中小學(xué)教師工資合理性參照系的確定和驗(yàn)證
——基于2000—2019年數(shù)據(jù)

曾曉東

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部, 北京 100875)

一、中小學(xué)教師工資保障制度:從“確保增長”轉(zhuǎn)向“合理支出”

經(jīng)過數(shù)十年的努力,我國中小學(xué)教師工資保障制度已經(jīng)建立起來,以2006年中小學(xué)教師工資套改為標(biāo)志,我國中小學(xué)教師工資保障制度已經(jīng)運(yùn)行近二十年,積極成效有目共睹,2019年高考成績排在本省前30%的畢業(yè)生報(bào)考師范專業(yè)的平均比例已經(jīng)達(dá)到33.3%,[1]中小學(xué)教師職業(yè)的社會(huì)聲譽(yù)、職業(yè)吸引力也都明顯提升,為建設(shè)和維護(hù)一個(gè)高質(zhì)量、負(fù)責(zé)任的教師隊(duì)伍奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢哉f,在制度設(shè)計(jì)方面,中央決策部門使用了多種政策手段,對中小學(xué)教師的工資保障工作做出了不同層面的安排。

教師工資保障制度的建立過程是艱苦卓絕的,其制度意義也是十分重大的。這個(gè)制度有三個(gè)核心要素:第一,來源保障,教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不低于4%,確定了教育經(jīng)費(fèi)的底線,從根本上保障了教師工資的經(jīng)費(fèi)來源;第二,基本水平保障,教師的薪級(jí)工資全國統(tǒng)一,教師的基本工資保障程度屬于最優(yōu)先的剛性支付,體現(xiàn)了基本公共服務(wù)的特征;第三,聯(lián)動(dòng)保障,教師的績效工資參照并高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的收入水平,將教師績效工資的保障與地方政府工作人員的利益結(jié)合起來。可見,教師工資制度處處體現(xiàn)出“確?！钡囊馓N(yùn),仿佛稍一放松,教師工資就難以實(shí)現(xiàn)按時(shí)、足額發(fā)放。

這種制度上的緊張絕不是杞人憂天,教師工資保障制度面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)已經(jīng)非常明顯。教育系統(tǒng)外部挑戰(zhàn)包括學(xué)齡人口減少、地方政府財(cái)政壓力等,就后者而言,縣級(jí)政府是提供公共服務(wù)的主體,但其財(cái)政能力有限,因此優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系,形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度,已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。[2]教育系統(tǒng)內(nèi)部挑戰(zhàn)則包括教師工資構(gòu)成中基礎(chǔ)工資與績效工資的關(guān)系,教師年齡、職稱等特征指標(biāo)與生師比、課時(shí)等生產(chǎn)率指標(biāo)間的關(guān)系,以及這些指標(biāo)整合后對教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的影響。

1998年12月15日舉行的全國財(cái)政工作會(huì)議開始明確提出財(cái)政制度建設(shè)的重點(diǎn)由“確保增長”轉(zhuǎn)向“合理支出”,以構(gòu)建中國的公共財(cái)政基本框架。[3]相應(yīng)地,教師工資作為教育經(jīng)費(fèi)的“大頭”,也要隨著公共財(cái)政制度框架的明晰而完善其保障機(jī)制,但直到2006年教師工資套改,并以此為標(biāo)志,教師工資制度的框架才搭建起來,逐步形成今天以“確?！睘楹诵牡木置?所以教師工資的合理性建設(shè)可謂任務(wù)艱巨。同時(shí),由于我國各地區(qū)的GDP總量差異極大,生活成本也處于不同的量級(jí);教師編制固定在縣域,而學(xué)齡人口的分布卻隨著城市化進(jìn)程不斷變化,教師人事、工資制度的調(diào)整在所難免。于是,在教師工資制度已經(jīng)深度嵌入公共財(cái)政支出的“確?！睓C(jī)制后,對教師工資進(jìn)行合理性討論就勢在必然了。

