西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系構建研究

程桂好 高大洪

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

科研機構是科研人員開展科研創(chuàng)新活動的組織和場所。一個地區(qū)科研機構的建設和發(fā)展水平直接影響到本地區(qū)的科技創(chuàng)新能力甚至是整體的經濟社會發(fā)展，尤其是進入新時代之后，科研機構在社會經濟生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，如何科學合理精準地對科研機構科技創(chuàng)新的效能進行評估是當前不容忽視的重要課題。西藏科研機構不僅要為全區(qū)范圍內的社會經濟發(fā)展提供科研技術支撐，亦承載著西藏自治區(qū)科技信息安全與穩(wěn)定的職責。正如習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上講話提出，“要建立科學合理的科技績效評價機制，要對國家科技創(chuàng)新改革效果進行全面評估。”2020 年西藏自治區(qū)政府制定實施了《關于進一步深化項目評審、人才評價、機構評估改革的實施意見》，要求按照尊重規(guī)律、問題導向、分類評價、釋放活力的原則，通過放權、減負、賦能、激勵，努力營造潛心研究、追求卓越、風清氣正的科研生態(tài)環(huán)境，構建科學規(guī)范高效誠信的科技評價體系，最大限度地激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性，促進科技創(chuàng)新和供給能力大幅提升。在這個背景下，本文將以科技創(chuàng)新發(fā)展理論以及經濟社會可持續(xù)發(fā)展理論為基礎，從當前西藏自治區(qū)聚焦“四件大事”、聚力“四個創(chuàng)建”、努力做到“四個走在前列”的戰(zhàn)略目標出發(fā)，以西藏科研機構科研創(chuàng)新效果評估指標體系構建理論與實踐問題為研究對象，重點研究新時代西藏科研創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展支撐效果評估指標體系的構建，力求能夠提出解決問題的方法和路徑。

1 西藏自治區(qū)科研機構績效評估體系構建工作的現狀

舊西藏沒有一家現代化的科研機構，亦沒有現代意義上的科學研究活動，更沒有任何現代意義上的科研創(chuàng)新成果的產出。西藏和平解放之后，在黨和國家重點扶持和其他兄弟省份的援助下，經過幾十年的發(fā)展，西藏的科技事業(yè)得到了卓著的成果。據2020 年《西藏的發(fā)展與進步》白皮書顯示，西藏已經擁有國有獨立科研機構33 所，民營科研機構10 所，自治區(qū)、地（市）、縣（市、區(qū)）三級農牧業(yè)科研和技術推廣機構184個。特別是，目前西藏自治區(qū)已經建成了首個省部共建青稞和牦牛種質資源與遺傳改良國家重點實驗室和37 家自治區(qū)級重點實驗室、工程技術研究中心。2021 年，科技進步對經濟增長貢獻率達到45.6%，對農牧業(yè)發(fā)展貢獻率達到55.9%[1]。

隨著西藏科研體制改革的不斷深入，各級各類科研機構也更加注重努力提升自身的科研創(chuàng)新能力以及科研成果的轉化和推廣。《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2021—2025）》頒布實施以來，西藏自治區(qū)各級政府主管部門圍繞創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新保障等基本要素，不斷加大科研創(chuàng)新經費的投入，有效助推了科研成果轉化率以及對社會經濟發(fā)展的貢獻率不斷提高。為了實現這個基本目標，重中之重是要對科研機構的工作績效開展評估，用客觀公正、科學精準的評估結果來引導科研創(chuàng)新工作，這是當前西藏科研體系構建和創(chuàng)新的客觀要求，更是西藏高原經濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略需求。近年來，西藏自治區(qū)科研主管部門和科研機構以問題意識為導向，在不斷總結科研績效評估工作實踐經驗的基礎上，緊緊圍繞以下幾個方面的探索。

