夷陵創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制 試點(diǎn)推行全域“先打后補(bǔ)”

文│朱銀城 余波 溫傳柱 周恒（湖北省宜昌市夷陵區(qū)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心）

孟霖（湖北省宜昌市夷陵區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心太平溪鎮(zhèn)分中心）

“水至此而夷，山至此而陵”。湖北省宜昌市夷陵區(qū)是大國(guó)重器三峽水利樞紐工程所在地，區(qū)域面積3439平方千米，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道、1個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，173個(gè)村28個(gè)社區(qū)，常住人口60余萬(wàn)人。先后榮獲“國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”“國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點(diǎn)先行區(qū)”“國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”等部級(jí)榮譽(yù)，連續(xù)多年蟬聯(lián)“全國(guó)生豬調(diào)出大縣”稱號(hào)。

近年來(lái)，夷陵區(qū)認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《湖北省動(dòng)物防疫條例》和部、省關(guān)于動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫指導(dǎo)意見(jiàn)要求，創(chuàng)新疫病防控方式，實(shí)現(xiàn)防疫主體責(zé)任由春秋季集中強(qiáng)制免疫向先打后補(bǔ)轉(zhuǎn)變、防控思路由被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)凈化轉(zhuǎn)變和防控舉措由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估向精準(zhǔn)預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)轉(zhuǎn)變“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

夷陵區(qū)擁有家畜家禽飼養(yǎng)史的農(nóng)戶達(dá)10萬(wàn)余戶。2022年生豬存欄52.50萬(wàn)頭、出欄102.68萬(wàn)頭；家禽存籠336.43萬(wàn)羽、出籠715.29萬(wàn)羽；牛存欄1.05萬(wàn)頭（奶牛存欄717頭）、出欄1.09萬(wàn)頭；羊存欄6.51萬(wàn)頭、出欄11.76萬(wàn)頭；其中，規(guī)模豬場(chǎng)132個(gè)，出欄豬29.27萬(wàn)頭；規(guī)模家禽場(chǎng)78個(gè)，出籠家禽250.7萬(wàn)羽；規(guī)模牛場(chǎng)20個(gè)，出欄牛0.24萬(wàn)頭；規(guī)模羊場(chǎng)54個(gè)，出欄羊2.01萬(wàn)只。畜牧業(yè)綜合產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)40%；全區(qū)生豬、肉牛、肉羊、家禽、禽蛋同比分別增長(zhǎng)0.7%、60%、42%、27%、41%。動(dòng)物常年免疫密度達(dá)到90%以上，春秋兩防整體抗體合格率均達(dá)到80%以上；為促進(jìn)畜牧產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2023年，夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)“先打后補(bǔ)”全域推行模式經(jīng)驗(yàn)，受到省、市調(diào)研組的高度肯定。現(xiàn)將夷陵推動(dòng)改革情況做簡(jiǎn)要介紹。

