(chǎn)力和整個社會的現(xiàn)實(shí)要求協(xié)調(diào)一致方面”落后了，“勞動效率和工作效率差、責(zé)任心不強(qiáng)、勞動者的社會保障不足等現(xiàn)象”也就出現(xiàn)了。[18]36卡德爾介紹了兩種觀點(diǎn)?！耙环矫娉霈F(xiàn)了這樣一種觀點(diǎn)：在支配方面的任何管理職能和社會職能，以及管理和調(diào)節(jié)公有制資料的任何權(quán)威，都自動地意味著產(chǎn)生‘新階級’、剝削、對勞動者的統(tǒng)治等等?！薄傲硪环矫妫殖霈F(xiàn)了這樣一種觀點(diǎn)：現(xiàn)代的技術(shù)和工藝，也即科學(xué)技術(shù)革命，使勞動具有的技術(shù)結(jié)構(gòu)不允許實(shí)行工人自治，或者至少把工人自治僅僅歸結(jié)為‘參與管理’的形式?！盵18]28從卡德爾描述的情況來看，盡管南斯拉夫一直在推進(jìn)自治制度，但工廠聯(lián)合勞動中的監(jiān)督、協(xié)調(diào)等管理問題以及考核、分配、激勵和決策權(quán)分配等治理方面的問題，一直困擾著南斯拉夫。也就是說，從現(xiàn)代治理理論視角來看，在南斯拉夫，推進(jìn)自治形式的治理，無法解決積極性和責(zé)任心、監(jiān)督和獎懲等道德風(fēng)險(xiǎn)方面的治理問題。

針對這些問題，卡德爾等人的思路是持續(xù)不斷推進(jìn)自治。正如前文所述，南斯拉夫通過制定新憲法或?qū)椃ㄟM(jìn)行修訂，繼續(xù)擴(kuò)大自治范圍，并制定了《聯(lián)合勞動法》。但實(shí)際上，南斯拉夫的自治制度已經(jīng)走不下去了。1986 年，我國國家體改委中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业叫傺览湍纤估蚩疾?。南斯拉夫?jīng)濟(jì)學(xué)家格里格羅夫在接受訪談時說，南斯拉夫?qū)嵭袊谢?，“?jīng)常面臨的中心問題是公有制問題”。“誰管理公有制基礎(chǔ)上的生產(chǎn)資料？”“我們決定由工人來管，在把工廠交給工人后，經(jīng)濟(jì)上政治上面臨這樣一個問題：如何調(diào)動工人積極性？”如何“使他們不僅對個人勞動、而且對整個企業(yè)經(jīng)營感興趣”？“這是我們至今未能解決的問題?！盵19]299他還介紹，南斯拉夫的通脹率達(dá)到80%，這有外部原因，但主要是內(nèi)部原因。“要使工人首先把社會財(cái)產(chǎn)看成自己的財(cái)產(chǎn)，像企業(yè)家那樣去經(jīng)營，不僅進(jìn)行簡單再生產(chǎn)，而且進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，社會主義才能建成。但目前工人覺悟還沒有達(dá)到這樣的水平?！薄扒f別把工人理想化，工人是具體的，有他們的利益，過分依賴工人覺悟，依靠主觀因素是不現(xiàn)實(shí)的?！薄榜R克思講過，工人階級最大的危險(xiǎn)是官僚主義，各國盡管在不斷改革，但自身的官僚主義仍在不斷通過國家而產(chǎn)生。官僚主義而不是工人成了社會的主人?！盵19]314“一些同志認(rèn)為權(quán)力就是一切，不尊重基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，國家把工人的管理權(quán)一步一步地拿走了，進(jìn)行了主觀主義的干預(yù)。”[19]308“經(jīng)理按規(guī)定由工人自己選，而不是上級委派。但區(qū)里掌權(quán)的人往往把一些親信派去當(dāng)經(jīng)理。表面上還是通過選舉方式，事實(shí)上是強(qiáng)加于企業(yè)?！蹦纤估蚵?lián)邦議會的沃約·拉基齊在接受訪談時提到，“聯(lián)合勞動基層組織的自治往往造成閉關(guān)自守，削弱了與企業(yè)內(nèi)其他基層組織之間的聯(lián)系”；同時，“基層組織往往受到地方的影響，因此，企業(yè)也地區(qū)化了”，“企業(yè)原子化了，效益也就出不來”。[19]321有些人濫用了自治。譬如一家煤礦企業(yè)是虧損的，但工人硬是停工要求漲工資，后來“不知從哪里弄來的錢，還是增加了工資，然后大家就等著煤漲價(jià)。這也是目前通貨膨脹的重要原因”。[19]324-325由于投資失誤等原因，南斯拉夫有很多虧損企業(yè)，“但因虧損而倒閉的卻寥寥無幾”。[19]326