一是嚴格規(guī)定西藏科研機構績效評估指標體系制定的主體，充分發(fā)揮主管部門與第三方專家的協(xié)同作用。西藏科研機構績效評估指標體系制定的主體一般為科研主管部門，其組成主要為主管部門的主要領導、科研機構的有關負責人和第三方專家學者。但是，這種架構在某種程度上也存在一定問題，即：主管部門的有關領導不一定了解某個學科領域和某個專項研究工作的前沿，也不一定熟悉某個研究領域的整體態(tài)勢和發(fā)展趨勢，從而忽略了不同學科、不同專業(yè)以及不同研究領域之間客觀存在的差異性。科學合理的科研績效評估指標設定及其體系的構建必須要求考慮這種學科的特點、專業(yè)的差異，并盡可能通過這種差異性的評價來體現科研工作的動態(tài)性和先進性。從另一個方面來講，西藏第三方評估專家學者雖然能夠對單個科學成果本身的內涵、價值以及轉化的可行性能夠發(fā)表指導性的意見，但其對科研機構整體水平缺乏精準考察和整體把握。同時，對科研機構績效考核結果反饋與應用也無法有效處理，這就直接影響到科研機構績效考評指標體系構建的實效性。所以，西藏自治區(qū)科研主管部門整合行政力量和學術力量協(xié)同開展科研績效評估指標體系構建，發(fā)揮綜合效能，力求科研機構績效評估指標體系制定主體選擇合理合規(guī)。

二是西藏科研機構績效評估指標體系選擇精準合理，充分涵蓋了西藏科研創(chuàng)新工作的整體范圍。西藏科研機構績效評估過程中所設計的量化指標對象基本包括了科研機構及其科研人員所完成的科研課題數量、到賬經費額度、專著論文篇目以及學術期刊、出版社級別等，通過設計這些量化指標并進行運算，運算結果即是科研績效評價的結論。而這種普世性的指標體系構建的弊端則在于可能導致科研機構過度追求量化指標的激勵，而忽視了對學科發(fā)展的長遠思考。學科發(fā)展需要一定的經費投入和研發(fā)周期，而這些指標實際上難以反映科學研究投入同產出之間的正向關系。因此，西藏科研主管部門設計出一般指導性的科研績效評估指標體系外，更加注重要求各科研機構結合自身的特點和工作實際構建更加科學合理的績效評估指標體系。

三是西藏采取切實可行的科研機構績效評估指標構建及應用方法，力求評估指標可行可用。西藏科研機構績效評估指標體系構建通常是將研究成果、科研專利、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益等基本數據賦值評分，設置權重系數并加權平均。這種定量的評估指標可以最大程度減少非制度因素的影響，可以避免由于評估制度的漏洞而帶來的評價結果的偏差或缺憾。

2 西藏自治區(qū)科研機構績效評估體系構建工作存在的突出問題

西藏科研機構績效評估工作起步較晚，其評估指標體系構建具體操作和實踐過程中部分存在一些突出問題，這在一定程度上影響到了科研機構績效評估工作的效果，也在某種意義上制約了西藏科技創(chuàng)新事業(yè)的長足發(fā)展。經分析研究和歸納總結，主要存在以下幾個方面的突出問題。

2.1 科研機構績效評估指標體系不完善

現階段西藏自治區(qū)科研機構分為國有獨立科研機構和民營科研機構，他們各自的評估指標體系標準不一，兩者發(fā)揮的綜合作用有所區(qū)別。首先，現有的評估指標體系雖然對科研機構的評估指標體系進行了分類，但是沒有對每部分的評估內容進行統(tǒng)一規(guī)范要求，存在要求不清晰的情形。比如，西藏某高等院校科研機構在內部制定了一個科研成果評估的方案，由于該方案自成體系，缺乏一般性的評估價值要求，其評估結果的科學性及其適用性均值得商榷。其次，西藏科研機構采用的績效評估指標體系構建的主要模式還有待于進一步調整和優(yōu)化。一般情況下，選擇不同的評估指標體系會造成不同的評估結果，選擇科學的評估指標體系構建模式會帶來良好的評估效果，反之亦然。科學精準的評估效果也會積極推進科研機構自身的持續(xù)發(fā)展，因此科研績效評估指標體系構建模式的選擇就顯得尤為重要。近幾年來，西藏科研機構主要采取內部評估和外部評估相結合的科研績效指標體系構建模式，當前存在的主要問題是未能選擇合適的評估指標體系引導評估工作趨向正確流程的現象仍然比較嚴重，這就在一定程度上導致了西藏科研機構績效評估結果的科學性和準確度大打折扣，現有的體系距離現代化的科研創(chuàng)新評估指標體系仍有一段距離。

