城鎮(zhèn)密集地區(qū)高密度都市區(qū)人口演變規(guī)律探索及啟示

胡洪銘

（四川集英社旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，成都，610011）

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)人口流動(dòng)呈現(xiàn)出更加明顯的省際和城際流動(dòng)特征，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚的趨勢(shì)更加明顯［1-4］，人口腹地較大的直轄市、省會(huì)城市與副省級(jí)城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，致使城市功能區(qū)由中心城區(qū)向都市區(qū)邁進(jìn)［5-6］。與此同時(shí)，國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了一系列人口政策，要求控制超大城市人口規(guī)模，在學(xué)界引發(fā)爭(zhēng)論［7］。部分學(xué)者認(rèn)為人口規(guī)模是城市交通擁堵、環(huán)境惡化等負(fù)效應(yīng)產(chǎn)生的根本原因，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的人口管控［8］。部分學(xué)者認(rèn)為人口規(guī)模偏大不是上述負(fù)效應(yīng)的直接誘因［9］，例如，東京都市區(qū)擁有全球最大的人口規(guī)模，但是相應(yīng)負(fù)效應(yīng)卻并不突出，大量的人口調(diào)查顯示流動(dòng)人口定居超大城市的意愿異常明顯［10-11］，由此可見，人口規(guī)模并不是導(dǎo)致城市負(fù)效應(yīng)涌現(xiàn)的核心原因。此外，從人口大國(guó)的城鎮(zhèn)化演進(jìn)規(guī)律來(lái)看，人口向首都城市或經(jīng)濟(jì)中心城市集聚是普遍規(guī)律，尤其是亞太城鎮(zhèn)密集地區(qū)，上述規(guī)律特征更加明顯。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重要措施。各地超大城市在人口政策上普遍采取了較為“謹(jǐn)慎”的態(tài)度，例如，北京、上海等城市實(shí)施了嚴(yán)格的人口控制政策，廣州、成都等城市，在最新國(guó)土空間規(guī)劃中提出的人口規(guī)模指標(biāo)僅為現(xiàn)狀值的1.2倍左右。上述超大城市的人口政策是否符合城市發(fā)展的基本規(guī)律、是否貫穿落實(shí)了“人民城市為人民”的城市發(fā)展方針值得討論和反思?；诖?，本研究以與我國(guó)城鎮(zhèn)化歷程更加接近的日本、韓國(guó)相應(yīng)城市為比較對(duì)象，深入分析其首都都市區(qū)人口演進(jìn)歷程特征與內(nèi)在規(guī)律，并探討了四川省成都市人口演進(jìn)趨勢(shì)，從而提出相應(yīng)的對(duì)策，為后發(fā)地區(qū)尤其是城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)規(guī)劃、人口政策制定等提供參考。

1 典型高密度都市區(qū)人口演變特征探究

從全球視角看，在人口大國(guó)（指人口規(guī)模超過(guò)5 000 萬(wàn)人的國(guó)家）的發(fā)達(dá)都市區(qū)中，綜合考慮國(guó)家制度、都市區(qū)人口與空間規(guī)模、發(fā)展條件與演進(jìn)歷程等，東京及首爾都市區(qū)與我國(guó)超大城市更加接近，與歐美國(guó)家相應(yīng)都市區(qū)相比，有更強(qiáng)的借鑒意義，本研究重點(diǎn)介紹東京、首爾都市區(qū)人口演變特征及內(nèi)在規(guī)律。

1.1 東京都市區(qū)人口演變特征

1.1.1 東京都市區(qū)基本概況。東京都市區(qū)以東京市區(qū)為中心，建成區(qū)主要集中在半徑50~70 km的范圍內(nèi)，行政區(qū)主要包括東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣及茨城縣南部部分地區(qū)，總面積約為1.38 萬(wàn)km2，占日本國(guó)土面積的3.5%，人口約為3 561 萬(wàn)人，占日本總?cè)丝诘?7.8%。東京都由23區(qū)及其西部的多摩地區(qū)、島嶼地區(qū)組成，東西長(zhǎng)約為290 km，南北長(zhǎng)約為25 km，面積為2 188 km2，截至2020 年，常住人口為1 402 萬(wàn)人。東京區(qū)部（通常稱區(qū)部，類似于我國(guó)特大城市中心城區(qū)）為23 區(qū)范圍，面積為622 km2，截至2020 年，常住人口為973 萬(wàn)人，人口密度1.56 萬(wàn)人/km2。東京都的核心區(qū)主要為中央、千代田、港區(qū)三區(qū)，又稱都心三區(qū)，面積約為42 km2，其中可建設(shè)用地面積約為25 km2，截至2020年底，常住人口為41萬(wàn)。

