關于我國政府績效管理法治化的思考

萬子禾

摘 要：政府績效管理在政府行政體制深化改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務能力和回應公眾關切方面發(fā)揮著重要作用。由于現(xiàn)階段我國政府績效管理法治化的缺失，績效管理還未體現(xiàn)出其更大的價值。鑒于此，文章旨在明確政府績效管理法治化原則，提出績效管理立法的法律框架，建議通過完善領導、協(xié)調(diào)、救濟機制，改善行政績效環(huán)境，采取自下而上，漸進立法的方式實現(xiàn)我國政府績效法治化建設。

關鍵詞：政府績效管理；績效管理立法；法治化

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）0９ — ００55 — ０5

黨的十八屆三中全會明確提出要“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致”，黨的二十大報告進一步指出，要更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化政府職責體系，根據(jù)黨中央的指示精神，多地政府部門相繼開展了績效管理。從總體上看，我國績效管理尚處于起步階段，雖然已出現(xiàn)了值得借鑒的典型模式和成功經(jīng)驗，但部分地方政府績效管理出現(xiàn)了停滯甚至中斷的現(xiàn)象。政府績效管理是一種管理方式同時也是規(guī)范行政權(quán)的運行、保證行政管理秩序、平衡公民個人權(quán)利和國家公權(quán)力、維護國家利益與公共利益的有效實現(xiàn)方式，涉及到對國家權(quán)力的制約與對公民權(quán)利的保障的本質(zhì)問題。若要使績效管理真正發(fā)揮作用，改善績效管理實施過程中的隨意性、盲目性等弊端，需要積極探索政府績效管理法治化建設，完善績效管理立法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督全過程，促進政府績效管理的規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。

一、政府績效管理法治化的價值導向

（一）結(jié)果導向

結(jié)果導向強調(diào)經(jīng)營、管理和工作的結(jié)果，這要求政府績效管理不僅要重視已經(jīng)做了什么，也要關注取得了怎樣的成果。政府各部門以及公職人員在結(jié)果導向的規(guī)制和引導之下會形成采取行動與判斷取舍的一致標準，在績效計劃、績效評估、績效測量、績效使用、申訴救濟等各個環(huán)節(jié)擁有相同的價值選擇，有助于避免績效管理的盲目性和隨意性，也能改變績效管理碎片化、部門化等弊端。成果處于績效管理的核心地位，績效管理的目的就是顯示政府的社會服務職能，關注人民訴求，回應人民關切，最終增益公共價值。若僅僅是為了完成任務而忽視追求的結(jié)果注定是無效率的，而且產(chǎn)出導向極易導致唯GDP論，滑向形式主義，忽略人的全面發(fā)展與民主、和諧、綠色全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的價值目標。而結(jié)果導向為了成果可視化，績效管理就必須關注其可測量性和有效性，這有助于完善績效管理的各個環(huán)節(jié)，從而確立為了成果而管理的原則。另外，結(jié)果導向也并非唯結(jié)果論，依法行政是政府績效管理必須滿足的前提，績效管理不會為了結(jié)果而超越法律行事。同時，結(jié)果導向也要求績效管理過程中政府、公職人員所變現(xiàn)出的能力、態(tài)度等均要符合結(jié)果的要求，也就是在重視結(jié)果的同時，也需要考慮的投入與收益，即怎樣以最少的資源獲得最大的成果，在法治化的動態(tài)過程中提高政府管理的責任意識、服務意識與決策質(zhì)量。

（二）人民滿意

政府績效管理的價值指向與最終落腳點在于人民的滿意度，結(jié)果導向所要求成果的衡量標準不在于政府內(nèi)部，而在于人民滿意度。人民是國家的主人，政府的合法性源于人民讓渡的一部分權(quán)利，所以政府執(zhí)政核心理念在于以人為本和執(zhí)政為民，政府職能的本質(zhì)要求在于為社會和公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。以人民滿意為導向，首先要求政府堅持“以人為本”的發(fā)展理念，重視公眾需求，在績效管理中重視“服務”而不是“控制”，扭轉(zhuǎn)“官本位”思想，強化“人民本位”意識。目前政府績效管理仍然帶有封閉化、神秘化的特點，公眾既缺少獲得相關信息的渠道，也很難真正參與政府的績效管理工作。以人民滿意為導向有助于鼓勵公眾積極主動參與政府績效管理，提高公眾在相關政府工作中的話語權(quán)。政府應滿足公眾全過程深度參與績效管理的要求，確認公民參與的主體地位，健全公民參與制度、政民互動機制與多方參與模式，鼓勵第三方專業(yè)機構(gòu)參與績效評估，保障人民參與政府績效管理的權(quán)利，充分體現(xiàn)以人民滿意為導向的價值內(nèi)涵。將人民滿意作為政府績效的最終衡量標準蘊含了雙向互動模式，公眾的滿意程度也能反過來對政府施加一定的壓力，讓政府部門明確民眾迫切需求的是什么，倒逼政府重視行政管理過程的漏洞，促使政府部門落實職能轉(zhuǎn)變，及時對未來工作進行改進，改善政府形象，提高政府公信力。

