災(zāi)害法治文化建設(shè)的河南實(shí)踐

李陽輝

災(zāi)害法治文化建設(shè)是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)中的重要一環(huán)，影響和塑造著防災(zāi)減災(zāi)發(fā)展模式和行為。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害后，河南省注重加強(qiáng)災(zāi)害法治文化建設(shè)并取得了一些成就，但仍有需要提升之處，如災(zāi)害法治文化觀的培養(yǎng)、災(zāi)害問責(zé)文化的建立等。

災(zāi)害法治文化內(nèi)涵

法治是治國理政的基本方式，是實(shí)現(xiàn)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人類文明發(fā)展的必然選擇。中國的法治文化建設(shè)，既要遵循法治的普遍要求、價(jià)值共性和精神實(shí)質(zhì)，又要尊重中國的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國情和公民訴求。災(zāi)后重建離不開法治文化的引領(lǐng)，這涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，其內(nèi)涵十分豐富。如果說法治文化是法制體系建設(shè)與觀念性文化建設(shè)的有效結(jié)合，那么，災(zāi)害法治文化實(shí)際上就是在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)以及災(zāi)后重建的過程中，災(zāi)害法治體系與災(zāi)害觀念的有效結(jié)合，其以災(zāi)區(qū)人們的生活方式和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)行為為表現(xiàn)形式。有研究者將其概括為人們的憂患意識(shí)以及臨災(zāi)期的應(yīng)對(duì)行為，但其義仍較為片面。災(zāi)害法治文化建設(shè)不僅包含人與自然的關(guān)系，也包括災(zāi)害中的人與社會(huì)、災(zāi)害與政府職能部門的關(guān)系。基于此，可將災(zāi)害法治文化的理念理解為災(zāi)害法制體系建設(shè)與災(zāi)害文化館建設(shè)的結(jié)合，通過災(zāi)害與人、災(zāi)害與社會(huì)、災(zāi)害與政府職能部門以及災(zāi)害法制體系完善程度的調(diào)整與平衡，以此最終形成一種國家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面的災(zāi)害法治觀。具體而言，主要表現(xiàn)在：一方面，災(zāi)害法治文化的意識(shí)形態(tài)，主要是反映社會(huì)公眾的災(zāi)害行為認(rèn)知、災(zāi)害防御能力、災(zāi)害觀念、臨災(zāi)時(shí)的心理反應(yīng)等。另一方面，災(zāi)害法治文化規(guī)范和制度，主要是政府職能部門為了防災(zāi)減災(zāi)法治能力提升而制定的一系列政策、法規(guī)、制度等。

災(zāi)害法治文化是在災(zāi)害環(huán)境下產(chǎn)生的能夠指導(dǎo)大眾適應(yīng)環(huán)境的法治文化意識(shí)以及規(guī)范制度建設(shè)。一方面，使社會(huì)大眾能夠適應(yīng)災(zāi)后環(huán)境的變化;另一方面，又指導(dǎo)著大眾創(chuàng)造更加適應(yīng)環(huán)境變化的生活方式和行為方式。其屬性往往是在災(zāi)害發(fā)生后對(duì)災(zāi)害環(huán)境進(jìn)行思考或反思的法治文化現(xiàn)象，核心就是指導(dǎo)大眾在未來災(zāi)變環(huán)境中能夠更加正確地對(duì)待災(zāi)害環(huán)境。

災(zāi)害法治文化建設(shè)的河南實(shí)踐路徑

文化通過其在價(jià)值、規(guī)范、信念以及知識(shí)層面的深遠(yuǎn)影響，塑造一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)行為。災(zāi)害法治文化是整體社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力的重要力量，其彌補(bǔ)了應(yīng)災(zāi)體系之不足，自下而上地提升了社會(huì)個(gè)體、群體、組織以及整體社會(huì)的防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、恢復(fù)層面所需要的意識(shí)、技術(shù)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等。災(zāi)害文化可以作為災(zāi)害的恢復(fù)力建設(shè)的路徑之一，其作用表現(xiàn)在災(zāi)害研究與管理的各個(gè)階段。

