高校財(cái)政撥款的供給側(cè)改革

喬春華

【摘 要】 財(cái)政撥款是高校資金供給的主要渠道，高校財(cái)政撥款的供給側(cè)改革對(duì)于保障高校資金有效供給和合法供給具有重要意義。高等教育投入的供給側(cè)改革首先是公平供給，其次是效率。公辦高校財(cái)政投入的供給側(cè)改革的基本思路是：基于公平，不論“雙一流”大學(xué)還是高職院校，屬于“基本支出”的財(cái)政生均撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)一視同仁；基于效率，屬于“項(xiàng)目支出”的則有所差別；如“雙一流”大學(xué)和學(xué)科“項(xiàng)目支出”應(yīng)多一些，“示范”和“骨干”高職院的“項(xiàng)目支出”也應(yīng)多一些。我國(guó)高?？?jī)效撥款設(shè)計(jì)的主要指標(biāo)有畢業(yè)率、就業(yè)率、畢業(yè)生第一年就業(yè)的單位排名和月薪、研究生升學(xué)率（專升本率）、專業(yè)證書通過率、用人單位信息反饋六項(xiàng)。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財(cái)政撥款； 供給側(cè)改革

【中圖分類號(hào)】 G467.2；G526.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）05-0111-06

一、高校財(cái)政撥款的供給側(cè)改革：首先是公平，其次是效率

（一）高校財(cái)政撥款的供給側(cè)改革：首先是公平

1.高等教育公平使大多數(shù)人得到教育機(jī)會(huì)

（1）高等教育使大多數(shù)人得到教育機(jī)會(huì)

英國(guó)新古典學(xué)派的代表人物、經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾弗雷德·馬歇爾在其代表作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出：“把公私資金用于教育是否明智，不能單以它的直接結(jié)果來衡量。教育僅僅當(dāng)作是一種投資，使大多數(shù)人有比他們自己能利用的大得多的機(jī)會(huì)，也將是有利的。因?yàn)橐揽窟@個(gè)手段，許多原來會(huì)默默無聞而死的人就能獲得發(fā)揮他們的潛在能力所需要的開端。而且一個(gè)偉大的工業(yè)天才的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，足以抵償整個(gè)城市的教育費(fèi)用；……在許多年中為大多數(shù)人舉辦高等教育所花的一切費(fèi)用，如果能培養(yǎng)出像牛頓、達(dá)爾文、莎士比亞或貝多芬那樣的人，就足以得到補(bǔ)償了?！盵1]

（2）公共資助的高等教育實(shí)質(zhì)上是“將窮人的收入向富人轉(zhuǎn)移的一種不公平的機(jī)制”

Hansen et al.[2]的研究表明：公共資助的高等教育其實(shí)質(zhì)是“將窮人的收入向富人轉(zhuǎn)移的一種不公平的機(jī)制”。以后一些學(xué)者的實(shí)證研究也得到了與上述兩位相同的結(jié)果。1979年，美國(guó)米爾頓·弗里德曼在《自由選擇：個(gè)人聲明》一書的“學(xué)校的問題在哪里”一章中指出：“沒有任何理由讓那些沒有享受到高等教育的人，為享受高等教育的人掏腰包”。英國(guó)哈耶克[3]在其著作《自由秩序原理》一書中認(rèn)為：“主張對(duì)高等教育進(jìn)行補(bǔ)貼的理由在于，這種教育或研究能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)帶來某種益處，而非這種補(bǔ)貼能給接受者帶去何種利益?！惫诉€反對(duì)把高等教育機(jī)會(huì)作為一種福利在社會(huì)成員之間進(jìn)行平等的分配。于是，一些學(xué)者認(rèn)為高等教育成本分擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在非義務(wù)教育階段應(yīng)該按照全部成本收取學(xué)費(fèi)，而政府也不應(yīng)再對(duì)非義務(wù)教育進(jìn)行財(cái)政資助。此外，來自美國(guó)的一些研究報(bào)告也顯示：“政府的高等教育經(jīng)費(fèi)開始從低收入階層轉(zhuǎn)向了高收入階層”。因此，政府的補(bǔ)貼實(shí)際上是阻撓而非促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.高校撥款的公平

