鄉(xiāng)村治理視閾下村干部隊(duì)伍建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)與治理對(duì)策

羅新遠(yuǎn)，王光明

（西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710122）

鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理體系的基石，其治理成效和發(fā)展方向都直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。作為我國(guó)行政體制的神經(jīng)末梢，村干部是國(guó)家政策落地的直接執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)村治理的“排頭兵”。“功以才成，業(yè)由才廣”，黨和國(guó)家政策方針的落實(shí)以及村一級(jí)基層事務(wù)的有效治理等都離不開(kāi)村干部。村干部隊(duì)伍作為開(kāi)展鄉(xiāng)村振興工作的主體和基石以及黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶，不僅肩負(fù)著農(nóng)村各項(xiàng)治理工作的責(zé)任，其工作成效直接影響基層的總體穩(wěn)定和中央政策在農(nóng)村地區(qū)的施政效果。[1]村干部隊(duì)伍來(lái)源渠道多元，駐村干部、大學(xué)生村官以及致富能人、鄉(xiāng)賢、離退休干部等群體為村干部隊(duì)伍提供了充裕的人才儲(chǔ)備。雖然村干部未被納入中國(guó)公務(wù)員體制范圍，但相較于其他普通村民而言，其仍處在鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的有利位置和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),更擔(dān)負(fù)著村民增收和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。[2]國(guó)內(nèi)已有的研究表明，村干部的個(gè)體素質(zhì)與治理能力等因素對(duì)于提升村級(jí)政策執(zhí)行效果、改善鄉(xiāng)村社會(huì)治理質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著影響。[3-6]村干部專業(yè)化、年輕化等因素對(duì)農(nóng)民家庭收入提升的作用顯著。[7]村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力素質(zhì)提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了良好的人才資源支撐。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西奧多·舒爾茨強(qiáng)調(diào)人力資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要作用，并認(rèn)為其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因。村干部的人力資本含量包括村干部個(gè)體本身的知識(shí)儲(chǔ)備與綜合能力等素質(zhì)特征，都會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。[2]在村民需求日趨多樣和鄉(xiāng)村社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的背景下，村干部隊(duì)伍必須擁有過(guò)硬的工作能力和政治素養(yǎng)，才能有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中所面臨的復(fù)雜局面。

隨著我國(guó)戶籍制度的松動(dòng)、全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成和城鎮(zhèn)化的加速，社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，致使大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市。[8]大量農(nóng)村青壯年的流失不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村的空巢現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)也造成鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵人才主體缺位。盡管在新農(nóng)村建設(shè)階段出現(xiàn)過(guò)人才回流的現(xiàn)象，但現(xiàn)狀依然是鄉(xiāng)村精英群體匱乏并嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。[9]目前相比較于我國(guó)其他地區(qū)而言，西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村人才流失現(xiàn)象更為嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理已然面臨著治理主體缺失與內(nèi)生發(fā)展乏力等問(wèn)題，增加了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度。[10]鄉(xiāng)村社會(huì)治理一般由秩序和發(fā)展兩個(gè)基本內(nèi)涵構(gòu)成，村干部作為鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵主體，其自身綜合素質(zhì)特征對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平的作用得到學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同。[11]除此以外，在國(guó)家力量滲透較低的部分西部地區(qū)，村干部可憑借其自身宗族紐帶影響，打破集體行動(dòng)的僵局，提升鄉(xiāng)村治理效率。[12]由此可見(jiàn)，村干部隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效治理具有顯著影響。然而，在農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型雙重背景下，如何防范化解村干部隊(duì)伍建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，保障鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)，成為現(xiàn)階段村干部隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)?；诖耍恼乱晕鞑康貐^(qū)Q 縣為例，從鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展出發(fā)，探究鄉(xiāng)村治理視閾下村干部隊(duì)伍建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并為此提出相應(yīng)對(duì)策，通過(guò)有效防范化解村干部隊(duì)伍建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興。

一、加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的必要性和重要性

鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，這對(duì)村干部的工作能力水平提出了更高要求。治理有效是鄉(xiāng)村振興的保障和前提，村干部作為村莊發(fā)展的引領(lǐng)者，其綜合素質(zhì)能否契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求將直接影響村莊治理績(jī)效。[13]因此，現(xiàn)階段村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)水平將直接關(guān)乎鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