一、如何推動(dòng)改革——“三大”舉措推動(dòng)改革

1.成立“疫控先鋒”星火黨小組引領(lǐng)改革發(fā)展。2020—2022年，根據(jù)湖北省2020年出臺(tái)動(dòng)物強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”實(shí)施方案文件精神，夷陵區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局出臺(tái)了相應(yīng)工作方案，通過(guò)會(huì)議、專題培訓(xùn)、印發(fā)“疫控動(dòng)態(tài)”及入戶技術(shù)指導(dǎo)等多種形式，大力宣傳“先打后補(bǔ)”政策，但僅憑疫控部門推動(dòng)仍然感覺(jué)乏力，近3年來(lái)推進(jìn)緩慢，申報(bào)積極性不高（申報(bào)規(guī)模場(chǎng)僅占20%，2021年、2022年“先打后補(bǔ)”兌付資金年均70萬(wàn)元左右），大多數(shù)場(chǎng)覺(jué)得申報(bào)煩瑣、補(bǔ)貼有限，都愿意領(lǐng)政府采購(gòu)苗省事。2023年，離國(guó)家2025年年底全面取消政府采購(gòu)疫苗、全域推進(jìn)“先打后補(bǔ)”的目標(biāo)要求越來(lái)越近，為扭轉(zhuǎn)局面必須從思想上破冰，前瞻性謀劃，工作進(jìn)度才有可能突破。于是，區(qū)疫控中心成立“疫控先鋒”獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)推進(jìn)工作星火黨小組，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)促改革、促發(fā)展，始終以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)制免疫不收散養(yǎng)戶一分錢，防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。星火黨小組認(rèn)真研究把握國(guó)家政策趨勢(shì)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府及行業(yè)部門間關(guān)系，確保改革不偏離航向。通過(guò)不斷努力現(xiàn)已初見(jiàn)成效，全域“先打后補(bǔ)”雛形基本形成。2023年上半年申報(bào)場(chǎng)占比達(dá)32%，預(yù)計(jì)申報(bào)出欄量占全區(qū)比率突破50%，申報(bào)率得到較大提升。

2.狠抓“調(diào)查研究”這件法寶推進(jìn)改革?！耙呖叵蠕h”星火黨小組始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從基層獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)管理體制、“先打后補(bǔ)”市場(chǎng)疫苗有效供給及鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)主體培育等難點(diǎn)問(wèn)題方面著手，組織專班到區(qū)內(nèi)、區(qū)外考察調(diào)，先后到宜昌興山、枝江、當(dāng)陽(yáng)，襄陽(yáng)南漳，河南汝陽(yáng)，以及區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研，不斷攻堅(jiān)克難，學(xué)習(xí)外面先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，挖掘區(qū)內(nèi)組織輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)高及勇于改革創(chuàng)新的“領(lǐng)頭雁”，扎實(shí)推進(jìn)動(dòng)物防疫改革。據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，夷陵區(qū)龍泉、鴉鵲嶺、黃花及霧渡河等鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)基礎(chǔ)較好，龍泉鎮(zhèn)政府勇當(dāng)宜昌“北拓”先鋒，敢碰硬敢擔(dān)當(dāng)，且養(yǎng)殖體量適中進(jìn)退可控，是改革“先鋒”最佳選擇。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，區(qū)基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍現(xiàn)有118名，其中帶動(dòng)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精、政治素養(yǎng)好的年輕大學(xué)生、黨員或退伍軍人有10人以上，為全域改革提供了人才保障。全區(qū)現(xiàn)具備生物疫苗經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的商家有4家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供應(yīng)鏈健全，能確保政府疫苗斷供后區(qū)內(nèi)疫苗有效供給。

3.爭(zhēng)取各級(jí)政策支持，試點(diǎn)先行落實(shí)改革。2022年，宜昌各地動(dòng)物防疫補(bǔ)助資金預(yù)算減少近100萬(wàn)～200萬(wàn)元不等，為確?！跋却蚝笱a(bǔ)”項(xiàng)目資金有保障，下半年區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)區(qū)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心主任到省廳匯報(bào)工作，積極爭(zhēng)取到動(dòng)物防疫補(bǔ)助資金90萬(wàn)元，有效解決了“先打后補(bǔ)”項(xiàng)目補(bǔ)助資金不足的風(fēng)險(xiǎn)。

2023年3月，區(qū)人民政府防治重大動(dòng)物疫病指揮部辦公室于下發(fā)了年度動(dòng)物疫病預(yù)防控制工作方案（夷政防辦〔2023〕1號(hào)），鼓勵(lì)基礎(chǔ)條件相對(duì)成熟的龍泉鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，全域推進(jìn)“先打后補(bǔ)”，并給予政策傾斜，為改革鋪路。