（三）公平公開

公平公開是保障人民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。以公平公開為價值導向要求績效管理遵循結(jié)果導向和人民滿意導向，平等對待政府績效管理中的參與主體，依照規(guī)章制度嚴格執(zhí)政?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，公開是最好的監(jiān)督”，管理過程與評價結(jié)果等信息均應公開透明，如實向外公布，接受來自外部的評價和建議，允許普通民眾、媒體多方參與評價和監(jiān)督。政府部門掌握著絕大部分的績效信息，并在績效信息的產(chǎn)生與流通過程中處于壟斷地位，政府部門對于是否發(fā)布績效信息、發(fā)布績效信息的內(nèi)容多少有著極大的自由裁量權(quán)。公平公開原則要求政府打破信息壟斷，將收集、生產(chǎn)、加工的績效信息及時發(fā)布，首先應公開績效管理相關制度、法律法規(guī)，明確績效管理的主體、客體、內(nèi)容（權(quán)利和義務）以及實施方式、流程，其次應向全社會公開績效評估使用的原始數(shù)據(jù)以及評估結(jié)果，允許公眾批評質(zhì)疑與媒體公開報道與合理使用。政府績效管理講求效率，同時也應兼顧正當程序原則與比例原則，關注績效管理的過程與結(jié)果的公正，平衡績效管理目標的實現(xiàn)與相對人權(quán)益的保護，即在政府績效管理立法中需要清晰明確的規(guī)定政府績效管理的方法、步驟、順序、時限，尊重評估主體的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，保障保護評估對象的合法權(quán)益，在政府績效管理的執(zhí)行過程中保障權(quán)力行使的合法性與合理性。

二、政府績效管理的立法框架

（一）績效戰(zhàn)略和計劃

政府部門需要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況制定中長期績效戰(zhàn)略和計劃。立足國情，政府部門可根據(jù)中央、?。ㄊ校┘壢嗣裾l(fā)布的五年規(guī)劃來制定長遠的績效戰(zhàn)略和計劃，并且最少在兩或三年之內(nèi)進行修改或更新?？冃?zhàn)略主要內(nèi)容包括：政府的主要職能與工作任務陳述、政府未來將要完成的目標、所需資源和影響任務完成的關鍵因素分析。以政府績效戰(zhàn)略為基礎，政府部門需提交年度績效計劃。其內(nèi)容應涵蓋政府一年內(nèi)的績效目標、不同部門的職權(quán)分配、完成一項績效目標的負責單位和官員和為了完成績效目標所施行的具體措施。同時規(guī)范政府績效計劃的制定程序，包括內(nèi)容格式要求、持續(xù)時長要求，績效戰(zhàn)略修改的具體方式和流程，可參與制定的主體，比如政府、黨組織、人大、第三方專業(yè)機構(gòu)、新聞媒體或是公眾等。績效戰(zhàn)略與計劃制定之后需要交給績效管理機構(gòu)、上級領導部門和人民代表大會審核通過之后才能實施，并且及時向社會公開。