（一）村干部隊(duì)伍建設(shè)與鄉(xiāng)村治理

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于提升村干部隊(duì)伍素質(zhì)。村級(jí)組織作為直接與鄉(xiāng)土社會(huì)接觸的行政組織，發(fā)揮著連接黨和政府與基層民眾的紐帶作用，同時(shí)也是感知和回應(yīng)基層民眾訴求的重要“感應(yīng)器”。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理模式已從傳統(tǒng)的資源汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源供給型模式，對(duì)鄉(xiāng)村輸入的治理資源和嵌入治理力量日漸加強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)迎來(lái)了前所未有的發(fā)展契機(jī)。這種形勢(shì)下，若要發(fā)揮村級(jí)組織的關(guān)鍵作用，必須建立起高素質(zhì)、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的村干部隊(duì)伍。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中，不僅賦予了村級(jí)組織和村干部對(duì)鄉(xiāng)村治理資源一定的自主配置權(quán)，同時(shí)拓展了村干部和村級(jí)組織的自主行為空間，這使得村干部自身素質(zhì)對(duì)于助推鄉(xiāng)村治理有效而言具有重要作用。[14]

（二）村干部隊(duì)伍建設(shè)與公共服務(wù)

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，基層政府財(cái)政收入從傳統(tǒng)的農(nóng)村資源汲取轉(zhuǎn)為依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)以及有效控制基層社會(huì)的能力不斷下降。同時(shí)，由于國(guó)家涉農(nóng)補(bǔ)貼大部分都是跳過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取直補(bǔ)到戶的方式，這一做法雖然能夠減少腐敗機(jī)會(huì)，但在一定程度上淡化了鄉(xiāng)村兩級(jí)與村民之間的利益紐帶。鄉(xiāng)村兩級(jí)干部受權(quán)力上收限制，已然沒(méi)有能力提供相應(yīng)公共服務(wù)。大部分鄉(xiāng)村干部秉承“不出事邏輯”，致使其在上級(jí)未明確要求的情況下，不會(huì)主動(dòng)地介入村莊公共服務(wù)的提供。[15]隨著新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，2017 年2 月，國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》中指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家與社會(huì)資本下鄉(xiāng)的情況下，鄉(xiāng)村干部“不出事邏輯”已然不再適用。維持“政治正確”不等于“就此躺平”。村級(jí)組織作為國(guó)家與農(nóng)民群眾聯(lián)系的紐帶，掌握著最廣大人民群眾的公共服務(wù)需求。村干部作為“第一負(fù)責(zé)人”，肩負(fù)著提供效率與公平兼?zhèn)涞墓卜?wù)的職責(zé)。

（三）村干部隊(duì)伍建設(shè)與政策執(zhí)行

村干部隊(duì)伍作為鄉(xiāng)村振興的直接利益相關(guān)者，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策執(zhí)行的基本主體，其自身素質(zhì)和角色認(rèn)同對(duì)于其能否準(zhǔn)確地理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容、明確自身職責(zé)定位具有重要影響。鄉(xiāng)村振興具有長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，其在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些“梗阻”“阻滯”“變異”等問(wèn)題。這種情況下，村干部就要通過(guò)其過(guò)硬的自身素質(zhì)和角色認(rèn)同感，把握鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)質(zhì)，根據(jù)本村自然稟賦及自身綜合水平采取科學(xué)合理的執(zhí)行策略和方法，抓住執(zhí)行工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵，以此來(lái)有效整合鄉(xiāng)村資源，支持并主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村振興工作，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的政策執(zhí)行力?！罢邎?zhí)行主體只有對(duì)政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)特別是政策所蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值和利益有了正確的認(rèn)知才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度進(jìn)而產(chǎn)生積極的行為動(dòng)力和符合政策的目標(biāo)保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果?！盵15]在我國(guó)的多數(shù)具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村地區(qū)，其特有的宜居生態(tài)環(huán)境及穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)已為其發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。然而，為進(jìn)一步助推鄉(xiāng)村振興，仍需建立起一支具備戰(zhàn)斗力的村干部隊(duì)伍負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理有效。具體來(lái)說(shuō)，在留村人口致富培訓(xùn)以及支持村民自主創(chuàng)業(yè)中，村干部起到重要的領(lǐng)導(dǎo)作用；在確定各自轄區(qū)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略時(shí)，村干部需要憑借其知識(shí)儲(chǔ)備與綜合素質(zhì)，依據(jù)鄉(xiāng)村自身比較優(yōu)勢(shì)，確定本鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以此來(lái)形成能夠充分利用鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢(shì)資源稟賦并符合現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)需要的特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)方面，村干部作為國(guó)家與農(nóng)村之間的執(zhí)行“中介”，其肩負(fù)著村民集體的利益代表以及農(nóng)村與外界的溝通橋梁的重要職責(zé)。