1.1.2 居住人口變化歷程與典型特征。自“二戰(zhàn)”以后，東京都市區(qū)人口增長(zhǎng)大體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1945—1995 年為快速增長(zhǎng)階段；1996 年至今為緩慢增長(zhǎng)階段（如圖1 所示）。受日本巨大的人口基數(shù)影響，東京都市區(qū)人口自1945 年以來(lái)始終處于增長(zhǎng)中。值得注意的是，自1995 年以來(lái)，雖然日本城鎮(zhèn)化歷程已完成，但是東京23 區(qū)和都心三區(qū)人口仍在增長(zhǎng)中，尤其是都心三區(qū)人口在經(jīng)歷了大幅下降后，近30 年來(lái)出現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)，與西方國(guó)家“鼓吹”的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重不符。其重要原因是老城區(qū)擁有更加便利的醫(yī)療條件，在老齡化社會(huì)到來(lái)后，吸引大量的老年人“回巢”。從具體的人口分布演進(jìn)特征看，同樣經(jīng)歷了“自內(nèi)向外”依次快速增長(zhǎng)的過(guò)程。在人口增長(zhǎng)最快的20 世紀(jì)50 年代至80 年代，人口增幅最多的地帶由距離區(qū)部20~30 km，逐步延伸至距離區(qū)部40~50 km（如圖2 所示）。當(dāng)前人口增長(zhǎng)量最多的地區(qū)集中在距離區(qū)部50~60 km 的范圍內(nèi)，從中微觀視角看，主要集中在放射狀軌道站點(diǎn)附近，既包括JR 線路，也包括私鐵線路?？傮w來(lái)看，東京都市區(qū)軌道交通一體化運(yùn)營(yíng)為居民居住地選址提供了更多的選擇。

圖1 東京都市區(qū)人口數(shù)量變化統(tǒng)計(jì)（1960—2020年）

圖2 東京都市區(qū)不同區(qū)位空間人口增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)（1950—1980年）

1.2 首爾都市區(qū)人口演變特征

1.2.1 首爾都市區(qū)基本概況。首爾都市區(qū)包含首爾特別市、京畿道和仁川廣域市，總面積為11 731 km2。截至2022年底，都市區(qū)人口為2 565萬(wàn)，占韓國(guó)總?cè)丝诘?1%，其中，首爾市面積為605 km2，南北長(zhǎng)約為30 km，東西長(zhǎng)約為36 km，人口為990萬(wàn)人，人口密度近1.7 萬(wàn)人/km2。京畿道環(huán)繞首爾市和仁川市，土地面積為10 183 km2，占韓國(guó)國(guó)土面積的10.2%，人口為1 297 萬(wàn)人，且主要分布于首爾市周邊地區(qū)。仁川市人口為285 萬(wàn)人。從都市區(qū)空間規(guī)模、人口規(guī)模、中心城區(qū)地理位置分布等特征看，首爾都市區(qū)與中國(guó)超大城市極為接近，且為發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣為亞太文化圈，有較強(qiáng)的借鑒意義。

1.2.2 居住人口變化歷程與典型特征。首爾都市區(qū)的人口增長(zhǎng)主要經(jīng)歷了兩個(gè)大階段：第一個(gè)階段以首爾市增長(zhǎng)為主導(dǎo)；第二個(gè)階段以首爾市外圍衛(wèi)星城發(fā)展主導(dǎo)階段即都市區(qū)形成。1960—1990年，首爾市人口持續(xù)增長(zhǎng)，自1990 年達(dá)到峰值后開始下降（如圖3 所示），而仁川和京畿道地區(qū)的人口則幾乎一直持續(xù)增長(zhǎng)，沒(méi)有出現(xiàn)下降趨勢(shì)，且京畿道地區(qū)人口在2000 年以后已經(jīng)超過(guò)首爾市，約占整個(gè)首都圈人口的一半。在人口增速上，首爾市區(qū)經(jīng)歷了由快減慢和1990 年后的負(fù)增長(zhǎng)階段，京畿道地區(qū)在1985 年之前人口增長(zhǎng)緩慢，自1985年之后人口穩(wěn)步增長(zhǎng)。