（1）目前本科生與高職生的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——不低于12 000元

2010年11月30日，《財(cái)政部、教育部關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財(cái)教〔2010〕567號(hào)）指出：“原則上，2012年各地地方高校生均撥款水平（指政府收支分類科目‘2050205高等教育中，地方財(cái)政通過一般預(yù)算安排用于支持地方高校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，按在校生人數(shù)折算的平均水平；包括基本支出和項(xiàng)目支出，不含中央財(cái)政安排的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）不低于12 000元。”

2014年11月28日，《財(cái)政部、教育部關(guān)于建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》（財(cái)教〔2014〕352號(hào)）指出：“撥款標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)根據(jù)各地提高高職院校生均財(cái)政撥款水平的具體情況核定。2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12 000元。年生均財(cái)政撥款水平是指政府收支分類科目‘2050305高等職業(yè)教育中，地方財(cái)政通過一般公共預(yù)算安排用于支持高職院校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，按全日制高等職業(yè)學(xué)歷教育在校生人數(shù)折算的平均水平，包括基本支出和項(xiàng)目支出。中央財(cái)政統(tǒng)一以省份為單位考核，不要求對(duì)轄區(qū)內(nèi)高職院校平均安排?！?/p>

（2）本科生與高職生的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)

“生均撥款標(biāo)準(zhǔn)”正在研究中，財(cái)政部和教育部認(rèn)定本科生與高職生的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)都“不低于12 000元”的依據(jù)是什么？筆者認(rèn)為，財(cái)政部和教育部將“不低于12 000元”包括基本支出和項(xiàng)目支出是不合理的，因?yàn)椤绊?xiàng)目支出”變數(shù)很大，不易確定在“生均撥款標(biāo)準(zhǔn)”中。因此，基于公平，本科生與高職生的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)僅指“基本支出”。

“馬德秀疾呼：資源配置要改變政府完全按學(xué)生規(guī)模撥款的方式，既提高生均經(jīng)費(fèi)，更要依據(jù)特色水平考核績(jī)效、配置資源。姜耀東委員建議：特別是加大基本支出在財(cái)政撥款當(dāng)中的比重，擴(kuò)大高校統(tǒng)籌安排使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款的精細(xì)化管理。”[4]

（二）高校財(cái)政撥款的供給側(cè)改革：其次是效率

筆者認(rèn)為，本科生與高職生在財(cái)政撥款上的差別應(yīng)體現(xiàn)在“項(xiàng)目支出”上。一般本科院校特別是原“985”高校和“211”高校在培養(yǎng)人才方面肯定比職業(yè)技術(shù)學(xué)院投入要多，而這些應(yīng)通過“項(xiàng)目支出”解決。

財(cái)政部、教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀改革完善中央高校預(yù)算撥款制度相關(guān)問題時(shí)指出：“現(xiàn)行中央高校預(yù)算撥款體系包括基本支出和項(xiàng)目支出兩部分，占比約為6■4。基本支出主要用于高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)，以生均定額撥款為主，還包括離退休補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等政策性經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出主要用于高校完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，主要包括用于改善辦學(xué)條件、教學(xué)科研、重點(diǎn)建設(shè)等方面的13個(gè)項(xiàng)目?！盵5]鄧敏[6]指出：“我國(guó)公立高校收入結(jié)構(gòu)中政府撥款收入占50%～70%，由于近年來的部門預(yù)算改革和國(guó)庫集中支付改革，部屬高校和一些地方院校撥款收入中專項(xiàng)撥款（項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）大大高于正常經(jīng)費(fèi)撥款?！?