米洛萬·吉拉斯是南斯拉夫的另一位重要領(lǐng)導(dǎo)人、重要理論家、自治制度的開創(chuàng)者之一。從1953年開始，他對自治制度進(jìn)行了深刻反思和激烈批評。1957 年，他出版了具有世界影響的《新階級》一書，指出在蘇聯(lián)等社會主義國家中出現(xiàn)了一個新階級，即官僚群體?！斑@個新階級總是以工人階級的保護(hù)者姿態(tài)出現(xiàn)”，但實(shí)際上是“以工人階級的名義”建立了“對整個社會的壟斷”，其“擁有的所有權(quán)方面的特權(quán)就是行政特權(quán)”。[20]37-38，41“一股不可抗拒的力量驅(qū)使官僚們爭取所有權(quán)和特權(quán)，也就是爭取物資和人的管理權(quán)。”[20]54“工人管理并未能使生產(chǎn)者自享其生產(chǎn)的利益，在國家的層次上未分到，在地方企業(yè)單位層次上也未分到?！盵20]60新階級實(shí)行“經(jīng)濟(jì)上的教條主義”，“導(dǎo)致實(shí)際生產(chǎn)者（即工人）對其工作缺乏興趣”，“造成質(zhì)量的低劣，實(shí)際生產(chǎn)率的降低與技術(shù)進(jìn)步的停滯，以及工廠的腐敗”。[20]96“充分就業(yè)掩飾了失業(yè)現(xiàn)象”，“普遍的貧困掩飾著部分的失業(yè)”。[20]100“許多經(jīng)濟(jì)部門顯著落后，且工作缺乏效率；各種脫節(jié)與困難必然產(chǎn)生；而生產(chǎn)成本的高昂與慢性的通貨膨脹更是普遍現(xiàn)象?！盵20]102根據(jù)我國學(xué)者項(xiàng)佐濤的研究，南斯拉夫建國后的最初幾年里，吉拉斯不斷批評蘇聯(lián)的官僚群體，認(rèn)為在蘇聯(lián)已經(jīng)形成了一個特權(quán)階層。同時，他認(rèn)為南斯拉夫主動實(shí)行的自治制度有別于蘇聯(lián)的所謂改革，因此南斯拉夫能夠克服官僚主義。轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1953 年的南共聯(lián)盟六屆二中全會。鐵托在這次會議上提出要加強(qiáng)民主集中制，反對黨內(nèi)自由化傾向；而吉拉斯則認(rèn)為這會使南斯拉夫向蘇聯(lián)模式靠攏，之前的改革成果可能會喪失。于是他改變了過去只批判蘇聯(lián)官僚特權(quán)階層的做法，改而直接批判南共聯(lián)盟內(nèi)部的官僚主義，公開呼吁在南斯拉夫發(fā)展真正的社會主義民主形式。結(jié)果，吉拉斯及其思想遭到了清算，鐵托也批判吉拉斯奉行的是修正主義思想路線。[21]