很長一段時(shí)間以來,學(xué)術(shù)界和決策層都是基于“確?！苯逃?jīng)費(fèi)和教師工資的視角,考慮應(yīng)該如何設(shè)立教師工資標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu),很少從實(shí)施效果的角度,探討“應(yīng)該”以什么樣的參照系評價(jià)和判斷教師工資的合理性。在財(cái)政重點(diǎn)由“增加收入”轉(zhuǎn)為“合理支出”的二十多年里,教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制已經(jīng)得到確認(rèn),當(dāng)下,教育經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向“合理支出”。因此,在現(xiàn)有財(cái)政制度下實(shí)施保障工資機(jī)制的同時(shí),分析和評判其支出結(jié)構(gòu)的合理性,是推進(jìn)中小學(xué)教師工資制度不斷完善、持續(xù)推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。但在地區(qū)差異大、政府層級(jí)界定有待完善和學(xué)齡人口規(guī)模變動(dòng)的背景下,如何在“確?！钡那疤嵯陆缍ㄖ行W(xué)教師工資合理性,需要探索和驗(yàn)證。本文試圖對21世紀(jì)前二十年中小學(xué)教師工資制度落實(shí)后的變化趨勢進(jìn)行描述,將其與有代表性的參照系進(jìn)行比較,旨在回答從保障工資到支出合理性轉(zhuǎn)變的特征。

二、中小學(xué)教師工資合理性參照系的確定

中小學(xué)教師工資支出的合理性判斷是建立在支出效果的基礎(chǔ)上。在地區(qū)差異顯著的情況下,中小學(xué)教師工資制度的良好設(shè)計(jì)能否帶來效果上的合理性?參照國際經(jīng)驗(yàn),同時(shí)考慮中國現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的可得性,本文提出三個(gè)中小學(xué)教師工資合理性判斷的參照系。

(一)整體參照:與人均GDP之比

在大多數(shù)國家,中小學(xué)教師的工資是由政府決定的,缺乏市場定價(jià)機(jī)制,于是,公共部門勞動(dòng)定價(jià)需要設(shè)計(jì)出一個(gè)通行工資標(biāo)準(zhǔn)對市場勞動(dòng)力工資進(jìn)行“替代”。同樣的道理,作為公共部門勞動(dòng)隊(duì)伍的重要組成部分,教師群體的工資也需要有市場機(jī)制下的勞動(dòng)力工資作為定價(jià)的參照系。

從國際上看,教師工資制度雖然有差異,但評判教師工資合理性的標(biāo)準(zhǔn),OECD提供的一個(gè)參考是15年教齡的中小學(xué)教師年法定工資(statutory salary)與人均GDP的比。[4]選擇“15年教齡教師”作為考察群體,是因?yàn)檫@些教師已經(jīng)具有職業(yè)穩(wěn)定性,其工資構(gòu)成可以在很大程度上避免各國教師工資制度對教師資歷的偏好帶來的偏誤——有的國家偏好年輕教師,給予教師職業(yè)較高的起點(diǎn)工資,但上升幅度卻受限;有的國家對老教師友好,起點(diǎn)工資不高,但晉升帶來的工資優(yōu)勢非常明顯。這一參照指標(biāo)的意義很清晰,它提供了將一個(gè)國家人均GDP作為中等水平的參照標(biāo)準(zhǔn),用以判斷有15年教齡且普遍擁有第三級(jí)教育文憑勞動(dòng)者的教師,其工資具有的相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢有多大。

在中國,教師工資的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中沒有按照教師教齡劃分的工資數(shù)據(jù),只有按照初等教育、中等教育統(tǒng)計(jì)的教師平均工資。因此,通過比較教師平均工資與人均GDP,也可以在宏觀層面上判斷中小學(xué)教師的相對工資水平。

(二)主體參照:與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員(1)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員是我國國家統(tǒng)計(jì)局勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)中使用的一個(gè)指標(biāo),其中城鎮(zhèn)單位是指城鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè)人員在5人及以上的法人單位,不包括個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者;所指的工資包括實(shí)發(fā)到手的工資、獎(jiǎng)金和各類津補(bǔ)貼,以及單位從個(gè)人工資中代扣代繳的個(gè)人所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)基金和住房公積金等個(gè)人繳納部分。的平均工資之比