二、當(dāng)前村干部隊(duì)伍建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

筆者以Q 縣為樣本，對(duì)2021 年村級(jí)換屆以來(lái)村干部隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。Q 縣是關(guān)中西部典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，地處渭北旱塬丘陵溝壑區(qū)，總面積996.46 平方公里，轄7 鎮(zhèn)65 個(gè)行政村和3 個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?3.4 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口11.1 萬(wàn)人。新時(shí)代以來(lái)，Q 縣在鄉(xiāng)村治理方面取得了重大成就，為推進(jìn)Q 縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，隨著時(shí)代的變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)的形勢(shì)、治理基礎(chǔ)和居民觀念均發(fā)生了巨大變化。其中，作為鄉(xiāng)村治理的重要主體——村干部隊(duì)伍，在面臨新時(shí)代重大任務(wù)挑戰(zhàn)中，如何防范村干部自身道德風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)下Q 縣村干部隊(duì)伍建設(shè)的一大難題。同時(shí)，在面對(duì)干部年輕化、農(nóng)村空心化的整體趨勢(shì)下，Q 縣應(yīng)該如何調(diào)整村干部隊(duì)伍、激發(fā)基層發(fā)展活力，這對(duì)Q 縣能否實(shí)現(xiàn)治理有效，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

（一）村干部雙重角色誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)委托代理理論對(duì)人的假設(shè)，人所從事的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)其目的是追求自身效用最大化，這一假設(shè)說(shuō)明村干部隊(duì)伍在面臨“公民”與“村干部”雙重角色時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義。村干部若以經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，其作策略選擇時(shí)便會(huì)充分利用自身信息優(yōu)勢(shì)并以此來(lái)獲取自身利益，由此引發(fā)村干部道德風(fēng)險(xiǎn)。村委會(huì)作為由全體村民組成的公共機(jī)構(gòu)，作為公共利益的代表，這種投機(jī)主義道德風(fēng)險(xiǎn)仍舊難以避免。恩格斯曾指出：“以往國(guó)家的特征是什么呢？隨著時(shí)間的推移，這些機(jī)關(guān)為首的是國(guó)家政權(quán)，為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人?！盵16]因此，村干部在行使其決策權(quán)的同時(shí)必然會(huì)面臨公共利益與自身利益最大化之間的抉擇[17]。布坎南認(rèn)為：“公共選擇的顯著特征是假設(shè)政治舞臺(tái)上的個(gè)人像市場(chǎng)上的個(gè)人一樣，理性地按照他們自己的自利方式行動(dòng)。”[18]這一問(wèn)題在“富人治村”“村企合一”模式的鄉(xiāng)村較為常見(jiàn)。在東南地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，其地方村政的演變不再是傳統(tǒng)的“民選村官”，而是村企合一，企業(yè)“吃掉”村級(jí)組織，這與現(xiàn)如今的“富人治村”類似。[19]雖相較于之前“一元化”控制下許多赤貧農(nóng)村“干部輪流當(dāng)”式民主有所進(jìn)步，但其中村干部隊(duì)伍作為“經(jīng)濟(jì)人”一方，需警惕其在利益取向中誘發(fā)的過(guò)度道德風(fēng)險(xiǎn)，防止村干部受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，將個(gè)人的利益凌駕于公共利益之上。