有意思的是，到1963 年中蘇論戰(zhàn)的時候，我國將《新階級》一書作為“供內(nèi)部參考”的資料出版發(fā)行。而“九評”也對蘇聯(lián)和南斯拉夫的官僚主義和特權(quán)階層進(jìn)行了批判，指出“這個特權(quán)階層，把為人民服務(wù)的職權(quán)變?yōu)榻y(tǒng)治人民群眾的特權(quán)，利用他們支配生產(chǎn)資料和生活資料的權(quán)力來謀取自己小集團(tuán)的私利”，“利用他們的特權(quán)地位，營私舞弊，貪污受賄，化公為私”，“逐步地把社會主義的全民所有制和集體所有制變?yōu)樘貦?quán)階層的所有制”?！熬旁u”還指明了我國的應(yīng)對方針，提出“必須堅(jiān)持群眾路線，放手發(fā)動群眾，大搞群眾運(yùn)動”，“大鳴、大放、大辯論，是依靠人民群眾，解決人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾的一種重要的革命斗爭形式”；“必須堅(jiān)持干部參加集體生產(chǎn)勞動的制度”，“它有助于克服官僚主義，防止修正主義和教條主義”；“必須在城市和鄉(xiāng)村中普遍地、反復(fù)地進(jìn)行社會主義教育運(yùn)動”；要“培養(yǎng)無產(chǎn)階級革命事業(yè)接班人”，“防止赫魯曉夫修正主義在中國重演”。[11]

在諸多社會主義國家中，南斯拉夫的探索經(jīng)歷尤其值得分析和思考。從現(xiàn)代治理理論視角來看，南斯拉夫是蘇聯(lián)東歐社會主義陣營中最具治理思維、最勇于探索社會主義治理之路的國家，可惜它并未成功。發(fā)展社會主義是一項(xiàng)偉大的實(shí)踐，而在蘇聯(lián)和東歐國家，這一實(shí)踐始終受到干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權(quán)主義和群眾偷懶主義、假象主義等問題的嚴(yán)重干擾。當(dāng)然，非社會主義國家也存在類似的問題，許多資本主義國家的政府部門官僚主義嚴(yán)重，一些非國有的大企業(yè)也深受管理層級和管理人員過多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、推諉扯皮、內(nèi)斗嚴(yán)重等問題的困擾。但相對來說，在蘇聯(lián)和東歐社會主義國家，這些問題的危害要大得多，而且在幾十年里揮之不去、愈演愈烈。更重要的是，與資本主義國家、封建主義國家相比，采用社會主義制度的國家本來應(yīng)該更能夠從根本上克服這些問題，而實(shí)際情況卻恰恰相反，這不能不令人深思。數(shù)十年來，對于蘇聯(lián)等國的這些問題，學(xué)者們大多從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和黨的建設(shè)等角度來分析，認(rèn)為主要是僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和黨的干部隊(duì)伍思想不純、作風(fēng)不正造成了這一切。但筆者認(rèn)為，這種分析并不全面，應(yīng)該增加一個新的分析視角，即治理視角。從治理視角來看，治理和管理不能互相替代，二者之間存在天然的界限。如果沒有分清頂部治理和自上而下的管理之間的區(qū)別，如果沒有劃分好治理和管理之間的界限，整個體系就很容易滑向自上而下的全面管理、全面控制、全面命令，出現(xiàn)自下而上的造假、偷懶、敷衍，從而使整個體系內(nèi)的干部和群眾陷入成堆的問題之中而難以自拔。在治理到位的環(huán)境中，也會有類似的問題，譬如公司治理領(lǐng)域的“內(nèi)部人控制”（insiders’control）問題，但這些問題可以通過開展公司治理改革來防治和應(yīng)對。而在治理缺失的環(huán)境中，這些問題要普遍和嚴(yán)重得多。

四、中國的治理探索

中國是一個社會主義大國，走的是具有中國特色的社會主義發(fā)展道路。對中國特色社會主義道路的探索，也應(yīng)包含對治理的探索。“治理”一詞，自20 世紀(jì)90 年代中后期才在我國的官方文件中出現(xiàn)。21 世紀(jì)以來，特別是2013 年黨的十八屆三中全會以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則成為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