圖3 首爾都市區(qū)人口數(shù)量變化統(tǒng)計(jì)（1960—2020年）

1.3 高密度都市區(qū)人口演變基本規(guī)律

1.3.1 人口增長(zhǎng)動(dòng)力。與其他城市規(guī)模明顯偏小的城市相比，特大城市聚集了更多的公共資源、擁有更高的經(jīng)濟(jì)收入、更豐富的就業(yè)與生活選擇機(jī)會(huì)，且在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力支撐和創(chuàng)新力驅(qū)動(dòng)條件下，始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。因此，從100 多年的世界城鎮(zhèn)化歷程看，類似于我國(guó)超（特）大城市概念的國(guó)外都市區(qū)，自“二戰(zhàn)”后人口規(guī)模整體上始終處于增長(zhǎng)狀態(tài)，即使是城鎮(zhèn)化歷程已完成多年，其首都都市區(qū)人口依然在增長(zhǎng)，例如東京、首爾、倫敦和巴黎都市區(qū)等。人口向首位度最高的都市區(qū)集中是各國(guó)尤其是人口大國(guó)的普遍規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。例如，印尼首都雅加達(dá)、菲律賓首都馬尼拉、巴西首都圣保羅、墨西哥首都墨西哥城等，其人口規(guī)模均超過(guò)2 000萬(wàn)人，且目前仍處于增長(zhǎng)中。

1.3.2 人口終極規(guī)模。從人口集聚的規(guī)律看，無(wú)論是人多地少的亞太國(guó)家，還是人少地多的美洲和澳洲國(guó)家，或是人口密度適中的歐洲國(guó)家，其中人口規(guī)模超過(guò)5 000萬(wàn)人的發(fā)達(dá)國(guó)家均形成了以首都或最大經(jīng)濟(jì)城市為中心城市、建設(shè)用地基本連綿的都市區(qū)，都市區(qū)人口普遍超過(guò)1 000萬(wàn)人，且當(dāng)前仍處于增長(zhǎng)中，以地區(qū)中心城市為核心形成的都市區(qū)有強(qiáng)大的人口集聚能力。

人口大國(guó)首都都市區(qū)人口規(guī)模占全國(guó)人口比例一般為30%~50%，與首位城市交通輻射能力有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，與國(guó)家次位城市、第三位城市人口規(guī)模有一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系。韓國(guó)擁有釜山都市區(qū)，與首爾市距離超過(guò)400 km，且周邊有蔚山等收入較高的城市，釜山都市區(qū)理論上具有較高的人口吸引力，能較強(qiáng)地對(duì)沖首爾都市區(qū)吸引力，但首爾都市區(qū)人口占韓國(guó)人口的比例仍高達(dá)50%，顯示了首都都市區(qū)強(qiáng)大的人口吸引力。日本在擁有名古屋和大阪兩個(gè)都市區(qū)的條件下，東京都市區(qū)人口仍占日本人口的30%，同樣顯示了首都都市區(qū)強(qiáng)大的人口吸引力。

1.3.3 人口空間分布。人口空間分布呈現(xiàn)明顯的“核心-外圍”特征，即人口優(yōu)先在中心城區(qū)大幅增長(zhǎng)，隨著中心城區(qū)與郊區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，根據(jù)土地地租理論，近郊區(qū)人口增長(zhǎng)率和人口增幅逐漸高于中心城區(qū)，而中心城區(qū)建設(shè)用地多用于利潤(rùn)率更高的商務(wù)辦公等，中心城區(qū)以較小的建設(shè)用地規(guī)模提供較大比例的就業(yè)崗位，且就業(yè)崗位經(jīng)濟(jì)收益較高，使得外圍居住組團(tuán)與中心城區(qū)之間產(chǎn)生明顯的職住分離現(xiàn)象。

2 成都都市區(qū)人口演進(jìn)趨勢(shì)研判及建議

基于國(guó)際上都市區(qū)的定義標(biāo)準(zhǔn)，成都都市區(qū)包括傳統(tǒng)的5 個(gè)城區(qū)和與之緊鄰的6 個(gè)近郊區(qū)，以及青白江區(qū)、高新區(qū)和天府新區(qū)，總面積約為3 900 km2。下文將對(duì)該范圍內(nèi)人口規(guī)模與分布特征進(jìn)行具體分析。

