淺析非洲新能源獨(dú)立發(fā)電商（IPP）項(xiàng)目穿透機(jī)制

高星樞

穿透機(jī)制是PPP模式的產(chǎn)物。在英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目中應(yīng)用較為廣泛，在近年公開招投標(biāo)的南部非洲新能源獨(dú)立發(fā)電商（IPP）項(xiàng)目中也高頻次出現(xiàn)。穿透機(jī)制的產(chǎn)生是項(xiàng)目開發(fā)商（或稱項(xiàng)目公司）為了規(guī)避或者緩釋其在項(xiàng)目開發(fā)過程中風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，通過項(xiàng)目施工EPC總包合同/運(yùn)維合同條款的設(shè)定將項(xiàng)目協(xié)議文件群中的風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利和義務(wù)背靠背的傳導(dǎo)給項(xiàng)目EPC總包商和/或運(yùn)維總包商，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)和融資關(guān)閉，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求的工期、質(zhì)量和性能等完成工程建設(shè)并投入商業(yè)運(yùn)行。

項(xiàng)目上下游主要合同關(guān)系大致如圖1所示。

除上圖中所列之外，東道國(guó)的電力公司或者負(fù)責(zé)配電和并網(wǎng)的私人公司，項(xiàng)目土地所有者等也是項(xiàng)目上下游合同關(guān)系中的重要角色。項(xiàng)目EPC總包商接受項(xiàng)目公司的委托，統(tǒng)籌開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各項(xiàng)活動(dòng)。雖然EPC總包商與項(xiàng)目所在地東道國(guó)政府、東道國(guó)電力公司、項(xiàng)目購(gòu)電方、業(yè)主融資的金融機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目土地所有者無直接的合同關(guān)系，但是總包商的各項(xiàng)施工活動(dòng)，都會(huì)使得其與上述無直接合同關(guān)系的各方建立一定的聯(lián)系紐帶，同時(shí)，項(xiàng)目的施工建設(shè)又關(guān)聯(lián)著各方的直接利益。因此，項(xiàng)目公司為了滿足其自身能夠履行其同東道國(guó)政府、購(gòu)電方和電力公司等各方的合同中的義務(wù)并盡早實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益，會(huì)將可轉(zhuǎn)嫁或傳導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)直接通過施工總承包合同中的條款穿透給總包商和運(yùn)營(yíng)商等。

穿透機(jī)制在南部非洲IPP項(xiàng)目協(xié)議中的體現(xiàn)

新能源項(xiàng)目開發(fā)過程中的項(xiàng)目協(xié)議文件群通常包含：項(xiàng)目執(zhí)行協(xié)議、項(xiàng)目購(gòu)電協(xié)議、項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、項(xiàng)目土地租賃協(xié)議、金融機(jī)構(gòu)貸款合同、項(xiàng)目施工總承包EPC合同、項(xiàng)目并網(wǎng)協(xié)議、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與維護(hù)協(xié)議。其中，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、項(xiàng)目施工總承包EPC合同和金融機(jī)構(gòu)貸款合同是三個(gè)關(guān)鍵合同。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要約定了政府和項(xiàng)目公司雙方的權(quán)利和義務(wù)，價(jià)格、支付和調(diào)價(jià)機(jī)制，獎(jiǎng)懲機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，擔(dān)保與保險(xiǎn)，特許經(jīng)營(yíng)期限，終止和補(bǔ)償，爭(zhēng)議解決等。EPC合同是指項(xiàng)目的施工建設(shè)合同，主要約定了項(xiàng)目公司和總包商雙方的權(quán)利、義務(wù)、合同價(jià)格、支付方式、獎(jiǎng)懲機(jī)制和爭(zhēng)議解決等。貸款合同約定了項(xiàng)目公司和金融機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)、貸款金額、還款機(jī)制及擔(dān)保措施等。