國際上,OECD評判中小學(xué)教師工資的另一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)是15年教齡的中小學(xué)教師年法定工資與具有第三級(jí)教育文憑的勞動(dòng)者工資水平之比。其制度邏輯很明顯,即判斷中小學(xué)教師工資是否合理的標(biāo)準(zhǔn),要看他們?nèi)绻划?dāng)教師,選擇其他職業(yè)的話,平均能夠拿到多少工資,這是機(jī)會(huì)成本(2)機(jī)會(huì)成本(opportunity cost),指在資源稀缺的前提下,企業(yè)將資源投入某項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)而放棄另一項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)的收入。概念在教師工資參照系上的應(yīng)用。

在我國,中小學(xué)教師作為普遍擁有第三級(jí)教育文憑的勞動(dòng)者,理論上應(yīng)該和具有同等教育水平的其他職業(yè)勞動(dòng)者相比,將政府定價(jià)機(jī)制下的中小學(xué)教師工資與市場定價(jià)的其他勞動(dòng)者工資進(jìn)行比較,以市場機(jī)制為“錨”判斷政府確定的教師工資機(jī)制的合理性。但我國的勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)以行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn),并不提供按照教育水平劃分的勞動(dòng)者平均收入數(shù)據(jù),因此,我們使用城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資作為參照。

(三)結(jié)構(gòu)參照:教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例

在保障教師工資的政策語境下,將教師工資水平與處于同一經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活水平下其他職業(yè)的勞動(dòng)收入相比,能夠提供評判教師工資支出合理性的有力參照標(biāo)準(zhǔn)。然而,教師工資畢竟是教育過程中投入的要素成本,考察教師要素成本在教育經(jīng)費(fèi)支出中的比例,能夠更清楚地描述既定的教師工資制度對教育體系內(nèi)部經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)特征的影響。

教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的占比應(yīng)該是多少,這個(gè)問題很難回答,但是,合理的教師工資制度應(yīng)該保持工資支出在教育經(jīng)費(fèi)總支出中具有可解釋、可描述的比例和趨勢,這是宏觀分析的方法論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上可以發(fā)掘一些指標(biāo),對總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行描述,尋找變量之間的關(guān)系;確定和發(fā)現(xiàn)宏觀結(jié)構(gòu)特征;分析政策干預(yù)或者宏觀調(diào)控措施對于總量與結(jié)構(gòu)的影響。

在教育領(lǐng)域,我們對教育發(fā)展階段性的認(rèn)識(shí)還停留在表征的層面,對于不同發(fā)展階段教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)特征的變化缺乏問題思維和測量方法,由此,政策干預(yù)手段也就不清晰、不系統(tǒng)。而全要素貢獻(xiàn)率的分析方法根據(jù)教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的比例,則可以從經(jīng)驗(yàn)層面診斷教育發(fā)展模式主要靠人力資源推動(dòng)還是資本投入推動(dòng)。如果將人員成本、資本成本和經(jīng)常性支出占教育經(jīng)費(fèi)的比例進(jìn)行時(shí)間和空間的分析,就可以發(fā)現(xiàn)不同階段人員成本與教育經(jīng)費(fèi)增長之間的關(guān)系,以及這種關(guān)系的區(qū)域差異。

三、中小學(xué)教師工資合理性參照系的應(yīng)用與驗(yàn)證

在中國,教師工資是按照初等教育、中等教育教師平均工資進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的,沒有按照教齡劃分的工資數(shù)據(jù)。因此,我們選擇以全體教師的平均工資作為比較的基礎(chǔ),將其與人均GDP、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資進(jìn)行比較,判斷中小學(xué)教師工資整體的合理性;根據(jù)教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例,判斷教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的合理性。