（二）績效評估內(nèi)容

績效立法應對評估內(nèi)容、評估指標體系、評估標準和指標權(quán)重分配做出指導性設定標準。評估內(nèi)容應包括經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明這四個方向作為一級指標。政府在設定經(jīng)濟指標中需摒棄“唯GDP”論，將經(jīng)濟指標分成經(jīng)濟總量發(fā)展、經(jīng)濟效益發(fā)展和經(jīng)濟增長速度三個二級指標，既要重視經(jīng)濟“量”的發(fā)展，也要綜合考慮經(jīng)濟“質(zhì)”的進步。在社會指標之下，可以涵蓋社會結(jié)構(gòu)、社會穩(wěn)定與發(fā)展、人民生活、公共事業(yè)與服務等二級指標。對于文化指標來說，可以包括傳統(tǒng)文化的保護與弘揚，文娛事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化創(chuàng)新等二級指標。對生態(tài)文明方面，可以細化成污染企業(yè)的整頓工作、城鎮(zhèn)綠化率、空氣質(zhì)量指標等。在具體的評估過程中，各地方政府既需要與中央制定的評估體系框架保持一致，又需結(jié)合自身實際，根據(jù)自身發(fā)展的需要和戰(zhàn)略發(fā)展計劃設定特色二級、三級指標并對指標進行賦權(quán)。規(guī)范政府績效評估活動的實施是取得績效結(jié)果的關鍵。評估工作的時間、評估時長、內(nèi)容格式都應有明確規(guī)定。另外評估主體、評估方式如何實施應體現(xiàn)結(jié)果導向和人民滿意導向，注重公民參與。在評估報告的基本內(nèi)容方面應涵蓋績效結(jié)果綜合評價、績效數(shù)據(jù)獲取情況陳述、績效目標實現(xiàn)情況、績效結(jié)果分析、將來如何改進等。評估工作方案需向績效管理部門、人大、上級政府部門提交方案，審核通過之后方可施行。

（三）績效測量

量化的方式更能直觀地反映績效結(jié)果，政府應盡量采取量化方式進行績效測量，在實踐中部分績效指標會出現(xiàn)無法量化的情況。當政府需要對某一績效指標采取定性的方法時，需要向績效管理部門等相關權(quán)力部門提交說明報告，陳述采取定性測量的原因以及測量的方法。定性方法主要運用于公眾滿意度調(diào)查、政府職能運行情況和政府行政創(chuàng)新等方面。其測量方式應具備多樣化的特點，既要靈活運用傳統(tǒng)的調(diào)查方法，如電話訪問、問卷調(diào)查等，也需熟練掌握因數(shù)字技術(shù)衍生的新調(diào)查方式，例如通過微信公眾號、微博、建立專門的網(wǎng)站、組織第三方專業(yè)機構(gòu)提供專業(yè)的評估窗口等方式進行主觀評價。同時規(guī)范測量流程，對采用的測量方法、數(shù)據(jù)來源、分析的理論方法等步驟要求具有書面、錄音等記錄，以便后續(xù)檢查。

（四）績效信息的使用與公開

政府績效信息使用與公開是切實保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的重要方式，也是幫助協(xié)調(diào)行政組織內(nèi)部的不同部門溝通的便捷途徑。在公開之前，績效管理部門應提前將績效信息與評估結(jié)果告知評估對象，并進行充分溝通。雙方對評估體系內(nèi)容是否全面，評估指標設計是否合理、測量與評估過程是否合規(guī)、績效結(jié)果是否真實、績效評價是否客觀真實達成共識，并書面簽字之后，績效信息才可以公開。如果評估對象對其中任何一項有異議，需要提供具體的說明和證明材料，并按照規(guī)定流程進行申訴。在信息公開中，應遵循及時、全面、真實、各方認同的原則，規(guī)范信息公開的內(nèi)容與范圍、信息公開的渠道與信息公開的操作流程。信息公開是雙向過程，政府部門不僅要重視績效結(jié)果信息的發(fā)布，也需要注意績效結(jié)果的反饋。政府部門要拓寬與公眾雙向交流的渠道，通過開放評論區(qū)，鼓勵公眾提出建設性意見、建立現(xiàn)代化的公眾投訴渠道，公開郵件、電話等交流地址，真誠的接受各方對于績效信息結(jié)果的評價和建議。

（五）績效結(jié)果的使用

對于政府內(nèi)部來說，績效結(jié)果應與薪資獎勵、升值評優(yōu)和行政問責掛鉤。在立法上，應明確工作人員的法律責任，對徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為規(guī)定相應的懲罰措施，以此限制和規(guī)范行政權(quán)力的運行，保障政府績效管理的公平公正。對于沒有達成的績效目標，負責的工作人員需要向上級政府和績效管理機構(gòu)提供解釋報告，包括哪些目標沒有完成，沒有完成的程度及原因。并且提供補救措施或是新的績效計劃。如若多次沒有完成績效目標或者在績效管理過程中存在違法違紀的現(xiàn)象，需對部門及部門負責人或者相關責任人員進行問責。績效評估結(jié)果也應進入外部視野，法律應規(guī)定外部主體使用績效評估結(jié)果的權(quán)限與范圍。公眾、媒體等根據(jù)績效評估結(jié)果并對政府運轉(zhuǎn)提供的建議，有助于政府正確預測社會發(fā)展事態(tài)，及時解決問題。外部和內(nèi)部共同作用能夠促進政府公職人員積極工作，服務人民，減少懶政怠政。績效評估結(jié)果的使用是一個長期動態(tài)的過程，立法需提倡政府重視績效評估結(jié)果，利用績效結(jié)果及時調(diào)整政府的政策計劃和發(fā)展計劃。