中國共產(chǎn)黨對治理的探索，早在20 世紀(jì)二三十年代就初現(xiàn)端倪。土地革命戰(zhàn)爭時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各蘇區(qū)都實(shí)行了由工農(nóng)群眾選舉蘇維埃代表和政府負(fù)責(zé)人的做法，許多貧苦農(nóng)民當(dāng)選為蘇維埃代表和政府負(fù)責(zé)人。抗日戰(zhàn)爭時期，各敵后抗日根據(jù)地實(shí)行民主選舉，建立了抗日民主政權(quán)。在晉察冀邊區(qū)，為保證各級選舉工作有章可循，邊區(qū)委員會頒布了選舉條例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，80%以上的選民參加了區(qū)級選舉，86%以上的選民參加了縣級選舉，91%以上的選民參加了邊區(qū)參議員選舉。[22]在山東膠東區(qū)，登記的選民有53 萬多人，實(shí)際參選的選民有47 萬多人。[23]

新中國建立后，與蘇聯(lián)和東歐社會主義國家一樣，也面臨兩個與治理相關(guān)的問題：一是官僚主義，包括特權(quán)、腐敗等問題，二是領(lǐng)導(dǎo)干部瞎指揮、勞動群眾缺乏積極性。對毛澤東的研究，有助于我們認(rèn)識和理解中國的治理探索。國外毛澤東研究領(lǐng)域的著名學(xué)者斯圖爾特·R.施拉姆在其著作《毛澤東的思想》一書中，使用了“治理模式”這一術(shù)語，并以此為視角探討毛澤東對中國社會主義道路的探索。他分析了毛澤東的人民民主思想和人民內(nèi)部矛盾理論，指出毛澤東既要堅(jiān)持政治精英的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，又要實(shí)行群眾路線，其想法“常常失之于羅曼蒂克”，認(rèn)為毛澤東在如何分割中央和地方權(quán)力、如何處理集中和分散的關(guān)系等問題上搖擺不定、變來變?nèi)ァ24]另一位毛澤東研究領(lǐng)域的專家莫里斯·邁斯納則提到，毛澤東和“毛澤東主義者”非常在意馬克思對巴黎公社的評價(jià)，他們企圖防止官僚主義腐蝕革命隊(duì)伍，認(rèn)為脫離群眾的新官僚階層“會成為馬克思主義者的目標(biāo)與馬克思主義價(jià)值觀的潛在的敵對力量”。1966 年8 月，《紅旗》雜志刊登的一篇文章詳細(xì)分析論述了《關(guān)于無產(chǎn)階級文化大革命的決定》（簡稱“《十六條》”）中的一條，指出公社選舉制度具有普遍意義，應(yīng)該運(yùn)用于中國，人民有權(quán)選舉、監(jiān)督、罷免官員。然而在“文化大革命”中，巴黎公社模式并沒有得到實(shí)行，而各級革命委員會則廣泛建立起來。[25]

毛澤東強(qiáng)烈反感和高度警惕官僚主義、特權(quán)主義。從延安時期的“窯洞對”來看，他對民主寄予了很大希望，提出只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。他強(qiáng)調(diào)要在黨內(nèi)充分發(fā)揚(yáng)民主集中制，特別是要落實(shí)好黨委會工作方法；同時還要發(fā)動群眾，搞群眾運(yùn)動。對于領(lǐng)導(dǎo)干部，毛澤東要求必須走群眾路線，不能脫離群眾，要廣泛開展調(diào)查研究，不斷進(jìn)行思想教育。

毛澤東特別重視黨委會的工作方法。在黨的七屆二中全會上，他系統(tǒng)闡述了黨委會的工作方法，提出：黨委書記要善于當(dāng)“班長”，要善于學(xué)習(xí)和研究；有了問題就開會，擺到桌面上來討論，“班長”和委員要互相諒解；各委員之間要把彼此知道的情況互相通知、互相交流；不懂得和不了解的東西要問下級，先向下面的干部請教，然后再下命令；要胸中有“數(shù)”，對情況和問題要有基本的數(shù)量的分析；等等。[26]1440-14441958 年1 月“大躍進(jìn)”熱潮將起之際，毛澤東還起草了《工作方法六十條》，提出“中央和地方黨委的工作方法，有作某些改變的需要”，要“打掉官風(fēng)，實(shí)事求是，同人民打成一片”，要“以真正平等的態(tài)度對待干部和群眾，必須使人感到人們互相間的關(guān)系確實(shí)是平等的”。[27]344，354-355