2.2 科研機構績效評估指標體系信息化建設水平不高

數據化、信息化程度已經成為21 世紀衡量一個國家或者地區(qū)經濟社會發(fā)展水平和競爭實力的重要標志[2]。西藏的信息化總體發(fā)展水平低于國內其他省份，由于受西藏特殊的地理位置、社會環(huán)境以及社會經濟發(fā)展態(tài)勢的影響，科研人員需要攻克的信息化技術難題較為復雜。據了解，西藏于2013 年6 月試點推廣了4G 網絡，正式進入了4G 時代[3]。2020 年3 月，西藏自治區(qū)人民政府召開常務會議審議通過了《西藏自治區(qū)5G 網絡發(fā)展實施意見》，同年5G 網絡在西藏七地市實現全覆蓋，這種狀況為西藏科研機構績效評估指標體系構建實現信息化提供了有利條件。但是調查發(fā)現，西藏科研機構評估指標體系信息化建設也存在不均衡的問題。例如，西藏區(qū)內的國家重點實驗室和自治區(qū)級重點實驗室在評估指標體系構建過程中對于信息化運用較好，信息科技利用率較高；而區(qū)內其他科研機構無法高水平地利用信息化手段開展科研績效評估指標構建工作，兩級分化現象較為明顯。究其原因，其中一個現實難題就是西藏的科研機構未建成統(tǒng)一的信息化數據共享平臺，未建成統(tǒng)一的實驗結果信息數據庫等；另一個現實難題是部分科研機構的設施設備非常先進，資金也較為充足，但是缺少熟練掌握信息技術的人才，對于科研設施設備運用考核的指標難以精確設計。

2.3 科研機構績效評估指標體系構建機制不健全

科研機構評估指標體系構建機制包括評估指標體系構建工作運行機制、第三方評估機構和評估人員遴選機制、績效評估指標體系構建方法的選擇機制、評估結果激勵機制設計等。2016 年科技部、財政部、國家發(fā)展改革委以國科發(fā)政〔2016〕382 號印發(fā)《科技評估工作規(guī)定(試行)》。該《規(guī)定》的主要內容有：總則、評估對象、成果分類、組織實施、質量監(jiān)控、評估結果運用、科研機構能力建設和行為準則和附則等，整個《規(guī)定》共有7章35條。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》第六條指出，“加強國家科技計劃績效評估。針對科技計劃整體情況組織開展績效評估，重點評估計劃目標完成、管理、產出、效果、影響等績效?？冃гu估通過公開競爭等方式擇優(yōu)委托第三方開展，以獨立、專業(yè)、負責為基本要求，充分發(fā)揮第三方評估機構作用，根據需要引入國際評估。加強對第三方評估機構的規(guī)范和監(jiān)督，逐步建立第三方評估機構評估結果負責制和信用評價機制?！?020 年西藏自治區(qū)政府也制定實施了《關于進一步深化項目評審、人才評價、機構評估改革的實施意見》。無論是《規(guī)定》還是兩份意見都明確指出要科學設置科研機構評估指標，要充分發(fā)揮第三方評估機構在構建評估指標體系工作中的能動作用。但是，無論是國家層面的意見還是西藏地方層面的實施辦法，對于如何構建科研機構績效評估指標體系均未做出具體明確的規(guī)定，在可操作性方面顯得簡單、泛化。