（六）申訴救濟

在法律上，申訴救濟必不可少。申訴是指公民、法人或其他組織，認為對某一問題的處理結(jié)果不正確，而向國家的有關機關申述理由，請求重新處理的行為，也是公民維護權(quán)益的一種方式并且具有法律效力。這是對評估對象和評估參與者合法權(quán)益的保護。評估對象和評估參與者對績效管理全過程都有提出異議的權(quán)利，包括事前救濟、事中救濟和事后救濟。法律使評估相關者對于績效戰(zhàn)略與計劃、績效評估體系有權(quán)提出異議，對于績效測量的方法、過程的公平性有權(quán)質(zhì)疑，對于績效結(jié)果的公開和使用有權(quán)投訴。另外法律需要明確規(guī)定申訴主體的義務和要求，申訴的條件、申訴時限，申訴方式等和規(guī)定設立相應的申訴途徑和救濟渠道。

三、政府績效管理的法律實施路徑

（一）完善相關運行機制

1．領導機制

法律的生命與權(quán)威在于實施。構(gòu)建獨立高效的績效管理專門機構(gòu)是保障政府管理績效法律落地的重要方式。在國家層面，設立專門的績效管理辦公室，統(tǒng)一指導地方政府的績效管理工作，由上至下成立各級管理機構(gòu)，將績效管理法治政府概念融入各級政府的日常工作中。獨立部門能從整體上保證績效評估不偏離行政體制改革的正確方向，統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)全國政府的績效管理進程，扭轉(zhuǎn)地方政府部門績效管理過程中的隨意性和不穩(wěn)定性。對于地方來說，獨立的績效管理機構(gòu)能提高其專業(yè)性和權(quán)威性。如果將績效管理工作分配給審計局或者其他機構(gòu)，績效管理的評估體系的構(gòu)建，績效測量和評估結(jié)果的公正性和權(quán)威性都會大打折扣。受到部門的局限性，評估主體容易從單一的視角考慮問題，也讓本該接受評估的單位成為績效管理的組織者，管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)分配不清，陷入“既是運動員，又是裁判員”的境地，公共價值能否通過績效評估體現(xiàn)受到質(zhì)疑。再者，單獨成立績效管理部門也能很大程度上避免各政府部門之間出現(xiàn)權(quán)力博弈等情況，有利于對政府績效進行客觀全面的考量，保障政府績效管理的科學性和正確性，同時也提供了更寬廣的社會公眾與第三方專業(yè)機構(gòu)的參與路徑，保證了政府績效管理的公正性和透明度。

2．協(xié)調(diào)機制

構(gòu)建政府內(nèi)部不同部門之間，建立政府與外部社會的多方協(xié)調(diào)機制。在協(xié)調(diào)政府與外部主體方面，由績效管理部門建立領導小組作為協(xié)調(diào)的指揮中心，囊括人大、各政府部門、政協(xié)社會公眾、專家學者、第三方專業(yè)機構(gòu)等多元主體共同組成績效管理小組作為協(xié)調(diào)績效管理的主管。同時推行電子政務，搭建官方信息平臺實現(xiàn)政務公開，過程透明，結(jié)果可查。明晰各方主體的分工，通過及時信息共享，相互溝通和資源配置來相互協(xié)作。對于協(xié)調(diào)政府內(nèi)部不同部門而言，建立政府績效管理各部門之間的聯(lián)席會議制度。在績效評估中，會包含環(huán)境、經(jīng)濟、公共服務等眾多領域，必然會涉及政府內(nèi)部的多個政府部門和行業(yè)管理部門。所以在設置專門的績效管理部門之下，還需要授權(quán)其他政府部門承擔一定的績效管理工作。協(xié)同審計、財政、衛(wèi)生、組織、紀檢等政黨部門共同組成績效管理小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)績效管理所需的人力物力資源幫助績效管理政策更好的落實。這種主管+協(xié)管的方式符合我國行政環(huán)境，既可以兼顧大局又可以照顧細節(jié)，改善實踐過程中的部門壁壘。