（二）村干部隊(duì)伍過(guò)度年輕化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

2019 年中央一號(hào)文件中，提出要“實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動(dòng)，落實(shí)村黨組織5 年任期規(guī)定”。在2021 年陜西省村“兩委”換屆中，村干部年輕化現(xiàn)象突出[20]，原因是地方政府為強(qiáng)化村干部在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，對(duì)換屆政策進(jìn)行了硬性規(guī)定，如55 歲以上人員不得入選村“兩委”班子，至少應(yīng)有1 名35 歲以下干部。從表面看，政策只要求一名35 歲以下干部，但實(shí)際上55 歲的年齡上限顯著推動(dòng)了村干部隊(duì)伍建設(shè)的年輕化進(jìn)程。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身角度看，若選擇任用50 歲左右干部，其任職年限較短，不利于村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇動(dòng)員35 歲以下年輕人加入村干部隊(duì)伍，培養(yǎng)并穩(wěn)定村干部隊(duì)伍。截至2023 年7 月，Q 縣全縣共有65 個(gè)行政村，現(xiàn)有“一肩挑”干部61 名，村黨支部書(shū)記2 名，擬任人選2 人。65 位干部平均年齡51.6 歲，其中，35 歲以下1 人，占1.5%；36 歲至45 歲11人，占16.9%；46 歲至52 歲25 人，占38.5%；53 歲至55 歲13 人，占20%；56 歲至59 歲12 人，占18.5%；60 歲以上3 人，占4.6%（見(jiàn)圖1）。整體來(lái)看，Q 縣村“兩委”成員年齡偏年長(zhǎng)化，這正是Q 縣鄉(xiāng)村治理有效的中堅(jiān)力量。為遵循換屆政策的硬性要求，Q 縣下屆村“兩委”班子換屆必然會(huì)涌進(jìn)大量新鮮血液，大量年輕干部將入駐村“兩委”。

圖1 Q 縣村干部隊(duì)伍年齡構(gòu)成

年輕村干部戶籍雖為村莊村民，但與村莊關(guān)系并不密切，身心均不在村莊，有“村外人”特點(diǎn)。他們雖是村民，但與其他村民不同，村民受到村莊社會(huì)規(guī)范約束，人際關(guān)系也在熟人社會(huì)的影響下形成。傳統(tǒng)的村莊是一種以熟人為基礎(chǔ)的社會(huì)形態(tài)，其社會(huì)規(guī)范對(duì)村干部與其他村民均具有約束力。然而，隨著農(nóng)村地區(qū)人口不斷流失，熟人社會(huì)亦在逐漸瓦解，村民與村民之間的熟悉程度逐漸降低，村民人際關(guān)系也在向著“理性”轉(zhuǎn)變，農(nóng)村地區(qū)漸漸演化形成“無(wú)主體熟人社會(huì)”[21]。村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生固定的社會(huì)關(guān)系。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》里說(shuō)：“直接靠農(nóng)業(yè)來(lái)謀生的人是粘著在土地上的。”[22]年輕村干部則因經(jīng)濟(jì)上脫離土地，其生產(chǎn)活動(dòng)與村莊不相關(guān)，導(dǎo)致他們的社會(huì)關(guān)系難以在村莊內(nèi)再生產(chǎn)。這種狀態(tài)使他們的社會(huì)關(guān)系、生活方式以及自我價(jià)值歸屬等均不在村莊。并且，由于其自身與村莊的關(guān)系脫嵌，使其在村莊內(nèi)部缺乏必要的社會(huì)性資源支持，致使村干部除經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以外的社會(huì)激勵(lì)（如人際交往）很難對(duì)其產(chǎn)生效果。由于缺乏社會(huì)性的正向激勵(lì)，一些年輕村干部往往將其工作視為一種職業(yè)，以一種相對(duì)功利的方式對(duì)待，將其視為謀生的手段，而非服務(wù)村民、推動(dòng)村莊發(fā)展的責(zé)任和使命。此外，村干部的權(quán)威并非僅來(lái)源于鄉(xiāng)村治理的過(guò)程，而且還和他們與村民之間的日常互動(dòng)密切相關(guān)。這種權(quán)威的積累是全方位的，涵蓋了各種層面。由于大部分年輕村干部并未在村莊中土生土長(zhǎng)，因此他們?cè)诖迩f內(nèi)部也相應(yīng)缺乏權(quán)威的積累。