數(shù)據(jù)來源有兩個(gè):2000—2019年間分省區(qū)人均GDP和2000—2019年間居民可支配收入數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》;2000—2019年初等教育階段教師平均工資、中等教育階段教師平均工資均來源于《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(一)中小學(xué)教師工資總體上超越了人均GDP和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員,但增長機(jī)制還不穩(wěn)定

21世紀(jì)的前二十年中,中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了持續(xù)的高速增長,人均GDP和人均收入都獲得顯著增長。從全國教師的總體水平上看,教師工資跑贏了人均GDP,超過了城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資,如表1所示。

表1 2000—2019年中小學(xué)教師工資相對水平

21世紀(jì)初,小學(xué)教師工資水平基本等同于人均GDP,中學(xué)教師的平均工資是人均GDP的1.2～1.4倍。2015年是一個(gè)明顯的增長節(jié)點(diǎn),這一年,小學(xué)教師工資與人均GDP之比提高到1.236,而中學(xué)教師工資與人均GDP的比值上升到1.319。相應(yīng)地,2016年中小學(xué)教師的工資均超過城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員,且職業(yè)工資的相對優(yōu)勢在緩慢地提升。

在我國GDP持續(xù)增長、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員工資不斷提升的時(shí)期,教師工資能夠以更快的速度上漲,得益于工資制度調(diào)整,能夠讓中小學(xué)教師更好地分享經(jīng)濟(jì)增長的紅利,持續(xù)提高教師收入的行業(yè)相對地位。然而,這是一種借助套改和薪級(jí)工資調(diào)整實(shí)現(xiàn)工資增長的方式,并不穩(wěn)定,調(diào)整的依據(jù)是教師的崗位等級(jí)、薪級(jí)等特征,與實(shí)際工作績效之間的關(guān)系不明顯。

(二)不同省份中小學(xué)教師工資與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)單位就業(yè)人員工資的相對水平差異很大,且呈慣性分布

將中小學(xué)教師工資與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資進(jìn)行比較,可以直接考察中小學(xué)教師職業(yè)在各個(gè)行業(yè)中的地位。同樣,選擇2000年、2007年和2017年三個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn),考察各個(gè)省份的教師工資水平差異。將初等教育教師、中等教育教師與當(dāng)年的全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均收入進(jìn)行比較,如表2所示,詳細(xì)展示了三個(gè)年份中該比例的變化趨勢。

表2 不同省份中小學(xué)教師工資與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比

2000年,作為教師工資制度演進(jìn)分析的起點(diǎn)年份,初等教育教師的年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均收入相比,處于較低的狀態(tài),比全國平均水平低17個(gè)百分點(diǎn)。從區(qū)域分布來看,分布的離散程度不高,河南、廣東、廣西、貴州、陜西的教師工資不足當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)單位就業(yè)人員平均收入的80%,而教師工資與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均收入之比高于或等于1的,也只有黑龍江、江蘇、海南、青海、新疆。就全國平均水平來說,中等教育教師的年收入約等于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的年收入,僅低了2個(gè)百分點(diǎn),且省際間的離散程度也不大。北京、黑龍江、江蘇、海南、青海、新疆的中等教育教師的年收入高出城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均收入10個(gè)百分點(diǎn)(≥1.1),天津、廣西、貴州的中等教育教師的年工資收入比城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均工資低10個(gè)百分點(diǎn)(≤0.9)。

到了2007年,中小學(xué)教師的相對年收入獲得較大提高,初等、中等教育教師的年工資收入相比城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資收入,分別提高7個(gè)、6個(gè)百分點(diǎn),比值達(dá)到0.9和1.04。省際間分布的離散程度仍然不大,北京、湖北、廣東、重慶、四川、陜西的初等教育教師年收入比城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均收入低了超過10個(gè)百分點(diǎn)(≤0.9),黑龍江、浙江、海南、青海高出10個(gè)百分點(diǎn)以上(≥1.1)。