原“985”高校的“三期”專項(xiàng)撥款大大高于“基本支出”。見表1。

又如，原“985”高校和“211”高校捐贈(zèng)較多，可以從“項(xiàng)目支出”中的“中央高校捐贈(zèng)配比專項(xiàng)資金”獲得較多的專項(xiàng)資金。

二、對(duì)教育券公平性與效率性的評(píng)析

（一）教育券具有一定公平性與效率性

1.教育券具有一定公平性

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米爾頓·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中首先提出了“教育券”的概念。教育券（Education Voucher，也稱“Tuition Voucher”或“School Voucher”），即稱“教育憑證”或“學(xué)券”等。弗里德曼的教育券思想首次出現(xiàn)在《政府在教育中的作用》（該文被收錄在1962年出版的《資本主義與自由》）一書中，25年后，在1979年出版的《自由選擇：個(gè)人聲明》一書第六章中（相關(guān)文章“學(xué)校的問題在哪里？”又收錄在1987年出版的《弗里德曼文粹》一書中），弗里德曼逐步完善了教育券思想。

弗里德曼認(rèn)為，公立學(xué)校不僅沒有能解決教育公平問題，反而是擴(kuò)大了公平差距。弗里德曼主張現(xiàn)行的這種由政府對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)助應(yīng)該予以廢除，取而代之的做法是由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放教育券（Voucher），由學(xué)生家庭自行選擇他們所要從之受到教育的學(xué)校，這種學(xué)校只要得到了政府的認(rèn)可即可，而不用考慮是否是公立的。這樣政府的作用被確保在維護(hù)學(xué)校最低的辦學(xué)水平上，而公立和私立學(xué)校也被擺放在同等的競(jìng)爭(zhēng)位置上，兩者只有在滿足“消費(fèi)者”需要的條件下才能獲得生存與發(fā)展。在高等教育領(lǐng)域，他主張的做法是“任何補(bǔ)助應(yīng)該給予個(gè)人，用之于他自己所選擇的機(jī)構(gòu)，只要這種學(xué)校教育是值得給予補(bǔ)助的。任何保留下來的公立學(xué)校應(yīng)該收取能償付其成本的學(xué)費(fèi)，從而能在同一水平和私立學(xué)校相競(jìng)爭(zhēng)?！盵7]美國(guó)、澳大利亞、芬蘭等國(guó)家實(shí)施了高等教育券計(jì)劃。

總之，弗里德曼所提出的教育券制度把傳統(tǒng)的“政府→學(xué)?！鷮W(xué)生”的資源配置模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵M(fèi)者為軸心的“政府→學(xué)生→學(xué)?！钡馁Y源配置模式，從而優(yōu)化教育資源的，提高教育的效率與質(zhì)量。

2.教育券具有一定效率性

教育券制度引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)擇校，能提高學(xué)校教育質(zhì)量，提高教育經(jīng)費(fèi)的效率。高等教育券是用腳投票，選擇優(yōu)質(zhì)高等教育，用無情的市場(chǎng)規(guī)則優(yōu)勝劣汰，促使高校調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)、提高高等教育質(zhì)量，促使高等教育資金流向優(yōu)質(zhì)的高校，提高高等教育資金使用效率。教育券發(fā)給錄取學(xué)校，一年一發(fā)（因收費(fèi)一年一收），留級(jí)、重修不發(fā)，退學(xué)退回教育券。

（二）對(duì)教育券公平性與效率性的評(píng)析

1.對(duì)教育券公平性的評(píng)析

（1）我國(guó)實(shí)行教育券的實(shí)踐

浙江大學(xué)教育學(xué)院民辦教育研究中心和中國(guó)教育先鋒網(wǎng)聯(lián)合部分民辦高校共同發(fā)起設(shè)立國(guó)內(nèi)第一個(gè)具有民間性質(zhì)、面向全國(guó)、不受地域限制的民辦高等學(xué)?！敖逃庇?jì)劃——‘先鋒教育券。中國(guó)管理軟件學(xué)院、浙江宇翔外國(guó)語專修學(xué)院和浙江西子理工專修學(xué)院等十余所民辦高校成為‘先鋒教育券首批發(fā)起和參與單位。2007年秋季，上海閔行區(qū)政府為了救助貧困家庭的高中、大學(xué)教育難題而出臺(tái)了具有‘教育券思想的《閔行區(qū)戶籍低保家庭子女減免學(xué)費(fèi)接受高中、高等教育的實(shí)施辦法》?！盵8]此外，國(guó)內(nèi)推行教育券的有浙江省、吉林省長(zhǎng)春市、山東省淄博市和濱州市沾化縣、云南省大理白族自治州、山西省左權(quán)縣等的教育券制度，湖北省監(jiān)利縣義務(wù)教育卡制度，四川省成都市青羊區(qū)義務(wù)教育憑證等。上述實(shí)行教育券的實(shí)踐有的是成功的，有的是不成功的。