（三）新機(jī)遇新挑戰(zhàn)下村干部隊(duì)伍素質(zhì)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)農(nóng)村發(fā)展步入了新發(fā)展階段，全面脫貧的勝利完成揭示出農(nóng)村干部亟需應(yīng)對(duì)更多發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。技術(shù)治理與智能治理逐漸成為國(guó)家和社會(huì)治理的關(guān)鍵趨勢(shì)，大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府等技術(shù)的廣泛普及顯著提升了基層治理效率和精準(zhǔn)性。[23]“十四五”期間，Q 縣政府致力于提升第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)科技含量，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展和特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。然而，部分農(nóng)村干部仍存在“小富即安”“小得即滿”的思維，耽溺于過(guò)去的成績(jī)，并因此產(chǎn)生了認(rèn)知模糊，導(dǎo)致治理措施的猶豫不決和因循守舊。

Q 縣65 位村干部中，致富帶頭人49 人，退伍軍人3 人，外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員3 人（見(jiàn)圖2）。受傳統(tǒng)小農(nóng)思想影響，少數(shù)村干部接受新事物、新技術(shù)、新模式的能力有限，使得原本帶領(lǐng)村集體致富的“領(lǐng)路人”反倒成為循規(guī)蹈矩的“老舊人”。部分村集體仍然種植老舊品種的農(nóng)產(chǎn)品，不僅維護(hù)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，經(jīng)濟(jì)效益也不高。加之受環(huán)保約束畜禽養(yǎng)殖污染治理成本加大，村集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放，品牌意識(shí)淡薄，只重產(chǎn)量、數(shù)量不重品質(zhì)，重實(shí)用不重加工、銷售與包裝，這種“經(jīng)驗(yàn)主義”“小農(nóng)主義”思潮主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維誤區(qū)已嚴(yán)重阻礙Q 縣特色產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)程。

圖2 Q 縣村干部隊(duì)伍人員構(gòu)成

（四）農(nóng)村空心化背景下“村”“民”聯(lián)系紐帶淡化風(fēng)險(xiǎn)

城市化和工業(yè)化的進(jìn)程導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，農(nóng)民遷移進(jìn)城，土地使用權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系解體[24]，傳統(tǒng)的“熟人治村”“能人治村”模式在這種背景下逐漸消失，農(nóng)村人口的流出以及精英人士的流失導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的凋零，使農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。一方面，人才是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素。農(nóng)村空心化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理人才匱乏主要有鄉(xiāng)村治理決策人才與執(zhí)行人才匱乏，直觀地體現(xiàn)在現(xiàn)行村干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)上。另一方面，農(nóng)村空心化制約著農(nóng)村治理有效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，Q 縣農(nóng)村空心化對(duì)農(nóng)村事務(wù)治理產(chǎn)生的最直接影響便是村干部隊(duì)伍與村民聯(lián)系缺失。大量農(nóng)民涌入城市中謀生，導(dǎo)致本村的公共事務(wù)與外出農(nóng)民群體的分離，鄉(xiāng)村治理儼然成了村干部的“獨(dú)角戲”。農(nóng)民因戶籍所在地與其現(xiàn)居住地不一致，往往對(duì)其原戶籍所在村莊的公共事務(wù)缺乏關(guān)心和參與意愿。這是因?yàn)榘殡S農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村趕赴城市的同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)是否改善對(duì)其影響甚微，其對(duì)本村公共服務(wù)的需求強(qiáng)度也在同步降低，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理的依賴程度下降，對(duì)于相關(guān)治理活動(dòng)的回應(yīng)不足。此外，農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象不僅體現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，也揭示了許多農(nóng)村精英對(duì)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的困惑和不滿，他們渴望在城市中尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和更高的生活質(zhì)量。這種情況下，農(nóng)村基層治理在逐步失去“能人治村”模式的有效性，與此同時(shí)，農(nóng)村和村民之間的聯(lián)系紐帶也遭受了破壞，致使農(nóng)民對(duì)于公共事務(wù)治理的內(nèi)在動(dòng)力無(wú)法得以充分有效地激發(fā)。