另外，西藏科研機構評估結果激勵指標設計沒有形成統(tǒng)一的模式，激勵手段比較簡單，主要是以獎金激勵為主，其他激勵機制為輔?，F階段西藏自治區(qū)針對區(qū)內重點實驗室有定期評估的規(guī)定，即《西藏自治區(qū)科技計劃項目管理辦法》（2019）《西藏自治區(qū)重點實驗室管理辦法(試行)》（2021）兩個行政規(guī)范性文件，并以這兩個文件為依據，對區(qū)內各級各類重點實驗室開展了績效考核評估。例如，2021年西藏自治區(qū)科技廳委托科技部科技評估中心對區(qū)內11 家自治區(qū)級重點實驗室進行了評估[4]，評估結果分為“優(yōu)良”“合格+”“合格”“合格-”“不合格”五個等級，其中一家實驗室被評為“整改或問題較多”。西藏自治區(qū)科技廳為了推動重點實驗室建設發(fā)展，設計了評估結果激勵指標，為評估結果為“優(yōu)良”和“合格+”的重點實驗室資助項目分別追加經費50 萬元和30 萬元。由此可見，西藏自治區(qū)對于科研機構的激勵機制還是以資金獎勵為主，而對于評估結果為“不合格”的重點實驗室并沒有公布其整改措施和處理結果。

3 西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系構建的主要原則

科研機構績效評估指標體系構建必須遵循一定的原則，這些原則的確定為選取合理的、科學的、合法的評估指標并形成體系提供了基本準則。[5]由于西藏自治區(qū)科研機構評估工作存在特殊性、客觀性、可操作性等因素，本文認為西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系構建工作應當遵循以下原則。

3.1 系統(tǒng)性原則

把評估對象看作一個整體是系統(tǒng)性原則的基本要求之一，樹立系統(tǒng)觀念有助于評估主體全面考慮某個地區(qū)的科研機構評估指標體系構建的龐雜因素，從而運用系統(tǒng)論的觀點開展績效評估工作。系統(tǒng)性原則要求，在科研機構績效評估指標體系構建過程中，評估組織或個人根據西藏自治區(qū)科研機構的學科種類、級別差異、科研能力、科研成果、社會評價等諸多因素，正確處理整體與局部、主要目標和次要目標、主要矛盾與次要矛盾的關系，不能忽視某個局部而片面追求部分利益的最大化，靈活處理全局利益和部分利益的關系。[6]在西藏地區(qū)，尤其需要重點考慮科研機構在國家安全和生態(tài)環(huán)境保護兩個方面作出的貢獻，力求構建一個完整全面的系統(tǒng)性指標體系。

3.2 科學性原則

科學性原則是指構建科研機構績效評估指標體系要求做到指標選取科學合理、表達清晰準確、指標間無并合與重復、權重設計合理、層次清晰簡潔等?？茖W性原則意味著需要樹立科學的決策思維，遵循科學與民主的決策程序，制定科學合理的科研機構績效評估指標體系。西藏自治區(qū)地處我國邊疆地區(qū)，地理位置、人文因素和社會經濟發(fā)展程度均較為特殊，因此需要構建更加科學民主的符合民族區(qū)域自治地方實際的科研機構績效評估指標體系[7]。

3.3 可操作性原則

可操作性原則，是指科研機構績效指標構建需符合客觀邏輯和科學思維，指標少而精且內涵明確無歧義，測評方法簡單明了易于掌握。對比于實踐中西藏科研機構績效評估指標體系構建中存在的實際問題，可操作性原則提醒我們在科研機構績效評估指標體系構建過程中應注意兩個方面：一是鑒于以往科研機構績效評估指標體系過于復雜和繁瑣，不便于實際測評操作，導致無法真實反應測評結果的科學性和可參考性；二是科研機構績效評估指標設計與操作方法的運用應盡可能的簡單易操作，保證后續(xù)評估實際操作的可行性[8]。