從現(xiàn)代治理視角來看，毛澤東對黨委會體制和工作方法的設(shè)計(jì)，與現(xiàn)代治理中的理事會、董事會體制有類似之處。毛澤東的黨委會體制設(shè)計(jì)并不局限于黨政部門，也涵蓋企業(yè)領(lǐng)域。當(dāng)然，董事會與黨委會存在根本性區(qū)別；董事會制度建立在董事個人的獨(dú)立判斷、獨(dú)立投票、獨(dú)立擔(dān)責(zé)的基礎(chǔ)之上，且由法治體系來保障；董事長很難被看作“領(lǐng)導(dǎo)班子”中的“班長”，何況董事長未必同時擔(dān)任首席執(zhí)行官。不過，只有把我國的黨委會體制和工作方法與西方國家公共機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)中的理事會及商業(yè)公司的董事會放在一起對照比較，才能理解黨委會體制實(shí)際上可算作治理框架的一部分，也才能理解其設(shè)計(jì)者的出發(fā)點(diǎn)和苦衷。[28]然而，即使毛澤東擁有巨大智慧和極大的號召力、影響力，他所大力倡導(dǎo)的工作方法、工作作風(fēng)還是難以解決他所厭惡的那些問題。黨史研究專家陳晉提到，1958 年是領(lǐng)導(dǎo)干部下基層最多的年份之一。上至中央領(lǐng)導(dǎo)人，下至縣委書記，都下基層搞調(diào)查研究。問題是領(lǐng)導(dǎo)干部雖然下去了，卻很難了解到真實(shí)的情況，聽不到真實(shí)的聲音；即使看到、聽到了，回來后也不敢反映真實(shí)情況。由此，中央也就無法及時作出政策調(diào)整。[29]代序可見，下基層搞調(diào)查研究等工作方法恐怕并不是解決問題的關(guān)鍵。直到改革開放后，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部瞎指揮、勞動群眾缺乏積極性的情況和官僚主義等問題所造成的危害均大為減少，經(jīng)濟(jì)不振問題也從根本上得到了有效解決。當(dāng)然，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，體制內(nèi)的官僚主義和形式主義問題仍然存在，但其對體制外的危害相對較小，因?yàn)樵隗w制外已經(jīng)有了比較靠近市場機(jī)制的治理框架。腐敗也不再通過體制內(nèi)的特權(quán)和等級來展現(xiàn)，而是通過體制內(nèi)和體制外的“勾兌”表現(xiàn)出來。要解決這些新問題，則需要進(jìn)一步健全和改善治理體系。

在體制內(nèi)，除了公共部門的治理問題之外，國有經(jīng)濟(jì)部門的治理問題也是一個重要方面。新中國成立后，始終在探索如何處理好國家與國營企業(yè)之間的關(guān)系和企業(yè)內(nèi)部的各種關(guān)系，如何提高企業(yè)活力和職工的積極性。據(jù)黨史專家高華的研究，毛澤東對一長制持批評態(tài)度。1960 年，他將鞍鋼的一套做法譽(yù)為“鞍鋼憲法”，要求廣泛實(shí)行“兩參一改三結(jié)合”，即干部參加勞動，工人參加管理，改革不合理的規(guī)章制度，工人、干部、技術(shù)員三結(jié)合。其實(shí)，這個做法并非由鞍鋼首創(chuàng)，而是在1958 年“大躍進(jìn)”起初階段，由濟(jì)南的一家公私合營的小廠——成記面粉廠最先創(chuàng)造出來的。毛澤東提倡“兩參一改三結(jié)合”，意在表明中國找到了一條發(fā)展社會主義工業(yè)的正確道路。[30]235-236不過，1961 年由鄧小平主持制定的《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》（簡稱“《工業(yè)七十條》”）和《中共中央關(guān)于討論和試行國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）的指示》指出，國營工業(yè)企業(yè)的管理工作中存在許多問題，許多企業(yè)生產(chǎn)秩序混亂，瞎指揮、亂操作的現(xiàn)象嚴(yán)重；在企業(yè)的生產(chǎn)行政上，仍要實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，而企業(yè)黨委的首要職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，保證完成國家計(jì)劃。[31]69，73這似乎意味著企業(yè)黨委不再直接或全面指揮生產(chǎn)。而不久之后，毛澤東又發(fā)出指示，要求在國民經(jīng)濟(jì)各個部門首先是工業(yè)交通部門，設(shè)立政治部、政治處和指導(dǎo)員，以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！拔母铩逼陂g，革命委員會廣泛建立起來，國營企業(yè)也不例外。1975 年，鄧小平主持中央和國務(wù)院的日常工作，對革命委員會領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革，對企業(yè)進(jìn)行整頓，要求建立強(qiáng)有力的能獨(dú)立工作的生產(chǎn)管理指揮系統(tǒng)，并搞了一些物質(zhì)刺激來調(diào)動人們的生產(chǎn)積極性。