三、防范化解村干部隊(duì)伍建設(shè)潛在風(fēng)險(xiǎn)的主要路徑

（一）加強(qiáng)村級(jí)財(cái)政預(yù)算硬性約束，完善村干部離任審計(jì)制度

預(yù)算硬性約束是確保村級(jí)組織的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)都在預(yù)算范圍內(nèi)的關(guān)鍵步驟，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施方面是村干部道德風(fēng)險(xiǎn)的“高發(fā)地”。通過(guò)強(qiáng)化村級(jí)財(cái)政預(yù)算硬約束，明確資金使用去向及可用范圍，防止村干部在面臨抉擇時(shí)因利益糾結(jié)而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，避免給村組織帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失。一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和審查，以確保預(yù)算得到嚴(yán)格執(zhí)行。建立健全預(yù)算編制和審批程序是保證預(yù)算合理性和合規(guī)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這需要從源頭上保證預(yù)算的質(zhì)量和可行性，并充分考慮村級(jí)組織的實(shí)際情況和發(fā)展需求。在審批過(guò)程中，必須嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，避免人情關(guān)系等不正當(dāng)因素的影響。二是完善村干部離任審計(jì)制度。摒棄“新官不理舊賬”這一觀點(diǎn)，加大對(duì)離任干部的審計(jì)力度，制定詳細(xì)的審計(jì)方案和流程，并由專業(yè)審計(jì)人員對(duì)離任干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，客觀公正地評(píng)價(jià)其工作表現(xiàn)，離任審計(jì)要做到“人走事結(jié)”，不留賴賬。審計(jì)過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)村干部存在違規(guī)行為必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以形成有效的震懾力。三是建立健全村級(jí)組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)制度。財(cái)務(wù)信息公開(kāi)是增強(qiáng)群眾對(duì)村級(jí)組織的信任度和認(rèn)可度的重要手段。通過(guò)公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，讓群眾了解村級(jí)組織的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)群眾對(duì)村干部的工作表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，促使其認(rèn)真履職，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采取青老結(jié)合推進(jìn)村干部隊(duì)伍更新，擴(kuò)充青年干部“儲(chǔ)備池”

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型背景下，鄉(xiāng)村治理事務(wù)增多、治理標(biāo)準(zhǔn)提高、治理資源下沉、治理過(guò)程精細(xì)，這對(duì)村干部提出了更高的要求，因此，基層治理轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出村干部年輕化的趨勢(shì)，這一政策具有合情合理的依據(jù)。但在政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)清晰看到老村干部在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的重要作用，防止村干部年輕化政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，嚴(yán)格杜絕“全盤(pán)年輕化”現(xiàn)象。在Q 縣推動(dòng)村干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)工作過(guò)程中，要積極引導(dǎo)和培養(yǎng)本村具備致富能力的群體與杰出青年群體發(fā)展黨員，并逐步將黨員群體培養(yǎng)成村干部，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)村干部隊(duì)伍的年輕化。此外，應(yīng)經(jīng)常性開(kāi)展“薦賢舉才”活動(dòng)，以組建一支年齡在35 歲左右、整體素質(zhì)良好的村級(jí)后備干部隊(duì)伍。每個(gè)行政村應(yīng)確保2 名至3 名后備干部的常數(shù)，以培養(yǎng)和壯大村干部的后備力量，確保后備干部與現(xiàn)有的村干部隊(duì)伍之間能夠形成有序的銜接。通過(guò)這種方式，年輕村干部可以逐步融入現(xiàn)有的村干部隊(duì)伍中，并充分發(fā)揮其人力資本的優(yōu)勢(shì)。注重發(fā)揮后備干部制度的重要作用，年輕村干部需圍繞行政村資源稟賦，明晰全縣產(chǎn)業(yè)空間布局，熟知鄉(xiāng)村積分制等有效治理手段，依托各行政村產(chǎn)業(yè)特色并結(jié)合自身“發(fā)展能人”的優(yōu)勢(shì)建立起一個(gè)老中青有機(jī)結(jié)合的梯度結(jié)構(gòu)，為年輕村干部上任提供緩沖期，同時(shí)充分發(fā)揮不同年齡村干部的自身能力優(yōu)勢(shì)。年輕村干部可以在切身的實(shí)際工作中觀察學(xué)習(xí)、積累經(jīng)驗(yàn)，從而快速提升自身綜合素質(zhì)，為村干部隊(duì)伍培養(yǎng)出合格優(yōu)秀的青年治理人才，從而提升村級(jí)組織的總體治理能力。