建立災(zāi)害法治文化觀

以往減災(zāi)推崇結(jié)構(gòu)式減災(zāi) ，以至于在災(zāi)害文化的啟迪過程中過分夸大減災(zāi)技術(shù)，而忽略了災(zāi)害法治文化教育和宣傳。建立災(zāi)害法治觀念是建立綜合防災(zāi)減災(zāi)體系首要解決的問題，必須得到足夠的重視。所謂災(zāi)害觀，即是基于人與自然的關(guān)系認(rèn)知，建立在一定的生命觀、自然觀基礎(chǔ)上的一種理念。基于此，災(zāi)害法治文化觀還應(yīng)在三個(gè)層面上養(yǎng)成，不僅僅是個(gè)人層面，對(duì)于社會(huì)、國家層面也應(yīng)建立災(zāi)害法治文化觀。由個(gè)人和社會(huì)影響國家災(zāi)害文化觀的建立，國家災(zāi)害文化觀指導(dǎo)個(gè)人和社會(huì)層面建立更加科學(xué)的災(zāi)害文化觀。

培育個(gè)人災(zāi)害法治文化觀。觀念支配行為，意識(shí)決定行動(dòng)。災(zāi)害是全社會(huì)共同的敵人，作為社會(huì)中的個(gè)人，必須建立個(gè)人災(zāi)害法治文化觀，具備各類風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防災(zāi)減災(zāi)能力，積極主動(dòng)參與社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)，傳承災(zāi)害法治文化。筆者認(rèn)為，個(gè)人災(zāi)害法治文化觀可通過以下兩方面著手。一方面，加強(qiáng)學(xué)校災(zāi)害法治文化教育。在青少年中普及災(zāi)害法治文化，其效果最為明顯，可以提高青少年災(zāi)害應(yīng)急能力。具體而言，在初中階段，將防災(zāi)教育納入九年義務(wù)教育當(dāng)中，對(duì)于災(zāi)害頻發(fā)的河南省而言，可以與災(zāi)害教育基地教育、災(zāi)害旅游景區(qū)文化熏陶、社區(qū)文化培育結(jié)合起來。對(duì)于大學(xué)階段，要在災(zāi)害文化傳承的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其主體優(yōu)勢，包括災(zāi)害研究、災(zāi)害文化宣傳、災(zāi)害技術(shù)研究等等。另一方面，完善社區(qū)災(zāi)害文化宣傳。社區(qū)災(zāi)害法治文化宣傳中存在的阻力來自被動(dòng)式參與、宣傳模式單一等。值得一提的是日本社區(qū)減災(zāi)模式，日本靜岡縣在1974年開始推廣自助防災(zāi)會(huì)，實(shí)際上是由社區(qū)居民設(shè)立防災(zāi)委員會(huì)，其成員構(gòu)成、任期、功能都有很細(xì)化的規(guī)定。筆者認(rèn)為，社區(qū)居民建立個(gè)人災(zāi)害文化觀可以借鑒此模式，通過設(shè)立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，也可以將這種委員會(huì)與居民區(qū)的業(yè)主委員會(huì)相結(jié)合，成立多功能業(yè)主委員會(huì)。

建立社會(huì)災(zāi)害法治文化觀。建立綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，社會(huì)力量參與是很重要的實(shí)現(xiàn)方式。但作為防災(zāi)減災(zāi)的中堅(jiān)力量，社會(huì)力量的作用和優(yōu)勢仍具有一定的局限性，因此，必須從源頭上打破社會(huì)力量的限制壁壘，建立社會(huì)層面的災(zāi)害法治文化觀。目前，政府層面的防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)或應(yīng)急預(yù)案面向全社會(huì)公開征求意見建議的活動(dòng)越來越多，但群眾參與度依舊不高，征集意見往往遇冷。這種消極反應(yīng)看似只是群眾放棄了自己的權(quán)益，其實(shí)也表明社會(huì)災(zāi)害法治文化觀未真正建立。社會(huì)主體應(yīng)充分發(fā)揮其自身的獨(dú)特優(yōu)勢，參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，動(dòng)員社會(huì)力量關(guān)注身邊的各類風(fēng)險(xiǎn)，提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，一方面，提高自救能力，另一方面，在外在風(fēng)險(xiǎn)化解中貢獻(xiàn)自己的一份力量。社會(huì)主體作為防災(zāi)減災(zāi)工作中的重要力量，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性，形成防災(zāi)減災(zāi)共同參與的新局面。具體而言，可以建立災(zāi)害文化博物館，自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)不應(yīng)局限在防災(zāi)和臨災(zāi)應(yīng)對(duì)中，還應(yīng)包括自然災(zāi)害的普及宣傳和自然災(zāi)害文化工程建設(shè)上。河南省災(zāi)害法治文化的宣傳，會(huì)對(duì)整個(gè)中原地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)揮舉足輕重的作用。