（2）中國(guó)高等教育推行教育券制度應(yīng)立法和營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境

鑒于美國(guó)在推行教育券過程中的司法訴訟，中國(guó)高等教育推行教育券制度應(yīng)立法。因?yàn)楦咝２幌裰行W(xué)主要以縣為主管理而一般都隸屬于省政府以上，因此，立法層面較高。但是，教育券制度目前還沒有受到教育部和財(cái)政部的認(rèn)可，需要修改或增補(bǔ)某些推行高等教育券的條款。

教育券制度首創(chuàng)者弗里德曼是教育市場(chǎng)的倡導(dǎo)者。教育券制度是教育市場(chǎng)的一個(gè)元素，又是教育競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)元素。因此，要推行中國(guó)高等教育券制度，必須公認(rèn)中國(guó)的高等教育市場(chǎng)化，營(yíng)造良好的高等教育市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，要適度處理好政府和市場(chǎng)在教育改革中的作用。

2.對(duì)教育券效率性的評(píng)析

前已述及，教育券是一種“政府→學(xué)生→學(xué)?！钡馁Y源配置模式，這種模式是資源投入型的模式，而不是產(chǎn)出型的模式，更不是以成果為導(dǎo)向的產(chǎn)出型模式——績(jī)效撥款模式。

三、高校財(cái)政撥款供給側(cè)改革應(yīng)推行績(jī)效撥款

（一）投資就要講績(jī)效

1.教育投入是投資

1985年5月17日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬里同志在全國(guó)教育工作會(huì)議上指出：“教育是開發(fā)智力資源的一個(gè)重要投資部門，教育投資是效益最大的一種投資?！逃顿Y不是立竿見影的一種投資?！盵9]

1985年5月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“發(fā)展教育事業(yè)不增加投資是不行的?！?/p>

1993年2月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出：“改革和完善教育投資體制，增加教育經(jīng)費(fèi)。”

1999年1月13日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第四十二條指出：“落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略，必須轉(zhuǎn)變把教育投資作為消費(fèi)性投資的觀念，要切實(shí)把發(fā)展教育作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把教育投資作為一種基礎(chǔ)性的投資，千方百計(jì)增加教育投入?！?/p>

2.高等教育既然是投資就要講績(jī)效

2015年5月21日，財(cái)政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）第三條指出：“本辦法所稱績(jī)效目標(biāo)：按照預(yù)算支出的范圍和內(nèi)容劃分，包括基本支出績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和部門（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)。基本支出績(jī)效目標(biāo)，是指中央部門預(yù)算中安排的基本支出在一定期限內(nèi)對(duì)本部門（單位）正常運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)期保障程度。一般不單獨(dú)設(shè)定，而是納入部門（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)統(tǒng)籌考慮。項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)是指中央部門依據(jù)部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求，設(shè)立并通過預(yù)算安排的項(xiàng)目支出在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。部門（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)是指中央部門及其所屬單位按照確定的職責(zé)，利用全部部門預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果?！?

教育投入既然是投資，有投入就要有效產(chǎn)出。而投資如來自財(cái)政資金，這是納稅人的錢；如來自學(xué)費(fèi)，則是老百姓的錢?？傊瑏碜匀嗣?。而要辦人民滿意的教育，就應(yīng)該用人民的錢去辦人民滿意的教育，這就需要改革現(xiàn)有不合理的撥款制度，高等教育投入需要供給側(cè)改革。