（三）提升村干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體的積極主動(dòng)性

村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)特征與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)，而其文化素養(yǎng)和綜合能力是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心因素。[25]在“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力架構(gòu)中，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者既是政府在農(nóng)村治理政策實(shí)施中的委托執(zhí)行者，也是村民自治的核心參與者，對(duì)于提高農(nóng)村管理水平和推動(dòng)農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，具有重要的示范引領(lǐng)作用。Q 縣目前正處于推動(dòng)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者必須強(qiáng)化自身項(xiàng)目思維、市場(chǎng)思維和巧妙的治理思維，以實(shí)現(xiàn)更高層次的農(nóng)村治理，激發(fā)農(nóng)村更高品質(zhì)的發(fā)展活力。在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)中，一方面，村干部需立足村莊資源優(yōu)勢(shì)和各方面條件，積極謀劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村社治理項(xiàng)目，以項(xiàng)目為抓手，積極爭(zhēng)取上級(jí)政策、資金與技術(shù)支持。另一方面，村干部應(yīng)充分樹(shù)立市場(chǎng)導(dǎo)向思維，并以此指導(dǎo)農(nóng)村治理與發(fā)展的各項(xiàng)工作，找準(zhǔn)本村的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)特色發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)把握。在實(shí)際村務(wù)治理中，村干部應(yīng)具備巧妙的治理思維，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，注重實(shí)際效果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，充分動(dòng)員和利用農(nóng)村資源，協(xié)調(diào)農(nóng)村內(nèi)部各方利益，凝聚村民對(duì)于村社發(fā)展的共識(shí)。同時(shí)，村干部應(yīng)在推動(dòng)“三治融合”創(chuàng)新發(fā)展上下功夫，發(fā)揮“1+1+1＞3”的治理效能，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用賢治、情治、威治等，打造多元共治的“共同體”。借鑒參考“村民積分制”優(yōu)秀治理方案，在全縣村集體經(jīng)濟(jì)組織收入積累達(dá)到50 萬(wàn)元以上的村制定“村干部積分制”，考核計(jì)劃采用定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行。其中，定量考核占總成績(jī)的70%，定性評(píng)價(jià)占30%。在考核對(duì)象方面，分為村“兩委”班子的集體考核與村“兩委”成員的個(gè)人考核兩個(gè)層次?？己祟愋蛣t包括平時(shí)考核、專項(xiàng)考核和集中考核三種，以便更加全面地了解其工作情況。圍繞村干部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展能力等方面建立硬性考核指標(biāo)對(duì)村干部進(jìn)行打分，根據(jù)各村實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重及分值設(shè)定，并按個(gè)人所獲分值，分四檔對(duì)村干部積分情況進(jìn)行月排名、季匯總、年兌現(xiàn)，激發(fā)村干部自身活力[21]，并建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，以此順利高效地推進(jìn)農(nóng)村治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（四）堅(jiān)持“內(nèi)培外引”兩條腿走路，密切“村”“民”聯(lián)系紐帶

一方面，改革創(chuàng)新選人用人渠道，擴(kuò)大選人用人范圍。選拔和任用村級(jí)干部時(shí)，應(yīng)同時(shí)關(guān)注村內(nèi)和村外的人才資源，拓寬人才選拔多元渠道，為村干部隊(duì)伍注入新的活力。在選拔過(guò)程中，應(yīng)注重從村級(jí)后備干部、具有致富能力的個(gè)人、回鄉(xiāng)知識(shí)青年、復(fù)員退伍軍人、科技示范戶、務(wù)工經(jīng)商人員等群體中選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部。同時(shí)，應(yīng)積極引導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作和外出務(wù)工經(jīng)商的優(yōu)秀人才回到本村擔(dān)任村干部。此外，可采取選派的方式，從縣級(jí)機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀年輕干部、大中專畢業(yè)生、涉農(nóng)科研人員到村上任職。若所在地的村干部人選暫時(shí)不足，可面向社會(huì)公開(kāi)招聘優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部，尤其是注重從先進(jìn)村選派優(yōu)秀干部到后進(jìn)村任職。另一方面，強(qiáng)化村民認(rèn)同，應(yīng)重視并解決村民外流問(wèn)題。作為農(nóng)村基層治理和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵力量，農(nóng)民發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通過(guò)增加農(nóng)村對(duì)農(nóng)民的吸納能力，為村民自主創(chuàng)業(yè)和就近擇業(yè)創(chuàng)造便利條件。此外，構(gòu)建村民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過(guò)情感規(guī)則、程序規(guī)則和利益規(guī)則的引導(dǎo)，強(qiáng)化村民與本村公共事務(wù)的聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的積極性和主動(dòng)性，強(qiáng)化村干部與村民聯(lián)系的紐帶。