2017年,得益于中小學(xué)教師工資制度中的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,中小學(xué)教師工資已經(jīng)高于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資。從全國看,初等教育教師、中等教育教師年收入已經(jīng)分別達(dá)到城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的1.04倍和1.11倍,其中,天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、云南、青海的初等教育教師工資收入都達(dá)到城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的1.2倍以上,只有上海和陜西的初等教育教師工資收入低于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資。對中等教育教師來說,省際間的分布格局基本與初等教育教師相同,更多的省份該比例達(dá)到1.3以上,天津、江蘇、浙江、云南這一比例最高,而上海、陜西的中等教育教師仍然達(dá)不到城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資水平。

從總體趨勢上看,進(jìn)入21世紀(jì)以來的二十年間,中小學(xué)教師工資與其他職業(yè)一樣,其絕對值都在持續(xù)、高速發(fā)展,在不進(jìn)行換算的情況下,初等、中等教育教師工資收入的絕對水平,已經(jīng)從2000年的7713元/年、9132元/年,增長為2007年的22 288元/年和25 740元/年,以及2017年的77 046元/年、82 583元/年。2019年,又進(jìn)一步達(dá)到91 706元/年和100 748元/年。其他職業(yè)勞動(dòng)者的收入也在高速增長,教師工資的增長速度要更快一些,初等教育和中等教育教師的年工資收入均已經(jīng)超越城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資收入水平。

以上,通過將教師工資與外界水平進(jìn)行多維度比較,確定教師工資與外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境(人均GDP)的關(guān)聯(lián)程度以及教師職業(yè)的職業(yè)地位(相對工資水平),從而判斷中小學(xué)教師工資的合理性。分布在不同省份的中小學(xué)教師職業(yè)報(bào)酬與本地其他行業(yè)的相對水平差異明顯,這不僅與地方政府提高中小學(xué)教師工資的努力程度有關(guān),也與不同地區(qū)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的行業(yè)構(gòu)成有關(guān)。

(三)中小學(xué)教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的份額呈持續(xù)上升之勢

按照《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)口徑,教育經(jīng)費(fèi)支出劃分為事業(yè)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)兩類,事業(yè)費(fèi)又可以劃分為個(gè)人部分和公用經(jīng)費(fèi)。個(gè)人部分的事業(yè)費(fèi)支出,除了獎(jiǎng)貸助學(xué)金支出外,其他支出都屬于教師工資和福利支出,因此,教師工資的計(jì)算口徑是地方教育經(jīng)費(fèi)支出中的個(gè)人部分教育事業(yè)費(fèi)減去獎(jiǎng)貸助學(xué)金支出。需要注意的是,此處的教師工資包括地方所屬各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)中的教師,并沒有將地方高等教育和職業(yè)教育教師剝離出來,因此,此處所計(jì)算出的教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的比例有被低估的趨勢。

就全國情況看,教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中所占比例在21世紀(jì)的前二十年變化幅度不大,基本上在10%的范圍內(nèi)增減。2010年前,教師工資占教育經(jīng)費(fèi)之比一直在55%左右;2012年,我國教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例里程碑式地達(dá)到4%的目標(biāo),而教師工資并沒有同步增長,致使教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例短期內(nèi)下降到低于50%的水平,之后緩慢回到56%的水平;2016年后,教師工資的薪級(jí)調(diào)整將教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的占比提高到58%;2019年突破60%(圖1)。

圖1 2000—2019年教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例

教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的占比應(yīng)該是多少,這個(gè)問題很難回答,但是,趨勢和結(jié)構(gòu)變化卻可以揭示非常豐富的制度含義。全國水平上教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例在若干年之間變化10個(gè)百分點(diǎn),這很難說是由于教育系統(tǒng)內(nèi)部技術(shù)進(jìn)步引發(fā)的要素成本結(jié)構(gòu)的改變,而教師工資政策對教師薪酬的重新定價(jià),應(yīng)該是引發(fā)要素成本變動(dòng)的主要原因。