建立政府災(zāi)害法治文化觀。習(xí)近平總書記多次提出要堅(jiān)持總體國家安全觀，把涉及防災(zāi)減災(zāi)的內(nèi)容歸屬到生態(tài)安全和資源安全方面。建立綜合防災(zāi)體系，是國家穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是建立總體國家安全觀的重要組成部分。2016年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》指出，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系。首先，建立從嚴(yán)從重的災(zāi)害預(yù)防法治政策。就目前的災(zāi)害立法而言，各種單災(zāi)種立法眾多，但是立法數(shù)量上的優(yōu)勢并不能沖銷災(zāi)害發(fā)生的頻率。災(zāi)害的發(fā)生不僅有自然因素，也有人為因素，例如四川省涼山州森林火災(zāi)，就源于人為火源，因此，必須將紙上立法“軟效力”轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害防治的“硬約束”。其次，加強(qiáng)防災(zāi)技術(shù)的投入，確立防災(zāi)技術(shù)減災(zāi)觀。一方面，加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)致災(zāi)因子的監(jiān)控;另一方面，加強(qiáng)災(zāi)害信息傳播效應(yīng)的控制，建立災(zāi)害快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)通過各種渠道，包括微博話題、自媒體發(fā)布、官方信息渠道，建立對(duì)災(zāi)害相關(guān)內(nèi)容不傳謠、不信謠的辟謠機(jī)制。最后，建設(shè)防災(zāi)工程，例如黃河水利工程，一方面發(fā)揮其防災(zāi)功能，另一方面強(qiáng)化防災(zāi)文化的宣傳功能。

建立健全災(zāi)害法治體系

災(zāi)害法治體系的形成，影響和塑造著人們的思想觀念體系，為法治文化的形成和維持起著保駕護(hù)航的作用。災(zāi)害法制體系是災(zāi)害法治文化的重要維度，在災(zāi)害法治語境下，影響著災(zāi)害管理中的政策產(chǎn)出、執(zhí)行與災(zāi)害管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前 ，中國應(yīng)急管理體制正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，而災(zāi)害法治文化是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期改進(jìn)國家制度和權(quán)力思維、塑造社會(huì)大眾行為模式的基礎(chǔ)要件和精神力量。

調(diào)整完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急管理職能。轉(zhuǎn)變政府職能是堅(jiān)持走中國道路、弘揚(yáng)中國精神的有力回應(yīng)。將政府由“全能型職責(zé)依賴”向“法治型政府職能型”轉(zhuǎn)變，“全能型職責(zé)依賴”實(shí)際上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的一種職能政府特征，而轉(zhuǎn)變政府職責(zé)依賴必須朝著市場經(jīng)濟(jì)背景下的法治政府職能路徑，以政府為主導(dǎo)，借助市場機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，進(jìn)而提升政府防災(zāi)減災(zāi)法治能力。當(dāng)前中國防災(zāi)減災(zāi)體制所謂的“一案三制”實(shí)際上還是“全能型職能依賴”的一種體現(xiàn)，而這種依賴實(shí)際上就是一種政府職能依賴，防災(zāi)減災(zāi)體制最早是在“非典”期間所形成的“一案三制”。在某一階段，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制似乎陷入一種傳統(tǒng)的救災(zāi)模式，形成路徑依賴。如果不主動(dòng)變革，主動(dòng)轉(zhuǎn)化職能，一旦遇到重特大突發(fā)事件，內(nèi)部增長條件不再具備，那么將使自然災(zāi)害的應(yīng)急處置置于無能為力的狀態(tài)之下。因此，必須打破這種鎖定效應(yīng)，從制度安排上進(jìn)行革新，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能部門作為國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的主導(dǎo)力量，必須建立國家安全觀的主體意識(shí)，將國家安全和公共利益的保障置于首位。在災(zāi)害法治文化建設(shè)中必須發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)示范作用，積極引導(dǎo)社會(huì)層面、個(gè)體層面災(zāi)害法治文化觀的建立，建立國家層面未雨綢繆的災(zāi)害預(yù)防文化，將災(zāi)害法治文化建設(shè)作為國家法治建設(shè)的重要組成部分。