同年4月，夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)防治重大動(dòng)物疫病指揮部辦公室印發(fā)了《龍泉鎮(zhèn)推進(jìn)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)工作方案（試行）》的通知文件，進(jìn)一步明確了全域“先打后補(bǔ)”工作路徑，壓實(shí)了財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及綜合執(zhí)法等相關(guān)部門的工作職責(zé)。通過(guò)“試驗(yàn)-示范-推廣”三步曲，為全區(qū)全域推進(jìn)探路。2023年龍泉“先打后補(bǔ)”示范鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在全省進(jìn)行推介，目前各項(xiàng)工作進(jìn)展順利。

二、改革經(jīng)驗(yàn)做法—全域試點(diǎn)改革“四點(diǎn)”經(jīng)驗(yàn)

1.綜合保障措施全—堅(jiān)持定點(diǎn)幫扶，解決改革“先鋒”后顧之憂。夷陵區(qū)合村前有近200個(gè)行政村，散養(yǎng)戶多（高峰期有近10萬(wàn)戶，當(dāng)前有6萬(wàn)余戶），每個(gè)村幾乎都配有防疫員，經(jīng)過(guò)動(dòng)物防疫職業(yè)化改革后，通過(guò)選聘，吸納了一批進(jìn)入事業(yè)單位管理崗位，同時(shí)也退出了一批村級(jí)動(dòng)物防疫員，當(dāng)前仍然有118名村級(jí)動(dòng)物防疫員，按照人均3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，工資待遇全部納入財(cái)政保障范圍。

2023年，“疫控先鋒”星火黨小組堅(jiān)持每月一碰頭，定點(diǎn)幫忙龍泉鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)和解決改革中的系列問(wèn)題。同時(shí)區(qū)級(jí)配套資金12萬(wàn)元擬用于夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)“先打后補(bǔ)”與動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)全域推進(jìn)工作試點(diǎn)。原區(qū)級(jí)配套給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)獸醫(yī)室的冷鏈設(shè)施不予收回，繼續(xù)供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作使用，龍泉政府將原農(nóng)技站兩間倉(cāng)庫(kù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站舊辦公桌椅等無(wú)償提供給第三方主體使用。區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)在公司強(qiáng)免疫苗采購(gòu)上給予協(xié)調(diào)支持，有效降低了第三方服務(wù)主體的運(yùn)營(yíng)成本，確保了全域“先打后補(bǔ)”順利推進(jìn)。

2.獸醫(yī)管理體制新——堅(jiān)持企聘政管，抓好防疫職業(yè)改革過(guò)渡。近年來(lái)，由于非洲豬瘟疫病防控嚴(yán)峻形勢(shì)和“豬周期”市場(chǎng)規(guī)律逐漸被資本打破，大量散養(yǎng)戶逐步退出，基層動(dòng)物防疫員社會(huì)化服務(wù)收益縮緊，加上過(guò)去政府包辦的動(dòng)物強(qiáng)制免疫工作逐步推向社會(huì)，村級(jí)動(dòng)物防疫員群體隨時(shí)面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

為了抓好動(dòng)物防疫改革工作過(guò)渡，龍泉鎮(zhèn)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、效益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，優(yōu)先扶持當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)畜牧獸醫(yī)專業(yè)培訓(xùn)結(jié)業(yè)并取得防疫執(zhí)業(yè)許可的村級(jí)動(dòng)物防檢員創(chuàng)建獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)公司（合作社），積極穩(wěn)妥推進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)自主防疫、第三方主體承接動(dòng)物防疫服務(wù)和政府購(gòu)買服務(wù)的多元化動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)模式。鼓勵(lì)第三方獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)公司拓展業(yè)務(wù)范圍，有效解決了村級(jí)防疫員就業(yè)創(chuàng)收難問(wèn)題，激發(fā)了防疫員的工作積極性。通過(guò)龍泉試點(diǎn)，動(dòng)物防疫員的工作積極性得到大幅提升，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益不減的目標(biāo)。