在私人開發(fā)的新能源項(xiàng)目的融資模式較傳統(tǒng)的水電、火電能源融資模式更加多樣化，包括項(xiàng)目融資、發(fā)債等，其中項(xiàng)目融資目前占多數(shù)。項(xiàng)目開發(fā)商通常通過成立項(xiàng)目公司來融資，銀行對(duì)項(xiàng)目公司的抓手本身并不多，因此銀行希望項(xiàng)目公司能夠有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。項(xiàng)目公司希望通過穿透機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)盡可能多地傳導(dǎo)給政府和承包商，因此，項(xiàng)目公司通常會(huì)選擇量身定做EPC條款。穿透的風(fēng)險(xiǎn)主要是和工期、質(zhì)量、性能、電量等和工程建設(shè)期相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

在南部非洲近年某新能源IPP招標(biāo)過程中，項(xiàng)目開發(fā)商（項(xiàng)目公司）希望通過同總包商簽訂意向書Head of Terms鎖定項(xiàng)目施工總承包EPC合同的主要條款，為后期簽訂施工總承包合同打下基礎(chǔ)，在意向書中，項(xiàng)目公司通過Overriding Pass Through Principle即“優(yōu)先傳導(dǎo)原則”條款明確要求將上游項(xiàng)目協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任傳遞給承包商，同時(shí)承包商在意向書/施工總承包合同下的索賠權(quán)利受限于同等救濟(jì)原則，即承包商的任何索賠（基于項(xiàng)目公司在項(xiàng)目協(xié)議下的索賠）僅局限于項(xiàng)目公司在項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)下實(shí)際收到的索賠。項(xiàng)目公司可就承包商提出的索賠事件獲得補(bǔ)償，只有在承包商提出的索賠范圍與業(yè)主可獲得的補(bǔ)償范圍相符的條件下，承包商才有權(quán)根據(jù)意向書/施工總承包合同獲得任何工期延長(zhǎng)、費(fèi)用補(bǔ)償和其他救濟(jì)。如果業(yè)主（自行決定）拒絕根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目文件向合同對(duì)應(yīng)方尋求索賠或因業(yè)主違約導(dǎo)致承包商不能進(jìn)行索賠，則同等救濟(jì)原則不適用。該意向書對(duì)同等救濟(jì)原則除外的原因也進(jìn)行了規(guī)定，保障了承包商的利益，但缺少同等救濟(jì)原則適用范圍。

同等救濟(jì)原則的主要目的在于保護(hù)項(xiàng)目公司，如果項(xiàng)目公司沒有獲得相應(yīng)的權(quán)利，就沒有給予其施工建設(shè)總包商，總包商根據(jù)施工總承包合同獲得權(quán)利的前提條件是，項(xiàng)目公司首先根據(jù)項(xiàng)目協(xié)議獲得相應(yīng)權(quán)利。同等救濟(jì)原則適用于付款、賠款、保障條款、工期延長(zhǎng)，免除某些義務(wù)等多方面。

該新能源IPP項(xiàng)目開發(fā)商的律師團(tuán)隊(duì)制定了“EPC Contract PPA & IA Pass Through List”即為項(xiàng)目施工總承包合同、購(gòu)電協(xié)議&執(zhí)行協(xié)議穿透條款清單，將執(zhí)行協(xié)議和購(gòu)電協(xié)議中索賠事件、系統(tǒng)事件、不可抗力、政府違約、不可預(yù)見行為、適用法律、腐敗行為、制裁有關(guān)條款摘列出來，希望將這些條款有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)益穿透給EPC總包商。