（二）高等教育投入的有效供給必須實(shí)行績(jī)效撥款

2008年10月8日，《財(cái)政部、教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教〔2008〕232號(hào)）指出：“中央高校預(yù)算撥款制度改革的總體思路是：完善支持體系，突出高校職能；細(xì)化綜合定額，體現(xiàn)辦學(xué)差異；穩(wěn)定專項(xiàng)投入，明確支持重點(diǎn)；增加績(jī)效撥款，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。改革后的中央高校預(yù)算撥款制度基本框架主要包括兩部分：一是‘促進(jìn)事業(yè)發(fā)展撥款，包括教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和社會(huì)服務(wù)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，并將教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步細(xì)化為基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和績(jī)效撥款；二是‘體現(xiàn)社會(huì)公平撥款，主要是以家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助為目標(biāo)的助學(xué)撥款?！钡谌龡l指出：“引入績(jī)效撥款機(jī)制。為進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，按照‘目標(biāo)明確、分類考核、先易后難、穩(wěn)步實(shí)施的原則，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)、科學(xué)規(guī)范的高校績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置方式?！?/p>

2015年10月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕64號(hào)）第十五條指出：“強(qiáng)化績(jī)效，動(dòng)態(tài)支持。創(chuàng)新財(cái)政支持方式，更加突出績(jī)效導(dǎo)向，形成激勵(lì)約束機(jī)制。資金分配更多考慮辦學(xué)質(zhì)量特別是學(xué)科水平、辦學(xué)特色等因素，重點(diǎn)向辦學(xué)水平高、特色鮮明的學(xué)校傾斜，在公平競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特。完善管理方式，進(jìn)一步增強(qiáng)高校財(cái)務(wù)自主權(quán)和統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)的能力，充分激發(fā)高校爭(zhēng)創(chuàng)一流、辦出特色的動(dòng)力和活力。”

在公共資金緊缺的情況下，高等教育投入的有效供給必須推行高校績(jī)效撥款。

（三）美國(guó)高校績(jī)效撥款近期有推廣的趨勢(shì)

1.美國(guó)高?？?jī)效撥款起步早，但進(jìn)展緩慢

美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家早已實(shí)行績(jī)效撥款機(jī)制，但仍不成熟。20世紀(jì)70年代初期，美國(guó)高等教育毛入學(xué)率已達(dá)到50%左右。研究表明，績(jī)效撥款最早在1979年產(chǎn)生于田納西州，研究者都以田納西州和佛羅里達(dá)州作為研究績(jī)效撥款的樣板。但是，30年間田納西州在公立高校中績(jī)效撥款占撥款總額的比例未超過4.5%，而12年間佛羅里達(dá)州在公立高校中績(jī)效撥款占撥款總額的比例未超過2.1%[10]。而在美國(guó)采納績(jī)效撥款政策的州最高年份也不足35%[11]。具體見圖1。

可以看出，績(jī)效撥款政策推出30年并未得到廣泛的采納。這其中既有外部環(huán)境的原因，如績(jī)效撥款政策中評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過于復(fù)雜的問題，又有高校內(nèi)部不愿進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)后的問責(zé)問題，也未深入到院系和教師層面，而他們是改變畢業(yè)率的最重要的因素。[12]

2.美國(guó)高校績(jī)效撥款2.0（PBF 2.0版）出臺(tái)后推廣較快

“績(jī)效撥款1.0”（Performance Based Funding1.0，簡(jiǎn)稱PBF 1.0）是指在1979—2007年間，績(jī)效撥款是在州基礎(chǔ)撥款上額外給大學(xué)撥發(fā)的獎(jiǎng)金，金額不到州基礎(chǔ)撥款的5%；21世紀(jì)初，美國(guó)米娜基金會(huì)資助了11個(gè)州的質(zhì)量改善行動(dòng)，在總結(jié)原績(jī)效撥款（后稱為PBF1.0版）經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推出了“績(jī)效撥款2.0版”?！翱?jī)效撥款2.0”（Performance Based Funding2.0，簡(jiǎn)稱PBF 2.0）是指2007年之后，績(jī)效撥款不是額外獎(jiǎng)金而是納入到基礎(chǔ)撥款之中，且績(jī)效撥款占的比例更高，如田納西州竟達(dá)到了85%～90%。美國(guó)采用PBF 2.0的州已經(jīng)達(dá)到了15個(gè)[13]。PBF 2.0與PBF 1.0的區(qū)別見表2[14]。