3.防疫服務(wù)機(jī)制新—搭建服務(wù)平臺(tái)，破解散戶強(qiáng)制免疫瓶頸。龍泉鎮(zhèn)內(nèi)村級(jí)動(dòng)物防疫員自發(fā)組建了宜昌興牧畜牧技術(shù)服務(wù)有限公司，搭建了動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)的平臺(tái)。鎮(zhèn)政府委托龍泉鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展局與該公司簽訂動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)合作協(xié)議，購(gòu)買政策宣傳、強(qiáng)制免疫、動(dòng)物檢疫、疫情排查、監(jiān)督采樣、應(yīng)急消殺、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、污染巡查、無(wú)害化處理等各項(xiàng)服務(wù)。公司組建了12人的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并組織全鎮(zhèn)所有規(guī)模以下養(yǎng)殖戶全部加入該公司成為會(huì)員，按照“六統(tǒng)一”模式為會(huì)員提供“一條龍”服務(wù)，即統(tǒng)一采購(gòu)強(qiáng)免疫苗、統(tǒng)一組織免疫注射、統(tǒng)一建立養(yǎng)殖檔案、統(tǒng)一開(kāi)展抗體監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一實(shí)施產(chǎn)地檢疫、統(tǒng)一申報(bào)國(guó)家補(bǔ)貼，推進(jìn)動(dòng)物防疫由政府包辦向社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)型。有效解決了散養(yǎng)戶防疫主體責(zé)任落實(shí)難的瓶頸問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)企業(yè)“散養(yǎng)單元”集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)管理，有效提高了疫苗等防疫物資的利用率。

4.市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念新—實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)“小農(nóng)戶”融入“大市場(chǎng)”，助推鄉(xiāng)村畜牧產(chǎn)業(yè)振興。

全鎮(zhèn)散養(yǎng)戶依托第三方防疫社會(huì)化市場(chǎng)主體建立電子檔案，形成一個(gè)獨(dú)立的生產(chǎn)單元，第三方主體按“先打后補(bǔ)”畜種經(jīng)湖北智慧獸醫(yī)系統(tǒng)分別創(chuàng)建賬戶，并統(tǒng)一完成附碼，合作散養(yǎng)戶統(tǒng)一用不同欄圈舍順序號(hào)區(qū)分開(kāi)來(lái)，欄圈號(hào)編號(hào)規(guī)則：村名首寫(xiě)字母+五位順序阿拉伯?dāng)?shù)字，貨主統(tǒng)一為養(yǎng)殖戶主（智慧獸醫(yī)“先打后補(bǔ)”模塊散養(yǎng)單元架構(gòu)見(jiàn)下圖）。

通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)幫助散養(yǎng)戶建立養(yǎng)殖檔案，解決農(nóng)戶手機(jī)信息錄入難問(wèn)題，同時(shí)有利于今后散戶土特畜產(chǎn)品實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營(yíng)、信息化管理，實(shí)現(xiàn)全程可追溯，便于“小農(nóng)戶”與“大市場(chǎng)”有機(jī)銜接。目前，龍泉鎮(zhèn)已實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)?；?00%。

三、改革問(wèn)題建議—“先打后補(bǔ)”全區(qū)推進(jìn)“五點(diǎn)”建議

雖然全區(qū)動(dòng)物防疫改革取得了一定成效，但離上級(jí)要求也存在較大差距，依然存在區(qū)域性防疫社會(huì)化服務(wù)龍頭企業(yè)培植不夠、基層防疫隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重、“先打后補(bǔ)”補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、申報(bào)驗(yàn)收與審計(jì)檢查要求不一及智慧獸醫(yī)系統(tǒng)架構(gòu)更新滯后等諸多問(wèn)題。