“文革”結(jié)束后，中共中央于1978 年頒布了《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展的若干問題的決定（草案）》（簡稱“《工業(yè)三十條》”），提出在工業(yè)企業(yè)中仍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長分工負(fù)責(zé)制，要從上到下建立起強(qiáng)有力的精干的指揮系統(tǒng)。1982 年，中共中央頒布《國營工廠廠長工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨工業(yè)企業(yè)基層組織工作暫行條例》，提出繼續(xù)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，但特別指出黨委主要抓重大問題，不要直接指揮生產(chǎn)和包攬行政事務(wù)，廠長是工廠的行政負(fù)責(zé)人，要把工廠的生產(chǎn)經(jīng)營活動交給廠長來統(tǒng)一指揮、全面負(fù)責(zé)。這實(shí)際上就走向了廠長負(fù)責(zé)制。1983 年頒布的《國有工業(yè)企業(yè)暫行條例》規(guī)定，企業(yè)是法人，廠長是法人代表。1984 年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確指出，現(xiàn)代企業(yè)分工細(xì)密，生產(chǎn)具有高度的連續(xù)性，技術(shù)要求嚴(yán)格，協(xié)作關(guān)系復(fù)雜，必須建立統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的、高效率的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營管理系統(tǒng)。只有實(shí)行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，才能適應(yīng)這種要求。1986 年9 月15 日，中共中央、國務(wù)院頒布了三項(xiàng)條例。其中，《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》規(guī)定，企業(yè)中黨的組織對企業(yè)實(shí)行思想政治領(lǐng)導(dǎo)，即保證、監(jiān)督黨和國家各項(xiàng)方針、政策的貫徹執(zhí)行，并保證廠長負(fù)責(zé)制的實(shí)施；《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》規(guī)定，實(shí)行廠長負(fù)責(zé)制，企業(yè)的法定代表人為廠長，負(fù)責(zé)代表法人行使職權(quán)；《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》規(guī)定，職工代表大會是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，實(shí)行民主集中制，接受企業(yè)黨的基層委員會的思想政治領(lǐng)導(dǎo)。1986 年底，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，要求全面實(shí)行廠長負(fù)責(zé)制，提出廠長對企業(yè)負(fù)有全面責(zé)任，處于中心地位，起中心作用。由此，國營企業(yè)的治理框架基本成型。

20 世紀(jì)80 年代中后期，伴隨著股份制的發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)方面的相關(guān)理念被引入我國。1993 年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出：出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，即資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利；企業(yè)中的黨組織要發(fā)揮政治核心作用，保證監(jiān)督黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行；工會與職工代表大會要組織職工參加企業(yè)的民主管理，維護(hù)職工合法權(quán)益。由此，出資者即股東，正式進(jìn)入了公司治理的“大雅之堂”。這無疑是一個革命性的變化。很快，我國就出臺了新中國的第一部《公司法》。1999 年，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要對國有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心；要明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；國有獨(dú)資和國有控股公司的黨委負(fù)責(zé)人可以通過法定程序進(jìn)入董事會、監(jiān)事會；董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及工會中的黨員負(fù)責(zé)人，可依照黨章及有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨委會。自此，建立董事會、股東會（股東大會）在我國公司治理中成為了常態(tài)，并得到了初步的法律保障。