3．申訴救濟與監(jiān)督機制

“無救濟即無權(quán)利”，除了保護多元主體共同參與績效評估的權(quán)利，也要保護評估對象的權(quán)利，防止評價主體濫用權(quán)力。因此兼具溝通和監(jiān)督的雙重功能的申訴救濟制度至關重要。申訴救濟機制除了要有明確的法律規(guī)定之外還應設立相應的申訴管理機構(gòu)。關于申訴管理機構(gòu)的選擇，需要遵循評價主體與救濟主體相分離的原則。選擇客觀中立、權(quán)威公正和容易了解事實的機構(gòu)作為申訴管理機構(gòu)。立足中國國情，可以選擇各級人民代表大會常務委員會作為申訴管理機構(gòu)。地方或中央人民代表大會常務委員會既具有權(quán)威性、中立性，又可以便捷的獲取績效管理的相關信息，能保證申訴救濟的真實可靠。根據(jù)時代要求和行政效率原則，申訴管理機構(gòu)應從書面和網(wǎng)絡兩個方向建立流暢便捷地申訴渠道，暢通提交書面申訴的渠道，同時在網(wǎng)絡上搭建官方申訴系統(tǒng)，及時回應當事人的訴求。

（二）增強法治文化環(huán)境建設

績效文化是指政府通過績效管理體系的建立和逐步改進，特別通過績效評價指標篩選和完善，推動成員逐步確立起組織所倡導的共同價值理念。［6］他是一種以滿足公共訴求，保重公共利益為理念的行政文化。濃厚的績效文化一旦形成，便會滲透到組織的方方面面，提供政府績效管理法治化的潛在動力，從而在各個方面促進績效管理工作順暢進行?？冃幕嵌鄬哟巍秃系奈幕?。體現(xiàn)在行政目標、行政行為和行政結(jié)果多個方面。從歷史上看，中國的傳統(tǒng)行政文化具有封閉性、排異性、官本位思想、人治主義等特點，一些負面的傳統(tǒng)行政文化仍存在于行政部門中，這些過時的傳統(tǒng)行政文化制約了績效管理法治化的發(fā)展。所以，構(gòu)建新的績效文化環(huán)境需要做到以下幾種觀念的轉(zhuǎn)變。第一，從“物本”觀念向“人本”觀念轉(zhuǎn)變。破除唯GDP論的發(fā)展觀念，以人的全面發(fā)展為政府工作的主要目標。第二，從“人治”觀念向“法治”觀念轉(zhuǎn)變。政府組織和政府工作人員都必須置于法律和制度的約束之下，置于社會的監(jiān)督之下，權(quán)力背面的責任永遠不能缺席，無論官職大小，都必須在法定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能將自己的意志強加于社會和人民。第三，從“官本位”轉(zhuǎn)換至“民本位”。“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，人民是國家真正的主人，公職人員的工作就是為人民服務而不是為一己私欲。要營造良好的績效文化還需加強績效管理培訓。通過專項教育、定期培訓、開展宣傳等方式，讓公職人員深入了解政府績效管理的內(nèi)涵，培養(yǎng)核心素養(yǎng)。

（三）自上而下、漸進立法

從立法的時機上可以分為先行性立法和后行性立法。我國常用后行性立法方式，即先實踐，再立法。目前我國政府績效管理的理念尚未成為政府管理工作的重點，績效文化還不突出，政府部門內(nèi)部存在著對績效管理工作開展的很多制約。因此，政府績效管理的法治化不能急功近利，循序漸進，自上而下的立法方式符合我國國情。首先，地方根據(jù)自身情況，地方立法先行。根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方可以先吸取經(jīng)驗，自主創(chuàng)新，通過人大立法。在此原則上，為了避免地方法治沖突，地方法治割據(jù)，地方政府績效立法效力低下，約束力不強，難以取得實際進展等情況，國務院也可先行制定地方政府績效管理立法指南，其中包括立法程序、立法條件、立法內(nèi)容、格式標準等，用來指導具體實踐。經(jīng)過一段時間的實踐并充分結(jié)合中國國情總結(jié)了成功經(jīng)驗之后，中國人民代表大會及其常務委員會便可以參考各地政府績效管理法治化的實踐成果制定全國范圍內(nèi)的法律。

四、結(jié)語

從中國實際來看，改進和創(chuàng)新政府管理值得關注。政府績效管理是政府回應民眾關切，提高政府執(zhí)政效率和公信力的管理工具，如何使這一管理工具發(fā)揮最大效用，法治化至關重要。遵循結(jié)果導向、人民滿意與公平公開的價值取向，讓政府績效管理本身依照正確的績效管理法律操作，并結(jié)合中國本土資源提供相關制度保障，才能改善目前政府績效管理中存在的問題，使之科學化、規(guī)范化，從而有助于轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府，促進我國依法行政和依法治國進程。

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>