由此可見，“績(jī)效撥款1.0”的目標(biāo)多元，指標(biāo)復(fù)雜；績(jī)效撥款2.0主要以提高畢業(yè)率為目標(biāo)，指標(biāo)明晰。但是，僅以畢業(yè)率來作為衡量政策效果的指標(biāo)也有失偏頗，也可能為提高畢業(yè)率而降低畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，忽視績(jī)效指標(biāo)中的質(zhì)量目標(biāo)等。

3.（PBF 2.0版）后引起國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱潮

從中國(guó)知網(wǎng)搜索，2003—2016年標(biāo)題中有“高等教育績(jī)效撥款”的文章有41篇，見表3。其中碩士論文7篇，但沒有博士論文。

由表3可知，2015年后高?？?jī)效撥款成了國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。

（四）高?？?jī)效撥款的關(guān)鍵是“以成果為導(dǎo)向”撥款

1.高校撥款分為“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”與“以成果為導(dǎo)向”兩種

“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”的預(yù)算撥款是有產(chǎn)出但可能有次品和廢品，不問績(jī)效，就像目前撥款那樣為培養(yǎng)學(xué)生撥款，招多少生就撥多少錢；或?yàn)樽鲆粋€(gè)研究項(xiàng)目撥一筆款。而績(jī)效管理是“以成果為導(dǎo)向”。戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克認(rèn)為：“績(jī)效管理具有以下三個(gè)方面的特征：（1）績(jī)效管理是以‘關(guān)注結(jié)果為導(dǎo)向的管理；（2）將公共資金的管理分為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、撥款和評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)；（3）強(qiáng)調(diào)以效率為核心，強(qiáng)調(diào)以‘顧客為對(duì)象。”[15]

2.美國(guó)高?？?jī)效撥款的主要指標(biāo)

按照伯克（Burke）的定義，績(jī)效撥款是指將州財(cái)政撥款與大學(xué)在某些績(jī)效指標(biāo)上的表現(xiàn)（如學(xué)生保持率、所修學(xué)分?jǐn)?shù)、畢業(yè)率等）緊密、直接相連的一種財(cái)政撥款方式。[16]

美國(guó)各州最常使用的績(jī)效指標(biāo)包括投入指標(biāo)，如招生人數(shù)等；過程指標(biāo)，如教師工作量、教室和實(shí)驗(yàn)室利用率等；產(chǎn)出指標(biāo)，如學(xué)位獲得數(shù)、被資助的研究經(jīng)費(fèi)數(shù)等；成效指標(biāo)，如畢業(yè)生就業(yè)率、雇員滿意度等。[17]

美國(guó)各州績(jī)效報(bào)告中最常使用到的績(jī)效指標(biāo)如畢業(yè)率、轉(zhuǎn)學(xué)率、教職工工作任務(wù)量、繼續(xù)教育滿意度、捐贈(zèng)的科研資金、補(bǔ)救活動(dòng)、資格證考試通過率、學(xué)位獲得率、畢業(yè)生安置率、總學(xué)時(shí)、入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和措施、委任項(xiàng)目的數(shù)目和比率。[18]

美國(guó)4個(gè)以上州選擇的績(jī)效撥款指標(biāo)如注冊(cè)和畢業(yè)率、專升本比率、教職工工作量、畢業(yè)學(xué)分和獲得學(xué)位時(shí)間、資格考試成績(jī)、教工培訓(xùn)與發(fā)展、機(jī)構(gòu)選擇、專升本畢業(yè)率、就業(yè)安置率。[19]

由此可知，美國(guó)高校績(jī)效撥款的指標(biāo)主要有畢業(yè)率、就業(yè)率、雇主信息反饋、研究生入學(xué)考試、專業(yè)證書成績(jī)等，此外，在校生中少數(shù)族裔學(xué)生比例、教師中少數(shù)族裔教師的比例等。

（五）我國(guó)高?？?jī)效撥款主要指標(biāo)的設(shè)計(jì)

借鑒美國(guó)高?？?jī)效撥款的指標(biāo)，考慮我國(guó)高?？?jī)效撥款剛起步，建議我國(guó)高?？?jī)效撥款的主要指標(biāo)如下：