3.4 可比性原則

可比性原則是指科研機構績效評估指標必須反映被評估對象的共同屬性，具備可比性的前提是需要做到質的一致，歸根結底是要直接反映質變與量變的互變規(guī)律。量的變化與差異為科研機構績效評估指標的確定提供了可比性的基礎，否則評估指標不是通過量的差異來確定，其內容和實質都是無法進行比較的。例如，西藏科研機構績效評估指標體系中設計的一級指標中設置了二級指標國家級（重點/一般）項目與省級（重點/一般）項目，又如科研機構績效評估中學術著作、學術論文、專利放在一起評估，這些類目都屬于內涵相似的科研成果，具有內質的可比性[9]。

4 西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系構建的路徑創(chuàng)新

西藏科研機構績效評估體系是一個多方位多層次的立體式的系統(tǒng)架構，指標類型、權重系數及其變量函數都是影響績效評估指標體系構建的重要因素，特別是指標權重系數在科研機構績效評估指標體系中占有及其重要的地位[10]。所以，科學、合理、準確選擇績效評估指標，可靠、準確、精心設計指標權重系數，可以最大可行度地反映績效評估指標對科研工作的影響，對于提升西藏科研創(chuàng)新能力、助力西藏科研創(chuàng)新進步具有十分重要的意義。

4.1 西藏科研機構績效評估體系的結構框架

根據科研機構創(chuàng)新能力系統(tǒng)論分析及構成論分析方式，西藏科研機構績效評估系統(tǒng)共有三大子系統(tǒng)，即內部分析子系統(tǒng)、外部環(huán)境影響子系統(tǒng)和內外交流子系統(tǒng)。這三大子系統(tǒng)又內含11個能力要素，三大子系統(tǒng)及其11 個要素共同構成了西藏科研機構績效評估體系的總體框架。

圖1 西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系結構框架

4.2 西藏科研機構績效評估指標的選取

在梳理相關文獻以及組織專家研討的基礎上，根據西藏自治區(qū)科研機構績效評估相關政策的規(guī)定和指科研績效評估指標體系構建的原則，結合西藏自治區(qū)的特殊區(qū)情以及科技創(chuàng)新工作的實際，最終確定西藏科研機構評估指標體系中的一級指標為4 個（表1），即政府投入、科研產出、社會評價和科研成果轉化。在這4 個一級指標下根據需要設若干個二級指標，在二級指標下再設置若干個三級指標[11]。

表1 西藏自治區(qū)科研機構績效評估指標體系及權重設定

4.2.1 政府投入指標。眾所周知，西藏科研機構開展科研活動離不開研究經費，缺少研究經費的科研機構是寸步難行的，研究經費的數目和數量是衡量一個科研機構科學研究工作保障的重要指征。因此，把政府投入作為科研機構績效評估指標體系的一級指標有其內在的原因[12]。在政府投入維度下設4 個二級指標，分別是國家級重點項目、國家級一般項目、省部級重點項目和省部級一般項目。在4個二級指標下各有2個三級指標，分別是項目金額和項目數量。

4.2.2 科研產出指標?？蒲挟a出是評價一個科研機構科學和技術能力的重要指標，在其下有3 個二級指標，分別是學術著作、學術論文和專利。學術著作指標下包括3個三級指標，具體是學術編著、學術專著和學術譯著。學術論文指標下設6 個三級指標，即CSCD 類的論文數量、論文被引量、論文被人大轉載量和WOS 類的論文數量、論文被引量、論文被人大轉載量。學術論文是衡量西藏科研機構科研產出能力重要指標之一，論文的數量和影響力能夠及時反饋科研機構在其研究領域的活躍程度，也反映了論文的質量和水平。專利指標下有發(fā)明專利、實用新型和外觀設計等3 個三級指標，構建工作的可操作度。專利的保有量越多就越能體現西藏科研機構的科技實力和創(chuàng)造力。