理論上講,教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中占比較低的時(shí)候,教育經(jīng)費(fèi)支出能夠在滿足教師“吃飯”需要外,有更多的基建費(fèi)用、更多的辦公費(fèi)用和發(fā)展性的費(fèi)用。圖1中我國教師工資與教育經(jīng)費(fèi)之比隨時(shí)間變化呈現(xiàn)出先抑后揚(yáng)的趨勢,其中可能有哪些驅(qū)動(dòng)力量?這是宏觀描述性分析要回答的問題。2016年后,教師工資占比持續(xù)上升,可能得益于當(dāng)年的教師工資動(dòng)態(tài)調(diào)整,教師工資和教育經(jīng)費(fèi)都在上升,但教育經(jīng)費(fèi)總量的增長幅度顯然落后于工資增長幅度,整體拉升了教師工資在教育經(jīng)費(fèi)中的支出比例。

四、中小學(xué)教師工資保障研究可能產(chǎn)生的政策議題

勞動(dòng)作為生產(chǎn)過程的要素,具有典型的異質(zhì)性,因此,教師工資決定(wage determinants)機(jī)制主要由教師職業(yè)的特征所決定,影響教師工資的變量主要有四類,即教師專業(yè)特征、工作特征、財(cái)政性的教師需求(財(cái)力、財(cái)政支付意愿)以及地方生活成本差異。[5]其中,教師專業(yè)特征和工作特征是教育系統(tǒng)內(nèi)部的特征,而財(cái)政性的教師需求和地方生活成本是教育系統(tǒng)的外部特征,教師工資的決定機(jī)制由這些特征決定,形成后的合理性判斷標(biāo)準(zhǔn),來自教師工資收入保障教師生活的相對水平以及對教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的影響。利用前文三個(gè)主要的參照系,分析我國中小學(xué)教師工資在21世紀(jì)前二十年的趨勢和結(jié)構(gòu),可以得出三個(gè)主要的政策議題。

(一)中小學(xué)教師工資增長的動(dòng)力機(jī)制

21世紀(jì)前二十年,中小學(xué)教師工資以超越人均GDP和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的水平增長,但整體趨勢并不穩(wěn)定,此間有三次教師工資調(diào)整,分別在2006年、2016年和2018年,主要措施是提高教師崗位等級(jí)和薪級(jí)工資。前兩次相隔十年,后兩次僅相隔兩年,可見教師工資的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制包括調(diào)整頻率和調(diào)整幅度都沒有明確的規(guī)定。

國家層面上動(dòng)態(tài)調(diào)整教師工資,是提高由崗位工資和薪級(jí)工資組成的基本工資部分。地方政府動(dòng)態(tài)調(diào)整的是教師的績效工資部分。這是教師工資增長的兩個(gè)動(dòng)力機(jī)制。基本工資按照教師的專業(yè)特征,如職稱、教齡來加以調(diào)整;績效核算一般按照工作量、崗位特征和額外工作量決定;基本工資體現(xiàn)專業(yè)地位,而績效體現(xiàn)工作效率,兩者之間的激勵(lì)效果存在根本差異,分別由中央和地方政府所掌握。兩個(gè)工資增長的動(dòng)力機(jī)制如何聯(lián)動(dòng)和均衡,還需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。

(二)教育經(jīng)費(fèi)支出中的要素結(jié)構(gòu)

2012年起,我國實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例4%的目標(biāo),自此,教育經(jīng)費(fèi)的分配與使用效率日益成為新的關(guān)注重點(diǎn)。[6]然而,從“增長導(dǎo)向”到“支出管理”轉(zhuǎn)型并不容易。目前,已經(jīng)有一些研究將我國教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模與配置結(jié)構(gòu)同OECD國家進(jìn)行比較,發(fā)現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)上,我國高等教育資本性支出比例過高,經(jīng)常性支出尤其是人員經(jīng)費(fèi)支出比例嚴(yán)重偏低。[7]這一研究顯示出對教育經(jīng)費(fèi)的研究趨勢正在進(jìn)行轉(zhuǎn)變,即從最初關(guān)注總量投入達(dá)標(biāo),到越來越重視教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的變化。隨著學(xué)齡人口逐漸減少和地方教育財(cái)政壓力不斷加大,教師要素配置總量也會(huì)逐漸變化,教育經(jīng)費(fèi)增長速度也會(huì)受到抑制,這些變化都會(huì)持續(xù)引發(fā)教師工資在教育經(jīng)費(fèi)總量中占比的變化。