1.畢業(yè)率

畢業(yè)率是合格學(xué)生的指標(biāo)，反映學(xué)校用經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)“合格品”而不是“非合格品”的指標(biāo)，是學(xué)校績(jī)效的主要指標(biāo)。但我國(guó)尚未“寬進(jìn)嚴(yán)出”卻是“準(zhǔn)嚴(yán)進(jìn)寬出”。這種放水式的“寬出”怎能保證質(zhì)量？這種畢業(yè)率如作為績(jī)效撥款的指標(biāo)是談不上績(jī)效的。

2.就業(yè)率

就業(yè)率是繼畢業(yè)率后的指標(biāo)，反映學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生在人才市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，是學(xué)?？?jī)效的主要指標(biāo)。我國(guó)高等教育的產(chǎn)能過剩造成了畢業(yè)生就業(yè)難。此外，就業(yè)率摻假也不少。

3.畢業(yè)生第一年就業(yè)的單位排名和月薪

如第一年就業(yè)的單位排名（公司是全球500強(qiáng)等）和月薪（月薪是3 000元以下；3 001—4 000元；4 001—5 000元；5 000元以上等）。

4.研究生升學(xué)率（專升本率）

研究生升學(xué)率（專升本率）反映學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生進(jìn)入高一層次深造的潛力。

5.專業(yè)證書通過率

如會(huì)計(jì)專業(yè)的下列證書：

ACCA證書。英國(guó)特許公認(rèn)會(huì)計(jì)師公會(huì)（The Association of Chartered Certified Accountants），簡(jiǎn)稱ACCA，ACCA在國(guó)內(nèi)稱為“國(guó)際注冊(cè)會(huì)計(jì)師”。

CMA證書。美國(guó)注冊(cè)管理會(huì)計(jì)師（Certified Management Accountant），簡(jiǎn)稱CMA，CMA在國(guó)內(nèi)稱為“注冊(cè)管理會(huì)計(jì)師”。

CPA證書。中華人民共和國(guó)國(guó)家級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)資格考試證書，簡(jiǎn)稱CPA（Certified Public Accountant），CPA在國(guó)內(nèi)稱為“注冊(cè)會(huì)計(jì)師”。

6.用人單位信息反饋

用人單位信息反饋是繼就業(yè)率后的指標(biāo)，國(guó)外稱為“雇主信息反饋”，反映學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生被實(shí)踐檢驗(yàn)教育質(zhì)量的指標(biāo)，突出的如杰出校友人數(shù)等。

鑒于我國(guó)推行高校績(jī)效撥款剛起步，績(jī)效撥款指標(biāo)不宜太復(fù)雜，暫列六項(xiàng)，但這些指標(biāo)必須是真實(shí)可靠的。

（六）推動(dòng)高校競(jìng)爭(zhēng)性撥款

高校競(jìng)爭(zhēng)性撥款應(yīng)在下列四類中推動(dòng)：（1）“雙一流”高校（如以前的“985”工程、“211”工程、“2011”工程等）；（2）“雙一流”學(xué)科（如以前的優(yōu)勢(shì)學(xué)科、特色重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等）；（3）科研基金項(xiàng)目（如自然科學(xué)研究基金項(xiàng)目、哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目等）；（4）杰出人才資助（獎(jiǎng)勵(lì)）計(jì)劃（如高等學(xué)校骨干教師或優(yōu)秀青年教師資助計(jì)劃、高等教育國(guó)家級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)或高等學(xué)校教學(xué)名師獎(jiǎng)等）。

國(guó)外項(xiàng)目支出對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性撥款的啟示：（1）依法撥款，即制定競(jìng)爭(zhēng)性撥款的政策或辦法；（2）公開招標(biāo)，即符合條件者均可申報(bào)；（3）第三方評(píng)價(jià)，即由第三方依法評(píng)審；（4）契約約束，即中標(biāo)者簽訂合同，雙方履約。

筆者認(rèn)為，在高?！半p一流”建設(shè)中，在科研項(xiàng)目申報(bào)和杰出人才資助（獎(jiǎng)勵(lì)）計(jì)劃等方面應(yīng)積極推行競(jìng)爭(zhēng)性撥款。

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