主要建議是：

1.育龍頭。各級(jí)政府要高度重視，要克服麻痹思想主動(dòng)作為，把動(dòng)物防疫“先打后補(bǔ)”這項(xiàng)工作納入政府工作目標(biāo)考核。要加大宣傳動(dòng)員，進(jìn)一步優(yōu)化動(dòng)物防疫“先打后補(bǔ)”三年行動(dòng)工作方案，加大對(duì)培育區(qū)域性動(dòng)物防疫社會(huì)化創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制的龍頭企業(yè)的政策扶持力度。出臺(tái)政策鼓勵(lì)本轄區(qū)內(nèi)有實(shí)力的動(dòng)物防疫員或養(yǎng)殖企業(yè)主體組建第三方服務(wù)組織，以縣域?yàn)閱挝?，承接好鄉(xiāng)鎮(zhèn)散養(yǎng)單元?jiǎng)游飶?qiáng)制免疫、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等服務(wù)工作。

2.建機(jī)制。省人社、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要出臺(tái)文件，加大對(duì)散養(yǎng)密集的縣市區(qū)村級(jí)動(dòng)物防疫員的職業(yè)教育培訓(xùn)力度，各地政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要加第三方動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)組織防疫員聘用人員的職業(yè)資格培訓(xùn)、認(rèn)證、選聘及考核管理，加強(qiáng)新老更替，不斷提高動(dòng)物防疫社會(huì)化綜合服務(wù)能力，確保基層防疫工作保障有力。

3.重惠民。建議對(duì)前期“先打后補(bǔ)”第三方服務(wù)主體按上年度兌付資金一定比例給予預(yù)撥疫苗采購(gòu)資金支持，彌補(bǔ)前期承接主體統(tǒng)購(gòu)疫苗資金缺口問(wèn)題。并建議提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按照一年每頭/只畜禽，兩季共2頭次足額補(bǔ)貼，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.優(yōu)服務(wù)。堅(jiān)持“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的原則，提高政府工作服務(wù)質(zhì)量。建議省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與審計(jì)部門協(xié)商統(tǒng)一，利用好智慧獸醫(yī)信息化管理平臺(tái)，出臺(tái)文件統(tǒng)一“先打后補(bǔ)”申報(bào)、驗(yàn)收程序，簡(jiǎn)化“先打后補(bǔ)”驗(yàn)收資料清單，不得設(shè)置過(guò)高門檻，系統(tǒng)有佐證的不得重復(fù)索取紙質(zhì)資料。

5.強(qiáng)系統(tǒng)。省級(jí)應(yīng)牽頭征集“智慧獸醫(yī)＋系統(tǒng)”現(xiàn)有模塊功能改進(jìn)需求，加大系統(tǒng)更新力度，提升系統(tǒng)流暢度，暢優(yōu)信息管理服務(wù)。一是建議授權(quán)區(qū)級(jí)行業(yè)部門對(duì)超過(guò)2年未動(dòng)的賬戶進(jìn)行凍結(jié)，對(duì)關(guān)停的場(chǎng)賬戶以及一場(chǎng)多戶的冗余賬戶進(jìn)行刪除。二是建議借助智慧獸醫(yī)系統(tǒng)，對(duì)種畜建議加施RFID電子耳標(biāo)，實(shí)施種畜全生命周期動(dòng)態(tài)管理。根據(jù)養(yǎng)殖欄圈規(guī)模和畜種產(chǎn)能系統(tǒng)設(shè)置防疫補(bǔ)助控制上限，不斷優(yōu)化關(guān)聯(lián)系統(tǒng)產(chǎn)地檢疫、基礎(chǔ)免疫、種畜保險(xiǎn)和病死動(dòng)物無(wú)害化等數(shù)據(jù)庫(kù)，嚴(yán)格實(shí)施出欄檢疫證核銷制度，提高“先打后補(bǔ)”系統(tǒng)審核準(zhǔn)確率。三是建議在智慧獸醫(yī)系統(tǒng)強(qiáng)制免疫疫苗發(fā)放模塊中授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門、獸用生物疫苗經(jīng)營(yíng)企業(yè)及第三方服務(wù)組織出入庫(kù)審核、派發(fā)疫苗權(quán)限，解決第三方主體自購(gòu)疫苗不能入庫(kù)的問(wèn)題。