毋庸置疑，上述穿透條款清單中所提到的有關(guān)條款中，任何一項(xiàng)的發(fā)生或因果都會(huì)涉及政府、項(xiàng)目公司和總包商和/或運(yùn)營(yíng)商各方。如對(duì)于索賠事件來說，總包商和/或運(yùn)營(yíng)商應(yīng)關(guān)注并督促售電方（項(xiàng)目公司）及時(shí)給購(gòu)電方（政府）發(fā)出索賠事件通知的時(shí)間要求，并在索賠事件發(fā)生的第一時(shí)間，及時(shí)向售電方（項(xiàng)目公司）發(fā)出通知并提交索賠事件詳細(xì)資料，申請(qǐng)救濟(jì)，如果發(fā)生索賠事件，導(dǎo)致售電方（項(xiàng)目公司）不能履行其在執(zhí)行協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù)或售電方（項(xiàng)目公司）成本增加或收入損失，售電方（項(xiàng)目公司）有權(quán)依據(jù)IA向政府申請(qǐng)救濟(jì)或者提出索賠；對(duì)于延遲并網(wǎng)事件系統(tǒng)事件導(dǎo)致的項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營(yíng)日時(shí)間上的延誤，項(xiàng)目公司可以拿到工期和費(fèi)用補(bǔ)償，依據(jù)意向書的同等救濟(jì)原則，總包商也應(yīng)及時(shí)向項(xiàng)目公司提出索賠，以及時(shí)拿到屬于自己的賠償?shù)取?/p>

總包商作為項(xiàng)目施工建設(shè)的實(shí)施者，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)的關(guān)鍵實(shí)踐方，其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件的洞察力和反應(yīng)，直接決定了其能否通過穿透機(jī)制和同等救濟(jì)原則，及時(shí)獲得合理救濟(jì)和補(bǔ)償。

承包商如何應(yīng)對(duì)穿透機(jī)制帶來的風(fēng)險(xiǎn)

眾所周知，在國(guó)際工程施工建設(shè)市場(chǎng)，通常都是賣方市場(chǎng)，再加上融資銀行對(duì)項(xiàng)目可融資性的要求，大部分IPP項(xiàng)目的施工EPC總承包合同風(fēng)險(xiǎn)向承包商一邊倒，對(duì)承包商的利益缺乏保護(hù)機(jī)制。如果遇上條件苛刻的穿透機(jī)制，這對(duì)承包商來說，更是難上加難。項(xiàng)目協(xié)議中條款設(shè)置相對(duì)公平合理，是穿透機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)分配相對(duì)公正的前提，當(dāng)然，這一機(jī)制的最終落腳點(diǎn)還是在項(xiàng)目施工EPC總承包合同條款中。

在招投標(biāo)階段，承包商應(yīng)著重關(guān)注在項(xiàng)目協(xié)議群項(xiàng)下，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁基礎(chǔ)上，本項(xiàng)目應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所涉及的重大問題和風(fēng)險(xiǎn)。穿透機(jī)制的存在，并不等同于承包商必須完全接受項(xiàng)目公司傳導(dǎo)給其的風(fēng)險(xiǎn)和收益，對(duì)于過分苛刻和風(fēng)險(xiǎn)巨大的合同條件，承包商有權(quán)拒絕。

為了最大化維護(hù)承包商在項(xiàng)目生命周期中各個(gè)階段的利益，對(duì)于參與IPP項(xiàng)目的EPC總包商，建議采取以下措施。

組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)深入系統(tǒng)地研究項(xiàng)目協(xié)議 聘請(qǐng)專業(yè)律師事務(wù)所協(xié)助，組織各專業(yè)團(tuán)隊(duì)人員，對(duì)項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)下的各類文件進(jìn)行深度研究，評(píng)估項(xiàng)目協(xié)議下和工程建設(shè)相關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利和收益，研究EPC合同中穿透機(jī)制有關(guān)條款內(nèi)容，研究承包商的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，借助專業(yè)律師事務(wù)所的力量和支持，全方位地研判上游合同文件的相關(guān)條款（業(yè)主在上游合同中承擔(dān)的義務(wù)，在何種條件下可以獲得何種救濟(jì)），同時(shí)合理設(shè)置下游合同文件的相關(guān)條款。

項(xiàng)目協(xié)議可談判空間是否較大，一般會(huì)因國(guó)別的特殊性而不同。在南非并網(wǎng)協(xié)議幾乎沒有可談判空間。對(duì)于此類談判空間不大的項(xiàng)目協(xié)議同樣要給予高度關(guān)注，且在協(xié)議執(zhí)行期間，總包商應(yīng)關(guān)注有關(guān)技術(shù)規(guī)則和法規(guī)，確保合法合規(guī)地實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。