4.2.3 社會評價指標。社會評價作為西藏科研機構績效評估的指標之一，這里特指權威官方機構對科研機構科研績效的一種肯定與獎勵。故社會評價指標下設2個二級評價指標，即國家級獎勵和省部級獎勵。二級評價指標下各設4 個三級指標，即一等獎、二等獎、三等獎、優(yōu)秀獎。社會評價不僅影響著科研機構的研究成果和評價體系，而且激勵著科研機構往更好的方向發(fā)展[13]。

4.2.4 科研成果轉化?？蒲谐晒D化是科研活動對西藏的社會穩(wěn)定、經濟增長和國家安全產生影響的最重要途徑，是科學技術創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，也是建設創(chuàng)新型西藏的一項重要任務?？萍汲晒D化和產業(yè)化一直是西藏各項事業(yè)發(fā)展的重中之重，同科研成果的產出對西藏經濟發(fā)展的貢獻率息息相關，科研成果的轉化量集中反映了西藏科研機構的科技實力。

4.3 西藏科研機構績效評估指標權重的確定

西藏科研機構績效評估指標權重的確定一般也采用層次分析法（AHP）來確定權重。20 世紀70 年代中期美國運籌學家薩帝提出了層次分析法。它是指將與決策總是有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上采取定性和定量分析的決策方法，確定西藏科研機構績效評估指標的權重。使用該方法較為簡結、靈活且實用，在處理復雜的決策問題上具有實用性和有效性[14]。層次分析法最為核心的部分就是邀請專家對于各個指標的相對重要程度打分，根據專家的打分構造出兩兩比較判斷矩陣，運用方根法初步計算出最大特征根λmax 所對應的特征向量，歸一化處理后可得出權重向量，其次要進行一致性檢驗，通過檢驗后才能最終確定指標權重[15]。下面以一級指標為例，詳細說明指標權重的計算步驟：

各一級指標重要程度得分為其所支配的二級指標的均值，根據兩兩指標的差值范圍，確定相對重要程度的賦值，構造出兩兩比較的判斷矩陣[16]，如下所示（表2）。

表2 層次分析法指標重要程度賦值表

表3 一級指標的判斷矩陣

4.4 西藏科研機構績效評估指標權重的計算過程

以一級指標為例，詳細說明指標權重的計算步驟：

各一級指標重要程度得分為其所支配的二級指標的均值，根據兩兩指標的差值范圍，確定相對重要程度的賦值，構造出兩兩比較的判斷矩陣，如下所示：

4.4.1 計算判斷矩陣每一行元素的乘積

4.4.2 計算Mi的n次方根

該公式計算出的wi即為指標的權重：

政府投入：w1=0.176 科研產出：w2=0.462

社會評價：w3=0.086 成果轉化：w4=0.276

4.4.4 一致性檢驗。為保證運用層次分析法計算的結論沒有出現邏輯上的矛盾，需進行一致性檢驗：

首先，計算矩陣的最大特征值：

（AW)i表示AW的第i個分量

其次，計算一致性指標:

總之，在構建西藏科研機構績效評估指標體系過程中，一定要遵循可靠性與可操作性的原則，主要目的是盡最大可能性地滿足西藏科研機構績效考核評估工作的實際需要。在篩選與設計科研績效評估指標工作中，盡量擯棄數據信息量大、采集工作難度高、采集流程復雜、數據信息可行度有偏差特別是統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一需重建統(tǒng)計標準的部分指標，最大程度地選擇內涵清晰、標準統(tǒng)一、易于量化的考評指標［17］。相關考核主體在篩選科研績效評估單個指標時，一定要參考全國性指標，并大力借鑒其他省市的績效評估指標。如果部分科研領域既無全國性的績效評估指標，也無省部級績效評估指標，省會城市或一般地級市績效評估指標也可以參照執(zhí)行。確實沒有明確的科研績效評估指標可以參照，亦可以采用定性描述的科研績效評估指標。