在教育經(jīng)費(fèi)總量中,人員支出(教師工資和學(xué)生資助)、資本支出和經(jīng)常性支出分別占比多少,是支出自動(dòng)匯集的結(jié)果,也是教育發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)。在這些支出中,有些支出是為了體系的發(fā)展,如人員經(jīng)費(fèi)中的獎(jiǎng)勵(lì)性績效和項(xiàng)目支出等,大部分支出是維持系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出,如大部分的人員工資以及大部分的經(jīng)常性支出,但兩種功能的支出各占多少,并沒有普適的恰當(dāng)比例。

每個(gè)學(xué)校所處的發(fā)展階段不同,發(fā)展的訴求也有差異,很難對學(xué)校的支出提供普適的結(jié)構(gòu)模板,但是,如何將支出結(jié)構(gòu)與學(xué)校個(gè)性化特征進(jìn)行關(guān)聯(lián),體現(xiàn)學(xué)校教育支出結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)聯(lián),是提高支出合理性的關(guān)鍵,卻也是教育經(jīng)費(fèi)、教師工資支出場景化的難點(diǎn)。

(三)中小學(xué)教師工資的內(nèi)外部參考標(biāo)準(zhǔn)

從制度設(shè)計(jì)的底層邏輯上看,中小學(xué)教師工資制度的參照主體是公務(wù)員。這一參照制度經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段是1985年進(jìn)行工資改革之前,中小學(xué)教師和公務(wù)員都屬于國家干部系列,工資制度完全一致,教師基本工資部分(崗位工資、薪級(jí)水平)和公務(wù)員工資制度的職級(jí)制是一致的,由縱向的崗位(職位)工資和橫向的薪級(jí)(檔級(jí))工資交叉對應(yīng)。第二個(gè)階段是1985年以后,通過工資改革將干部和專業(yè)技術(shù)職務(wù)分離,建立獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列,以體現(xiàn)對專業(yè)人員的工作激勵(lì),教師績效工資的制度設(shè)計(jì)也體現(xiàn)出多勞多得的邏輯。直到2008年12月24日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》,對教師績效工資的水平和確定方法提出了指導(dǎo)性意見,規(guī)定了績效工資發(fā)放要參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的標(biāo)準(zhǔn)。后來的多個(gè)中央文件也都特別強(qiáng)調(diào)了地方政府在決定教師績效工資時(shí)要以本地公務(wù)員作為參照主體。

由于教師工資保障機(jī)制不夠健全,教師工資特別是由地方政府自主決定的績效工資的標(biāo)準(zhǔn)制定和按時(shí)發(fā)放都有可能成為問題,因此教師工資制度捆綁公務(wù)員可以獲得“搭車”之利。從政策設(shè)計(jì)的角度看,以公務(wù)員為參照的確體現(xiàn)了政策實(shí)踐中的智慧。但這一參照體系還需要國家層面和地方層面進(jìn)行更有效的完善,以實(shí)現(xiàn)這一制度的初衷。

在很長一段時(shí)間里,教師工資制度并不穩(wěn)定,受到階段性政策目標(biāo)的影響,教師工資制度的研究要么立足于地區(qū)均衡的政策需要,要么定位于保障教師工資、提高教師地位的政策需要,鮮有從內(nèi)外部尋找參照系,對教師工資制度的執(zhí)行效果特別是對教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的影響進(jìn)行分析。目前,隨著教育公共財(cái)政框架的不斷落實(shí),教師工資支出合理性研究越來越重要,但我們的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)顯然還不足以立刻做出回應(yīng),因此,我們將這一問題呈現(xiàn)在教師工資政策研究者面前,以期未來獲得更深入的研究成果。