建立各方主動(dòng)溝通機(jī)制 以開發(fā)商的名義和政府部門溝通和交流，建立承包商和政府部門的直接溝通和交流機(jī)制。提前和東道國(guó)電力公司或者負(fù)責(zé)配電和并網(wǎng)的私營(yíng)公司取得聯(lián)系，了解并網(wǎng)法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，涉及專業(yè)分包的提前與專業(yè)分包公司建立聯(lián)系，技術(shù)人員早日介入，早做準(zhǔn)備，為順利和按時(shí)或提早地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營(yíng)清掃障礙，以便合法合規(guī)的早日實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營(yíng)。

加強(qiáng)同類案例分析研究，大膽地爭(zhēng)取合理的穿透機(jī)制 EPC總包商要加強(qiáng)對(duì)穿透機(jī)制在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用實(shí)例研究，針對(duì)項(xiàng)目所在國(guó)甚至某一區(qū)域的具體應(yīng)用進(jìn)行研究。對(duì)于項(xiàng)目公司列出適用穿透機(jī)制的具體條款細(xì)致研究，確定上游協(xié)議中是否有所提及的條款或同類主題內(nèi)容的條款存在，確認(rèn)是否存在風(fēng)險(xiǎn)敞口。合理的穿透機(jī)制往往也需要總包商通過跟項(xiàng)目公司進(jìn)行多個(gè)回合的合同談判去爭(zhēng)取，要時(shí)刻牢記，穿透機(jī)制不只是將上游合同的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)穿透至EPC總包商和/或運(yùn)營(yíng)商，還有上游合同中項(xiàng)目公司所獲得的（救濟(jì)）收益的穿透。合理的穿透機(jī)制需要上下游合同各方共同去探討和研究。

重視研究和合同談判，培養(yǎng)“一人多業(yè)”的復(fù)合型人才 穿透機(jī)制的存在，對(duì)于EPC總包商的商務(wù)和技術(shù)人員的專業(yè)水平都提出更高的要求。如何能真正地吃透穿透機(jī)制在整套項(xiàng)目協(xié)議中的貫穿和影響，不能單單只研究某一個(gè)文件，需要同時(shí)擁有投融資、造價(jià)和商務(wù)專業(yè)知識(shí)的人，深入地去研讀各個(gè)協(xié)議的具體條款，才能真正領(lǐng)悟到穿透機(jī)制的“穿透力”，找到協(xié)議中各相關(guān)條款之間的聯(lián)系，洞察風(fēng)險(xiǎn)所在，站在更高的角度全方位地分析項(xiàng)目生命周期內(nèi)相關(guān)的各類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不合理的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)/穿透條款，及時(shí)反饋給項(xiàng)目公司，列為風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)/穿透除外條款，真正地做到維護(hù)總包商的權(quán)益和利益。

對(duì)于項(xiàng)目開發(fā)商和EPC總包商和/或運(yùn)營(yíng)商來說，其對(duì)于穿透機(jī)制都還處于摸著石頭過河的階段，在國(guó)際工程市場(chǎng)近年歷史中，尚未有深入的系統(tǒng)研究。但穿透機(jī)制也并未加重上下游合同各方的對(duì)立性，反而可以視為一個(gè)加固各方連接的紐帶。隨著此類項(xiàng)目的數(shù)量越來越多，相信政府、項(xiàng)目開發(fā)商和EPC總包商和/或運(yùn)營(yíng)商最終會(huì)就如何做好上下游合同間風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)和疏導(dǎo)，尋找到一個(gè)公正合理的模式狀態(tài)，最終也會(huì)誕生公正、合理穿透機(jī)制下的EPC總包合同模板，作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)典范供業(yè)內(nèi)人士去參考使用。

（作者單位：中國(guó)水利水電第十一工程局海外事業(yè)部）