建立災(zāi)害問責(zé)文化。災(zāi)害的發(fā)生是由多種致災(zāi)因子共同形成的，其中有自然致災(zāi)因子，但也存在人為致災(zāi)因子。有學(xué)者提出“人的致災(zāi)性”，指出由于“人”的因素疊加致使災(zāi)害造成的損失擴(kuò)大化，進(jìn)一步證明災(zāi)后形成災(zāi)害問責(zé)文化的必要性。有學(xué)者指出災(zāi)害問責(zé)文化已經(jīng)形成，主要是政府部門會(huì)面對(duì)自下而上的和自上而下的兩種問責(zé)壓力。作為當(dāng)前災(zāi)害管理的重要力量，政府部門及其人員必然會(huì)成為災(zāi)害問責(zé)對(duì)象。建立災(zāi)害問責(zé)文化應(yīng)堅(jiān)持兩點(diǎn)：一方面，明晰權(quán)責(zé)分工，消除責(zé)任悖論。政府職能部門以及對(duì)應(yīng)人員崗位之間的責(zé)任分工應(yīng)具體明晰，提高問責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。理順災(zāi)害應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)制造的權(quán)責(zé)關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)問責(zé)過程中的責(zé)任悖論問題，要強(qiáng)調(diào)行政主體的全面責(zé)任觀，消除責(zé)任模糊現(xiàn)象。另一方面，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害問責(zé)要防止政治符號(hào)。在災(zāi)害問責(zé)文化建設(shè)中，問責(zé)內(nèi)容不僅要針對(duì)責(zé)任本身，還要以問責(zé)為起點(diǎn)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)制度、政策與體系進(jìn)行全面的反思與回應(yīng)，通過此種途徑來引導(dǎo)社會(huì)災(zāi)害問責(zé)文化的變遷。

總之，災(zāi)害法治文化作為災(zāi)害恢復(fù)力建設(shè)的路徑之一，其作用表現(xiàn)在災(zāi)害研究與管理的各個(gè)階段。當(dāng)前，災(zāi)害法治文化已逐漸成為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)消減的重要環(huán)節(jié)，在災(zāi)害預(yù)案與執(zhí)行中，法治文化要素被積極提倡。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)階段，災(zāi)害法治文化的作用備受重視，其中，在改進(jìn)災(zāi)害研究與認(rèn)識(shí)的同時(shí)，也讓大眾全面正確地認(rèn)識(shí)災(zāi)害情境的本質(zhì)以及人的災(zāi)害反應(yīng)行為，為有效應(yīng)對(duì)災(zāi)變提供了重要的決策依據(jù)。同時(shí)，透過公共媒介系統(tǒng)的傳播，可以減少因?yàn)橹R(shí)偏差所造成的社會(huì)失序和損失。而在災(zāi)害恢復(fù)層面，災(zāi)害法治文化的意義則更加顯著，災(zāi)后社會(huì)學(xué)習(xí)能力關(guān)乎一個(gè)國家、地區(qū)、民族的生存與可持續(xù)發(fā)展。

【作者單位? 中共河南省委黨校（河南行政學(xué)院）】