為了克服“內(nèi)部人控制”等問題，我國從20 世紀(jì)90 年代中后期開始實(shí)行稽查特派員制度，由政府向重點(diǎn)國有企業(yè)派出級別很高的稽查特派員，對企業(yè)財(cái)務(wù)等方面的情況進(jìn)行稽查，并直接向政府主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。21 世紀(jì)初，國資監(jiān)管部門建立了向重點(diǎn)國有企業(yè)派出監(jiān)事會主席的制度，并推行外部董事制度。黨的十八大以來，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)融入了公司治理之中。2020 年12 月，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過了《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見（試行）》，提出中央企業(yè)黨委（黨組）是黨的組織體系的重要組成部分，發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用；要完善體制機(jī)制，正確處理黨委（黨組）和董事會、經(jīng)理層等治理主體的關(guān)系，推動制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。2021 年5 月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，要求在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確中央企業(yè)黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式?？傊?，我國在公司治理領(lǐng)域，特別是在國有及國有控股企業(yè)的公司治理方面不斷探索，已經(jīng)取得了豐碩成果。但毋庸諱言，這種探索遠(yuǎn)未完結(jié)，仍在艱辛進(jìn)行之中。

五、結(jié) 語

實(shí)行治理是時代潮流，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。而治理所包含的精神，其實(shí)早已有之。從本質(zhì)上來看，治理的背后是人類的樸素愿望，譬如平等、參與、知情、開放、扶弱、抑強(qiáng)等等。社會主義者對這些愿望進(jìn)行了不同程度的回應(yīng)。他們思考和探索的一些問題，都可以歸結(jié)為治理問題。

在世界社會主義運(yùn)動中，蘇聯(lián)和東歐國家在社會主義建設(shè)上取得了很大成就，同時也長期存在嚴(yán)重的干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權(quán)主義和群眾的積極性、能動性、責(zé)任感不強(qiáng)等問題。為了解決上述問題，這些國家一方面不斷改進(jìn)干部工作，選拔出更加專業(yè)勤勉、艱苦樸素、能夠深入基層的干部，開展干部思想教育運(yùn)動，整肅干部隊(duì)伍，建立干部與群眾同勞動的工作制度；另一方面不斷加強(qiáng)群眾工作，開展評優(yōu)秀、學(xué)先進(jìn)、干群交流等活動。這些舉措取得了一定的成效，但沒有真正解決問題。理論和實(shí)踐都證明，只有從治理著手，才能發(fā)現(xiàn)問題的根本原因所在，才能真正找到解決問題的辦法。而回避治理或在治理之外看問題，就會陷入反復(fù)兜圈子的境地，導(dǎo)致治理和管理錯位，從而無法解決委托代理不清、激勵機(jī)制扭曲、約束機(jī)制缺失、權(quán)責(zé)不對等、信息不暢通等基本的治理問題；同時管理層級會越來越多，高聳型結(jié)構(gòu)會越來越明顯，自上而下的繁瑣考核與嚴(yán)厲問責(zé)會越來越強(qiáng)化，最終形成一個層層對上負(fù)責(zé)、層層向下問責(zé)的假大空金字塔體系。

我國自20 世紀(jì)70 年代末實(shí)行改革開放以來，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，在治理機(jī)制和架構(gòu)上也發(fā)生了巨大變革，特別是在公司治理領(lǐng)域。我國的治理探索仍在進(jìn)行之中，且不斷面臨新的挑戰(zhàn)，比如如何使混合所有制企業(yè)與國資監(jiān)管制度相兼容。我國提出要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，表明黨和政府對治理這一從外部引入的理念持明確的開放態(tài)度。只要保持這種開放精神，我國在未來的治理探索中就不會排斥那些受到共同歡迎的基本元素。