2.1 成都都市區(qū)人口變化特征

2000 年與2010 年成都市常住人口分別為1 110萬(wàn)人和1 405萬(wàn)人。自2010年以來(lái)，成都通過(guò)城市宣傳，依靠充足和多元的就業(yè)機(jī)會(huì)、較為低廉的住房成本，以及在四川省內(nèi)首屈一指的優(yōu)質(zhì)公共資源，吸引了大量的省內(nèi)其他地市州人口和鄰近省份人口。截至2020 年底，常住人口達(dá)到2 093 萬(wàn)人，2010—2020 年，年均增長(zhǎng)約60萬(wàn)人，與北京、上海人口增速最快的階段接近。2020年以來(lái)，受新冠疫情影響，人口增長(zhǎng)緩慢，截至2022年底，成都市人口規(guī)模達(dá)到2 126萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)量?jī)H為11萬(wàn)人。

2.2 成都都市區(qū)人口規(guī)模研判

隨著戶籍制度的不斷松動(dòng)及區(qū)域間收入差距的持續(xù)存在，由于發(fā)達(dá)交通網(wǎng)絡(luò)的支持，流動(dòng)人口規(guī)模將繼續(xù)不斷增長(zhǎng)，且呈現(xiàn)更加明顯的省內(nèi)流動(dòng)特征。從第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)看，我國(guó)省內(nèi)流動(dòng)人口達(dá)到2.51 億人，與2010 年相比增長(zhǎng)85.70%，明顯高于省際45.37%的增長(zhǎng)率?；诔啥际性谒拇ㄊ【哂惺浊恢傅慕?jīng)濟(jì)和人口首位度，在發(fā)達(dá)的放射狀交通網(wǎng)絡(luò)的支持，其對(duì)四川省下轄城市的輻射力還將日趨增強(qiáng)，預(yù)計(jì)隨著成（都）達(dá)（州）萬(wàn)（州）高鐵、漢（中）巴（中）南（充）高鐵的建成，川東北地區(qū)與成都的聯(lián)系將更加便捷，而這一地區(qū)人口總和達(dá)到近2 000 萬(wàn)人，為成都都市區(qū)人口增長(zhǎng)提供大量來(lái)源。

當(dāng)前，成都市人口占四川省的比例已達(dá)到25%。從全球類似城鎮(zhèn)密集區(qū)人口集聚規(guī)律看，對(duì)于擁有廣闊人口腹地的超大城市，其人口最終集聚規(guī)模將占腹地人口的30%~50%左右，其聚集比例與政府空間發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)吸引力、交通輻射力與空間組織力、城市文化特質(zhì)等緊密相關(guān)。就成都市而言，作為四川省的省會(huì)城市和副省級(jí)城市，有著強(qiáng)大的資源配置能力，在發(fā)展慣性的驅(qū)動(dòng)和地方?jīng)Q策話語(yǔ)權(quán)的保障下，預(yù)計(jì)成都市至少將承擔(dān)本省40%的人口（例如，東京和首爾都市區(qū)占全國(guó)人口的比例大約分別為30%和50%，對(duì)于資源配置能力更強(qiáng)的中國(guó)省會(huì)城市，尤其是首位度很高的成都，其發(fā)達(dá)的放射狀交通網(wǎng)絡(luò)決定了擁有更強(qiáng)的輻射力，因此，人口吸納能力將更強(qiáng)），估算遠(yuǎn)期將至少承載3 000萬(wàn)人，根據(jù)成都市已獲批的城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地面積，按照當(dāng)前的開發(fā)強(qiáng)度估算建筑體量，成都都市區(qū)也有充足的空間容納3 000 萬(wàn)常住人口。

2.3 成都都市區(qū)人口空間分布特征研判及建議

在市場(chǎng)機(jī)制作用下，老城區(qū)居住開發(fā)體量供給量明顯低于商業(yè)、商務(wù)類體量，尤其是受城市更新政策影響，老城區(qū)難以提供大規(guī)模的居住供給。在城市發(fā)展基本規(guī)律的隱性控制下和獨(dú)特的政策條件約束下，未來(lái)成都市都市區(qū)人口空間分布呈現(xiàn)更加明顯的“核心-外圍”特征，即距離天府廣場(chǎng)15~25 km的近郊新城將是未來(lái)新增人口的主要落腳地與承載地，為減少這些地區(qū)與中心城區(qū)通勤聯(lián)系，在上述近郊新城應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)中心扶持力度，并實(shí)施TOD、SOD 和EOD 聯(lián)合開發(fā)策略，強(qiáng)化公共政策合力，最大限度降低“分離式”家庭數(shù)量，減少職住分離比例。

為防止再次出現(xiàn)以天府三街片區(qū)為典型代表的嚴(yán)重職住分離現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)成都都市區(qū)目前執(zhí)行的城市建設(shè)策略進(jìn)行系統(tǒng)反思。老城區(qū)得益于宜人的街區(qū)尺度和百年人文沉淀，生活的便利性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)新區(qū)，而當(dāng)前成都在城市新區(qū)建設(shè)中，仍以“車本位”思想為主，尤其是在天府新區(qū)片區(qū)，“寬?cǎi)R路”“大體量”建筑層出不窮，如不及時(shí)調(diào)整，將難以勝任公園城市示范區(qū)的重任，也難以吸引人口集聚。

3 結(jié)語(yǔ)

3.1 正確認(rèn)識(shí)人口流動(dòng)帶來(lái)的正負(fù)效應(yīng)

人口流動(dòng)是一種社會(huì)現(xiàn)象，它是無(wú)數(shù)個(gè)體基于自身?xiàng)l件，綜合考慮個(gè)人與家庭情況后做出的最優(yōu)選擇。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中起極為重要的作用，如建設(shè)用地指標(biāo)的分派、重大項(xiàng)目建設(shè)、政策試點(diǎn)與賦權(quán)等，這些政策對(duì)地區(qū)發(fā)展有巨大的影響，加之市場(chǎng)力的作用，使得發(fā)達(dá)地區(qū)往往始終具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力和人口集聚力。大量的研究已經(jīng)證實(shí)，城市規(guī)模越大、資源配置效率越高、單位污染物產(chǎn)出越低，根本原因在于城市的集聚效應(yīng)。在中心區(qū)負(fù)效應(yīng)凸顯時(shí)，城市會(huì)不斷向外圍地區(qū)拓展以對(duì)沖和消解中心區(qū)負(fù)效應(yīng)，外圍地區(qū)再次形成城市中心，由此形成多中心的都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)，因此，在城市發(fā)展的邊界條件不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的背景下，城市人口不存在最大規(guī)模，這也是當(dāng)前世界上所有人口超過(guò)1 000萬(wàn)的都市區(qū)人口規(guī)模仍在快速增長(zhǎng)的原因。此外，應(yīng)從更大的區(qū)域視角分析人口流動(dòng)帶來(lái)的正負(fù)效應(yīng)，在人口向都市區(qū)不斷集聚的同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是生態(tài)脆弱區(qū)人口的外遷，客觀上更好地保護(hù)了本地的生態(tài)條件，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化，而都市區(qū)也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展和人的全方位發(fā)展?？傮w來(lái)看，人口流動(dòng)有利于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的和諧發(fā)展，放松和取消戶籍管控政策是未來(lái)發(fā)展方向。

3.2 認(rèn)真反思中心城區(qū)居住人口外調(diào)政策的合理性

當(dāng)前成都市發(fā)布的所有規(guī)劃基本均提出積極降低老城區(qū)人口密度，包括先后出臺(tái)的《成都市“中優(yōu)”區(qū)域城市有機(jī)更新總體規(guī)劃》《成都市“十四五”服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步深入實(shí)施“中優(yōu)”戰(zhàn)略建設(shè)高品質(zhì)高能級(jí)生活城區(qū)的意見》等規(guī)劃和文件。無(wú)論是從新增人口居住意愿，還是從“中優(yōu)”區(qū)域的承載能力看，引導(dǎo)居住人口外移均缺少合理性。原因如下：第一，影響地區(qū)承載力的核心因素是交通運(yùn)輸能力，隨著軌網(wǎng)里程的不斷增長(zhǎng)和站點(diǎn)密度的大幅提升，中心城區(qū)交通運(yùn)輸和集散能力均在大幅提升，具備吸引更多人口的基礎(chǔ)條件；第二，根據(jù)土地地租理論，高可達(dá)性地區(qū)往往適合發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，成都市中心城區(qū)土地開發(fā)也印證了這一理論，居住人口外移的同時(shí)，服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位卻不斷增長(zhǎng)，加劇了職住分離，造成了更多的鐘擺式交通；第三，從國(guó)際都市區(qū)居住人口密度指標(biāo)看，人口大國(guó)首都都市區(qū)近似區(qū)域居住人口密度普遍在1.6 萬(wàn)人/km2左右，成都市當(dāng)前密度值尚未達(dá)到該值，考慮到我國(guó)都市區(qū)普遍具有更緊張的人地關(guān)系，居住人口密度也應(yīng)適當(dāng)提高。此外，我國(guó)都市區(qū)之中心城區(qū)承載能力明顯高于國(guó)外都市區(qū)相應(yīng)區(qū)域，具備提高居住人口密度的實(shí)際可行性。